Capitolo Secondo I bilanci delle Camere di commercio

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1 Capitolo Secondo I bilanci delle Camere di commercio Sommario: 1. Principi generali Programmazione e preventivo economico La gestione del bilancio Il bilancio di esercizio. 1. Principi generali L art. 4bis della L. 580/1993, introdotto dal D.Lgs. 23/2010, prevede che sia il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, a stabilire con decreto le norme che disciplinano la gestione patrimoniale e finanziaria delle Camere di commercio e delle loro aziende speciali, nel rispetto dei principi di armonizzazione della finanza pubblica. In attesa che venga emanato il nuovo regolamento ai sensi dell art. 4bis suddetto, la disciplina di riferimento rimane quella contenuta nel D.P.R. 2 novembre 2005, n. 254, che aveva abrogato il precedente D.M. 287/1997, introducendo rilevanti modifiche. 2. Programmazione e preventivo economico L art. 4 del D.P.R. 254/2005 prevede che sia il Consiglio a determinare gli indirizzi generali e ad approvare il programma pluriennale per il periodo corrispondente alla durata del mandato. Tale programma viene poi aggiornato annualmente tramite la relazione previsionale e programmatica (art. 5), approvata dal Consiglio entro il 31 ottobre. Nel preventivo annuale (art. 6), vengono riportati, coerentemente con quanto indicato nella relazione previsionale, i proventi e gli oneri previsti in relazione alla gestione corrente, alla gestione finanziaria ed alla gestione straordinaria nonchè il piano degli investimenti. Il preventivo deve essere redatto dalla Giunta sulla base della programmazione degli oneri e della prudenziale valutazione dei proventi e secondo il principio del pareggio (art. 2, comma 2).

2 86 Parte Terza: Finanziamento e attività contrattuale Al preventivo, che deve essere approvato dal Consiglio entro il 31 dicembre (art. 15 L. 580/1993, come modificato dal D.Lgs. 23/2010), sono allegate: la relazione del collegio dei revisori dei conti (art. 6, comma 2), in cui viene espresso un parere sull attendibilità dei proventi, degli oneri e degli investimenti previsti dal preventivo; la relazione al preventivo (art. 7), predisposta dalla Giunta, che reca informazioni sugli importi contenuti nelle voci di provento, di onere e del piano degli investimenti (di cui evidenzia le fonti di copertura previste) e sui criteri di ripartizione delle somme tra le funzioni istituzionali. Essa determina, inoltre, le assegnazioni delle risorse complessive ai programmi individuati in sede di relazione previsionale e programmatica ed in relazione ai risultati che si intendono raggiungere. La Giunta, dopo l approvazione del preventivo da parte del consiglio, su proposta del segretario generale, approva il budget direzionale (art. 8), i cui criteri di formazione sono indicati dettagliatamente dall art La gestione del bilancio Se nel corso dell anno si verificano variazioni che comportano maggiori oneri nella gestione corrente, il preventivo ed il budget direzionale vanno aggiornati, a condizione che sia assicurata la copertura di tali oneri aggiuntivi mediante la previsione di proventi di pari importo (art. 12, comma 3). L aggiornamento del preventivo deve essere approvato dal Consiglio entro il 31 luglio (art. 12, comma 1) e deve essere accompagnato dalla relazione del collegio dei revisori dei conti (art. 12, comma 2); l aggiornamento del budget direzionale deve essere, invece, approvato dalla Giunta. La gestione del budget direzionale (art. 13) è affidata ai dirigenti, i quali dispongono l effettivo utilizzo delle somme, previa approvazione della Giunta e su proposta del segretario generale, mediante provvedimenti da inviare all ufficio di ragioneria e alla struttura incaricata del controllo di gestione. La determinazione dell esatto importo dovuto e del soggetto creditore (detta atto di liquidazione) è effettuata dal dirigente responsabile, previo riscontro della regolarità della fornitura o della prestazione e della rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini e alle condizioni pattuite (art. 15). L atto di liquidazione ed i relativi documenti giustificativi vengono inviati all ufficio ragioneria che, effettuati i dovuti controlli contabili e fiscali, provvede ai relativi adempimenti.

