Legge cantonale sulla protezione della natura e del paesaggio (LCPN)

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1 Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden Departament d'educaziun, cultura e protecziun da l'ambient dal Grischun Dipartimento dell'educazione, cultura e protezione dell'ambiente dei Grigioni Rapporto esplicativo relativo alla Legge cantonale sulla protezione della natura e del paesaggio (LCPN) erläuternder bericht vernehmlassung it.docx

2 pagina 2 Indice I. Premesse Il termine "protezione della natura e del paesaggio" Protezione della natura e del paesaggio quale compito pubblico Legislazione federale sulla protezione della natura e del paesaggio Art. 78 della Costituzione federale (Cost.) Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio Ordinanze federali Basi giuridiche cantonali... 7 II. Ragioni per un nuovo ordinamento legale... 8 III. Obiettivi e punti chiave del progetto... 9 IV. Legame con il diritto di pianificazione territoriale V. Conseguenze finanziarie VI. Osservazioni relative alle singole disposizioni I. Disposizioni generali Art. 1 Scopo Art. 2 Competenza Art. 3 Adempimento di compiti pubblici Art. 4 Inventari cantonali Art. 5 Provvedimenti di protezione Art. 6 Provvedimenti cautelativi Art. 7 Commissione per la protezione della natura e del paesaggio Art. 8 Collaborazione e informazione II. Protezione del paesaggio e della natura protezione del paesaggio e parchi Art. 9 Oggetti da proteggere Art. 10 Inventario cantonale di protezione del paesaggio Art. 11 Provvedimenti di protezione particolari Art. 12 Parchi di importanza cantonale Protezione della natura A. Protezione dei biotopi Art. 13 Oggetti da proteggere Art. 14 Inventario cantonale dei biotopi degni di protezione Art. 15 Compensazione ecologica Art. 16 Tassa di compensazione B. Protezione delle specie Art. 17 Piante protette a livello cantonale... 22

3 pagina 3 Art. 18 Zone di protezione della flora Art. 19 Funghi Art. 20 Animali protetti a livello cantonale III. Protezione del paesaggio In generale Art. 21 Oggetti da proteggere Protezione dei monumenti Art. 22 Inventario cantonale delle costruzioni Art. 23 Messa sotto protezione cantonale Art. 24 Effetti della messa sotto protezione Art. 25 Interventi su monumenti storici protetti a livello cantonale Beni culturali mobili Art Luoghi di ritrovamenti e reperti archeologici Art. 29 Luoghi di ritrovamenti archeologici Art. 30 Scavi archeologici Art. 31 Obbligo di tollerare Art. 32 Proprietà di reperti archeologici IV. Disposizioni finanziarie / sussidi cantonali Art. 33 Sussidi cantonali 1. Provvedimenti di protezione della natura e del paesaggio Art Parchi Art Provvedimenti della protezione del paesaggio Art Ricerca, formazione, pubbliche relazioni Art. 37 Finanziamento V. Protezione giuridica Art. 38 Procedura di impugnazione VI. Disposizioni penali e ripristino dello stato legale Art. 39 Violazione del diritto cantonale 1. Contravvenzioni Art Applicazione a persone giuridiche e società commerciali Art. 41 Autorità competente / procedura Art. 42 Sequestro Art. 43 Ripristino dello stato di legalità VII. Disposizioni finali Art. 44 Abrogazione del diritto previgente Art. 45 Modifica del diritto previgente Art. 46 Soppressione del Fondo per la protezione della natura e del patrimonio culturale Art. 47 Referendum ed entrata in vigore... 35

4 pagina 4 I. Premesse 1. Il termine "protezione della natura e del paesaggio" Con il termine "protezione della natura e del paesaggio" si intendono in generale gli sforzi di istituzioni private e pubbliche che mirano a una protezione sostenibile delle componenti naturali e culturali del territorio riferita allo spazio e all'oggetto. Dal punto di vista del contenuto, il termine di protezione della natura e del paesaggio ancorato nella tradizione giuridica svizzera comprende la protezione della natura (protezione dei biotopi, degli animali e delle piante), la protezione del paesaggio (protezione del paesaggio e protezione dei monumenti naturali), nonché la protezione degli insediamenti di importanza storica, luoghi storici e monumenti culturali e architettonici. Sia la Costituzione federale (art. 78 Cost.), sia la legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) impiegano il termine di protezione della natura e del paesaggio quale unità indissolubile, fatto motivato da ragioni storiche, ma anche pratiche. Gli "oggetti da proteggere" sono elementi del paesaggio, spesso caratterizzati dall'influsso dell'uomo, e quindi paesaggio culturale in senso lato. Il presente progetto di legge segue il contenuto e il campo d'applicazione della nozione del termine del diritto federale. 2. Protezione della natura e del paesaggio quale compito pubblico Con la diminuzione di habitat naturali, la flora e la fauna indigene sono minacciate o addirittura in pericolo di estinzione. Di determinati tipi di biotopo oggi non restano che effettivi residui. Dal 1850 il 90% delle zone umide sono state bonificate, rinterrate o edificate. Delle torbiere alte, una volta numerose, sono rimasti solo dei frammenti. Uno sviluppo simile si osserva anche negli altri spazi vitali naturali come ad esempio nelle zone golenali, nei prati secchi e nelle zone ripuali. Di questo impoverimento soffre anche la molteplicità della fauna e della flora. Decine di specie di uccelli che nidificano si sono estinte, il loro numero è calato sensibilmente o sono divenute estremamente rare. Delle 16 specie di anfibi protette dal diritto federale, tre si sono già estinte, quattro rischiano a lungo termine l'estinzione, cinque sono minacciate a livello regionale e solo quattro specie per il momento non sono in pericolo. Stesso scenario per i rettili, nonché per diverse specie di insetti. Inoltre, circa il 30% delle specie vegetali indigene sono minacciate o già estinte. La crescente pressione dovuta ai cambiamenti pone sempre più al centro dell'interesse pubblico anche la protezione di paesaggi incontaminati e dei beni culturali tramandati. Il disagio provocato dalle grandi perdite di paesaggi prossimi allo stato naturale, di siti caratteristici, di luoghi storici e di monumenti culturali, così come la strutturazione di nuovi edifici in molti luoghi ritenuta carente, ha rafforzato nella

