IL TESTO APPROVATO DAL SENATO

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1 SENATO DELLA REPUBBLICA Gruppo Partito Democratico A.S B La Riforma Costituzionale IL TESTO APPROVATO DAL SENATO IL 13 OTTOBRE 2015 NOTA ILLUSTRATIVA 22 ottobre 2015

2 a cura di Simona Genovese 2

3 INDICE PARTE I L'iter di approvazione della riforma 1. La vicenda parlamentare 2. Le modifiche apportate dal Parlamento al testo del Governo. Uno sguardo d'insieme 2.1 Natura e funzioni del nuovo Senato 2.2 La riforma del Parlamento e il riequilibrio del sistema delle garanzie 2.3 I nuovi strumenti della democrazia diretta 2.4 Il nuovo Titolo V 3. Verso il referendum. Il timing della procedura PARTE II I contenuti aggiornati della riforma 1. Il superamento del bicameralismo paritario. Natura e funzioni delle Camere 1.1. Soppressione della relazione fiduciaria tra il Governo e il Senato 1.2 Composizione ed elezione del Senato 1.3 La durata del mandato delle Camere 1.4 Incompatibilità per le cariche negli organi del Senato 1.5 Verifica dei poteri, immunità e indennità dei parlamentari 1.6 Il nuovo procedimento legislativo 1.7 Diritti delle minoranze 1.8 Deliberazione della stato di guerra, leggi di amnistia e di indulto e leggi di ratifica dei trattati internazionali 1.9 Inchieste parlamentari 2. Gli strumenti della democrazia diretta 2.1 Leggi di iniziativa popolare e referendum propositivi e d'indirizzo 3

4 2.2 Referendum popolare abrogativo 3. Prerogative e vincoli all'azione di Governo 3.1 Disegni di legge prioritari 3.2 Decretazione d'urgenza e conversione in legge 3.3 Trasparenza dell'azione amministrativa 4. Giudizio preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali 5. Elezione del Presidente della Repubblica 6. Composizione e funzioni della Corte Costituzionale 7. Riforma del titolo V della Costituzione 7.1 Abolizione delle Province 7.2 Federalismo differenziato 7.3 Riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni 7.4 Clausola di supremazia statale 7.5 Poteri regolamentari e funzioni amministrative 7.6 Rapporti finanziari tra lo Stato e gli enti territoriali 7.7 Poteri sostitutivi e di scioglimento dei consigli regionali 7.8 Organi elettivi regionali. Limiti agli emolumenti e rappresentanza di genere 8. Abolizione del CNEL 9. Disposizioni transitorie e finali 4

5 PARTE I L'iter di approvazione della riforma 1. La vicenda parlamentare Con il voto del Senato del 13 ottobre 2015, si è conclusa la terza lettura parlamentare della riforma costituzionale. Presentata dal Governo al Parlamento nell'aprile del 2014, la proposta di modifica della seconda parte della Costituzione è stata approvata in prima lettura dal Senato l'8 agosto 2014 e quindi dalla Camera il 10 marzo 2015, dopo un ampio esame che ha visto l'apporto conoscitivo anche dei numerosi giuristi ed esperti auditi in ogni passaggio dalle Commissioni affari costituzionali. Oggi, dopo l'ultima lettura parlamentare, l'impianto della riforma risulta consolidato in un testo che - rispetto a quello proposto a suo tempo dal Governo - conferma essenzialmente i capisaldi originari, ma presenta anche significative differenze. Il lavoro fatto dal Parlamento nell'ultimo anno e mezzo ha infatti inciso largamente sul testo governativo, trasformandolo a tutti gli effetti in un testo del Parlamento. A questo riguardo, vale la pena ricordare che la scelta dell'esecutivo di proporre un proprio disegno di legge di revisione costituzionale - lungi dal costituire un'eccezione o un'anomalia - aveva numerosi precedenti, anche recenti. Si sono infatti originate da un'iniziativa governativa pressoché tutte le riforme della Carta costituzionale tentate o realizzate negli ultimi anni: dalla riforma costituzionale del centrodestra approvata nel 2005 e poi respinta dal voto referendario, fino alla riforma dell'articolo 81 della Costituzione, in materia di pareggio di bilancio, approvata nel 2012 su proposta iniziale dell'ultimo Governo Berlusconi. La differenza, in questo caso, è stata segnata non già dal Governo, ma dal Parlamento, per l'intensità e l'ampiezza del lavoro svolto in diciotto mesi di discussione e di confronto tra tutte le forze politiche. Nelle sole prime due letture parlamentari del provvedimento sono stati discussi e votati - in più di 120 sedute complessivamente dedicate alle riforme costituzionali - ben emendamenti, illustrati da oltre interventi di deputati e senatori. Con quest'ultima lettura del Senato si sono aggiunte altre 50 sedute di Commissione e di Aula ed oltre 500 votazioni ulteriori, portando a quasi il numero di emendamenti complessivamente votati dall'inizio del procedimento. Sono dati che testimoniano di un iter parlamentare senz'altro ampio e partecipato, tanto più se confrontati con i precedenti (basti pensare che in Assemblea costituente furono votati appena 700 emendamenti al testo proposto dalla "Commissione per la Costituzione"). 5

