Ministero dello Sviluppo Economico Dipartimento per le Comunicazioni

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1 Ministero dello Sviluppo Economico Dipartimento per le Comunicazioni Direzione generale per la regolamentazione del settore postale CONSULTAZIONE PUBBLICA RIVOLTA AL MERCATO POSTALE, AI FINI DELLA TRASPOSIZIONE DELLA DIRETTIVA 2008/6/CE E DELL ACQUISIZIONE DI ELEMENTI INFORMATIVI SUI SERVIZI INNOVATIVI NEL SETTORE POSTALE ALLEGATO A APPROFONDIMENTI SERVIZIO UNIVERSALE Il servizio postale universale è fornito su tutto il territorio nazionale in qualità predeterminata ed a prezzi accessibili a tutti gli utenti. Più precisamente l obbligo del servizio universale ha per oggetto: - raccolta, trasporto, smistamento e distribuzione di invii postali fino a 2 Kg; - raccolta, trasporto, smistamento e distribuzione di pacchi postali fino a 20 Kg; - i servizi relativi agli invii raccomandati ed agli invii assicurati - prodotti editoriali - pubblicità diretta di corrispondenza Ai sensi dell art. 16 della direttiva 97/67/CE e l art. 12 del decreto legislativo n. 261 del 22 luglio 1999 l Autorità di regolamentazione ha, tra l altro, il compito di fissare obiettivi di qualità del servizio postale universale e di verificarne l effettivo conseguimento. Questi ultimi fanno riferimento ai tempi di recapito che il FSU deve garantire per determinate categorie di invii postali. Gli standard devono essere coerenti con quelli stabiliti per la posta transfrontaliera intracomunitaria, affinché non vengano penalizzati, a causa dell inefficienza di un operatore o di più operatori del servizio universale, gli utenti degli altri Stati. In materia, con decreto ministeriale in data 1 ottobre 2008 sono stati stabiliti gli obiettivi di qualità relativi al servizio di posta non massiva per il triennio 2009/2011; con decreto ministeriale in data 7 ottobre 2008 sono stati definiti i criteri di distribuzione dei punti di accesso alla rete postale pubblica e con decreto ministeriale in data 23 novembre 2009, sono stati definiti gli obiettivi di qualità relativi ai servizi di posta massiva, posta raccomandata, assicurata e pacco ordinario per il medesimo triennio 2009/2011. Di seguito si riportano le tabelle inerenti gli obiettivi di qualità del servizio - riferiti al triennio 2009/ per ciascuna tipologia di prodotto. Per facilitare la lettura si precisa che j rappresenta il giorno di deposito ed n il numero dei giorni entro cui è effettuato il recapito.

2 Corrispondenza non massiva Obiettivi di qualità a livello nazionale J+1 J+3 Anno ,00% 99,00% Anno ,00% 99,00% Anno ,00% 99,00% Obiettivi di qualità a livello nazionale per tipologia di tratta J+1 urbana provinciale regionale extraregionale Anno ,5% 85,5% 89,0% 86,5% Anno ,5% 86,0% 89,0% 87,0% Anno ,5% 86,0% 89,0% 87,5% Obiettivi di qualità a livello regionale J+1 Anno ,0% Anno ,0% Anno ,0% Corrispondenza massiva J+3 J+5 Anno ,00% 99,00% Anno ,00% 99,00% Anno ,00% 99,00% Posta raccomandata J+3 J+5 Anno ,50% 99,00% Anno ,50% 99,00% Anno ,50% 99,00% Posta assicurata J+3 J+5 Anno ,00% 99,00% Anno ,50% 99,00% Anno ,00% 99,00%