5 pagina 5 popolazione il bisogno di proteggere l'ambiente familiare che infonde un senso di appartenenza. Con questo sviluppo non sono stati e non vengono modificati in modo incisivo (e non di rado ridotti nel loro valore) solo la natura e i paesaggi naturali, bensì in ugual modo anche l'ambiente creatosi in secoli e strutturato dall'uomo. La responsabilità etica obbliga l'uomo a comportarsi in modo consapevole nei confronti della natura quale parte del creato ed eredità architettonica dei nostri antenati. La conservazione di paesaggi naturali e culturali intatti, nonché di paesaggi e siti caratteristici, rappresenta però anche un interesse economico di Stato e popolazione. Paesaggi e siti caratteristici monotoni non sono né una patria per gli indigeni, né un fattore di sostentamento del turismo. In molte fasce della popolazione si sta sviluppando il parere secondo cui la protezione della natura e del paesaggio rientrino tra i compiti più importanti e urgenti dello Stato. 3. Legislazione federale sulla protezione della natura e del paesaggio 3.1 Art. 78 della Costituzione federale (Cost.) Con l'inserimento, nel 1962, di un articolo sulla protezione della natura e del paesaggio (art. 24sexies vecchia Costituzione federale, oggi art. 78 Cost.) e con la sua modifica nel 1987 (accettazione della cosiddetta iniziativa "Rothenthurm"), la protezione della natura e del paesaggio è diventata un compito costituzionale di Confederazione e Cantoni. Art. 78 Protezione della natura e del paesaggio 1 La protezione della natura e del paesaggio compete ai Cantoni. 2 Nell'adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti naturali e culturali; quando l'interesse pubblico lo richieda, li conserva integri. 3 Può sostenere gli sforzi volti a proteggere la natura e il paesaggio nonché, per contratto o per espropriazione, acquistare o salvaguardare opere d'importanza nazionale. 4 Emana prescrizioni a tutela della fauna e della flora e a salvaguardia dei loro spazi vitali nella loro molteplicità naturale. Protegge le specie minacciate di estinzione. 5 Le paludi e i paesaggi palustri di particolare bellezza e importanza nazionale sono protetti. Non vi si possono costruire impianti né procedere a modifiche del suolo. Sono eccettuate le installazioni che servono a preservare lo scopo protettivo o l'utilizzazione agricola già esistente. In sostanza l'art. 78 Cost. recita che la protezione della natura e del paesaggio, ad eccezione della protezione delle specie e dei biotopi, nonché delle torbiere e delle zone palustri, è compito dei Cantoni. In altre parole essi devono adottare i provvedimenti necessari per assicurare la protezione della natura e del paesaggio.

6 pagina Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio La legge federale del 1 luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) rappresenta la base più importante del diritto federale in materia di protezione della natura e del paesaggio. Ulteriori elementi di diritto in materia di protezione della natura e del paesaggio si trovano nella legge federale del 22 luglio 1979 sulla pianificazione del territorio, nella legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, nella legge federale del 4 ottobre 1985 sui percorsi pedonali e i sentieri nonché nella legge federale del 20 giugno 1986 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici. La LPN parte dal presupposto di sfruttare completamente le competenze attribuite alla Confederazione dalla Costituzione federale. A livello contenutistico la LPN comprende in sostanza i seguenti settori: mantenimento della protezione della natura, del paesaggio e dei monumenti nell'ambito dell'adempimento dei compiti federali; sostegno finanziario alla protezione della natura, del paesaggio e della protezione dei monumenti da parte della Confederazione; salvaguardia della flora e della fauna indigene (protezione delle specie); salvaguardia delle torbiere e delle zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale; creazione e gestione di parchi di importanza nazionale. 3.3 Ordinanze federali La LPN delega numerosi compiti al Consiglio federale. Le disposizioni esecutive più importanti si trovano nell'ordinanza del 16 gennaio 1991 sulla protezione della natura e del paesaggio (OPN). In essa vengono concretizzate le direttive della LPN, in particolare in relazione al sostegno finanziario degli sforzi della protezione della natura e del paesaggio, alle disposizioni sulla salvaguardia delle specie, come pure in riferimento alla salvaguardia di torbiere e delle zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale. Gli inventari federali degli oggetti di importanza nazionale (Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale [IFP], Inventario federale degli abitati meritevoli di protezione d'importanza nazionale [IAMP], Inventario delle vie di comunicazione storiche della Svizzera [IVS]), della protezione di biotopi (zone golenali, torbiere di transizione e torbiere alte; torbiere basse; siti di riproduzione degli anfibi), delle zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale, nonché i parchi di importanza nazionale sono oggetto di ulteriori ordinanze del Consiglio federale.