6 Ne è risultato un testo modificato in ben 140 punti rispetto a quello iniziale del Governo. Esso approda alla seconda lettura della Camera (la quarta parlamentare) in un articolato quasi completamente cristallizzato dalla doppia lettura conforme. 2. Le modifiche apportate dal Parlamento al testo del Governo. Uno sguardo d'insieme Rispetto al disegno di legge presentato dal Governo alle Camere nell'aprile del 2014 sono rimasti immutati alcuni connotati di fondo, sui quali c'era - e c'è tuttora - un elevatissimo grado di consenso, in Parlamento e nel Paese. In primo luogo: il superamento del bicameralismo perfetto, attraverso: - l'esclusione del Senato dal circuito fiduciario e l'attribuzione alla sola Camera del potere di accordare o revocare la fiducia al Governo; - la riforma del procedimento legislativo, con l'introduzione, in via ordinaria, di un procedimento monocamerale partecipato, in cui il Senato può avanzare proposte sulle quali la Camera si pronuncia in via definitiva, mentre il bicameralismo perfetto rimane limitato alle leggi costituzionali e a un ristretto novero di leggi di sistema; il riequilibrio del rapporto tra lo Stato e gli enti territoriali, per come delineato dal Titolo V della Parte II, attraverso: - la soppressione delle Province quali organi costituzionali dotati di funzioni e poteri propri; - la soppressione della legislazione concorrente tra Stato e Regioni, con l'attribuzione di alcune materie, già concorrenti, alla legislazione esclusiva dello Stato, ferma restando la riserva alle regioni di tutte le materie diverse da quelle di competenza esclusiva statale; - la limitazione degli emolumenti riconosciuti ai componenti degli organi regionali e la soppressione dei trasferimenti monetari ai gruppi nei Consigli regionali; l'abolizione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL). Se questi contenuti essenziali della riforma sono rimasti immutati rispetto alla proposta del Governo, gli strumenti per realizzare efficacemente i suoi obiettivi di fondo sono senz'altro migliorati nel corso dell'esame parlamentare. 6

7 In particolare sono quattro i fronti sui quali ha più profondamente inciso il lavoro emendativo del Parlamento: a) la ridefinizione della natura e delle funzioni del Senato; b) la riforma del Parlamento, sotto i profili della semplificazione del procedimento legislativo e dell'estensione delle garanzie per le minoranze; c) il rafforzamento degli strumenti della democrazia diretta; d) il perfezionamento della riforma del Titolo V, attraverso l'estensione degli ambiti di competenza legislativa statale e la corrispondente espansione delle materie ammesse a forme di "federalismo differenziato". 2.1 Natura e funzioni del nuovo Senato I miglioramenti apportati dal Parlamento al testo iniziale del Governo hanno riguardano innanzitutto la natura e le funzioni proprie del nuovo Senato. Le modifiche al testo iniziale hanno contribuito a mettere meglio a fuoco l'assetto istituzionale della seconda Camera, arricchendolo di ulteriori attribuzioni, sia esclusive che in concorso con la Camera: dalla valutazione delle politiche pubbliche e dell'attività delle pubbliche amministrazioni, alla verifica dell'impatto delle politiche comunitarie sui territori, fino al concorso nell'espressione dei pareri sulle nomine governative. A questo mutamento dell'impianto originario della riforma, ha fatto riscontro l'integrale modifica delle norme in materia di composizione ed elezione del Senato. Da un Senato composto in larga parte da membri di diritto o nominati, si è passati ad un Senato, non solo molto più asciutto nei numeri, ma soprattutto dotato di un più elevato grado di legittimazione popolare. Se il testo iniziale prevedeva una quota rilevante di senatori di diritto o di nomina (21 Presidenti di regione e provincia autonoma, 21 sindaci di comuni capoluogo di regione e provincia autonoma e fino a 21 nominati dal Presidente della Repubblica), affiancati a 80 membri eletti in secondo grado dai Consigli regionali (due consiglieri regionali e due sindaci per ciascuna Regione) per un totale di 143 componenti, nel testo attuale il numero complessivo di senatori è ridotto a 100, dei quali 5 di nomina presidenziale. 7

8 Inoltre, grazie all'ulteriore lavoro emendativo svolto dal Senato sul testo giunto dalla Camera, si è stabilito che la maggior parte dei 95 senatori elettivi di secondo grado - cioè i 74 senatori consiglieri regionali - debba essere espressamente designata dai cittadini in occasione delle elezioni regionali, attraverso meccanismi elettorali che vincolino sostanzialmente i Consigli regionali a ratificare le scelte degli elettori. Il risultato è un Senato significativamente diverso da quello inizialmente delineato. E' un Senato che - rispetto all'impostazione iniziale - conserva la natura di camera di rappresentanza delle istituzioni territoriali, in virtù dello status dei suoi componenti (consiglieri regionali e sindaci), ma che risulta oggi dotato anche di un adeguato livello di investitura popolare, per effetto del nuovo sistema di elezione "semi-diretta" delineato dall'articolo 57. Si tratta di una modifica che rende, peraltro, più coerente il mantenimento del divieto di mandato imperativo, già previsto originariamente dal testo del Governo per gli appartenenti alla seconda Camera. 2.2 La riforma del Parlamento e il riequilibrio del sistema delle garanzie Un altro miglioramento ascrivibile all'esame del Parlamento è costituito dalla razionalizzazione del sistema parlamentare e, in generale, dal complessivo riequilibrio del circuito costituzionale delle garanzie. Nel testo finale risulta innanzitutto semplificato il procedimento legislativo, per effetto della limitazione delle procedure speciali. E' stato infatti esteso il perimetro dei provvedimenti rimessi all'esame paritario delle Camere (leggi bicamerali), con la riconduzione a quest'ambito di alcune delle materie e dei provvedimenti per i quali era prevista la procedura di approvazione rafforzata da parte della Camera. Mentre la procedura di approvazione rafforzata - che prevede la votazione finale della Camera a maggioranza assoluta in caso di modifiche proposte dal Senato a maggioranza assoluta- è stata limitata alle sole leggi con le quali lo Stato, nelle materie non riservate alla sua competenza esclusiva, si serve della clausola di supremazia statale a tutela dell unità giuridica o economica della Repubblica e dell interesse nazionale. Sono state quindi riportate alla procedura normale di approvazione le leggi di bilancio, con il solo dimezzamento del termine a disposizione del Senato per la deliberazione di eventuali proposte di modifica. 8

