Presiedute dal Presidente Enrica LATERZA e composte dai magistrati

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1 N. 8/SSRRCO/CCN/14 A Sezioni riunite in sede di controllo Presiedute dal Presidente Enrica LATERZA e composte dai magistrati Presidenti di sezione Mario FALCUCCI, Claudio IAFOLLA, Ennio COLASANTI, Roberto TABBITA, Carlo CHIAPPINELLI; Consiglieri Simonetta ROSA, Marco PIERONI, Mario NISPI LANDI, Enrico FLACCADORO, Vincenzo PALOMBA, Cinzia BARISANO, Luigi PACIFICO, Luisa D EVOLI, Francesco TARGIA, Clemente FORTE, Salvatore TUTINO. VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel testo modificato da ultimo dal d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150; VISTA l ipotesi di Accordo relativa al personale del comparto Scuola per il reperimento delle risorse da destinare per le finalità di cui all art. 8, comma 14, del decreto-legge n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010 e all art. 4, comma 83, della legge n. 183/2011. Recupero annualità 2012;

2 SENTITI, nell ambito dell istruttoria, gli esperti designati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministero dell economia e delle finanze, ai sensi dell art. 47, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001; VISTA la comunicazione con la quale, in data 4 agosto 2014, sono state convocate le Sezioni riunite in sede di controllo per il giorno 6 agosto 2014; TENUTO CONTO delle valutazioni del Nucleo tecnico Costo del lavoro contenute nel rapporto n. 2014_02; UDITI, nella Camera di Consiglio del 6 agosto 2014, i relatori Cons. Mario Nispi Landi e Cons. Vincenzo Palomba; DELIBERA di certificare positivamente l ipotesi di accordo in epigrafe, con le raccomandazioni contenute nell allegato rapporto di certificazione. ORDINA la trasmissione della presente deliberazione all Aran, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero dell economia e delle finanze Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato IGOP, al Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca. I RELATORI Mario NISPI LANDI IL PRESIDENTE Enrica LATERZA Vincenzo PALOMBA Depositato in segreteria il 6 agosto IL DIRIGENTE Maria Laura IORIO 2

3 Rapporto di certificazione Ipotesi di CCNL relativo al personale del comparto Scuola per il reperimento delle risorse da destinare per le finalità di cui all art. 8, comma 14, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010 e all art. 4, comma 83, della legge n. 183 del 2011 annualità L ipotesi di accordo all esame, sottoscritta l 11 giugno 2014 in attuazione dell art. 4, comma 83, della legge n. 183 del 2011 (legge di stabilità 2012), concerne l individuazione di specifiche risorse da destinare al ripristino dell utilità dell anno 2012 ai fini della maturazione, per il personale del comparto scuola, dell anzianità necessaria al conseguimento dei previsti scatti stipendiali La citata disposizione si inserisce nell ambito delle misure di razionalizzazione e semplificazione del sistema scolastico avviate in attuazione dell art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008 (convertito dalla legge n. 133 del 2008) e degli interventi di contenimento della spesa del personale pubblico previsti dal decreto-legge n. 78 del 2010 (convertito dalla legge n. 122 del 2010). Il citato art. 64 ha previsto un significativo contenimento degli organici del personale docente e amministrativo-tecnico, nel corso dei tre anni scolastici successivi, stabilendo, peraltro (comma 9), che una quota parte delle conseguenti economie di spesa, nella misura del 30 per cento, potesse essere annualmente destinata ad incrementare le risorse contrattuali per le iniziative dirette alla valorizzazione ed allo sviluppo professionale della carriera del personale della scuola. Il successivo decreto-legge n. 78 del 2010 (art. 9, comma 23), nel quadro della manovra di contenimento della spesa per i redditi da lavoro dei dipendenti pubblici, con riferimento al personale del comparto scuola, ha disposto la non utilità degli anni 2010, 2011 e 2012 ai fini della maturazione delle posizioni stipendiali e dei relativi incrementi economici previsti dalle norme contrattuali vigenti In sede di conversione del decreto-legge citato è stata, peraltro, introdotta una specifica norma (art. 8, comma 14), che ha genericamente destinato all intero settore scolastico la destinazione delle risorse previste dall art. 64, comma 9, del decreto-legge n. 112 del 2008, ferme restando le modalità di verifica del conseguimento delle stesse. In attuazione della citata norma il decreto interministeriale n. 3 del 14 gennaio 2011 ha destinato una prevalente quota delle economie conseguite nel 2010 (351 milioni come certificati dal Comitato tecnico MEF-MIUR) al ripristino dell utilità 2010 (per un importo pari a 320 milioni). I restanti 31 milioni sono stati resi disponibili per l attivazione delle iniziative dirette alla valorizzazione 3