3 Capitolo Secondo: I bilanci delle Camere di commercio 87 In particolare, l ordinazione della spesa viene effettuata inviando all istituto che gestisce il servizio di cassa (istituto cassiere) il mandato di pagamento sottoscritto dal dirigente dell area economico-finanziaria e dal responsabile dell ufficio ragioneria (art. 16, comma 1); i pagamenti derivanti da obblighi tributari, da somme iscritte a ruolo e da delegazioni di pagamento, possono essere effettuati dall istituto cassiere anche in assenza della preventiva emissione del relativo mandato di pagamento, che è comunque emesso entro i quindici giorni dalla comunicazione dell operazione (art.16, comma 2). Le entrate vengono riscosse dall istituto cassiere mediante documenti, detti reversali d incasso, sottoscritti dal dirigente dell area economico-finanziaria e dal responsabile dell ufficio ragioneria (art. 17). Al dirigente dell area economico-finanziaria spetta anche il controllo sulla tempestiva e integrale riscossione delle entrate e sulla situazione di cassa, di cui riferisce trimestralmente al segretario motivando gli scostamenti rilevati (art. 18). Il D.M. 12 aprile 2011 dispone che, a partire dal 1 gennaio 2012, le Camere di commercio sono tenute ad indicare sui titoli di entrata e di spesa i codici gestionali previsti dall allegato A al decreto stesso e ad inviare quotidianamente al SIOPE, tramite i cassieri, gli incassi e i pagamenti codificati. Che cos è il Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE) Il Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE) è stato istituito dall art. 28 della L. 289/2002 al fine di favorire il monitoraggio dei conti pubblici nazionali e il rispetto dei criteri e dei valori di riferimento del Trattato UE. Si tratta di un sistema di rilevazione telematica attraverso il quale gli incassi e i pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione, resi omogenei grazie ad una codifica uniforme, confluiscono in un archivio informativo che la Ragioneria generale dello Stato ha affidato in gestione alla Banca d Italia. Tale sistema, inizialmente applicato alle Regioni, agli enti locali e alle Università, è stato in un secondo momento esteso alle strutture sanitarie pubbliche e, infine, alle Camere di commercio. 4. Il bilancio di esercizio Il bilancio di esercizio, redatto secondo il principio della competenza economica, è costituito dal conto economico, dallo stato patrimoniale e dalla nota integrativa ed è accompagnato da una relazione sulla gestione predisposta dalla Giunta. Nel conto economico (art. 21) emerge la formazione del risultato economico dell esercizio e la consistenza dei singoli elementi del reddito alla fine dell esercizio. In esso viene indicato il risultato della gestione corrente (differenza tra proventi e oneri della gestione corrente), il risultato della

4 88 Parte Terza: Finanziamento e attività contrattuale gestione finanziaria (differenza fra proventi e oneri finanziari) e il risultato della gestione straordinaria (differenza tra proventi e oneri straordinari). Lo stato patrimoniale (art. 22) indica la consistenza degli elementi patrimoniali attivi e passivi al termine dell esercizio e li pone a confronto con quelli dell esercizio precedente allo scopo di evidenziare la variazione del patrimonio netto iniziale per effetto della gestione. L art. 26 indica nel dettaglio i criteri da adottare per la valutazione dei beni patrimoniali. In particolare: gli immobili sono iscritti nello stato patrimoniale al costo d acquisto o di produzione; le altre immobilizzazioni materiali sono iscritte al minor valore tra il costo d acquisto o di produzione e quello di stima o di mercato; le immobilizzazioni immateriali sono iscritte al costo d acquisto o di produzione; fra le immobilizzazioni immateriali possono essere iscritti gli oneri ed i costi aventi utilità pluriennale; le partecipazioni in imprese controllate o collegate di cui all articolo 2359, primo comma, numero 1), e terzo comma, del codice civile, sono iscritte per un importo pari alla corrispondente frazione del patrimonio netto risultante dall ultimo bilancio approvato. Le altre partecipazioni sono iscritte al costo di acquisto o di sottoscrizione; i valori mobiliari diversi dalle partecipazioni ed i titoli di Stato, garantiti dallo Stato o equiparati per legge, sono iscritti al costo d acquisto maggiorato degli interessi di competenza dell esercizio; i crediti sono iscritti secondo il loro presumibile valore di realizzazione; i debiti sono iscritti al valore di estinzione; le rimanenze sono iscritte al minor valore tra il costo d acquisto ed il valore di realizzazione desumibile dall andamento del mercato; il minor valore derivante dall applicazione dei prezzi di mercato non può essere mantenuto nei successivi bilanci se sono venuti meno i motivi. La nota integrativa (art. 23) indica i criteri di valutazione dei beni patrimoniali, le variazioni intervenute nelle voci dell attivo e del passivo, i movimenti delle immobilizzazioni (costo iniziale, eventuali rivalutazioni, acquisizioni, alienazioni e permute), l ammontare dei crediti (distinguendo quelli relativi al diritto annuale dagli altri e, nell ambito di questi ultimi, quelli di durata residua superiore ai tre anni con la specificazione delle relative garanzie), gli utilizzi e gli accantonamenti dei fondi iscritti in bilancio e del trattamento di fine rapporto, l elenco delle partecipazioni possedute direttamente o tramite società controllate o collegate (evidenziando, per ciascuna di esse, il numero, il capitale sociale, il valore sottoscritto e versato,

