GLI AMMORTIZZATORI SOCIALI IN ITALIA. PROSPETTIVE, CONFRONTI E RISPOSTE ALLA CRISI.

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1 Ministero dell Economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro Note Tematiche N 5 Luglio 2010 ISSN GLI AMMORTIZZATORI SOCIALI IN ITALIA. PROSPETTIVE, CONFRONTI E RISPOSTE ALLA CRISI. Di: Valeria Ferroni 1 e Delia Guerrera 2 ABSTRACT Gli effetti prodotti dalla crisi economica sul mercato del lavoro hanno riacceso in Italia, come in altri paesi industrializzati, il dibattito sugli ammortizzatori sociali. La nota fornisce una sintesi delle tipologie di ammortizzatori sociali previsti dalla legislazione italiana e delle misure intraprese dal Governo per fronteggiare la crisi nel mercato del lavoro; limitatamente all istituto della cassa integrazione guadagni (CIG) è stata realizzata una rassegna sulle principali problematiche e su alcune proposte di revisione emerse in letteratura. È stata anche curata una sezione sul sistema di ammortizzatori sociali danese basato sulla flexicurity. A titolo comparativo, in appendice è stata inserita, una sintesi degli schemi di ammortizzatori sociali e dei principali interventi di politiche del lavoro attuate per contrastare la crisi nei maggiori paesi europei (Regno Unito, Francia, Germania, Spagna e Olanda). JEL: H53, I38, J64, J6, J68 Keywords: ammortizzatori sociali, flexicurity, welfare to work Note Tematiche La collana intende promuovere la circolazione di Note Tematiche prodotte all interno del Dipartimento del Tesoro del Ministero dell Economia e delle Finanze. Il contenuto delle Note Tematiche riflette esclusivamente le opinioni degli autori e non impegna in alcun modo l amministrazione. 1 Valeria Ferroni, Consip S.p.A. 2 Delia Guerrera, Ministero Economia e Finanze Corresponding authors: Via XX Settembre 97, Rome, Italy, address: valeria.ferroni@tesoro.it o delia.guerrera@tesoro.it Si ringraziano Cristina Quaglierini per i validi suggerimenti e per il contributo sulle misure intraprese dal Governo tedesco (Kurzarbeit) e Flavio Padrini per gli utili commenti. 1

2 1. INTRODUZIONE La crisi economica e gli effetti prodotti sul mercato del lavoro hanno riacceso in Italia, come in altri paesi industrializzati, il dibattito sugli ammortizzatori sociali e sulle categorie di lavoratori coperti dall assistenza sociale. L obiettivo della Nota è quello di fornire un quadro informativo sia sulle tipologie di ammortizzatori sociali previsti dalla legislazione italiana che sulle proposte di riforma emerse in letteratura. A livello europeo viene analizzata in modo più approfondito l esperienza danese e il modello della flexicurity. La Sezione 2 descrive le principali tipologie di ammortizzatori sociali previste dalla legislazione italiana assieme alle recenti innovazioni normative introdotte dal Governo al fine di ampliare la copertura degli ammortizzatori sociali. Relativamente al 2009 sono forniti i dati di dettaglio sui beneficiari e sulla spesa sostenuta per alcune tipologie di indennità di disoccupazione e per le misure a sostegno del reddito. Nelle Sezioni 3 e 4, limitatamente all istituto della cassa integrazione guadagni (CIG), viene presentata una rassegna della letteratura sia sulle principali problematiche emerse che su alcune proposte di revisione dell istituto; queste ultime vanno per lo più in direzione di una semplificazione, estendendo la copertura degli ammortizzatori sociali e rendendoli più omogenei tra settori produttivi e categorie di lavoratori. La Sezione 3, inoltre, propone anche una disamina sulla spesa per politiche attive e passive in Italia a confronto con l esperienza europea. La Sezione 5 descrive il modello danese riconosciuto come best practice a livello europeo, in quanto maggiormente rappresentativo della strategia che mira a rendere flessibile il mercato del lavoro assicurando al contempo una forte protezione sociale; inoltre, viene presentata un analisi delle criticità e delle peculiarità del modello danese al fine di poterne valutare l esportabilità anche in Italia. Infine, in appendice, per ampliare le informazioni relative ai modelli di protezione sociale nel contesto europeo, sono state predisposte delle schede sintetiche sugli schemi di ammortizzatori sociali utilizzati sia prima che dopo la crisi nel Regno Unito, in Francia, in Germania, in Spagna e in Olanda. 