4 professionale del personale della scuola. Il predetto decreto interministeriale ha previsto, inoltre, che al ripristino dell utilità dei successivi anni 2011 e 2012 fossero prioritariamente destinate le eventuali economie realizzate nei predetti esercizi Relativamente all anno scolastico 2010/2011, le verifiche effettuate dal Comitato tecnico di cui all art. 64, comma 7, della legge n. 133 del 2008, hanno evidenziato risparmi decisamente inferiori rispetto a quelli preventivati; circostanza ascrivibile in gran parte agli effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 80/2010 che aveva dichiarato incostituzionali le norme statali concernenti la riduzione del numero degli insegnanti di sostegno (la Consulta ha, infatti, ritenuto l esclusiva competenza delle Regioni in materia di assistenza alla disabilità e la tendenziale incomprimibilità degli interventi e della relativa spesa da parte di una norma statale). L obiettivo di individuare le risorse occorrenti negli esercizi finanziari 2011 e successivi per consentire il riconoscimento dell utilità anche degli anni 2011 e 2012 è stato, quindi, demandato dall art. 4, comma 83, della legge di stabilità per il 2012, ad una specifica sessione negoziale. In attuazione di tale norma, per il recupero dell utilità 2011, è stato sottoscritto il CCNL del 13 marzo 2013 che ha individuato come copertura quota parte del fondo di cui all art. 64, comma 9, del decreto-legge n. 112 del 2008, per un ammontare pari a 172 milioni e, a decorrere dal 2013, ulteriori risorse, pari a 350 milioni, attraverso una riduzione delle disponibilità presenti nei capitoli di bilancio del Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca (MIUR) destinati al miglioramento dell offerta formativa (MOF) Il decreto-legge n. 78 del 2010 aveva disposto, come detto, il blocco delle utilità degli anni 2010, 2011 e Successivamente, l art. 16, comma 1, del decreto-legge n. 98 del 2011, aveva demandato ad uno specifico regolamento governativo la possibilità di estendere tale disposizione anche al Il previsto regolamento, d.p.r. n. 122 del 2013, è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 25 ottobre In relazione a quanto sopra, il MIUR, in una situazione di incertezza normativa, provvedeva, prima della pubblicazione del citato regolamento, a corrispondere agli interessati i benefici connessi con l attivazione dell annualità Al fine di sanare la situazione di irregolarità che si era venuta a creare e di evitare di dover provvedere alla retrocessione degli interessati a una classe stipendiale inferiore e al recupero di quanto corrisposto, il decreto-legge 23 gennaio 2014, n. 3 ha disposto, all art. 1, che, nelle more della conclusione della specifica sessione negoziale prevista per il recupero dell annualità 2012, non si desse luogo al recupero dei pagamenti effettuati a partire dal 1 gennaio Tale sessione negoziale avrebbe dovuto concludersi entro il 30 giugno In caso di superamento del predetto 4