7 pagina 7 4. Basi giuridiche cantonali Gli atti normativi cantonali più importanti che concernono la salvaguardia o la conservazione della natura e del paesaggio sono i seguenti: L'art. 81 cpv. 2 e 3 della Costituzione cantonale (Cost. cant.). Nell'art. 81 cpv. 2 e 3 la Costituzione cantonale fissa il mandato vincolante al Cantone e ai comuni per la salvaguardia e la protezione della fauna e della flora nonché dei loro spazi vitali e le misure da definire per la salvaguardia e la protezione di paesaggi e insediamenti, di siti storici nonché di beni naturali e culturali di valore. L'ordinanza sulla protezione della natura e del patrimonio culturale del 27 novembre Questa ordinanza, che si basa sull'art. 111 cpv. 1 e 2, nonché sull'art. 117 della legge d'introduzione al Codice civile svizzero (LICC) (in precedenza art. 139), rimane la base giuridica cantonale più importante nell'ambito della protezione della natura e del paesaggio. Essa obbliga Cantone e comuni a provvedere alla protezione della natura e del paesaggio, descrive le competenze e i compiti del Governo e dei comuni e fissa disposizioni particolari sui diritti e sui doveri dei proprietari. La legge per l'incremento della protezione della natura e del patrimonio culturale del 24 ottobre Questa legge è stata creata a complemento dell'ordinanza sulla protezione della natura e del patrimonio culturale, a seguito del fatto che il Cantone e i comuni non erano più in grado di adempiere ai compiti di protezione della natura e del patrimonio culturale, senza mezzi e forze supplementari. Come dice il nome, questa legge rappresenta in primo luogo un atto legislativo di promozione, che conferisce al Cantone la possibilità di sostenere finanziariamente in modo maggiore misure della protezione dei monumenti e di salvaguardia della natura e del paesaggio. La legge per la protezione delle piante e dei funghi dell'8 luglio Questa legge contiene un elenco delle piante protette sul territorio del Cantone dei Grigioni e disciplina in generale la salvaguardia delle piante spontanee e dei funghi. La legge, ad eccezione delle disposizioni relative alla salvaguardia dei funghi, è superata e si trova addirittura in parziale contraddizione con il diritto federale. Nella legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC) del 6 dicembre 2004 sono contenute ulteriori importanti disposizioni, oltre a regolamentazioni contenutistiche e soprattutto strumentali sulla protezione della natura e del patrimonio culturale. La LPTC disciplina principalmente le competenze, gli strumenti, le organizzazioni e le procedure; essa risponde in altre parole alla domanda, chi e con quali strumenti in quale procedura attua gli obiettivi e i principi della protezione della natura e del paesaggio.

8 pagina 8 II. Ragioni per un nuovo ordinamento legale La legislazione cantonale per l'incremento della protezione della natura e del patrimonio culturale in vigore, che risale nei punti essenziali al 1946, necessita di una rielaborazione fondamentale e di un complemento secondo più punti vista. I seguenti motivi principali parlano a favore di un nuovo ordinamento legale completo del diritto cantonale in materia di protezione della natura e del paesaggio con contemporanea abrogazione dell'ordinanza sulla protezione della natura e del patrimonio culturale, della legge per l'incremento della protezione della natura e del patrimonio culturale e della legge per la protezione delle piante e dei funghi: Gli atti legislativi cantonali sulla protezione della natura e del patrimonio culturale sono in parte superati e lacunosi e non sono più in grado di soddisfare le esigenze del diritto federale. L'ordinanza sulla protezione della natura e del patrimonio culturale risale al 1946, la legge per l'incremento della protezione della natura e del patrimonio culturale al Di conseguenza entrambi gli atti legislativi non tengono conto dello sviluppo che il diritto federale ha compiuto nel frattempo, anzi, in parte sono addirittura in contraddizione con quest'ultimo. La legge per la protezione delle piante e dei funghi del 1975 è anch'essa superata e contiene sovrapposizioni e contraddizioni con il diritto federale, in modo particolare per quanto riguarda la protezione delle piante. Sulla base della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio, il Consiglio federale ha emanato numerose ordinanze d'esecuzione che devono essere applicate dai Cantoni. Questo compito richiede chiare regolamentazioni procedurali e competenze nel diritto cantonale. Per compiti importanti, in particolare la protezione dei biotopi, la tutela e la conservazione delle caratteristiche del paesaggio e l'aspetto degli abitati, nonché le costruzioni di valore dal punto di vista artistico o storico, il diritto cantonale in materia di protezione della natura e del patrimonio culturale contiene regolamentazioni rudimentali, o non ne contiene affatto. Questa lacuna crea problemi dal punto di vista dello Stato di diritto e mette a dura prova il principio di legalità. In molti settori il diritto cantonale in materia di protezione della natura e del patrimonio culturale in vigore non contiene chiare regolamentazioni relative alla competenza e alle procedure. Questa situazione crea insicurezza giuridica e lascia delle lacune nell'applicazione della legge. La necessità d'adattamento esiste anche a causa dello sviluppo degli altri settori di diritto avuto negli ultimi anni, segnatamente nel campo del diritto in materia di pianificazione del territorio. Qui è necessario un coordinamento dei due settori del diritto, in considerazione della nuova scuola e della giurisprudenza.

9 pagina 9 In considerazione di questo grande numero di esigenze di revisione, al Governo sembra ragionevole sottoporre la legislazione cantonale relativa alla protezione della natura e del patrimonio culturale a un nuovo ordinamento, a livello di legge. Una mera revisione parziale dell'ordinanza sulla protezione della natura e del patrimonio culturale non basterebbe a eliminare questi punti deboli, tanto più che numerose esigenze di revisione concernono i rapporti tra Cantone e comuni e interessano diritti e doveri dei proprietari fondiari. Motivi di chiarezza, concisione, e leggibilità vanno pure a sostegno di una revisione totale e di una regolamentazione a livello di legge formale. III. Obiettivi e punti chiave del progetto L'obiettivo principale del presente progetto di legge è ridisciplinare i settori protezione della natura e del paesaggio secondo criteri unitari, con la contemporanea abrogazione delle disposizioni superate e sparse in diversi atti legislativi. I punti chiave del progetto sono: l'aggiornamento e la concretizzazione del diritto cantonale in materia di protezione della natura e del paesaggio, in considerazione delle direttive e dello sviluppo giuridico del diritto federale; la garanzia dell'applicazione del diritto federale; il completamento del diritto federale, in particolare per quanto attiene alla protezione delle specie, della natura e dei monumenti culturali; la ripartizione delle competenze tra Cantone e comuni; la determinazione delle competenze degli organi d'esecuzione (Governo, servizi specializzati) come pure la garanzia del coordinamento tra le diverse autorità esecutive; il coordinamento con gli obiettivi e i principi della pianificazione del territorio; l'orientamento agli strumenti pianificatori esistenti che vanno attuati per raggiungere gli obiettivi e i principi; la delimitazione degli oggetti da proteggere, la regolamentazione dei provvedimenti di protezione, nonché il loro finanziamento; l'elaborazione sistematica di basi da parte dei competenti servizi specializzati; il nuovo ordinamento e la precisazione degli strumenti di promozione per provvedimenti di protezione della natura e del paesaggio; la semplificazione delle procedure e del finanziamento delle misure promozionali (soppressione del Fondo per la protezione della natura e del paesaggio); l'introduzione della protezione giuridica, nonché delle sanzioni penali e di giustizia amministrativa.

