PROGETTO DI RELAZIONE

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1 ASSEMBLEA PARLAMENTARE PARETICA ACP-UE Commissione per lo sviluppo economico, le finanze e il commercio ACP-UE/ /B/ PROGETTO DI RELAZIONE su "Accordi di partenariato economico - le prossime tappe" Commissione per lo sviluppo economico, le finanze e il commercio Correlatori: Edwin Banda (Malawi) e Patrice Tirolien PARTE B: MOTIVAZIONE DR\ doc 1

2 I. Introduzione Gli obiettivi e i principi della cooperazione economica e commerciale tra l'ue e i paesi ACP e dei negoziati sull'accordo di partenariato economico (APE) sono sanciti dagli articoli da 34 a 37 dell'accordo di Cotonou. La cooperazione economica e commerciale mira a favorire l'integrazione armoniosa degli Stati ACP nell'economia mondiale nel rispetto delle loro scelte politiche e delle loro priorità di sviluppo e, così facendo, a promuovere lo sviluppo sostenibile e a contribuire all'eliminazione della povertà nei paesi ACP. Tale cooperazione si basa su un partenariato strategico autentico e rafforzato, si fonda sulle iniziative di integrazione regionale e tiene conto delle esigenze e dei livelli diversi dei paesi e delle regioni ACP. In considerazione di questi obiettivi e principi, le parti si erano impegnate a negoziare nuovi accordi commerciali compatibili con le disposizioni dell'omc, che sarebbero entrati in vigore il 1 gennaio Alla riunione dell'omc a Doha nel 2001 l'ue e i paesi ACP avevano pertanto cercato e ottenuto una deroga al regime commerciale previsto dall'accordo di Cotonou fino al 31 dicembre I negoziati sugli APE venivano avviati il 27 settembre È parso chiaro fin dall'inizio che le due parti partecipavano ai negoziati con aspettative diverse. L'UE mirava ad accordi di libero scambio ambiziosi e globali, che prevedessero la liberalizzazione reciproca degli scambi di merci ma anche la liberalizzazione degli investimenti, degli appalti pubblici e del commercio di servizi assieme a impegni in materia di diritti di proprietà intellettuale, agevolazioni al commercio, protezione dei dati, ecc. Con questi presupposti, il mandato negoziale dell'ue andava ben oltre le condizioni richieste dall'accordo di Cotonou e dell'omc. Le linee guida dei paesi ACP miravano alla liberalizzazione degli scambi di merci nei paesi in grado di farlo, concentrandosi tuttavia soprattutto sul potenziamento della cooperazione al fine di rafforzare le capacità economiche e commerciali dei paesi ACP per aiutarli a promuovere lo sviluppo sostenibile, eliminare la povertà e incrementare al contempo la loro quota di commercio mondiale. Nel 2006 i negoziati erano stati oggetto di una revisione completa allo scopo di giungere a una loro conclusione entro la fine del La revisione evidenziava che erano stati compiuti pochi progressi e indicava, tra le cause principali, vincoli di capacità e continue divergenze. Benché fosse stato fatto poco su tutte le questioni non relative alle merci, l'ue e tutte le regioni ACP avevano confermato all'inizio del 2007 la loro intenzione di continuare a impegnarsi per concludere accordi globali entro la fine dell'anno; un obiettivo impossibile tranne forse per il CARIFORUM, i cui negoziati si trovavano in una fase ben più avanzata. Tuttavia, mentre si chiedeva con sempre maggiore insistenza di individuare soluzioni alternative, tra cui la proroga del termine e la deroga dell'omc, solo in autunno sono stati 1 WTO WT/MN(01)15 del 14 novembre DR\ doc 2