9 Con una significativa correzione d'impostazione rispetto al testo originario del Governo, l'approvazione del bilancio dello Stato è stata ricondotta alla piena responsabilità della camera titolare in via esclusiva del rapporto fiduciario, superando la procedura aggravata che vedeva il Senato investito di un peculiare potere di condizionamento in materia di decisione di bilancio. Si è in tal modo corretto un profilo della riforma che era stato oggetto di attenzione - in alcuni casi di forte stigmatizzazione - anche nell'ambito del dibattito dottrinario. Quanto alla procedura di esame dei disegni di legge prioritari dichiarati essenziali per l attuazione del programma di governo, l'esame parlamentare della riforma ha condotto all'abbandono del cosiddetto "voto bloccato", cioè della possibilità per il Governo di chiedere, una volta decorsi i termini per la deliberazione finale, il voto senza modifiche, articolo per articolo. Per questi provvedimenti resta ferma la certezza del voto finale entro una data prestabilita, ma senza alcuna compressione delle prerogative emendative del Parlamento. Al riequilibrio generale del sistema delle garanzie è dedicata la parte più significativa delle innovazioni apportate dalle Camere al testo iniziale. La nuova configurazione bicamerale ha indotto innanzitutto a riconsiderare il sistema dei quorum deliberativi. Il quorum per la deliberazione dello stato di guerra è stato innalzato dalla maggioranza semplice a quella assoluta dei componenti della Camera. E' stato invece complessivamente ridisegnato il meccanismo per l'elezione del Presidente della Repubblica, con riferimento sia al livello del quorum richiesto nella successione delle votazioni (portato a 3/5 a partire dal quarto scrutinio), sia alla base di computo dello stesso quorum, che dal settimo scrutinio viene fatta coincidere con i votanti e non più con i componenti dell'assemblea. Per altro verso, a rafforzamento delle prerogative del Parlamento è stata riconosciuta alle Camere la possibilità di accesso alla Corte Costituzionale ai fini del giudizio preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali (su ricorso di 1/3 dei senatori o di ¼ dei deputati). Si tratta di un sindacato di legittimità del tutto inedito, orientato a "sterilizzare" sul piano politico e istituzionale gli effetti di un'eventuale declaratoria di incostituzionalità della disciplina elettorale, posto che ad oggi ciò può avvenire, in via incidentale, solo dopo il funzionamento della legge stessa, a Camere già elette e insediate. Con una disposizione transitoria, questo strumento è stato reso applicabile anche alla nuova legge elettorale della Camera (il cosiddetto Italicum). E' stato inoltre dato riconoscimento costituzionale allo Statuto delle opposizioni, a tutela dei diritti delle minoranze parlamentari, rimettendone la declinazione al Regolamento della Camera. 9

10 Infine, durante l'esame della riforma sono state introdotte ex novo disposizioni volte a dare ulteriore e più stringente declinazione al principio della parità di genere nell'accesso alla rappresentanza politica, con riferimento sia al Parlamento nazionale che agli organi elettivi regionali. 2.3 I nuovi strumenti della democrazia diretta L'apporto del Parlamento è stato determinante anche per aprire la riforma della Carta costituzionale al rafforzamento degli strumenti della democrazia diretta, a partire dal referendum abrogativo e dall'iniziativa legislativa popolare. In materia di iniziativa legislativa popolare, si sono vincolati i Regolamenti parlamentari a prevedere tempi certi di esame e votazione finale per i disegni di legge d'iniziativa popolare. Di contro, si è innalzato fino a 150mila il numero delle sottoscrizioni richieste per la loro presentazione alle Camere (oggi pari a 50mila), Allo stesso modo è stato aggiornato l'istituto del referendum popolare abrogativo, con l'introduzione di un "doppio quorum", ai fini della validità della consultazione, differenziato in relazione al numero dei promotori della proposta, in modo da consentire un significativo abbassamento della soglia (la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni politiche, in luogo della maggioranza degli aventi diritto al voto) per i quesiti sottoscritti da un più elevato numero di cittadini (800mila, in luogo di 500mila). Nel corso dell'esame parlamentare è stata inoltre introdotta - con formula del tutto innovativa rispetto al nostro ordinamento - una nuova tipologia di consultazione popolare: il referendum propositivo e d'indirizzo. Tale strumento si affiancherà ad altre forme di consultazione, estese alle formazioni sociali, sul modello del débat public francese. 2.4 Il nuovo Titolo V Quanto alla riforma del Titolo V, le modifiche apportate al testo iniziale hanno mirato a consolidare il presupposto fondamentale da cui muove l'intera riforma: l'integrazione delle autonomie territoriali nel circuito della decisione legislativa statale, attraverso il nuovo Senato, e la conseguente eliminazione della concorrenza legislativa tra Stato e Regioni, che tante incertezze, sovrapposizioni e conflittualità ha determinato dopo la riforma del Secondo questo spirito è stata ampliata e specificata la competenza legislativa esclusiva dello Stato, con la riconduzione a quest'ambito di alcune materie già concorrenti, inerenti ad interessi di 10

11 rilevanza nazionale, tra cui: grandi reti di trasporto e navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; promozione della concorrenza; tutela della salute; tutela e sicurezza del lavoro; politiche sociali; istruzione e formazione professionale (v. infra per analisi di dettaglio). Per altro verso, è stato riqualificato e rafforzato il sistema del regionalismo differenziato, già vigente in Costituzione fin dalla riforma del 2001, ma da allora mai attivato da alcuna Regione. La nuova formulazione consentirà alle Regioni che abbiano i bilanci in equilibrio di accedere a forme e condizioni particolari di autonomia in alcuni ambiti di competenza esclusiva dello Stato, tra i quali sono stati da ultimo inclusi: il governo del territorio, le politiche attive del lavoro, l'ordinamento scolastico, la tutela dei beni culturali, l'ambiente, il turismo, il commercio con l'estero. E' stato inoltre rafforzato il principio della corrispondenza tra le risorse spettanti agli enti territoriali e le funzioni pubbliche loro attribuite. A questo fine, il nuovo Titolo V dispone che l'insieme delle risorse derivanti dall'autonomia finanziaria regionale e locale (cioè tributi ed entrate propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali, ecc.) debba assicurare il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite ai rispettivi livelli di governo (comuni, città metropolitane e Regioni). Infine, la lettura delle Camere ha contributo a dare più chiara e coerente formulazione alla cosiddetta clausola di supremazia statale, introdotta ex novo dalla riforma. Essa prevede che, ai fini della tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica ovvero quando lo richieda la tutela dell'interesse nazionale, la legge statale possa intervenire anche in materie di competenza delle Regioni. In tal caso, la proposta spetta al Governo - che se ne assume pertanto la responsabilità - mentre l'approvazione è rimessa al Parlamento, secondo la procedura approvazione rafforzata che prevede la votazione finale della Camera a maggioranza assoluta in caso di modifiche proposte dal Senato a maggioranza assoluta. 3. Verso il referendum. Il timing della procedura Se sarà approvata dalla Camera senza modificazioni, la riforma costituzionale avrà completato la fase di prima lettura conforme delle Camere, prevista dall'articolo 138 della Costituzione per i disegni di legge costituzionali. Da quel momento potrà dunque computarsi, per ciascuna Camera, il periodo minimo di tre mesi per la seconda e ultima deliberazione. In caso di approvazione finale a maggioranza assoluta e inferiore ai due terzi dei componenti di ciascuna Camera, la legge costituzionale potrà essere sottoposta a referendum popolare 11

