Liberalizzazione e promozione della concorrenza nei settori dei servizi:un analisi dei provvedimenti contenuti nel decreto Bersani

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1 Liberalizzazione e promozione della concorrenza nei settori dei servizi:un analisi dei provvedimenti contenuti nel decreto Bersani Corso di Economia Industriale 2 Davide Arduini Facoltà di Economia - Università degli Studi di Urbino

2 1. Introduzione (1) - Oggetto: tra le tante disposizioni il Decreto (2006) del Ministro Bersani (precedente governo Prodi) ha introdotto misure urgenti per lo sviluppo, la crescita e la promozione della concorrenza e della competitività, per la tutela dei consumatori e per la liberalizzazione di settori produttivi - Obiettivi * liberalizzare alcuni settori dei servizi caratterizzati da un numero elevato di imprese tra le quali prevalgono assetti di mercato non concorrenziali ma meccanismi di coordinamento collusivo * promuovere la concorrenza per tutelare i consumatori: il confronto concorrenziale fra imprese fa emergere forme più efficienti di organizzazione delle attività produttive * promuovere la concorrenza per stimolare la competitività del sistema economico italiano: la concorrenza, infatti, tutela anche le imprese che acquistano gli input da impiegare nei propri processi produttivi 2

3 1. Introduzione (2) - Il Decreto basa le sue disposizioni tenendo anche conto delle indicazioni fornite dall AGCM nel 2002 e Le relazioni annuali dell AGCM individuano due grandi gruppi di settori in cui è necessario intervenire con politiche a favore della concorrenza: 1) I settori delle public utilities (energia elettrica, gas, trasporti e comunicazioni) caratterizzati, storicamente, da forme di monopolio istituzionale (grandi imprese) 1.1) Dagli anni 90 questi settori sono stati sottoposti a processi di liberalizzazione imposti dalle direttive comunitarie 1.2) Ancora oggi questi monopolisti godono di un forte potere di mercato che aumenta quando controllano anche le infrastrutture di rete 2) I settori dei servizi professionali (commercio, servizi 3 finanziari e assicurativi)

4 1. Introduzione (3) 2.1) sono settori caratterizzati da un numero elevato di piccole imprese 2.2) in questi settori è alta la probabilità che si sviluppino equilibri di monopolio grazie a forme di coordinamento collusivo 4

5 2. I servizi professionali - Gli interventi prevedono di abrogare ogni disposizione legislativa e regolamentare che prevede: 1) la determinazione di tariffe minime obbligatorie e il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti 2) il divieto di svolgere pubblicità informativa 3) il divieto di offrire servizi multi-professionali da parte di società di persone o associazioni tra i professionisti - Questi interventi tengono conto del fatto che il rapporto di scambio tra il professionista e il cliente è caratterizzato da una significativa asimmetria informativa a vantaggio del professionista - Il decreto contiene altre misure che rimuovono: l esclusiva delle farmacie per la vendita al pubblico dei farmaci da banco e di automedicazione; l esclusiva dei notai in materia di passaggi 5 di proprietà

6 3. I Taxi - Inizialmente, l apertura del mercato in questo settore doveva prevedere l abolizione del divieto di cumulo di licenze così da permettere la nascita di imprese non individuali - Un intervento del genere avrebbe garantito concreti e immediati effetti concorrenziali: l impossibilità di mantenere imprese individuali (una sola automobile e una sola licenza) avrebbe rimosso l opportunità di sviluppare comportamenti collusivi - Tuttavia, le aspre proteste della categoria dei tassisti hanno portato a rettificare la portata dell intervento: l obiettivo della misura non è più quello di portare maggiore concorrenza nel settore, ma creare le condizioni per un aumento dell offerta - La rettifica rappresenta una occasione mancata di modificare l organizzazione del servizio di trasposto privato individuale - Un intervento più incisivo dovrebbe prevedere non solo una maggiore concorrenza, ma anche la differenziazione nei servizi offerti e la discriminazione dei prezzi 6