10 pagina 10 La ripartizione attuale delle competenze tra il Cantone e i comuni si è dimostrata valida e deve fondamentalmente essere mantenuta invariata. Conformemente alla prassi vigente, il Cantone è autorizzato e tenuto a realizzare un inventario delle zone e degli oggetti degni di protezione di importanza regionale. L'attuazione giuridicamente vincolante degli obiettivi di protezione avviene con gli strumenti del diritto in materia di pianificazione del territorio (piani direttori, piani delle utilizzazioni, norme edilizie cantonali, ecc.). Dato che la protezione della natura e del paesaggio, come verrà spiegato in dettaglio, presenta numerosi punti in comune con il diritto di pianificazione territoriale, si mira al miglior coordinamento possibile con quest'ultimo. Con l'emanazione di un'ampia legge cantonale sulla protezione della natura e del paesaggio, possono venire abrogati diversi atti normativi cantonali esistenti, come ad esempio l'ordinanza sulla protezione della natura e del patrimonio culturale risalente al 1946, la legge per l'incremento della protezione della natura e del patrimonio culturale del 1965, nonché la legge per la protezione delle piante e dei funghi del IV. Legame con il diritto di pianificazione territoriale Il diritto in materia di protezione della natura e del paesaggio e quello in materia di pianificazione del territorio sono complementari e necessitano di un coordinamento contenutistico e formale. Nei casi in cui esiste una necessità fondamentale di coordinamento tra la protezione della natura e del paesaggio e altre attività d'incidenza territoriale, gli strumenti della pianificazione del territorio (soprattutto la pianificazione direttrice o delle utilizzazioni) si rivelano idonei a chiarire le questioni ancora aperte. Il diritto in materia di protezione della natura e del paesaggio disciplina le questioni relative alla protezione della natura e del paesaggio dal punto di vista del contenuto. Esso determina quali oggetti meritano una protezione particolare o vanno per quanto possibile salvaguardati, descrive gli obiettivi di protezione, definisce gli oggetti da proteggere e disciplina in modo generale provvedimenti di protezione. Nella Costituzione federale (art. 78 Cost.) e nella legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio sono già fissati a grandi linee gli obiettivi del diritto in materia di protezione della natura e del paesaggio. Il presente progetto di legge rappresenta in questo senso una precisazione e una concretizzazione fatte su misura per le condizioni specifiche, le necessità e le esigenze specifiche del Cantone dei Grigioni. La protezione concreta delle zone e degli oggetti degni di protezione avviene in primo luogo tramite gli strumenti del diritto in materia di pianificazione del territorio. A livello sovracomunale i piani direttori garantiscono la protezione vincolante per le

11 pagina 11 autorità; a livello comunale i piani delle utilizzazioni e le prescrizioni di utilizzazione disciplinano la protezione e le modalità permesse o vietate dell'uso del territorio in modo vincolante per i proprietari fondiari. Con la delimitazione di zone di protezione, ogni attività contraria allo scopo di protezione che modifica il territorio diventa inammissibile. Il diritto in materia di protezione della natura e del paesaggio e quello in materia di pianificazione del territorio sono quindi complementari; il diritto in materia di protezione della natura e del paesaggio stabilisce i requisiti posti agli oggetti da proteggere, quello in materia di pianificazione del territorio fornisce gli strumenti per la messa sotto protezione. Questa concezione sta anche alla base della pianificazione direttrice cantonale. Gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio non possono per contro essere raggiunti con un solo divieto di costruzione e di trasformazione. Per questo sono necessari ulteriori provvedimenti, in particolare la garanzia della manutenzione, della cura e se necessario del ripristino degli oggetti da proteggere. Ciò avviene regolarmente sulla base di accordi con i proprietari fondiari o i gestori. Rispetto ad altre leggi rilevanti dal profilo territoriale (ad es. nei settori caccia e pesca, agricoltura, protezione delle acque), la presente legge cantonale per la protezione della natura e del paesaggio si trova in un rapporto di coordinamento, ciò significa che né la LCPN, né le altre politiche settoriali godono di una posizione privilegiata. V. Conseguenze finanziarie La presente legge cantonale per la protezione della natura e del paesaggio ha quale conseguenza per il Cantone spese supplementari nei seguenti settori: L'inventariazione sull'insieme del territorio di tutte le costruzioni degne di protezione nel Cantone (art. 22), a medio e lungo termine porta a un maggior aggravio del budget del Servizio monumenti. Tuttavia, questo progetto è distribuito su diversi anni; se necessario le spese supplementari necessarie possono venire compensate con trasferimenti interni. La possibilità concessa al Cantone di sostenere gli sforzi di regioni e comuni nello sviluppo e nella gestione di parchi naturali di importanza cantonale, genera un onere finanziario supplementare di fr. 250'000. ca. (art. 12, 34). Queste spese supplementari risultano però solo se non dovesse avvenire il riconoscimento da parte della Confederazione del Parco naturale Ela quale parco regionale di importanza nazionale e il Cantone dovesse sfruttare la possibilità di riconoscerlo quale parco di importanza cantonale (cfr. in merito le spiegazioni relative all'art. 12).