12 confermativo - in tal caso già annunciato dai Gruppi parlamentari di maggioranza - su proposta di un quinto dei componenti di una Camera o di 500mila elettori o di 5 Consigli regionali. Si tratta di un peculiare referendum costituzionale, per il quale non è previsto alcun quorum di partecipazione ai fini della validità, la cui procedura di svolgimento è disciplinata con legge ordinaria (legge n. 352 del 1970). Essa prevede, per ciascun passaggio procedurale, il seguente timing: Passaggi procedurali Tempi procedurali Approvazione finale della legge da parte delle Camere e immediata pubblicazione della legge - a fini notiziali - nella Gazzetta Ufficiale, a cura del Ministro della giustizia Presentazione della richiesta di referendum da parte di: 1/5 dei membri di una Camera o 500mila elettori o 5 Consigli regionali Entro 3 mesi dalla pubblicazione in GU (tempo non comprimibile) Decisione, con ordinanza, dell'ufficio centrale per il referendum sulla legittimità della richiesta Entro 30 giorni dalla presentazione della richiesta Immediata comunicazione della decisione al Presidente della Repubblica, ai Presidenti delle Camere, al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Presidente della Corte costituzionale Notifica della decisione, a mezzo ufficiale giudiziario, ai tre delegati dei parlamentari richiedenti, oppure ai presentatori della richiesta dei 500 mila elettori, oppure ai delegati dei cinque consigli regionali Entro 5 giorni dalla decisione (ordinanza) dell'ufficio centrale per il referendum Emanazione del D.P.R. di indizione del referendum, su deliberazione del Consiglio dei Ministri, con fissazione della data Svolgimento del referendum Entro 60 giorni dalla comunicazione dell'ordinanza Una domenica compresa tra il 50 e il 70 giorno successivo all'emanazione del D.P.R. di indizione 12

13 La durata massima dell'intera procedura - dalla data di deliberazione finale delle Camere alla data di svolgimento del referendum confermativo - deve dunque ritenersi pari a 255 giorni (185+70), corrispondenti a circa 8 mesi e mezzo. La durata minima della procedura, calcolata supponendo la massima contrazione temporale delle procedure nella disponibilità del Governo e della Presidenza della Repubblica, è invece pari a 175 giorni (125+50), corrispondente a poco meno di 6 mesi. 13

14 PARTE II I contenuti aggiornati della riforma 1. Il superamento del bicameralismo paritario L'articolo 1 del disegno di legge modifica l'articolo 55 della Costituzione, in funzione del superamento del bicameralismo paritario. Esso sancisce il principio della titolarità esclusiva della Camera dei deputati quanto a rappresentanza della Nazione ed esercizio della funzione di indirizzo politico, della funzione legislativa e di quella di controllo dell'operato del Governo, mentre configura per il Senato un nuovo e peculiare ruolo di raccordo interistituzionale e di concorso al procedimento legislativo. In particolare, il nuovo assetto bicamerale assegna al Senato la funzione di raccordo tra gli organi istituzionali dell'unione europea, dello Stato e degli enti territoriali e tra il legislatore statale e quello comunitario, riservando alla sola Camera dei deputati il potere di accordare o revocare la fiducia al Governo. Rispetto al testo iniziale del disegno di legge, sono rimaste immutate le disposizioni che stabiliscono il rapporto fiduciario del Governo con la sola Camera. E' stata invece estesamente riformulata la norma relativa alle funzioni del nuovo Senato (quinto comma). Secondo l'attuale formulazione del testo, sono attribuite in via generale al Senato le funzioni di: partecipazione alle fasi ascendente e discendente del diritto dell'unione europea, cioè alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'unione europea; valutazione delle politiche pubbliche, intendendosi verosimilmente per tali anche le politiche non statali; valutazione dell'attività delle pubbliche amministrazioni; verifica dell'impatto delle politiche dell'unione europea sui territori. E' inoltre attribuito in concorso con la Camera l'esercizio delle seguenti funzioni: espressione di pareri sulle nomine di competenza del Governo; verifica dell'attuazione delle leggi statali. 14

15 E' rimasta infine inalterata la disposizione - introdotta in prima lettura dal Senato - che vincola le leggi per le l'elezione della Camera e del Senato alla promozione dell'equilibrio di genere nella rappresentanza parlamentare Soppressione della relazione fiduciaria tra il Governo e il Senato Le modifiche all'articolo 55 devono essere lette in correlazione con le altre disposizioni della riforma che, a vario titolo, realizzano l'esclusione del Senato dal circuito fiduciario con l'esecutivo. In primo luogo, con l'articolo 25 del ddl che modifica l'articolo 94 della Costituzione, riferendo alla sola Camera dei deputati il rapporto di fiducia con il Governo. Connessa all'esclusione dal circuito fiduciario è anche la novella dell'articolo 67 della Costituzione, che nel testo vigente prevede che "ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato". La riscrittura, operata dall'articolo 8 del disegno di legge, mantiene per i membri del Senato il solo divieto di mandato imperativo, escludendo il Senato dal circuito della rappresentanza politica nazionale e dalla compartecipazione all'indirizzo politico. Inoltre, l'articolo 24 modifica l articolo 88 della Costituzione, riferendo il potere di scioglimento del Presidente della Repubblica alla sola Camera dei deputati e la fase di consultazione solo al relativo Presidente. Infine, sempre in relazione alla modifica del circuito fiduciario va letta la modifica - contenuta nell'articolo 26 del ddl - dell'articolo 96 della Costituzione che prevede l'attribuzione alla sola Camera dei deputati della competenza ad autorizzare - secondo le norme stabilite con legge costituzionale - la sottoposizione del Presidente del Consiglio e dei ministri alla giurisdizione ordinaria per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni (reati ministeriali). Con espressa modifica della legge costituzionale n. 1 del 1989 (articolo 38, comma 15), si è specificato che tale autorizzazione spetta alla Camera anche se il procedimento riguarda altresì soggetti che non sono membri della Camera. 1.2 Composizione ed elezione del Senato L'articolo 2 del disegno di legge, modificando l'art. 57 della Costituzione, delinea un nuovo modello di composizione ed elezione del Senato. Se le prime due letture parlamentari della riforma avevano già condotto a una significativa modifica dell'impianto originario del disegno di legge costituzionale, l'ultima lettura del testo da parte del 15