3 Pacco ordinario J+5 Anno ,00% Anno ,00% Anno ,00% Il CEN (Comitato Europeo di standardizzazione) ha definito i seguenti standard di qualità applicabili al settore postale: - qualità del servizio: tempi di recapito posta prioritaria (obbligatorio) - caratteristiche ottiche per la lavorazione delle lettere - apertura di cassette postali private:requisiti e metodi di test - qualità del servizio: misura delle procedure di reclamo ed indennizzo - qualità del servizio: misura della perdita della posta registrata e di altri tipi di posta tracciata - data base di indirizzi - qualità del servizio: tempi di recapito posta massiva Lo standard relativo alla misurazione dei tempi di recapito della posta prioritaria è l unico al momento reso obbligatorio dalla Comunità europea. I controlli sono affidati all Autorità di regolamentazione, che si avvale di un organismo specializzato indipendente incaricato di eseguire una verifica su base campionaria. Questi obiettivi di qualità sono recepiti nella Carta della qualità del servizio pubblico postale e costituiscono gli impegni che il FSU assume nei confronti dell utenza. Gli operatori postali, nella gestione dei reclami e delle conciliazioni, si impegnano a utilizzare procedure semplici, trasparenti e poco onerose, descritte nella Carta della Qualità. L utente, ove si ritenga non soddisfatto, può rivolgersi all Autorità di regolamentazione nonché avvalersi della tutela giurisdizionale. Inoltre, la Carta della Qualità del servizio pubblico postale stabilisce che l eventualità del rimborso è collegata a quei prodotti di cui sia possibile determinare in modo certo i dati relativi alla spedizione, destinazione e consegna. Per questi prodotti, la possibilità di rimborso è prevista per disservizi quali il ritardo, il danneggiamento o la mancata consegna. Attualmente il SU garantisce una raccolta e una consegna in ogni giorno lavorativo e cioè in media 6 giorni alla settimana, anche nelle zone remote e scarsamente popolate del territorio nazionale. Un eventuale riduzione da 6 a 5 giorni comporterebbe, a fronte della diminuzione del livello di qualità del servizio, un cospicuo risparmio in termini di onere del servizio universale. In alcuni Paesi l obbligo è già stato limitato a 5 giorni (dal lunedì al venerdì). In Francia, ad esempio, si sta discutendo di limitare l obbligo da 6 a 3 giorni e di consentire all operatore incaricato del SU di scegliere in quali giorni della settimana fornire il servizio e di decidere se effettuarlo per più di 3 giorni alla settimana. I decreti sulla qualità dei servizi postali (DM del 28 giugno 2007, DM del 7 ottobre 2008) hanno imposto obblighi minimi di presidio e di orario di apertura al pubblico degli uffici postali. In particolare per quanto riguarda la distribuzione dei punti di accesso Uffici postali e caselle postali alla rete postale pubblica il decreto in esame dispone: - una distanza massima di accessibilità al servizio (specificatamente, un ufficio postale entro la distanza massima di 3/5/6 km dal luogo di residenza, rispettivamente per il 75%, il 92,5% ed il 97,5% della popolazione;

4 - l operatività di almeno un ufficio postale nel 96% dei comuni italiani; - il divieto di soppressione degli uffici postali nei comuni con un unico presidio postale; - un apertura non inferiore a 3 giorni e a 18 ore settimanali, nei comuni con un unico presidio postale. Questi obblighi sono volti a garantire un presidio in ogni comune, anche nelle aree dove la presenza di un ufficio postale comporta una perdita per il FSU. Nel nostro Paese, a causa di fattori strutturali, come le caratteristiche orografiche del territorio, la distribuzione della popolazione sul territorio e i livelli bassi di domanda, vi è un elevato numero di uffici postali in perdita strutturale (tipicamente quelli che erogano poche operazioni a settimana). Questo fenomeno si ripercuote in maniera significativa sull equilibrio del sistema di fornitura, che deve sostenere costi molto elevati. In quasi tutti i Paesi europei, per esempio in Francia, Belgio, Germania, Olanda o Regno Unito si è tentato di risolvere il problema concedendo in franchising ad altre reti di servizi o reti commerciali (ad es., tabaccai e supermercati) la funzione di accettazione dei prodotti postali universali. Gli utenti hanno diritto a servizi di buona qualità; sono pertanto necessari interventi tesi a riavvicinare e migliorare la qualità dei servizi forniti a livello comunitario. La qualità dei servizi attesa dagli utenti rappresenta un aspetto essenziale del servizio fornito. Peraltro le norme di qualità nazionali devono essere definite in armonia con quelle comunitarie in particolare nel caso di servizi transfrontalieri intracomunitari che implicano l attività combinata di almeno due prestatori del SU di due diversi Stati membri. L obiettivo è la predisposizione di chiari riferimenti per le attività di accertamento e sanzionatorie nel settore postale che ha subito un enorme cambiamento negli ultimi anni, stimolato dai progressi tecnologici e dall aumento della concorrenza. Tali riferimenti dovranno necessariamente rispondere in maniera più coerente all evoluzione del mercato postale e prevedere procedure omogenee sul territorio nazionale. Le reti postali, in particolare nelle zone remote e nelle regioni montuose e insulari, svolgono un ruolo importante al fine di integrare gli operatori economici nell economia nazionale globale e di mantenere la coesione sociale nonché salvaguardare l occupazione. I punti di accesso ai servizi postali nelle zone rurali e remote possono inoltre costituire un importante rete infrastrutturale ai fini dell accesso universale ai nuovi servizi di comunicazione elettronica. La regolamentazione dell accesso alla rete postale pubblica e la condivisione di quest ultima con altri operatori postali potrebbe consentire la riduzione dei costi, così come già avviene nel settore delle comunicazioni elettroniche (c.d. ultimo miglio). Contemporaneamente all adozione di sistemi efficaci di regolamentazione, in Europa sta emergendo la possibilità di liberalizzare il mercato postale nelle fasi a monte del recapito. L adozione di queste soluzioni implica una forte competitività nelle fasi di raccolta, smistamento e trasporto, e la necessità di un sistema di prezzi trasparente che consenta l accesso ai diversi livelli della rete postale. In alcuni Paesi, ad esempio negli Stati Uniti, la riserva è limitata alla fase del recapito e pertanto esiste un sistema di prezzi di accesso nei vari punti della catena del valore (centro smistamento in entrata, centro smistamento in uscita, accesso diretto al recapito). In altri Paesi, ad esempio nel Regno Unito, la riserva è stata abolita, tuttavia un sistema regolatorio puntuale consente un prezzo di accesso alla rete di recapito particolarmente basso e rende non conveniente agli altri operatori privati creare una propria rete di recapito: la concorrenza a Royal Mail, che è molto intensa, si svolge in tutte le fasi a monte del recapito. In altri Paesi ancora, il sistema di prezzi di accesso avviene sulla base di accordi individuali. La direttiva postale 2008/6/CE prevede espressamente anche la possibilità di offrire un servizio postale in riserva per motivi di interesse pubblico, in particolare per motivi che riguardano la pubblica sicurezza e l ordine pubblico. Questa misura ha