12 pagina 12 L'ampliamento dell'elenco delle misure di promozione (art ) porta pure a determinate spese supplementari, le quali, va notato, vengono coperte con mezzi dal Fondo della Lotteria intercantonale. Al momento è difficile quantificare la spesa supplementare totale per il Cantone, dato che non è prevedibile se e come i compiti parzialmente nuovi si ripercuoteranno sulle finanze. Secondo la valutazione attuale, le spese supplementari annue dovrebbero posizionarsi molto al di sotto dei 500'000 franchi (di cui una parte notevole proverrà dai mezzi del Fondo della Lotteria intercantonale). VI. Osservazioni relative alle singole disposizioni I. Disposizioni generali Art. 1 Scopo L'articolo relativo allo scopo descrive i principali obiettivi e principi della legge e concretizza il mandato a Cantone e comuni, ancorato nell'art. 81 cpv. 3 della Costituzione cantonale, di definire provvedimenti per la salvaguardia e la protezione di paesaggi e insediamenti, di siti storici nonché di beni naturali e culturali di valore. Nel cpv. 1 gli ambiti protetti dalla legge cantonale sulla protezione della natura e del paesaggio vengono concretizzati e strutturati secondo obiettivi di protezione, in conformità con la sistematica della legge. Gli obiettivi di protezione sono: la conservazione e la valorizzazione di paesaggi degni di protezione; la protezione di animali, piante e funghi indigeni, nonché la conservazione e il ripristino dei loro spazi vitali naturali (biotopi); la protezione, la conservazione e la cura del patrimonio storico, in particolare l'aspetto degli abitati, complessi architettonici ed edifici singoli di valore, il loro arredo, nonché i luoghi di ritrovamenti e i reperti archeologici. Questi compiti vengono promossi e sostenuti con la creazione di incentivi finanziari, in particolare presentando misure di promozione finanziaria per la protezione, la conservazione e la manutenzione di singoli oggetti (lett. d). Nel cpv. 2 si chiarisce che la legge cantonale sulla protezione della natura e del paesaggio crea da un lato la base per completare la legislazione federale sulla protezione della natura e del paesaggio e dall'altro disciplina i presupposti per la sua esecuzione.

13 pagina 13 Art. 2 Competenza L'ipotesi di competenza stabilita nel cpv. 1 a favore del Cantone per l'esecuzione del diritto federale corrisponde alla prassi vigente. Ad eccezione del diritto federale direttamente applicabile, vincolante anche per i comuni (p.es. nel settore della protezione delle specie e, almeno in parte, anche della protezione dei biotopi), l'esecuzione del diritto federale rientra nella competenza del Cantone. Per quanto necessario, i dettagli di questa esecuzione vengono disciplinati nella presente legge o risultano dal diritto cantonale in materia di pianificazione territoriale. All'interno del Cantone l'esecuzione spetta di principio ai servizi specializzati (Ufficio per la natura e l'ambiente, Servizio monumenti o Servizio archeologico). Questa ipotesi di competenza garantisce un'esecuzione senza lacune del diritto federale e cantonale. Art. 3 Adempimento di compiti pubblici L'art. 81 cpv. 3 della Costituzione cantonale obbliga il Cantone e i comuni a definire misure per la salvaguardia e la protezione di paesaggi e insediamenti, di siti storici nonché di beni naturali e culturali di valore. Le regolamentazioni adottate nell'art. 3 mirano a garantire questo mandato costituzionale per quanto riguarda la procedura. Cantone e comuni vengono obbligati a provvedere, nell'adempimento dei loro compiti, affinché gli oggetti da proteggere indicati espressamente (paesaggi degni di protezione, habitat naturali di animali e piante indigeni, aspetto degli abitati, complessi architettonici ed edifici singoli di pregio, nonché luoghi di ritrovamenti archeologici) vengano salvaguardati e conservati, per quanto la loro conservazione integrale sia necessaria nell'interesse pubblico (cpv. 1). L'obiettivo di protezione è dunque costituito dalla salvaguardia e dalla conservazione sostanziale dell'oggetto da proteggere. Gli oggetti da proteggere vengono descritti dettagliatamente e concretizzati nelle singole parti del progetto. Nel cpv. 2 viene definito ciò che si intende per "adempimento di un compito del Cantone o del comune". Tali compiti sono in primo luogo la pianificazione, la realizzazione, il cambiamento e la manutenzione di edifici e impianti propri, ma anche l'emanazione e l'approvazione di provvedimenti di pianificazione territoriale (p.es. della pianificazione direttrice e delle utilizzazioni), il rilascio di concessioni e autorizzazioni, ad esempio per centrali idroelettriche, impianti di traffico, nonché edifici pubblici e privati. Rientrano inoltre tra questi compiti anche la concessione di sussidi a pianificazioni, edifici e impianti. Uno scostamento dalla conservazione completa dell'oggetto da proteggere è ammesso unicamente se agli obiettivi di protezione si oppongono altri interessi equivalenti o superiori (cpv. 3). In ogni singolo caso va dunque effettuata una ponderazione degli interessi: vanno dapprima determinati tutti gli interessi rilevanti, che vanno poi ponderati e considerati, se possibile in modo completo, nella decisione.

14 pagina 14 Se un pregiudizio dell'oggetto da proteggere è inevitabile, il Cantone o i comuni provvedono affinché chi opera l'intervento adotti misure speciali onde assicurare la migliore protezione possibile, il ripristino o una sostituzione confacente. Le spese per queste misure sono a carico di chi ordina l'intervento (maggiori dettagli in proposito all'art. 16). Art. 4 Inventari cantonali Il cpv. 1 obbliga il Cantone ad allestire inventari cantonali di paesaggi degni di protezione, habitat naturali di animali e piante indigeni, aspetti degli abitati, gruppi di edifici, nonché di edifici singoli. Questi inventari sono registri specialistici, che non comportano di per sé conseguenze giuridiche dirette. Già il diritto vigente, nell'art. 15 dell'ordinanza sulla protezione della natura e del patrimonio culturale, prevede la creazione di tali registri, o appunto inventari, da parte del Cantone. Quale complemento agli inventari esistenti della Confederazione, nonché sulla base della prassi vigente, gli inventari cantonali soddisfano lo scopo: di rilevare gli oggetti da proteggere in modo graduato a seconda della loro importanza e di attribuire loro una protezione maggiore; di permettere al Popolo e alle autorità del Cantone di trasmettere le conoscenze relative all'effettivo ancora presente di oggetti da proteggere; di descrivere le conseguenze giuridiche in seguito all'inserimento in un inventario di oggetti da proteggere. A questo proposito è essenziale quanto segue: l'inserimento di un oggetto in un inventario cantonale avviene esclusivamente sulla base di criteri scientifici quali la sua rarità, esposizione a pericoli, singolarità, ecc. (cpv. 2). Con l'inserimento di un oggetto da proteggere in un inventario, esso non viene automaticamente messo sotto protezione. Gli inventari cantonali costituiscono unicamente la base e le condizioni quadro per stabilire se un oggetto è degno di protezione. Ciò non significa tuttavia che per Cantone e comuni gli inventari non abbiano rilevanza giuridica. Conformemente all'art. 6 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), nonché all'art. 7 cpv. 1 della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC), le autorità di pianificazione sono tenute a procurarsi la documentazione necessaria per le loro pianificazioni. Basi di pianificazione importanti ai sensi di questa disposizione sono gli inventari della Confederazione e del Cantone (art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni [OPTC]). Gli inventari costituiscono così una base irrinunciabile e un ausilio di valutazione concreto per la pianificazione direttrice cantonale e la pianificazione delle utilizzazioni comunale. La protezione giuridicamente vincolante e definitiva di un oggetto inventariato avviene con il suo inserimento nel piano direttore e/o nel piano delle utilizzazioni.