7 4. La distribuzione commerciale (1) - Il Decreto del 2006 da continuità e rafforza le disposizioni di un precedente Decreto del 1998 (sempre del Ministro Bersani) che prevedeva: 1) l accorpamento dei diversi tipi di licenza per l esercizio della distribuzione commerciale, mantenendo l unica distinzione tra settore alimentare e non alimentare 2) la libertà delle decisioni di localizzazione e assortimento per gli esercizi commerciali più piccoli 3) il controllo da parte delle Regioni delle decisioni di localizzazione degli esercizi di superficie medio grandi - Con la modifica del titolo V della Costituzione, le Regioni rimangono sempre i gestori dell evoluzione regolamentare della distribuzione commerciale, ma lo Stato ha la competenza esclusiva della tutela della concorrenza 7

8 4. La distribuzione commerciale (2) - In conclusione il Decreto del 2006: * Conferma e ribadisce l importanza dei principi di liberalizzazione fissati dal decreto precedente (del 1998) * Preclude alle Regioni di introdurre limiti o prescrizioni con effetti anticoncorrenziali nella regolamentazione del settore della distribuzione commerciale * Impone alle Regioni e agli Enti locali di adeguare le proprie disposizioni legislative e regolamentari a quelle del nuovo Decreto entro il 1 gennaio

9 5. L assicurazione RCA (1) - L intervento vieta alle compagnia assicurative e ai loro agenti di vendita di stipulare clausole contrattuali di distribuzione esclusiva o di imposizione di prezzi minimi o sconti massimi per l offerta di polizze di assicurazione obbligatoria per la Responsabilità Civile degli Autoveicoli (RCA) - Già nel 2003 l AGCM aveva individuato due aspetti importanti che indebolivano la concorrenza nel settore delle polizze RCA: * la prevalenza di un meccanismo di indennizzo indiretto in base al quale chi subisce un danno viene risarcito dalla compagnia del soggetto responsabile dell incidente (non dalla propria compagnia di assicurazioni) * la distribuzione dei prodotti di assicurazione RCA è affidata agli agenti delle compagnie di assicurazioni attraverso clausole di esclusiva: manca in Italia una figura che operi come agente dei consumatori (e non come agente delle compagnie) che 9 faciliti la comparazione di prodotti concorrenti

10 5. L assicurazione RCA (2) - Mentre la finalità del Decreto è condivisibile, le modalità con cui viene perseguita risultano alquanto problematiche - Il Decreto non rimuove impedimenti normativi all autonomia decisionale delle singole imprese, ma introduce un vincolo specifico alle clausole esclusive definendole pratiche restrittive della concorrenza - Il problema è che l individuazione di comportamenti anticoncorrenziali dovrebbe essere compito esclusivo dell AGCM e dei giudici!!!!!!! - In conclusione, la norma prevista nel Decreto Bersani risulta invasiva rispetto al diritto antitrust e rischia di creare confusione piuttosto che incentivare la concorrenza - L intervento previsto nel Decreto relativo a clausole di esclusiva pone più un problema di promozione della concorrenza che un problema di diritto antitrust 10

11 5. L assicurazione RCA (3) - A tal fine l AGCM aveva già proposto nel lontano 2003 la necessità che il governo sviluppasse interventi di politica economica in grado di incentivare il sorgere di nuovi soggetti nel mercato delle polizze RCA - Questi nuovi soggetti dovevano operare in qualità di agenti in difesa dei consumatori e non delle proprie compagnie assicurative, facilitando: * la comparazione di prodotti assicurativi concorrenti * il confronto concorrenziale tra le imprese assicurative * la mobilità della domanda 11

12 6. Le banche (1) - Il Decreto Bersani prevede che le Banche non possano più modificare a loro piacimento i tassi e le altre condizioni contrattuali (Ius Variandi) con la sola pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale - Per effettuare qualsiasi modifica contrattuale le Banche devono inviare una comunicazione direttamente al cliente entro 30 giorni prima - Il cliente sarà libero di recedere dal contratto, entro 60 giorni, nel caso non sia soddisfatto delle nuove condizioni contrattuali e mantenere quelle precedenti - Il cliente potrà sempre recedere dal contratto senza penalità e senza sostenere spese di chiusura del contratto - Lo Ius Variandi, che può essere applicato solo quando esiste un giustificato motivo, determina una incapacità del cliente di scegliere la propria banca sulla base di una valutazione 12 concorrenziale delle condizioni offerte