16 Senato ha ulteriormente inciso su quelle disposizioni, segnando una marcata discontinuità rispetto all'impostazione iniziale del Governo. Le innovazioni riguardano innanzitutto il numero dei senatori, che nel testo iniziale poteva arrivare a 143 e nel testo finale è portato a 100, con un abbattimento della rappresentanza di oltre un terzo rispetto al Senato attuale (con 315 componenti elettivi). Inoltre, il testo iniziale prevedeva una quota rilevante - il 44% - di senatori di diritto o di nomina (21 Presidenti di regione e provincia autonoma, 21 sindaci di comuni capoluogo di regione e provincia autonoma e fino a 21 nominati dal Presidente della Repubblica), a fronte di 80 membri elettivi, eletti in secondo grado dai Consigli regionali (due consiglieri regionali e due sindaci per ciascuna Regione), pari al 56% del totale. Nel testo attuale, la componente elettiva del Senato sale al 95%. Ma soprattutto, grazie all'ulteriore lavoro emendativo svolto in ultima lettura, la maggior parte dei 95 senatori elettivi di secondo grado - cioè i 74 senatori consiglieri regionali - sarà espressamente designata dai cittadini in occasione delle elezioni regionali, attraverso meccanismi elettorali che vincoleranno sostanzialmente i Consigli regionali a ratificare le scelte degli elettori. Pertanto, da un Senato composto in larga parte da membri di diritto o nominati, si è passati ad un Senato, non solo molto più asciutto nei numeri, ma soprattutto dotato di un più elevato grado di investitura popolare, per effetto del nuovo sistema di elezione "semi-diretta" delineato dall'articolo 57. Quanto alla composizione della rappresentanza nel nuovo Senato, la rappresentanza degli organi esecutivi degli enti di governo territoriali rimane limitata alla quota di sindaci, mentre i Presidenti di regione - non più membri di diritto - potranno essere eletti dai rispettivi Consigli regionali solo se appartenenti agli stessi Consigli. Gli Statuti prevedono infatti l'appartenenza di diritto del Presidente della Giunta al Consiglio solo in 14 delle 20 Regioni e nelle 2 province autonome (v. tabella infra). In definitiva, ne risulta un Senato composto da 100 membri, dei quali: 74 sono eletti dai Consigli regionali e dai Consigli delle Province autonome di Trento e Bolzano fra i loro componenti in conformità alle scelte espresse dagli elettori in sede di elezione degli stessi Consigli; 21 sono eletti dai medesimi Consigli regionali fra i Sindaci dei comuni della Regione, nella misura di uno per ciascuno; 5 possono essere nominati dal Presidente della Repubblica (in luogo dei 21 originariamente previsti dal testo del Governo) tra i cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario; durano in carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati (articolo 3 del ddl che modifica l'articolo 59 della Costituzione). 16

17 La ripartizione dei seggi tra le Regioni è effettuata in proporzione alla loro popolazione, come risultante dall ultimo censimento, posto che nessuna Regione può avere un numero di Senatori inferiore a due. La prima lettura di Senato e Camera ha previsto - nell'articolo 57 della Costituzione - che l'elezione dei senatori da parte dei Consigli regionali, avvenga con metodo proporzionale. Il rispetto di tale principio dovrà conciliarsi con la designazione popolare dei futuri senatori ora introdotta nel nuovo testo del ddl costituzionale e alla quale i Consigli dovranno comunque conformarsi. Tabella - Distribuzione per Regione dei seggi senatoriali e composizione dei Consigli (elettorato attivo) Regione Popolazione (censimento 2011) Seggi senatoriali (Consiglieri regionali+sindaci) Composizione Consigli (Consiglieri regionali + Presidente Giunta ove membro di diritto) Piemonte Valle d'aosta Liguria Lombardia Provincia Autonoma Bolzano Provincia Autonoma Trento Veneto Friuli-Venezia Giulia Emilia-Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna TOTALE = =917 17