3 negoziati accordi interinali che avrebbero offerto ai paesi diversi dai paesi meno avanzati una possibilità per proseguire le loro esportazioni preferenziali verso l'ue. Nel periodo tra novembre e dicembre 2007, 21 paesi ACP avevano sottoscritto sette diversi APE interinali. Tali accordi riguardavano, in generale, solo le merci e le questioni a esse correlate, mentre gli aspetti relativi ai servizi, agli investimenti e alle problematiche commerciali venivano rinviati a una fase successiva mediante le clausole "rendez-vous". Con gli APE interinali, alcune regioni erano divise: nel Pacifico, solo la Papua Nuova Guinea e le Figi avevano firmato APE interinali; nell'africa occidentale, solo il Ghana e la Costa d'avorio; nell'africa centrale solo il Camerun; nella regione dell'africa orientale e meridionale solo 11 paesi su 16, tra cui l'intera Comunità dell'africa orientale; nell'africa meridionale, i 5 restanti paesi della Comunità per lo sviluppo dell'africa australe. Il CARIFORUM è l'unica regione ad aver concluso un APE globale secondo le indicazioni del mandato negoziale dell'ue. La conclusione positiva dei negoziati dell'accordo di partenariato economico del CARIFORUM si deve alla coesione regionale, all'interesse comune per l'offerta di accesso al mercato (paesi diversi dai paesi meno avanzati), all'importanza delle esportazioni di zucchero e banane, all'interesse della regione per la liberalizzazione dei servizi (il turismo, in particolare), che è considerata un importante volano di sviluppo. L'attuazione dell'ape CARIFORUM-UE procede da entrambe le parti. La struttura istituzionale dell'ape comprende una commissione parlamentare paritetica, che si è riunita per la prima volta il 15 e 16 giugno In attesa dell'applicazione provvisoria e dell'entrata in vigore degli accordi, il 20 dicembre 2007 il Consiglio ha adottato un regolamento (MAR1528/2007) che dispone l'accesso al mercato dell'ue in esenzione da dazi e contingenti per i paesi ACP che abbiano sottoscritto APE (interinali). II. Maggiore complessità dei negoziati in un contesto mutevole dopo il 2007 I negoziati APE sono proseguiti dopo il 2007, diventando però più complessi. In primo luogo, gli APE interinali erano stati negoziati in fretta in tempi molto brevi e secondo i paesi ACP gli accordi non rispondevano ai loro interessi di sviluppo, per cui volevano modificarli. Tra le cosiddette "questioni controverse", figuravano la clausola di standstill, le tasse all'esportazione, le garanzie, la clausola della nazione più favorita e la clausola di non esecuzione. Tuttavia, a parte alcune modifiche di lieve entità nella fase di revisione giuridica degli accordi, l'ue aveva insistito perché gli APE interinali non potessero essere modificati. Invece, è stato possibile negoziare e inserire negli APE definitivi una nuova formulazione, che avrebbe poi sostituito gli APE interinali. In secondo luogo, poiché la maggior parte degli APE interinali era stata sottoscritta solo da singoli paesi o sottogruppi di paesi, i paesi ACP avevano cercato di negoziare accordi regionali per riunire di nuovo i paesi. DR\ doc 3

4 In terzo luogo, per un certo periodo l'ue aveva continuato a insistere su accordi globali che contemplassero le questioni connesse ai servizi e al commercio. In quarto luogo, non esisteva ancora un consenso su altre questioni risalenti ai primi negoziati, come la definizione delle parti, la clausola di non esecuzione, il capitolo sullo sviluppo sostenibile, il sostegno dell'ue all'agricoltura, la dimensione dello sviluppo con, nello specifico, i parametri di sviluppo e l'inserimento, negli accordi, delle matrici di sviluppo e dell'impegno vincolante sugli aiuti. Parallelamente, nel contesto in cui si svolgevano i negoziati APE si erano verificati cambiamenti importanti: - l'ascesa dei paesi emergenti, la loro quota crescente di commercio globale, la loro maggiore domanda di materie prime e di energia; il loro ingresso tra i donatori di aiuti; - la crisi finanziaria, le crisi alimentari, la crisi energetica, la crisi economica; - gli effetti sempre più nefasti del cambiamento climatico e lo sfruttamento insostenibile delle risorse naturali; - la stagnazione del ciclo di Doha e la proliferazione dei negoziati bilaterali; - la riforma del sistema di preferenze generalizzate dell'ue, che non offriva nuove alternative ai paesi ACP che non erano in grado di concludere un APE e che escludeva dal regime i paesi a reddito medio-alto, compresi alcuni paesi ACP; - la revisione degli impegni bilaterali dell'ue sugli aiuti, che ha ridotto o messo fine agli aiuti bilaterali a diversi paesi a reddito medio-alto, tra cui forse anche paesi ACP; - la proposta della Commissione europea di ritirare l'accesso al mercato preferenziale offerto ai sensi del MAR1528/2007 ai paesi ACP che non abbiano adottato le misure necessarie per ratificare gli APE entro la fine del Nel frattempo, i 19 paesi che avevano firmato APE (interinali) (15 paesi del CARIFORUM, Papua Nuova Guinea, Maurizio, Madagascar, Zimbabwe e isole Seychelles) incontravano difficoltà nell'attuazione degli accordi, per esempio riguardo ai seguenti aspetti: - identificazione e interpretazione degli impegni; - coordinamento degli sforzi tesi all'attuazione; - individuazione delle sfide e delle opportunità che gli accordi comportano; fra cui l'individuazione dei settori che necessitano di aiuto per cogliere le opportunità o adeguarsi alle sfide; - informazione delle parti interessate sulle sfide e le opportunità che offre il futuro; - gestione della potenziale perdita di gettito fiscale e reperimento dei fondi necessari per finanziare l'attuazione; - negoziazione di modifiche o ridefinizione degli impegni con l'ue; - erosione delle preferenze garantite. DR\ doc 4