5 termine, il citato art. 1 ha previsto il versamento all entrata del bilancio dello Stato di risorse pari a 120 milioni accertate quali economie sul Fondo di cui all art. 64, comma 9, del decreto-legge n. 112 del Tali risorse sono, comunque, rese disponibili per la predetta sessione negoziale. 3. La norma contenuta nel decreto-legge n. 3 del 2014 ha comportato una accelerazione della sessione negoziale per lo sblocco dell utilità 2012, avviata con l atto di indirizzo del Ministero per la pubblica amministrazione e l innovazione del 21 maggio 2014, che recepisce il contenuto di una Nota del MIUR del 30 aprile Il MIUR, a fronte di una stima degli oneri necessari per recuperare l utilità dell anno 2012 pari a 100 milioni per il 2012 e 350 milioni a decorrere dall anno successivo, ha individuato come disponibili per la relativa copertura innanzitutto le risorse derivanti dalla certificazione del grado di raggiungimento degli obiettivi di cui all art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008 (120 milioni iscritti in bilancio come residui di stanziamento relativi all esercizio finanziario 2012) e, per la restante quota, le risorse destinate ai compensi accessori del personale scolastico (MOF), per la parte non ancora impegnata. Nella citata Nota il MIUR invita l ARAN a far sì che la sessione negoziale garantisca un adeguato finanziamento delle attività di recupero nelle scuole secondarie di secondo grado (non inferiore al 50% delle risorse attualmente destinate), dei turni notturni e festivi del personale educativo dei convitti, delle ore di insegnamento eccedenti quelle contrattualmente previste incluse quelle per la sostituzione dei colleghi assenti che dovranno comunque essere non inferiori a quanto attualmente destinato. Viene richiesto infine che il Fondo per le istituzioni scolastiche (FIS) - che rappresenta la componente più rilevante del MOF - non venga ridotto percentualmente in misura superiore rispetto alle altre voci contrattuali, che non venga modificata l offerta agli alunni in termini di ore aggiuntive erogabili, che il riparto delle risorse tra le istituzioni scolastiche sia effettuato sulla base dei parametri individuati dal CCNL. 4. L ipotesi di accordo in esame si compone di due articoli. L art. 1 definisce le finalità del contratto consistenti, come detto, nel recupero dell utilità dell anno 2012 ai fini della maturazione delle posizioni stipendiali da ultimo ridefinite dall art. 2 del CCNL 4 agosto 2011, con la conseguente attribuzione al personale dei relativi incrementi economici. L art. 2 individua le risorse finanziarie da utilizzare per le predette finalità e perciò costituisce l oggetto specifico dell accordo. Per la copertura dell onere per l anno 2012, quantificato in 100 milioni di euro, viene utilizzata una 5

6 quota delle economie realizzate ai sensi dell art. 64, comma 9, del decreto-legge n. 112 del Per il successivo esercizio 2013, per la copertura degli oneri, pari a 350 milioni, vengono utilizzati rispettivamente: - i restanti 20 milioni delle economie accertate; - 124,10 milioni a valere sulle risorse del MOF non ancora assegnate alle istituzioni scolastiche nel predetto esercizio; - 205,90 milioni a valere sul MOF non ancora assegnato nell esercizio A regime l onere, quantificato in 350 milioni, viene posto complessivamente a carico del Fondo per il miglioramento dell offerta formativa. In dettaglio, le riduzioni da operare sul MOF vengono individuate attraverso corrispondenti tagli: - del Fondo per l istituzione scolastica (FIS); - delle risorse destinate ai compensi per le ore eccedenti del personale insegnante di educazione fisica; - delle risorse destinate alle funzioni strumentali al piano dell offerta formativa; - delle risorse destinate agli incarichi specifici del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA); - delle risorse destinate ai progetti relativi alle aree a rischio a forte processo immigratorio; - delle risorse destinate ai compensi accessori del personale comandato. Vengono quindi salvaguardate le voci destinate a compensare attività incomprimibili per l efficace svolgimento dell attività didattica, dettagliatamente indicate al comma 5 dell articolo 2. Il contratto, infine, interviene sui criteri e i parametri di distribuzione del FIS previsti dall art. 4 del CCNL del 23 gennaio 2009, che vengono confermati, senza peraltro definirne il valore numerico, abrogando, conseguentemente i commi 2, 3 e 4 dell art. 4 del CCNL del 23 gennaio 2009 nonché il comma 4 dell art. 2 del CCNL del 13 marzo Sull ipotesi di accordo in esame, il Consiglio dei ministri, con deliberazione del 31 luglio 2014, ha autorizzato il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione ad esprimere la valutazione positiva del Governo sulla compatibilità con le linee di politica economica e finanziaria nazionale, nel presupposto che l art. 2, commi 3 e 4 dell Ipotesi, relativo alle nuove modalità di distribuzione del FIS, sia inteso come applicabile nei limiti delle risorse complessive destinate alla istituzione scolastica. 6.1 Premesso quanto sopra, con riferimento alla quantificazione degli oneri contrattuali, l ARAN conferma la metodologia utilizzata nel precedente contratto relativo al recupero dell annualità 6