18 Le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei senatori sono quindi rimesse ad una legge ordinaria approvata da entrambe le Camere prevista dal sesto comma del nuovo articolo 57, che oltre a dover disciplinare le modalità di sostituzione dei Senatori in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o territoriale dovrà indicare il meccanismo attraverso il quale garantire agli elettori la scelta dei consiglieri regionali da eleggere a senatori ed indicare le modalità attraverso le quali i Consigli regionali dovranno assicurare l effettività della scelta popolare. Nelle disposizioni transitorie di cui all'articolo 39 sono stabilite: - la disciplina elettorale applicabile in sede di prima elezione del Senato; - i termini entro i quali deve essere approvata dalle due Camere la legge elettorale del Senato prevista dall art. 57; - i termini entro i quali le Regioni dovranno conformare a tale legge le proprie disposizioni legislative e regolamentari. Infine, si segnala che, con emendamento approvato dalla Camera, è stato modificato l'articolo 48 della Costituzione, relativo alla Circoscrizione Estero, al fine di adeguarne il contenuto alla nuova composizione del Senato. Si è infatti espressamente limitata all'elezione della Camera l'operatività di tale circoscrizione. 1.3 La durata del mandato delle Camere L'articolo 4 del disegno di legge modifica l'art. 60 della Costituzione, che oggi disciplina la durata delle Camere. La modifica limita alla sola Camera dei deputati l'elezione per cinque anni ed il divieto di proroga della sua durata, se non per legge e solo in caso di guerra. La disposizione è conseguente alla modifica dell'articolo 57 della Costituzione che configura il Senato come organo a rinnovo parziale "continuo"', per effetto della scadenza differenziata dei suoi componenti, coincidente con la conclusione dei rispettivi mandati territoriali. L'unica modifica apportata a questo proposito, rispetto al testo iniziale, riguarda la durata del mandato dei senatori e prevede che essa coincida non più con quella degli organi delle istituzioni territoriali "nei" quali sono stati eletti (consigli regionali o comunali), ma con quella degli organi istituzionali "dai" quali sono stati eletti (consigli regionali). A prima vista, tale modifica potrebbe implicare la permanenza in carica come senatori di sindaci decaduti, anche da anni, dalla carica che ha dato loro titolo per essere eletti. In realtà la norma va letta in combinazione con la nuova formulazione dell'articolo 66 delle Costituzione, che rimette al 18

19 Senato la presa d'atto della cessazione della carica elettiva regionale o locale e della conseguente decadenza da senatore. 1.4 Incompatibilità per le cariche negli organi del Senato In sede di prima lettura, il Senato ha introdotto ex novo all'articolo 5 una disposizione in materia di incompatibilità dei senatori che accedono alle cariche negli organi del Senato. Anche questa disposizione si è mantenuta inalterata. La nuova formulazione dell'articolo 63 della Costituzione rimette al Regolamento del Senato l'individuazione dei casi nei quali l'elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato possono essere limitate in ragione dell'esercizio di funzioni di governo regionali o locali. L'intento è quello di evitare che si cumuli nello stesso soggetto la rappresentanza di organi istituzionali monocratici di diversa natura ed estrazione. 1.5 Verifica dei poteri, immunità e indennità dei parlamentari Con riferimento alla verifica dei titoli di ammissione dei senatori, di cui all'articolo 66 della Costituzione, l'esame parlamentare ha condotto a scelte inizialmente divergenti tra le due Camere circa la natura - giurisdizionale o meno - del sindacato del nuovo Senato sulla verifica dei poteri. Alla fine ha prevalso la scelta di mantenere la norma costituzionale vigente, ripristinando per il Senato la facoltà di "giudicare" non solo dei titoli di ammissione dei suoi componenti, ma anche delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità. L'effettiva portata del sindacato giurisdizionale del Senato deve essere tuttavia valutata alla luce dalla disposizione, aggiunta di seguito, secondo cui il Senato stesso "prende atto" della cessazione della carica elettiva regionale o locale e della conseguente decadenza da senatore. Lo stesso orientamento ha prevalso anche con riferimento all'articolo 68 della Costituzione, mantenuto nel testo ad oggi vigente, con il conseguente riconoscimento ai senatori del medesimo regime di immunità previsto per i deputati. Resta invece inalterata la differenziazione tra i componenti delle due Camere, già prevista dal disegno di legge del Governo, in materia di indennità parlamentari. L'articolo 9 del disegno di legge, in modifica dell'articolo 69 della Costituzione, dispone che la corresponsione dell'indennità parlamentare sia limitata ai membri della Camera dei deputati. 19

20 1.6 Il procedimento legislativo La parte del testo che ha avuto la più estesa riscrittura nel corso dell esame parlamentare è quella relativa al procedimento legislativo. Rispetto al testo iniziale, la nuova formulazione presenta una significazione semplificazione del procedimento legislativo, sotto il profilo sia dell articolazione in procedure speciali - fortemente ridotta - sia della qualificazione delle materie e dei provvedimenti rimessi a tali procedure. L'articolo 10 del testo finale, che dispone l'integrale riscrittura dell'articolo 70 della Costituzione, ha ulteriormente ampliato il novero delle leggi per le quali la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere (leggi bicamerali), con la riconduzione a quest'ambito di parte delle materie e dei provvedimenti per i quali era stata prevista la procedura di approvazione rafforzata da parte della Camera. Secondo la nuova formulazione, rientrano pertanto nel perimetro delle leggi approvate con procedura bicamerale paritaria: - le leggi di revisione delle Costituzione e le altre leggi costituzionali; - le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti: la tutela delle minoranze linguistiche; i referendum popolari e le altre forme di consultazione introdotte dalla riforma (referendum propositivi e d indirizzo); - le leggi che determinano l'ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni; - la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell'italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'unione europea; - la legge che determina i casi di ineleggibilità e incompatibilità con l'ufficio di senatore; - le leggi che regolano l elezione dei senatori e loro sostituzione (art. 57, sesto comma, Cost.), - le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all'appartenenza dell'italia all'unione europea (art.80, secondo periodo, Cost.); - le leggi in materia di ordinamento di Roma Capitale (art. 114, terzo comma, Cost.); - le leggi che attribuiscono alle Regioni condizioni particolari di autonomia, secondo il cd federalismo differenziato (art. 116, terzo comma, Cost.); 20