15 pagina 15 Questo compito offre a Cantone e a comuni un margine discrezionale relativamente ampio. L'inventario non è però del tutto insignificante nemmeno in caso di rinuncia all'inserimento nel piano direttore o delle utilizzazioni. Nell'adempimento di compiti pubblici (p.es. rilascio di licenze edilizie), le istanze che applicano il diritto sono invece tenute a considerare gli inventari nel quadro della valutazione dei beni (cpv. 4). Senza gli inventari, prima di decidere in merito a un progetto, in ogni singolo caso sarebbero necessari onerosi accertamenti supplementari, ciò che sarebbe legato a sua volta a un onere di tempo e di spesa non indifferente a carico del richiedente. Gli inventari costituiscono così anche un importante ausilio per la pianificazione e la progettazione. Art. 5 Provvedimenti di protezione La messa sotto protezione di un oggetto degno di protezione avviene, come appena esposto, in primo luogo con provvedimenti di diritto in materia di pianificazione del territorio. Con l'inserimento di un oggetto nella pianificazione direttrice cantonale la protezione diventa vincolante per le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT); la protezione definitiva vincolante per i proprietari fondiari avviene nel quadro della pianificazione comunale delle utilizzazioni (art. 22 segg. LPTC) con l'inserimento in una zona di protezione della natura (art. 33 LPTC), in una zona di protezione del paesaggio (art. 34 LPTC), in una zona archeologica (art. 36 LPTC), in un'altra zona di protezione adatta (art. 26 cpv. 3, seconda frase LPTC) oppure nel piano generale delle strutture (art. 42 segg. LPTC). La procedura si conforma alle disposizioni del diritto in materia di pianificazione del territorio. Il Cantone e i comuni hanno la possibilità di mettere sotto protezione gli oggetti degni di protezione, oltre che con gli strumenti del diritto in materia di pianificazione del territorio, con una decisione. Vanno osservate le regole procedurali generali del diritto amministrativo (concessione del diritto di essere sentiti, obbligo di motivazione, esistenza di un interesse pubblico, rispetto del principio della proporzionalità, possibilità di impugnazione, ecc.). L'attuazione di misure di conservazione e di cura per oggetti degni di protezione avviene sotto forma di accordi con i proprietari di fondi o con i gestori. I partner contrattuali sono dalla parte dell'ente pubblico il Cantone o un comune, dalla parte dei privati i proprietari di fondi o i gestori. Il contenuto del contratto può essere qualsiasi cosa che serve alla conservazione e alla cura di oggetti degni di protezione. Di regola un accordo viene raggiunto solo se ai privati viene assicurata una contropartita (indennizzo). Per questa ragione, il contenuto dell'accordo si riferisce da un lato all'obbligo del privato di assumere un comportamento degno di indennizzo, dall'altro all'entità e alle modalità dell'indennizzo. I dettagli relativi ai diritti e agli obblighi reciproci devono essere disciplinati con un'ordinanza.

16 pagina 16 Art. 6 Provvedimenti cautelativi Per la protezione immediata di oggetti da proteggere minacciati, il Dipartimento competente può adottare disposizioni di carattere cautelativo, quali p.es. divieti di costruzione, di demolizione o di trasformazione. Per i monumenti queste misure possono riferirsi sia a parti esterne dell'oggetto, sia a possibili "oggetti di pregio" all'interno della costruzione. Si pensi ad esempio a dipinti murali o di soffitti di importanza straordinaria, finora ignoti. Per evitare danni irreparabili, i ricorsi contro simili disposizioni non hanno effetto sospensivo. Per garantire la sicurezza giuridica, entro un determinato termine a partire dall'entrata in vigore del provvedimento cautelativo deve essere aperta una procedura di messa sotto protezione (p.es. ai sensi dell'art. 23). La protezione cautelativa viene meno nel caso in cui la messa sotto protezione definitiva non avvenga entro questo termine o venga respinta dall'ufficio competente. Art. 7 Commissione per la protezione della natura e del paesaggio La costituzione della Commissione cantonale per la protezione della natura e del paesaggio (CNP) risale agli inizi della legislazione per l'incremento della protezione della natura e del patrimonio culturale. Secondo l'art. 5 dell'ordinanza emanata dal Gran Consiglio sulla protezione della natura e del patrimonio culturale del 1946, il Governo nomina una Commissione per la protezione della natura e del paesaggio con il compito di dare pareri al Governo su questioni concernenti le bellezze naturali e il patrimonio culturale e di sottoporre di propria iniziativa al Governo e ai comuni, proposte di speciali provvedimenti. Se nei primi anni e decenni in primo piano vi era la valutazione di compiti quotidiani, nel corso degli anni, grazie alla sua autonomia e competenza specifica, la CNP ha assunto sempre più un'importante funzione di mediatore, valutando, ponderando, e se necessario, difendendo nei confronti di altri interessi le funzioni sovrane statali della protezione della natura e del paesaggio. In questa funzione di ponte tra il Governo, gli uffici cantonali, i committenti, le associazioni e la popolazione, la Commissione ha a più riprese prestato importanti servizi di mediazione e, soprattutto nel quadro di valutazioni dei beni, ha contribuito a trovare compromessi sostenibili. Anche i compiti della CNP hanno subito forti cambiamenti e sviluppi in seguito all'espansione a tappe dei servizi cantonali per la protezione della natura e del paesaggio (Servizio monumenti, Servizio archeologico, Ufficio per la cura del paesaggio e la protezione della natura) avuta negli anni '60 del secolo scorso. Oltre a occuparsi di domande di sussidi e di compiti operativi si sono aggiunti sempre più la valutazione specifica e l'accompagnamento di grandi progetti e di affari di importanza strategica. Nell'art. 7 questi compiti in parte nuovi della CNP vengono concretizzati e posti su di una base giuridica chiara. Viene fatta la differenza tra compiti (per lo più strate-