5 l obiettivo di garantire l affidabilità e la sicurezza del servizio postale. Attualmente il decreto legislativo n. 261 del 1999 descrive all art. 4 i servizi riservati ed, in particolare, al comma 5 prevede che indipendentemente dai limiti di prezzo e di peso, sono compresi nella riserva di cui al comma 1 gli invii raccomandati attinenti alle procedure amministrative e giudiziarie; per procedure amministrative si intendono le procedure riguardanti l attività della pubblica amministrazione e le gare ad evidenza pubblica.

6 FINANZIAMENTO DEL SERVIZIO UNIVERSALE SISTEMA DELLE AUTORIZZAZIONI GENERALI E LICENZE INDIVIDUALI Ove gli obblighi del SU comportino costi netti e rappresentino un onere indebito per il FSU designato, la direttiva 2008/6/CE prevede la possibilità di compensazione pubblica e/o a meccanismi di condivisione dei costi fra fornitori del servizio e/o utenti secondo modalità trasparenti, ivi compresa la partecipazione a un fondo di compensazione. In particolare, ogniqualvolta gli obblighi del SU comportino costi netti e rappresentino un onere indebito per il FSU designato, può farsi luogo a compensazione pubblica e alla condivisione dei costi fra fornitori del servizio e/o utenti mediante la partecipazione a un fondo di compensazione. Poiché la terza direttiva non fissa criteri puntuali per risolvere il problema del finanziamento, limitandosi ad elencare le possibili opzioni (di finanziamento), sarà pertanto necessario individuare per il mercato postale nazionale le soluzioni più efficaci che consentano di finanziare l onere del SU nel nuovo scenario competitivo. Come previsto dalla direttiva menzionata, gli Stati membri possono avvalersi di uno o più strumenti per il finanziamento della fornitura del SU: rimborso dei costi riferiti all obbligo di SU mediante fondi pubblici e/0 ripartizione di tale costo tra gli operatori mediante l istituzione di un apposito fondo di compensazione. Il meccanismo di ripartizione del costo del SU è già in vigore nel settore delle telecomunicazioni in alcuni Paesi (ad. esempio in Italia, Francia, Romania). In Italia, nel settore delle telecomunicazioni il meccanismo di ripartizione del costo (al netto dei ricavi) del SU tra gli operatori è già in vigore. Il FSU e gli operatori alternativi contribuiscono sulla base dei propri ricavi relativi ai servizi telefonici oggetto di SU. Il costo netto degli obblighi di SU è il costo connesso all operazione della fornitura del SU. In particolare, il costo netto è pari alla somma dei costi che non verrebbero sostenuti se non vi fossero obblighi di universalità, cui sono da sottrarsi, nel caso dei servizi postali, i possibili vantaggi di essere presenti con una propria rete sull intero territorio nazionale. Come previsto dalla terza direttiva, la verifica del costo netto è di competenza dell Autorità nazionale di regolamentazione. Per l offerta di servizi nel settore postale, appare opportuno subordinare la concessione di autorizzazioni a obblighi di servizio universale o a contributi finanziari al fondo di compensazione destinato a compensare il prestatore del servizio universale per la prestazione di servizi che rappresentano un onere finanziario eccessivo, nonché prevedere di inserire nelle autorizzazioni l obbligo che le attività autorizzate non contravvengano agli eventuali diritti esclusivi o speciali concessi al FSU. Il meccanismo di ripartizione dei costi è già vigente nel nostro ordinamento. Per effetto di quanto stabilito dalla regolamentazione nazionale, gli operatori postali (licenziatari ed autorizzati) sono tenuti a contribuire annualmente al fondo di compensazione. L analisi del gettito degli ultimi anni dimostra tuttavia in relazione agli obblighi di contribuzione parziale alla copertura dell onere del SU - l inadeguatezza dell attuale sistema di contribuzione al predetto fondo. Una quota significativa del fatturato complessivo del mercato postale è realizzato tuttavia da imprese diverse dal FSU, soprattutto dagli operatori soggetti a regime di autorizzazione, che svolgono servizi postali con prestazioni aggiuntive per il cliente (essenzialmente corriere espresso) rispetto al servizio base di spedizione assicurato dal FSU. L attuale esiguità di contributi che affluiscono al fondo di compensazione potrebbe essere superata attraverso l allargamento della platea dei soggetti obbligati alla contribuzione, dai soli licenziatari a tutti gli operatori in possesso di licenza o autorizzazione. Prevede infatti la direttiva (considerando 27) che ai fini dell obbligo della partecipazione al fondo occorre valutare se i servizi forniti denotino - in termini di