21 - le leggi recanti delega di potestà regolamentare alle Regioni (art. 117, quinto comma, Cost.); - gli accordi tra Regioni e Stati esteri (art. 117, nono comma, Cost.); - le leggi recanti i principi generali per la disciplina del patrimonio delle Regioni e degli enti locali (art. 119, sesto comma, Cost.); - le leggi per l esercizio dei poteri sostitutivi del Governo (art. 120, secondo comma, Cost.); - la legge recante i principi fondamentali per l elezione degli organi regionali (art. 122, primo comma, Cost.); - le leggi che dispongono il distacco di Comuni dalla Regione (art. 132, secondo comma, Cost.). Con ulteriore disposizione introdotta in prima lettura, si è opportunamente specificato che queste leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate con la medesima procedura bicamerale. Tutte le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati e trasmesse al Senato, che in tal caso opera esclusivamente quale organo di seconda lettura, abilitato alla "proposta" di eventuali modifiche (procedura ordinaria). Tale procedura prevede che i provvedimenti trasmessi dalla Camera siano esaminati dal Senato, su richiesta - formulata entro dieci giorni - da un terzo dei suoi componenti. Qualora il Senato non richieda di esaminarla la legge può essere promulgata. Intervenuta tale richiesta, il Senato "può disporre" di procedere all'esame. L'esame del disegno di legge si conclude con "proposta" di modificazioni da rendersi nel termine dei successivi trenta giorni. Lo spirare del termine di trenta giorni in assenza di approvazione della "proposta" di modificazioni, è da intendersi come implicita rinunzia del Senato ad avvalersi della sua facoltà propositiva, e comunque la legge può essere promulgata. Se resa, la "proposta" senatoriale impone un nuovo esame presso la Camera dei deputati, la quale delibera in via definitiva. Sommando i tempi così previsti, si ottiene un complessivo lasso di sessanta giorni quale tempo massimo di durata del procedimento legislativo ordinario, successivo alla prima approvazione della Camera dei deputati. E stata invece significativamente modificata - e limitata nell ambito di applicazione - la procedura di approvazione rafforzata. 21

22 In primo luogo, tale procedura è stata limitata alle sole leggi che danno attuazione alla clausola di supremazia statale (di cui all art. 117, quarto comma, Cost.), con ciò superando l ampia elencazione di materie e provvedimenti inizialmente prevista. Inoltre, se nel testo approvato in prima lettura si prevedeva infatti l obbligo di votazione finale della Camera a maggioranza assoluta dei suoi componenti in tutti i casi in cui la stessa Camera non si fosse conformata alle proposte di modifica del Senato, comunque approvate, con la nuova formulazione la votazione finale della Camera a maggioranza assoluta è limitata al caso di modifiche approvate dal Senato a loro volta a maggioranza assoluta. Un altra importante innovazione riguarda i disegni di legge di bilancio. E stata infatti completamente superata la procedura speciale delineata in prima lettura, che imponeva alla Camera la riapprovazione del disegno di legge di bilancio a maggioranza assoluta ove non si fosse conformata alle proposte di modifica approvate dal Senato a maggioranza assoluta. Nella nuova formulazione è venuta meno ogni forma di peculiare coinvolgimento del Senato nell approvazione della legge di bilancio, che resta dunque nella piena responsabilità della Camera politica. L unica differenziazione rispetto al procedimento legislativo ordinario (rimasta inalterata tra le due letture) consiste nella previsione che l'esame del disegno di legge di bilancio da parte del Senato avvenga, entro quindici giorni dall'approvazione della Camera, senza necessità di attivare il richiamo attraverso il prescritto numero di senatori, come previsto per i disegni di legge ordinari. Quanto agli altri strumenti assegnati al Senato nell'ambito del procedimento legislativo, rimane inalterato rispetto alla prima lettura il potere di richiedere alla Camera l'esame di un disegno di legge (previsto dall'articolo 11 del ddl, quale novella dell'articolo 71 della Costituzione). A questo fine, la richiesta deve essere deliberata dal Senato a maggioranza semplice e la Camera deve pronunciarsi sul testo entro sei mesi dalla deliberazione. Infine, è rimasto anch esso immutato l'ultimo comma del nuovo articolo 70 della Costituzione prevede che il Senato possa "formulare osservazioni su atti o documenti" all'esame della Camera dei deputati e svolgere attività conoscitive. La specificazione delle modalità di svolgimento di queste attività sono rimesse all'autonomia regolamentare del Senato. 1.7 Diritti delle minoranze e doveri di partecipazione Rispetto al testo originario del Governo, due significative modifiche all'articolo 64 della Costituzione sono state introdotte tra la prima e la seconda lettura - in materia di diritti delle minoranze e doveri di partecipazione dei parlamentari (articolo 6). 22

23 In prima lettura, si è introdotta ex novo una norma che rimette ai Regolamenti della Camera dei deputati e del Senato la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari. Tale norma è stata integrata, in seconda lettura, con l esplicito riferimento alla disciplina dello statuto delle opposizioni da parte del Regolamento della Camera, con specificazione orientata evidentemente a ribadire la distinzione tra le due Camere, anche con riguardo alla natura delle minoranze in esse rappresentate. La seconda modifica introdotta dal Senato e confermata dalla Camera - riguarda i doveri di partecipazione dei parlamentari alle sedute dell'assemblea e a lavori della Commissione. Anche in questo caso, il vincolo costituzionale è orientato, in primo luogo, a rafforzare le prescrizioni dei Regolamenti parlamentari, in funzione di una più forte e diretta responsabilizzazione del singolo parlamentare rispetto ai suoi doveri istituzionali. 1.8 Deliberazione della stato di guerra, leggi di amnistia e di indulto e leggi di ratifica dei trattati internazionali Gli articoli 17 e 18 modificano rispettivamente l'articolo 78 della Costituzione, che disciplina la deliberazione dello stato di guerra, e l'articolo 79 della Costituzione sulla legge di amnistia ed indulto. In coerenza con il nuovo ordinamento bicamerale, la riformulazione dei due articoli riferisce alla sola Camera dei deputati le prerogative e competenze appartenenti, nel testo vigente, ad entrambe le Camere. Rispetto alla proposta originaria del Governo, un importante innovazione è stata introdotta in seconda lettura: l innalzamento del quorum per la deliberazione dello stato di guerra, da parte della Camera dei deputati, portato dalla maggioranza semplice a quella assoluta. Analogamente, l'articolo 19 del ddl modifica l'articolo 80 della Costituzione, attribuendo alla sola Camera dei deputati la competenza generale sulle leggi di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali. Mentre, nel caso di ratifica di trattati relativi all'appartenenza dell'italia all'ue, lo stesso articolo 80 ribadisce in linea con le modifiche all articolo 70 - la competenza paritaria delle Camere all esame e all approvazione dei relativi disegni di legge di autorizzazione. 1.9 Inchieste parlamentari Rimasto inalterato nel testo approvato in prima lettura dal Senato è l'articolo 20 del ddl, che modifica l articolo 82 della Costituzione in materia di potere d'inchiesta parlamentare. 23