5 Capitolo Secondo: I bilanci delle Camere di commercio 89 l importo del patrimonio netto risultante dall ultimo bilancio approvato ed il valore attribuito in bilancio), la composizione delle voci ratei e risconti attivi e ratei e risconti passivi, la composizione degli oneri e proventi finanziari e degli oneri e proventi straordinari etc. La relazione sui risultati (art. 24), predisposta dalla Giunta, indica i risultati conseguiti e gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi prefissati dal consiglio nella relazione previsionale e programmatica. Il bilancio viene approvato dal Consiglio, su proposta della Giunta, entro il mese di aprile dell anno successivo alla chiusura dell esercizio (art. 20). Occorre sottolineare che il termine del 30 aprile, previsto in origine dal regolamento, era stato in seguito modificato dal D.Lgs. 23/2010 che, novellando l art. 15 della L. 580/1993, stabilisce che il Consiglio si riunisce in via ordinaria entro il mese di giugno per l approvazione del bilancio d esercizio [ ]. A complicare le cose è intervenuta, tuttavia, la successiva approvazione del D.Lgs. 91/2011, in tema di armonizzazione dei sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni, che indica nel 30 aprile il termine di approvazione del bilancio di esercizio (art. 24, comma 1). Il suddetto decreto, entrato in vigore il 1 settembre 2011, si applica, come si è visto in precedenza, agli enti che rientrano nel settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche, individuati annualmente dall ISTAT e, dunque, anche alle Camere di commercio. A dirimere la questione ha provveduto la nota esplicativa del Ministero dello sviluppo economico n del 24 febbraio 2012 la quale dispone, in sostanza, che le Camere di commercio debbano adeguarsi ai principi riportati nel D.Lgs. 91/2011, per cui se ne può dedurre che il termine di approvazione del bilancio sia nuovamente il 30 aprile, come previsto originariamente dal D.P.R. 254/2005.

6 Capitolo Secondo I controlli interni ed esterni sull attività amministrativa e contabile Sommario: 1. Definizioni I controlli interni I controlli esterni I controlli sulla gestione finanziaria dell Unioncamere. 1. Definizioni Oltre alla distinzione fra controlli sugli atti e controlli sugli organi, un altra fondamentale distinzione è quella fra controlli interni ed esterni. I primi realizzano, in sostanza, una sorta di autocontrollo; la forma tipica attraverso cui tali controlli si esplicano è data dal controllo gerarchico, che viene effettuato da un organo dotato di poteri di supremazia gerarchica nei confronti di organi subordinati. I controlli esterni, a converso, sono quelli esercitabili da organismi estranei all ente ed assumono una serie eterogenea di forme a seconda del soggetto che li pone in essere (es.: Parlamento, organi giurisdizionali ordinari ed amministrativi, Corte dei conti). 2. I controlli interni Il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, che dispone il «Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59» ha comportato una decisa rivitalizzazione dei controlli di risultato e dei controlli interni, contenendo precise indicazioni di metodo, di merito e di organizzazione per la diffusione della «cultura della valutazione» anche nell amministrazione italiana. Detto decreto, in particolare, individua quattro diversi sistemi di controllo (art. 1, comma 1): 1) il controllo di regolarità amministrativa e contabile (la cui disciplina è stata riformata dal D.Lgs. 123/2011), volto a garantire la legittimità,