5 Tabella 1. Situazione relativa alla firma e alla ratifica degli APE (interinali) Accordo Commenti Accordi firmati approvati dal Parlamento europeo APE complessivo per il CARIFORUM: Antigua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Repubblica dominicana, Grenada, Guyana, Haiti, Giamaica, Santa Lucia, Saint Vincent e Grenadine, Saint Kitts e Nevis, Suriname, Trinidad e Tobago Costa d'avorio [Africa occidentale: Benin, Burkina Faso, Capo Verde, Gamb Guinea, Togo, Guinea-Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone, Mauritania, Costa d'avorio, Ghana] Papua Nuova Guinea (e Figi) [Pacifico: Papua Nuova Guinea, Figi, Isole Cook, Timor Leste, Kiribati, Isole Marshall, Tonga, Micronesia, Nauru, Niue, Palau, Samoa, Isole Salomone, Tuvalu, Vanuatu] Camerun [Africa centrale: Camerun, Repubblica centrafricana, Ciad, Congo (Brazzaville), Repubblica democratica del Cong Guinea equatoriale, Gabon, Sao Tomé e Principe] Comunità per lo sviluppo dell'africa australe (SADC) Botswana, Lesotho, Swaziland, Mozambico, Angola, Namibia, Sudafrica Africa orientale e meridionale (ESA) Maurizio, Madagascar, Seychelles, Zimbabwe, Gibuti, Eritrea, Etiopia, Somalia, Sudan, Malawi, Zambia, Comore Firmato nell'ottobre 2008 e approvato dal Parlamento europeo il 25 marzo Applicato a titolo provvisorio: processo di ratifica in corso. Firmato il 26 novembre 2008 e approvato dal Parlamento europeo il 25 marzo La Papua Nuova Guinea ha firmato il 30 luglio 2009 e le Figi l'11 dicembre Il Parlamento europeo ha ratificato il 19 gennaio 2011 e il Consiglio il 15 febbraio La Papua Nuova Guinea ha ratificato nel maggio 2011 applicato a titolo provvisorio dal 20 dicembre Non si applica alle Figi. Accordi firmati Firmato il 15 gennaio Firmato da Botswana, Lesotho e Swaziland il 4 giugno 2009 e dal Mozambico il 15 giugno La Namibia ha comunicato di non essere pronta a firmare. Madagascar, Maurizio, Seychelles e Zimbabwe hanno firmato il 29 agosto Le Seychelles hanno ratificato. Madagascar e Maurizio hanno notificato l'applicazione provvisoria nel luglio Lo Zimbabwe ha completato la ratifica nel marzo Applicato a titolo provvisorio dal 14 marzo Comore e Zambia non hanno mostrato alcuna intenzione di firmare. In attesa di sottoscrizione Ghana (configurazione APE dell'africa occidentale) Ghana: si è in attesa di accordi per la sottoscrizione. Comunità dell'africa orientale (EAC) Kenya, Uganda, Tanzania, Burundi, Ruanda Fonte: Commissione europea, DG Commercio. Sottoscrizione sospesa L'EAC ha comunicato di non essere pronta a firmare. III.Le prossime tappe Dopo 10 anni di negoziati si è riusciti a concludere un APE globale e 21 paesi (22 se si conta lo Zambia) hanno sottoscritto 7 APE interinali. Dei 75 paesi che avevano avviato negoziati APE, 18 hanno ratificato un APE globale e 5 un APE interinale non modificato. Nel frattempo, circa dodici paesi hanno abbandonato i negoziati, ma altri sperano ancora di concludere accordi regionali che sostituirebbero gli APE interinali insoddisfacenti firmati nel 2007, e ciò contribuirebbe a salvare gli sforzi da essi profusi a favore dell'integrazione regionale. DR\ doc 5

6 La proposta della Commissione di modificare ancora il MAR1528/2007 pone i paesi ACP in una situazione in cui sono spinti ad accettare gli APE non per quello che comportano in termini di sviluppo, ma per evitare l'interruzione delle esportazioni verso l'ue. Queste pressioni non si conciliano con i principi di partenariato contenuti nell'accordo di Cotonou. Il breve termine (un anno da ora) non consente ai paesi e alle regioni di concludere i negoziati per accordi regionali. Invece, i paesi dovranno ratificare gli APE interinali malgrado il fatto che tali accordi contengano ancora la versione non modificata delle questioni controverse, persino nei casi in cui sono state concordate versioni modificate poi integrate nei progetti di testi. Prorogare il termine di cui alla proposta di modifica del MAR1528/2007 al 1 gennaio 2016 permetterebbe ad alcune regioni di completare i negoziati per gli accordi regionali. Dal momento che non è specificato il requisito relativo a "sostanzialmente tutti gli scambi commerciali" di cui all'articolo 24 del GATT, l'ue può e deve accordarsi per un livello di accesso al mercato inferiore all'80% registrato finora. Per tutti i paesi ACP, l'integrazione regionale e il miglioramento del commercio locale e regionale si confermano come la via più importante verso condizioni economiche migliori. L'integrazione regionale non deve essere compromessa, ma anzi va incoraggiata e sostenuta. Sia i paesi che stanno cercando di attuare gli APE che i paesi che stanno ancora negoziando (tra cui l'ue) devono trarre un insegnamento dalle difficoltà incontrate nell'attuazione degli APE. Il graduale esaurimento degli aiuti bilaterali dell'ue ai paesi ACP che stanno attuando gli APE sarebbe davvero inopportuno. Dopo 10 anni di negoziati, occorre decidere a livello politico se si debba cercare una conclusione felice dei negoziati APE o porvi fine. DR\ doc 6