2. GLI AMMORTIZZATORI SOCIALI IN ITALIA: I PRINCIPALI ISTITUTI Il sistema italiano degli ammortizzatori sociali è composto da molteplici strumenti. Le modifiche legislative intervenute negli anni hanno accresciuto le differenze nelle modalità di applicazione di misure a sostegno del reddito e delle indennità. Tenuto conto di questi elementi e della complessità del sistema vigente, gli ammortizzatori sociali sono generalmente classificati in tre categorie 3 : a) In caso di sospensione del rapporto di lavoro: trattamenti di integrazione al reddito (Cassa integrazione guadagni ordinaria, 3 Cfr. Pizzuti (2009) 2

3 CIGO, e cassa integrazione guadagni straordinaria, CIGS) inclusi i trattamenti specifici per il settore agricolo e edile. In questa classe di interventi sono inclusi gli interventi in deroga della CIGS e i contratti di solidarietà nonché l indennità di disoccupazione per i lavoratori sospesi. b) In caso di cessazione del rapporto di lavoro: indennità di mobilità e indennità di disoccupazione. c) Misure temporanee a sostegno dei lavoratori a tempo determinato, apprendisti e parasubordinati in regime di monocommittenza. La CIGO interviene in caso di sospensione o contrazione dell'attività produttiva per situazioni aziendali legate a: i) eventi temporanei e non imputabili all'imprenditore o ai lavoratori; ii) situazioni temporanee di mercato. La CIG è stata istituita nel Successivamente è stata disciplinata per le aziende del settore industriale e per quelle del settore edile 4. Ai beneficiari 5 viene corrisposto l'80 per cento della retribuzione globale che sarebbe spettata per le ore di lavoro non prestate 6. La CIGO può essere concessa per un massimo di 13 settimane, con eventuali proroghe fino a 52 settimane 7 ed è finanziata dai datori di lavoro e dai lavoratori. La Cassa Integrazione Guadagni straordinaria (CIGS) ha recepito numerosi cambiamenti dalla sua istituzione 8. Negli anni sono stati modificati sia i criteri di accesso, che la durata e l importo. A partire dagli anni settanta è stata utilizzata per lunghi periodi e in stretta relazione con i prepensionamenti. Tale utilizzo ha accompagnato le riconversioni e ristrutturazioni aziendali degli anni ottanta. Rispetto alla CIGO, la CIGS riguarda i lavoratori delle imprese industriali (anche edili) con più di 15 dipendenti 9 e le imprese di servizi privati con più di 50 dipendenti 10. Viene erogata ai fini di ristrutturazione, riorganizzazione, conversione, crisi aziendale e nei casi di procedure concorsuali. L'importo corrisponde all'80 per cento della retribuzione globale che 4 L.77/1963, L.164/1975e L.427/1975. La CIGO riguarda in particolare operai, impiegati e quadri delle imprese industriali e delle imprese artigiane del settore edile e lapideo. Dal 1991 possono beneficare della CIGO anche i lavoratori assunti con contratto di formazione lavoro (ora contratti di inserimento) e i lavoratori assunti con contratto di solidarietà. 5 In particolare agli operai, impiegati e quadri delle imprese industriali in genere e delle imprese industriali e artigiane del settore edile e lapideo, esclusi gli apprendisti. Inoltre,possono accedervi tutte le imprese dei settori menzionati indipendentemente dal numero di occupati. 