17 pagina 17 gici) per i quali la Commissione deve essere obbligatoriamente sentita (cpv. 2) e compiti per i quali la Commissione può essere invitata volontariamente da Cantone e comuni a prendere posizione (cpv. 3) oppure per i quali la Commissione può sottoporre di propria iniziativa proposte di provvedimenti particolari (cpv. 4). Il coinvolgimento obbligatorio della CNP riguarda in particolare le funzioni sovrane dello Stato, che a lungo termine avranno ripercussioni (negative) su oggetti da proteggere secondo la protezione della natura e del paesaggio o che in determinate circostanze possono addirittura portare alla perdita definitiva di tali oggetti. A titolo di novità, il cpv. 2 impone agli uffici responsabili per la procedura l'obbligo di sentire o di invitare la CNP a prendere posizione in presenza di una fattispecie indicata alle lettere a g. La Commissione può però anche venire consultata dal Cantone o dai comuni per ulteriori questioni (cpv. 3) o sottoporre spontaneamente a destinazione del Governo e dei comuni proposte per provvedimenti particolari di protezione della natura e del paesaggio (cpv. 4). Nel loro orientamento strategico, tutti questi compiti della Commissione corrispondono alla funzione di consulente che le spetta già oggi. A titolo di novità, queste sfere d'attività vengono descritte più in dettaglio e concretizzate. In questo senso, anche in futuro la CNP svolgerà il suo importante ruolo politico di mediatore e fornirà preziosi servizi di consulenza a tutti i livelli decisionali. Art. 8 Collaborazione e informazione Il principio di cooperazione, di validità generale, richiede una stretta collaborazione tra il Cantone e i comuni nell'esecuzione della legislazione sulla protezione della natura e del paesaggio. Il cpv. 2 obbliga le autorità cantonali e comunali competenti per l'esecuzione a informare la popolazione sugli obiettivi e sui provvedimenti di protezione della natura e del paesaggio. Tra questo mandato di informazione rientra anche l'obbligo di concedere ai cittadini interessati il libero accesso a tutte le basi rilevanti relative al territorio, segnatamente a inventari, risultati di studi, perizie, ecc. e di coinvolgerli in modo adeguato nell'attuazione di provvedimenti concreti di protezione della natura e del paesaggio. Per facilitare i compiti complessi che si presentano ai comuni nell'esecuzione della legislazione sulla protezione della natura e del paesaggio, i servizi specializzati mettono a disposizione dei comuni gli ausili necessari. Nel settore della protezione della natura e del paesaggio accade regolarmente che non siano solo i piccoli comuni a dipendere dal sostegno e dalla consulenza dei servizi specializzati cantonali. Molto spesso i provvedimenti di protezione della natura e del paesaggio, di tutela dei monumenti storici e di archeologia richiedono conoscenze specifiche particolari, assenti nella maggior parte dei comuni.

18 pagina 18 II. Protezione del paesaggio e della natura 1. PROTEZIONE DEL PAESAGGIO E PARCHI Art. 9 Oggetti da proteggere Nell'art. 1 lett. a LPN, quali oggetti da proteggere secondo la protezione del paesaggio vengono citati le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, le rarità naturali e i monumenti culturali del Paese. Nell'ambito della protezione del paesaggio il diritto federale non prevede però criterio alcuno in base al quale si possa determinare se un paesaggio sia meritevole di protezione, nonché la sua importanza secondo l'art. 4 lett. b LPN. Affinché sia chiaro cosa si intende con "caratteristiche del paesaggio" o quali paesaggi siano degni di protezione, nell'art. 9 vengono descritti come esempi i requisiti posti alla qualità dell'oggetto da proteggere secondo la protezione del paesaggio. L'obiettivo delle disposizioni è concentrare la protezione del paesaggio su territori e superfici ancora ampiamente incontaminati, come ad esempio il Plaun Segnas (lett. c), o che sono degni di essere conservati poiché testimoni del metodo di coltivazione tradizionale, come ad esempio i terrazzamenti nell'engadina Bassa (lett. b), nonché elementi che danno un'impronta al paesaggio, importanti dal punto di vista storico o geologico, come il Parc La Mutta a Falera (menhir) o il sovrascorrimento tettonico delle Alpi glaronesi (lett. b). Per quanto possibile vanno inoltre conservati o valorizzati anche paesaggi con strutture ed elementi diversificati che danno un'impronta al paesaggio, come ad esempio i dintorni di insediamenti (lett. a). Art. 10 Inventario cantonale di protezione del paesaggio Questa disposizione non contiene niente di nuovo dal punto di vista materiale e corrisponde alla prassi vigente. Come la maggior parte dei Cantoni svizzeri, il Cantone dei Grigioni dispone già oggi di un inventario di protezione del paesaggio relativo all'intero territorio, che si basa sull'art. 15 dell'ordinanza sulla protezione della natura e del patrimonio culturale emanate dal Gran Consiglio, nonché sul diritto federale (art. 4 LPN). In questo inventario vengono descritti brevemente gli oggetti da proteggere e classificati quali oggetti di importanza regionale o locale conformemente all'art. 4 lett. b LPN. L'inventario di protezione del paesaggio crea la base per determinare zone di protezione del paesaggio nel Piano direttore cantonale e nelle pianificazioni direttrici regionali, nonché per delimitare zone di protezione del paesaggio nei piani delle utilizzazioni comunali. Con l'attribuzione dell'importanza secondo l'art. 4 lett. b LPN, nonché con la breve descrizione dell'oggetto, dalla quale di regola è possibile dedurre almeno gli obiettivi generali di protezione, l'inventario costituisce anche un'importante base per la ponderazione degli interessi da parte delle autorità che devono decidere in merito a progetti che interessano un oggetto iscritto