24 Se la proposta iniziale del Governo riservava esclusivamente alla Camera dei deputati il potere d inchiesta, la riformulazione parlamentare ha ripristinato in capo al Senato il potere d'inchiesta, sia pur limitandolo alle materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali. 24

25 2. Gli strumenti della democrazia diretta L'esame parlamentare è stato determinante per aprire la riforma al rafforzamento degli strumenti della democrazia diretta, a partire dagli istituti già previsti dalla Costituzione del 1948 che più hanno risentito, in questi ultimi anni, della spinta al cambiamento. Il riferimento è al referendum popolare e all'iniziativa legislativa popolare, significativamente estesi e rafforzati rispetto all'attuale ordinamento costituzionale. 2.1 Leggi di iniziativa popolare e referendum propositivi e d'indirizzo In materia di iniziativa legislativa popolare - con disposizione introdotta dal Senato in prima lettura all'articolo 11 del ddl, di modifica dell'articolo 71 della Costituzione - si è innalzato fino a 150mila il numero (attualmente di 50mila) delle sottoscrizioni richieste per la presentazione dei disegni di legge di iniziativa popolare, vincolando tuttavia i Regolamenti parlamentari a prevedere, per questi provvedimenti, tempi certi di esame e votazione finale. Quanto alla consultazione popolare, nel corso dell'esame parlamentare è stata introdotta - con formula del tutto innovativa rispetto al nostro ordinamento - una nuova tipologia di consultazione, definita referendum propositivo e d'indirizzo. Ad essa si affiancheranno altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali, sul modello del débat public francese. Con legge approvata da entrambe le Camere saranno disciplinate le modalità di attuazione di tali strumenti. 2.2 Referendum popolare abrogativo Allo stesso modo è stata riformata la disciplina del referendum abrogativo di cui all'articolo 75 della Costituzione, attraverso le modifiche apportate all'articolo 15 del disegno di legge costituzionale. L'innovazione è costituita dall'introduzione per le consultazioni referendarie di un "doppio quorum" di maggioranza ai fini della validità della consultazione. 25

26 In particolare, la nuova disciplina ammette la validità del referendum quando: in caso di sottoscrizione della proposta da parte di 500mila elettori, partecipi alla consultazione la maggioranza degli aventi diritto al voto; in caso di sottoscrizione della proposta da parte di 800mila elettori, partecipi alla consultazione la maggioranza dei votanti all'ultima elezione della Camera dei deputati, con significativo abbassamento del quorum. In entrambi i casi la proposta soggetta a referendum è approvata se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. 3. Prerogative e vincoli all'azione di Governo 3.1 Disegni di legge prioritari L'articolo 12 del disegno di legge mira a rafforzare l'incidenza dell'esecutivo nel procedimento legislativo, attraverso una procedura prioritaria di esame - introdotta ex novo dalla riforma con una modifica dell'articolo 72 della Costituzione - riservata ai disegni di legge dichiarati come "essenziali per l'attuazione del programma di governo" (secondo la formula introdotta dal Senato). A questo riguardo, l esame delle Camere ha condotto ad alcune rilevanti modifiche rispetto al testo del Governo. In primo luogo, è stato più esplicitamente qualificato il novero delle leggi escluse dall ambito di applicazione di tale procedura, eliminando il generico riferimento alle leggi per la cui approvazione è prescritta una maggioranza speciale. Rimangono pertanto escluse: - le leggi bicamerali (art. 70, c. 1, Cost.); - le leggi elettorali; - le leggi di ratifica dei trattati internazionali; - le leggi di amnistia e di indulto (art. 79 Cost.); - la legge di contabilità rafforzata prevista dalla riforma dell articolo 81 della Costituzione, approvata nel 2012, che ha introdotto il principio dell equilibrio di bilancio (art. 81, c. 6, Cost.). In secondo luogo è stato esteso il termine per l esame e il voto finale sui disegni di legge prioritari, portandolo da sessanta a settanta giorni. Tale termine può essere differito di non oltre 26

27 quindici giorni in relazione ai tempi di esame in Commissione e alla complessità del disegno di legge. Infine, è stata soppressa la possibilità per il Governo di chiedere, una volta decorsi tali termini, il voto 'bloccato', senza modifiche, articolo per articolo, e la votazione finale. Per questi provvedimenti resta ferma la certezza del voto finale entro una data prestabilita, ma senza alcuna compressione delle prerogative emendative del Parlamento. Rimane invece confermata la disposizione che, limitatamente a questi disegni di legge, riduce alla metà i tempi procedimentali per la partecipazione del Senato al procedimento legislativo e per la successiva deliberazione definitiva della Camera dei deputati Decretazione d'urgenza La riforma interviene anche sulla decretazione d'urgenza, di cui all'articolo 77 della Costituzione (articolo 16 del disegno di legge), con l'obiettivo principale di dare rilievo costituzionale ai vincoli oggi fissati dalle leggi ordinarie e ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale. A questo obiettivo si è aggiunto, in sede di esame parlamentare, anche quello di rafforzare le prerogative presidenziali di rinvio alle Camere (ex art. 74 Cost.) dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge. La soluzione che era stata a tal fine individuata durante la prima lettura del provvedimento incideva direttamente sulle prerogative del Presidente della Repubblica, di cui all'articolo 74 della Costituzione, attraverso due strumenti: l'introduzione - in via generale - dell'istituto del rinvio presidenziale parziale, limitato a specifiche disposizioni di un disegno di legge; istituto poi soppresso dalla Camera in seconda lettura; il differimento di trenta giorni del termine per la conversione in legge di un decretolegge, se la relativa legge di conversione è oggetto di rinvio presidenziale (disposizione confermata). Per armonizzare quest'ultima disposizione alla disciplina della decretazione d'urgenza, durante la seconda lettura si è introdotta all'articolo 77 della Costituzione una norma che prevede l'estensione fino a 90 giorni dell'efficacia di un decreto-legge la cui legge di conversione sia stata oggetto di rinvio alle Camere da parte del Presidente della Repubblica. 27