13 6. Le banche (2) - Le banche, infatti, possono modificare le condizioni della propria offerta in qualsiasi momento - Questa libertà di variare le condizioni di offerta delle banche, determina l insorgere di elevati switching costs per i clienti della banca e ostacola la concorrenza tra le banche - In definitiva, lo Ius Variandi, come criterio di regolazione dei contratti bancari, rappresenta un ostacolo ingiustificato alla concorrenza e le modalità con le quali viene esercitato incidono poco su i suoi effetti anticoncorrenziali - Il Decreto Bersani, potrà attenuare il potere di mercato delle Banche, ma non sarà in grado di eliminare l insorgere degli elevati switching costs sostenuti dai clienti - Questi costi, infatti, si originano con la possibilità delle Banche di variare unilateralmente le condizioni contrattuali - In definitiva, il Decreto non è in grado di incidere sulle 13 condizioni concorrenziali dei mercati bancari

14 7. L allargamento dei poteri dell AGCM (1) Il decreto Bersani attribuisce nuovi poteri all AGCM relativamente alla possibilità di: A) Adottare misure cautelari B) Accettare impegni dalle parti, nel caso di procedure istruttorie relative ad intese e ad abusi di posizione dominante, rendendoli obbligatori per le imprese e chiudendo i procedimenti senza accertare l infrazione C) Applicare programmi di clemenza A) Adottare misure cautelari - Con il decreto Bersani l AGCM può inibire d ufficio le imprese dal proseguire nella condotta, adottando misure cautelari, se l AGCM verifica l esistenza di una infrazione - La misura cautelare non può essere rinnovata o prorogata, 14 contrariamente a quanto previsto dalla commissione europea

15 7. L allargamento dei poteri dell AGCM (2) - L impossibilità al rinnovo o proroga, spinge l AGCM ad essere molto efficiente e svolgere in tempi rapidi e certi i necessari accertamenti - Nei casi di inottemperanza alle misure cautelari, l AGCM può applicare una sanzione amministrativa fino al 3 % del fatturato dell impresa C) Applicare programmi di clemenza - I programmi di clemenza hanno l obiettivo di rafforzare i meccanismi di esecuzione del divieto di intese orizzontali - Questi meccanismi di esecuzione vengono attuati attraverso l applicazione di sanzioni - Affiche l impresa non attui comportamenti anticoncorrenziali, la sanzione attesa (ossia la sanzione moltiplicata per la probabilità di accertamento) deve essere più grande dei 15 maggiori profitti che si hanno dall attività anticoncorrenziale

16 7. L allargamento dei poteri dell AGCM (3) - Tuttavia, l obiettivo dissuasivo delle sanzioni, nel caso delle intese orizzontali, può essere condizionato da due elementi: * la probabilità di accertamento è molto esigua, perché le imprese cercheranno di tenere segreti gli accordi collusivi agli occhi dei consumatori finali * le norme antitrust fissano dei tetti all ammontare massimo delle sanzioni, in genere pari al 10% del fatturato delle imprese B) Accettare impegni dalle imprese - Questo articolo consente alle imprese, entro 3 mesi dall avvio di una istruttoria per intesa o per abuso di posizione dominante, di presentare all AGCM impegni tali da far venire meno i profitti anticoncorrenziali - L AGCM valuterà questi impegni e se li riterrà idonei, può renderli obbligatori e chiudere il procedimento senza accertare 16 il procedimento

17 7. L allargamento dei poteri dell AGCM (4) - L articolo genera benefici per tutti i soggetti coinvolti: * Permette all AGCM di risparmiare tempo e risorse rispetto a quelle necessarie per accertare il comportamento anticoncorrenziale * Permette alle imprese di beneficiare di una conclusione rapida del procedimento e di evitare effetti negativi derivanti dall accertamento (pubblicità negativa e costo delle sanzioni) 17