7 percezione da parte dell utenza - un livello di intercambiabilità sufficiente rispetto a quelli rientranti nel SU. In considerazione della transizione ad un mercato pienamente competitivo ed al fine di evitare che le sovvenzioni incrociate abbiano effetti negativi sulla concorrenza, è opportuno continuare a mantenere l obbligo di separazione contabile per i FSU. Tale obbligo consentirà all Autorità nazionale di regolamentazione di disporre delle informazioni necessarie per adottare decisioni connesse al SU e controllare l equilibrio delle condizioni di mercato fino a quando la concorrenza non sarà effettiva. E importante inoltre che gli utenti siano pienamente informati dei diritti e degli obblighi dei FSU. Deve essere garantito che tutte queste informazioni siano rese pubbliche ed accessibili. Gli oneri derivanti dagli obblighi di SU sono attualmente coperti dai proventi dei servizi riservati, dai proventi del fondo di compensazione a cui contribuiscono gli operatori postali nonché da trasferimenti finanziari a carico del bilancio dello Stato. E importante sottolineare peraltro che in Italia gli obblighi del SU sono più costosi e complessi da assolvere rispetto a molti altri Paesi europei, a causa di fattori strutturali, come i bassi volumi postali pro-capite, la conformazione geografica montuosa ed insulare, alcuni grandi centri urbani ad alta densità abitativa contrapposti a moltissimi piccoli centri con bassa densità abitativa. I servizi universali non riservati possono essere svolti da operatori postali muniti di autorizzazione generale o di licenza individuale rilasciate dall Autorità di regolamentazione. Come noto, l autorizzazione è necessaria per la fornitura dei servizi che, oltre a non essere riservati, non rientrano nell area del SU, mentre la licenza individuale è necessaria per la fornitura di servizi (non riservati ma) rientranti nel SU. Attualmente i titoli autorizzativi sono rilasciate dall Autorità di regolamentazione e comportano un contributo fisso indipendentemente dal numero dei servizi che l operatore postale intende fornire.