19 pagina 19 nell'inventario di protezione del paesaggio. Senza un simile inventario, nell'esecuzione del diritto federale, segnatamente dell'art. 3 LPN, in caso di domande per edifici e impianti fuori delle zone edificabili con conseguenze territoriali andrebbero eseguiti in ogni singolo caso degli accertamenti sul posto, ciò che porterebbe a considerevoli ritardi procedurali e oneri supplementari per i committenti. Art. 11 Provvedimenti di protezione particolari Se la protezione di un paesaggio scaturita dal diritto pianificatorio conformemente all'art. 10 cpv. 3 non è sufficiente, ad esempio perché gli obiettivi di protezione possono venire formulati in modo troppo poco concreto o in caso di particolari oggetti da proteggere (p.es. gole, grotte), il Cantone ha la possibilità, con un'ordinanza, di mettere sotto protezione cantonale un paesaggio che soddisfa i criteri secondo l'art. 9 (p.es. ordinanza concernente la protezione del paesaggio lacustre dell'engadina Alta). La competenza per l'emanazione di tali ordinanze di protezione spetta al Gran Consiglio. Art. 12 Parchi di importanza cantonale Nella sessione di Flims, con il nuovo Capo IIIb: Parchi d'importanza nazionale, il Parlamento federale ha creato nella LPN le basi giuridiche per l'istituzione e la gestione di parchi di importanza nazionale (art. 23e 23m LPN). Con effetto al 1 gennaio 2008, il Consiglio federale ha posto in vigore delle disposizioni esecutive con l'ordinanza sui parchi (Opar). L'art. 12 prevede la possibilità che nel Cantone dei Grigioni possano venire istituiti e gestiti anche parchi di importanza cantonale e questo con il sostegno del Cantone. La ragione per l'inserimento di questa disposizione risiede nei requisiti posti ai parchi regionali di importanza nazionale nell'ordinanza sui parchi: l'art. 19 Opar prescrive che, di principio, i comuni devono partecipare a un parco con il loro intero territorio, indipendentemente dalle peculiarità dello spazio naturale e dai pregiudizi esistenti o dai potenziali di sviluppo in contrasto con gli obiettivi del parco. Concretamente, questa disposizione rappresenta un problema per il progetto Parc Ela. L'UFAM mantiene la sua posizione riguardo al criterio "intero territorio comunale" e probabilmente farà dipendere l'attribuzione del marchio "Parco naturale regionale di importanza nazionale" all'ente responsabile del Parc Ela (art. 23j LPN) dall'adeguamento del perimetro del parco. Con la creazione dei presupposti giuridici per i parchi di importanza cantonale, il Cantone riceve la possibilità di sostenere un progetto come il Parc Ela anche nel caso in cui la Confederazione dovesse rifiutare di attribuire al progetto il marchio di "Parco di importanza nazionale".

20 pagina PROTEZIONE DELLA NATURA A. Protezione dei biotopi Art. 13 Oggetti da proteggere Dal punto di vista del contenuto, la descrizione degli oggetti da proteggere è identica agli spazi vitali, risp. terreni, che devono essere protetti in modo particolare, descritti nel diritto federale (art. 18 cpv. 1 bis LPN). Art. 14 Inventario cantonale dei biotopi degni di protezione Anche questa disposizione crea unicamente la base formale per la prassi già da anni vigente (cfr. art. 10). Come la maggior parte dei Cantoni svizzeri, il Cantone dei Grigioni dispone già oggi di un inventario di protezione della natura, che si basa sull'art. 15 dell'ordinanza sulla protezione della natura e del patrimonio culturale emanata dal Gran Consiglio, nonché sul diritto federale (art. 4 e 18b LPN). L'inventario di protezione della natura dell'ufficio per la natura e l'ambiente crea la base per determinare le zone di protezione della natura nel Piano direttore cantonale e nei piani direttori regionali, nonché per delimitare le zone di protezione della natura nei piani delle utilizzazioni comunali. Con l'attribuzione dell'importanza conformemente all'art. 4 lett. b LPN (importanza regionale o locale), l'inventario rappresenta anche un'importante base per la ponderazione degli interessi da parte delle autorità che devono decidere in merito a un progetto che riguarda la protezione della natura. I dati per l'inventario di protezione della natura dell'ufficio per la natura e l'ambiente provengono da cartografie di Confederazione, Cantone, comuni e privati, nonché da piani di interconnessione. Senza un inventario di protezione della natura, nell'esecuzione del diritto federale, segnatamente delle disposizioni nell'art. 18 LPN e 14 OPN, per quasi tutte le domande per edifici e impianti fuori delle zone edificabili andrebbero eseguiti accertamenti sul posto, ciò che porterebbe a considerevoli ritardi procedurali e oneri supplementari per i committenti. Inoltre, senza un inventario della protezione della natura il Cantone non potrebbe soddisfare il mandato legislativo dell'art. 18b LPN, secondo cui deve provvedere alla protezione e alla manutenzione dei biotopi di importanza regionale e locale. In questo modo mancherebbe anche la base per la concessione di aiuti finanziari da parte della Confederazione (art. 18d LPN). Art. 15 Compensazione ecologica Oltre alla protezione dei biotopi e delle specie, la compensazione ecologica costituisce uno dei tre pilastri che devono assicurare la sopravvivenza della flora e della fauna selvatiche indigene (art. 14 cpv. 1 OPN). La compensazione ecologica