7 2011. Utilizzando i dati contenuti nel Conto annuale della RGS-IGOP (tabella 1E) che rileva la distribuzione dei dipendenti nelle diverse posizioni stipendiali rimodulate, da ultimo, dal CCNL 4 agosto 2011, viene stimato il costo medio annuo pro-capite della valorizzazione di un anno al fine del conseguimento di uno scatto di anzianità. Il modello di calcolo, a partire da una fotografia della distribuzione dei dipendenti negli scaglioni alla data del 31 dicembre 2012, determina le medie dei differenziali delle diverse posizioni stipendiali e, prendendo in considerazione la durata media dei gradoni, calcola l onere annuo pro-capite da sostenere per l intera vita professionale di un dipendente di ruolo connesso con il sistema degli avanzamenti economici. Tale differenziale calcolato sull intero comparto è pari a euro 275,68. Si tratta di una stima volta a definire un importo annuo costante per ciascun esercizio; importo che, seppur teorico, appare idoneo a garantire una adeguata copertura finanziaria, mantenendo fermi nel tempo i valori di riferimento per il calcolo dell onere. Moltiplicando il predetto differenziale stipendiale medio per il numero dei dipendenti di ruolo in servizio si ottiene un valore pari a 329,1 milioni al lordo degli oneri riflessi (in linea con l onere calcolato per l attribuzione della utilità per l anno 2011) che rappresenta il costo medio annuale da coprire con l ipotesi di accordo in esame. Si tratta di un costo destinato a perdurare sino al compimento dell ultimo scatto ovvero sino al momento della cessazione dal servizio dell ultimo dipendente presente nel 2012 nella prima fascia (0-8 anni). La coerenza della metodologia adottata dall ARAN nella relazione tecnica trova ulteriore conferma nella stima delle economie annue conseguenti al congelamento degli scatti contenuta nella relazione tecnica al disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 78 del 2010, pari a circa 320 milioni per ciascun anno dichiarato non utile. La quantificazione considera anche gli oneri cosiddetti indiretti. Il modello di stima predisposto dall ARAN tiene conto, infatti, in primo luogo, di una ulteriore variabile, costituita dai dipendenti recentemente assunti mediante stabilizzazione, attualmente inquadrati nella posizione economica iniziale (fascia 0-8 anni), in attesa della ricostruzione di carriera. Tale personale è stato collocato nelle fasce stipendiali in cui si stima sarà inserito in esito al riconoscimento del servizio pre-ruolo. Sono stati utilizzati a tal fine i dati relativi all attribuzione della classe stipendiale al personale immesso nei ruoli per il periodo 2009/2010, forniti dal MIUR nell atto di indirizzo. Altro costo indiretto dell Ipotesi all esame di cui l ARAN ha tenuto conto è quello che deriverà dall assunzione futura di personale non di ruolo (precario) al quale verrà riconosciuto (parzialmente) il servizio pre-ruolo. 7

8 La relazione tecnica dell ARAN stima, in via prudenziale, che l 80 per cento del personale che verrà assunto in base al piano delle assunzioni sarà costituito da personale attualmente non di ruolo. Circa dipendenti potrebbero avere diritto al (parziale) riconoscimento del servizio pre-ruolo e dunque al conferimento di una parte dell annualità 2012 riattivata con la presente Ipotesi di accordo. Il costo è calcolato con la medesima metodologia utilizzata per il personale neo-stabilizzato collocato nella fascia 0-8 anni. Si è cioè stimata la futura distribuzione del personale, utilizzando come parametro di riferimento le ricostruzioni di carriera fornite dal MIUR nell atto di indirizzo. E così risultato che gli anni medi di servizio pre-ruolo riconosciuti sono pari a circa l 80 per cento dell anzianità effettiva, con un costo stimato di circa 20 milioni. 6.2 In relazione alla metodologia di quantificazione vanno confermate e ribadite le osservazioni già formulate nel rapporto di certificazione del precedente contratto collettivo, riguardante il recupero dell annualità 2011, certificato con delibera delle Sezioni riunite n. 2 del Osservava in quella sede la Corte, in relazione ad una quantificazione degli oneri basata sul costo medio dei passaggi di livello economico, che, nel comparto scuola, si accede per concorsi indetti per un numero consistente di assunzioni. Ciò potrebbe determinare un addensamento di avanzamenti in particolari anni, con probabile formazione di picchi finanziari. Proprio l impatto finanziario dei passaggi di livello stipendiale concentrato in alcuni esercizi è un elemento che contribuisce al fenomeno delle eccedenze di spesa sui capitoli del bilancio di previsione del MIUR, più volte rilevato in sede di parifica del Rendiconto generale dello Stato. Nel lungo periodo, le spese conseguenti al recupero dell utilità 2012 (come quelle relative al 2011) appaiono invece caratterizzate da un andamento discontinuo nel tempo, con il raggiungimento di un picco massimo e un andamento successivamente decrescente in relazione alla progressiva cessazione dal servizio del personale beneficiario, con la conseguenza di una copertura finanziaria che, quantificata come costante nel tempo, potrebbe risultare in progressiva eccedenza. Si tratta di un andamento che appare, pertanto, opportuno monitorare al fine di ripristinare un dimensionamento corretto delle risorse da destinare alle componenti accessorie della retribuzione, per un effettivo recupero di produttività e di efficienza dell amministrazione scolastica. Va al riguardo sottolineato come, a differenza dell analogo CCNL del 13 marzo 2013, non risulta peraltro inserita nell ipotesi esaminata una clausola di salvaguardia in base alla quale, nel caso di eventuale incapienza dei fondi, per effetto di contrattazioni integrative già definite presso le scuole alla data di sottoscrizione del CCNL, l eventuale eccedenza di spesa possa essere recuperata mediante prelievi una tantum sulle risorse degli esercizi successivi; né viene richiamata la 8