8 AUTORITA DI REGOLAMENTAZIONE CONTRATTO DI LAVORO POSTALE IVA L Autorità nazionale di regolamentazione è chiamata a svolgere un ruolo fondamentale verso la transizione definitiva alla concorrenza. In conformità al principio della separazione delle funzioni di regolamentazione dalle funzioni operative dovrà essere garantita l indipendenza dell Autorità nazionale di regolamentazione, assicurando l imparzialità delle sue decisioni. Sul punto le previsioni della direttiva lasciano impregiudicato il principio dell autonomia istituzionale dell Autorità, come pure il principio di neutralità rispetto alla normativa sul regime di proprietà esistente negli Stati membri sancito all art. 295 del trattato. La Direttiva prevede che l Autorità nazionale di regolamentazione debba essere dotata di tutte le risorse necessarie, sul piano delle professionalità, delle competenze e dei mezzi finanziari, per l assolvimento dei compiti assegnati. Deve essere poi sancito il diritto di ricorrere avverso una decisione dell autorità di regolamentazione dinanzi ad un Organo giurisdizionale indipendente da tale autorità. In attesa della conclusione della procedura giurisdizionale, è necessario garantire la validità temporanea delle decisioni dell Autorità nazionale di regolamentazione al fine di garantire la certezza del diritto e la sicurezza del mercato. La legge comunitaria 4 febbraio 2005 n. 11 all art. 9 punto 2) stabilisce che gli oneri relativi a prestazioni e controlli, da eseguire da parte di uffici pubblici ai fini dell attuazione delle disposizioni comunitarie, sono posti a carico degli operatori del mercato. In linea con le norme esistenti in altri settori di servizi e al fine di rafforzare la tutela dei consumatori, è opportuno non limitare più l applicazione di principi minimi in materia di procedure di reclamo ai soli fornitori del SU ma estenderlo anche agli altri operatori postali. Per aumentare l efficacia delle procedure di trattamento dei reclami, oltre alle norme applicabili nelle controversie giurisdizionali, appare opportuno il ricorso a procedure di soluzione extragiudiziale delle controversie, come indicato nella raccomandazione 98/257/CE della Commissione, del 30 marzo 1998, riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie, in materia di consumo e nella raccomandazione 2001/310/CE della Commissione, del 4 aprile 2001, sui principi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano alla risoluzione consensuale delle controversie in materia di consumo. Al fine di tutelare gli interessi degli utenti in caso di furto, smarrimento o danneggiamento di invii postali, è opportuno introdurre, nei casi giustificati, un sistema di rimborso e/o compensazione. E di essenziale importanza completare il mercato interno come strumento per stimolare la crescita economica e creare nuovi e migliori posti di lavoro nonché consolidare il ruolo che i servizi d interesse economico generale svolgono in un economia dinamica e competitiva. Queste condizioni sono applicabili ai servizi postali, quale strumento essenziale della comunicazione, del commercio e della coesione sociale e territoriale. Le esigenze essenziali, in base alla direttiva in questione, sono i motivi di interesse generale e di natura non economica che possono portare uno Stato membro ad imporre condizioni in materia di fornitura di servizi postali. La vigente normativa riguardante l applicazione dell IVA ai servizi postali prevede, come noto, che i servizi forniti dall operatore pubblico postale siano esonerati dalla suddetta imposta (Direttiva 2006/112/CE, recepita dall art.10 del DPR 633/72),

9 disposizione rimasta invariata rispetto alla VI Direttiva IVA 77/388/CE ; al contrario i servizi postali offerti dagli altri operatori sono tenuto all applicazione dell imposta. Tale esenzione, provocando una distorsione della concorrenza tra operatori postali, risulta ancor più stridente in vista della completa apertura del mercato postale sancita dalla III Direttiva (2008/6/CE). La Commissione Europea già nel 2003 aveva presentato una proposta di direttiva sull IVA nel settore postale COM (2003) 234, poi modificata nel 2004, COM (2004) 468, in ordine alla quale gli Stati Membri non sono a tutt oggi giunti ad un accordo. Tale proposta si concretizza essenzialmente in due punti principali: eliminare l esenzione IVA per i servizi postali e consentire agli Stati Membri di optare per un aliquota ridotta della imposta in questione.

10 SERVIZI INNOVATIVI L attuale contrazione dei volumi postali osservata anche a livello internazionale è in parte attribuibile alla progressiva sostituzione della comunicazione scritta con la comunicazione elettronica. Tuttavia, la diffusione di queste nuove tecnologie, se da un lato ha dato origine ad un graduale effetto di sostituzione di modelli di comunicazione tradizionale con nuove forme di comunicazione, dall altro ha aumentato l efficienza di tutti i servizi postali e ha consentito lo sviluppo di nuovi business e servizi innovativi. L innovazione tecnologica assume un ruolo chiave anche per le imprese operanti nel campo del trattamento dei dati personali. La tecnologia, infatti, permette di rilevare e standardizzare le informazioni relative alle caratteristiche dei singoli consumatori, creando dei database di clienti potenziali o effettivi. In Italia, la normativa vigente in tema di trattamento dei dati personali può aver contribuito fino ad oggi a limitare le potenzialità del mercato del direct mailing (spedizioni di pubblicità diretta per corrispondenza), rispetto ad altri paesi europei.