7 Capitolo Secondo: I controlli interni ed esterni sull attività amministrativa e contabile 111 regolarità e correttezza dell azione amministrativa. Esso è svolto dagli organi già previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti delle pubbliche amministrazioni, e in particolare dagli «organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria, nonché dai servizi ispettivi» (art. 2, comma 1), ivi compresi i servizi ispettivi di finanza della ragioneria generale dello Stato e quelli con competenze di carattere generale; 2) il controllo di gestione, volto a verificare l efficacia, l efficienza ed economicità dell azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati; 3) la valutazione dei dirigenti, diretta a valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. In tale ambito, tuttavia, la disciplina prevista dal suddetto decreto è stata abrogata, a partire dal 30 aprile 2010, dal D.Lgs. 150/2009 che ha delineato un nuovo sistema di misurazione e valutazione della performance dei pubblici dipendenti; 4) il controllo strategico, volto a valutare l adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. Quest ultima tipologia di controlli deve supportare l attività di programmazione strategica e di indirizzo politico ed è svolta da strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico-amministrativo. Come specificato dall art. 1, comma 3, le Camere di commercio (e gli enti locali) possono adeguare le normative regolamentari alle disposizioni del presente decreto, nel rispetto dei propri ordinamenti generali e delle norme concernenti l ordinamento finanziario e contabile. Si tratta, dunque, di una facoltà e non di un obbligo. Delle quattro forme di controllo interno previste dal D.Lgs. 286/1999, l unica che viene in qualche modo citata dalla L. 580/1993 è quella relativa alla regolarità amministrativa e contabile; dispone, infatti, il comma 6 dell art. 17 che spetta al collegio dei revisori dei conti vigilare sulla regolarità contabile e finanziaria della gestione della Camera di commercio (cfr. Parte III, Cap. III). 3. I controlli esterni Ai controlli interni, descritti nel paragrafo precedente, si aggiungono quelli esterni, cioè svolti da organi terzi rispetto alle Camere di commercio.

8 112 Parte Quarta: I controlli Un ruolo rilevante in questo ambito è quello svolto dalla Corte dei conti, alla quale spetta il controllo sulla gestione del bilancio delle pubbliche amministrazioni, ai sensi dell art. 3, comma 4, della L. 14 gennaio 1994, n. 20. La legge suddetta prevede che, ai fini di tale controllo, la Corte può richiedere alle amministrazioni pubbliche e agli organi di controllo interno (in questo caso al Collegio dei revisori dei conti) qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti (art. 3, comma 8). In riferimento a tale controllo, l art. 11, comma 6, della L. 4 marzo 2009, n. 15, aggiunge che può trattarsi anche di atti, documenti e notizie in forma elettronica. Occorre, infine, sottolineare che il D.Lgs. 23/2010 ha inserito un nuovo articolo, il 4bis, alla L. 580/1993, in virtù del quale si attribuisce al Ministro dello sviluppo economico e al Ministro dell economia e delle finanze il compito di effettuare attività ispettive al fine di vigilare sull attività amministrivo-contabile delle Camere di commercio e delle loro aziende speciali. 4. I controlli sulla gestione finanziaria dell Unioncamere L attività finanziaria dell Unioncamere, al pari di quella di tutti gli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, è sottoposta al controllo della Corte dei conti (art. 100 Cost.). Tale controllo, come espressamente indicato dall art. 12, comma 19, del D.L. 8/1993, convertito in L. 68/1993, deve essere esercitato nelle forme previste dall art. 12 della L. 259/1958, vale a dire da un magistrato della Corte dei conti, nominato dal Presidente della Corte stessa, che assiste alle sedute degli organi di amministrazione e di revisione. L Unioncamere è tenuta, inoltre, a far pervenire alla Corte dei conti, entro quindici giorni dalla loro approvazione e, in ogni caso, non oltre sei mesi e quindici giorni dalla chiusura dell esercizio finanziario al quale si riferiscono, i conti consuntivi e i bilanci di esercizio corredati dalle relazioni degli organi amministrativi e di revisione (art. 4, L. 259/1958). Entro i sei mesi successivi alla presentazione di tali documenti, la Corte comunica ai Presidenti delle Camere il risultato del controllo sulla gestione finanziaria. Va sottolineato, infine, che, nell ambito della più ampia funzione di vigilanza prevista dall art. 4 della L. 580/1993, l Unioncamere è tenuta a comu-

9 Capitolo Secondo: I controlli interni ed esterni sull attività amministrativa e contabile 113 nicare al Ministero dello sviluppo economico, per l approvazione, il bilancio preventivo (e le relative variazioni), il conto consuntivo e il regolamento di amministrazione e contabilità. Il controllo del Ministero si limita alla sola legittimità degli atti, i quali divengono esecutivi se entro sessanta giorni dalla data della loro ricezione (trenta nel caso delle variazioni al bilancio preventivo) il Ministero stesso non ne disponga con provvedimento motivato l annullamento per vizi di legittimità (art. 17, commi 3 e 4, Statuto Unioncamere). Glossario Corte dei conti: organo di rilevanza costituzionale con funzioni di controllo, consultive e giurisdizionali. La Costituzione della Repubblica, all art. 100, così recita: la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito». All art. 103, poi, aggiunge che «la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.