9 previsione di ulteriori incontri fra le parti per ridefinire, fermo restando il principio dell invarianza di spesa, una rimodulazione delle riduzioni del Fondo. Osserva, inoltre, la Corte come il nuovo sistema di pagamento degli stipendi mediante Cedolino unico consentirebbe la predisposizione di un sistema previsionale di microsimulazione degli oneri finanziari ascrivibili, annualmente, almeno nel breve periodo, agli scatti del personale a tempo indeterminato del comparto scuola. In relazione a quanto sopra, la Corte ribadisce la necessità che il MIUR, partendo da una rilevazione dei dati derivanti dalla introduzione del Cedolino unico, in sede di impostazione del bilancio di ciascun esercizio, provveda a dimensionare le risorse sui diversi piani di gestione che compongono i capitoli di stipendio, in modo tale da tener conto degli effetti connessi con l effettivo costo da sostenere, in ciascun anno, per gli scatti di anzianità e le ricostruzioni di carriera. 7. Con riferimento alla compatibilità economica, la Corte ribadisce quanto già più volte segnalato in sede di certificazione di altri CCNL relativi al comparto scuola in merito alla perdurante tendenza ad utilizzare i risparmi provenienti da manovre di razionalizzazione e semplificazione, nonché le risorse destinate alla valorizzazione e allo sviluppo professionale della carriera del personale della scuola per incrementare componenti fisse della retribuzione. Va segnalato, inoltre, che la decurtazione delle risorse facenti capo al Fondo per il miglioramento dell offerta formativa - pur salvaguardando il funzionamento delle istituzioni scolastiche e lo svolgimento delle primarie attività didattiche - risulta rilevante e coinvolge tutti gli istituti contrattali finalizzati alla corresponsione di compensi accessori al personale, tra cui lo stesso fondo per l istituzione scolastica (FIS), incidendo significativamente su una parte delle risorse che maggiormente caratterizza e qualifica la scuola per iniziative di ampliamento e di integrazione dell offerta formativa, per iniziative culturali, per progetti specifici e per il miglioramento dei risultati. Il fondo negli ultimi due esercizi si è di fatto dimezzato, passando da 1,49 miliardi a circa 689 milioni. 8. Per quanto attiene alla compatibilità finanziaria, osserva la Corte come il citato decreto legge n. 3 del 2014 ha affidato alla sessione negoziale relativa al recupero dell annualità 2012 anche il compito di sanare la situazione di irregolarità venutasi a creare per effetto dell attribuzione agli interessati del riconoscimento dell annualità 2013 ai fini della maturazione della anzianità necessaria al conseguimento di una classe superiore di stipendio, annualità esclusa dal calcolo per effetto della entrata in vigore del d.p.r. n. 122 del Appare pertanto necessario chiarire il raccordo tra il contenuto dell Ipotesi in esame e la predetta 9

10 previsione normativa. Anche in relazione all esplicito richiamo al citato decreto legge n. 3 del 2014 contenuto all articolo 1 dell Ipotesi, in sede di applicazione del contratto, nel corrispondere agli interessati i benefici conseguenti, dovrà essere scomputato quanto già erogato in relazione al riconoscimento - allo stato attuale non consentito da un espressa previsione normativa - dell annualità 2013 ai fini della progressione economica per scaglioni di anzianità. La Corte si riserva ogni valutazione in merito all applicazione dell Ipotesi in esame nella prossima Relazione annuale sul costo del lavoro pubblico. 10