6 Sono previsti dei massimali mensili. Per il 2010 il massimale è di 892,86 euro ed è elevato a 1.073,25 in caso di retribuzione mensile superiore a 1.931,86. 7 Per le imprese edili e per quelle del settore lapideo la durata massima, in caso di sospensione del lavoro, è di 13 settimane; è di 52 settimane quando deriva da una riduzione dell'orario di lavoro. 8 L. 1115/1968 e successive: L. 164/1975; L.223/1991; L.236/ In particolare riguarda operai, impiegati e quadri delle imprese industriali anche edili, artigiane, imprese appaltatrici di servizi di mensa o ristorazione e dei servizi di pulizia, imprese editoriali, cooperative di produzione e lavoro, imprese dei settori ausiliari del settore ferroviario, aziende di trasporto aereo e società di gestione aeroportuale (queste ultime dal 1 gennaio 2009). 10 Imprese commerciali, di spedizione e trasporto e agenzie di viaggio e turismo, imprese di vigilanza esclusi gli apprendisti e gli assunti con contratto di formazione e lavoro. 3

4 sarebbe spettata al lavoratore per le ore di lavoro non svolte 11. La CIGS ha una durata massima di 12 mesi per le crisi aziendali 12, 24 mesi per la riorganizzazione, ristrutturazione e riconversione aziendale 13, 12 mesi per i casi di fallimento, amministrazione straordinaria 14. Il finanziamento è effettuato in misura maggiore dalla Stato che interviene tramite la GIAS (Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali). La parte rimanente del finanziamento è effettuata dai datori di lavoro e dai lavoratori. Negli ultimi dieci anni si è ampliato l utilizzo della CIG attraverso proroghe ed estensioni settoriali (la cosiddetta cassa integrazione in deroga). Dal 2001 infatti è stato possibile disporre deroghe per settori e ripartizioni territoriali attraverso un decreto del Ministero del Lavoro 15. Con la Finanziaria per il 2004 è stato consentito l ampliamento dell utilizzo della CIGS in deroga attraverso l istituzione di un fondo per l occupazione per le fasce di lavoratori non coperti dagli ammortizzatori sociali. La CIG in deroga è finanziata dallo Stato. Anche i contratti di solidarietà possono rientrare tra le misure per i lavoratori sospesi. Questo programma è previsto nei casi in cui la riduzione dell orario di lavoro dei dipendenti viene considerata come alternativa al licenziamento 16. In caso di cessazione del rapporto di lavoro, il lavoratore può ricevere l indennità di mobilità 17. La durata, dai 12 ai 48 mesi, varia in relazione all'età del lavoratore al momento del licenziamento e alla collocazione dell'azienda. L indennità di mobilità è finanziata dai datori di lavoro. Le imprese che assumono lavoratori in mobilità usufruiscono di agevolazioni contributive a seconda del tipo di contratto e delle caratteristiche dei lavoratori assunti. I lavoratori licenziati da aziende non destinatarie della normativa sulla mobilità e quelli che hanno fruito della mobilità ordinaria e per i quali, sulla base di accordi regionali, è prevista una proroga del trattamento possono beneficiare dell indennità di mobilità in deroga 18. L indennità è 11 Per il 2010 il massimale mensile è di 892,96; il limite è elevato a 1.073,25 in caso di retribuzione mensile superiore a 1.931, Prorogabili fino a 24 mesi. 13 Con la facoltà da parte del Ministero del lavoro di concedere due proroghe di dodici mesi ciascuna per programmi particolarmente complessi. 14 Con proroghe di sei mesi se esistono prospettive di ripresa. 15 D.L.158/ Assicura una integrazione salariale corrispondente al 60 per cento della retribuzione persa a seguito della riduzione dell orario di lavoro. La durata massima è di 24 mesi (36 mesi nel Mezzogiorno). 17 Possono beneficiare della mobilità i lavoratori assunti a tempo indeterminato, aventi la qualifica di operaio, impiegato o quadro, licenziati e collocati in mobilità dalla loro azienda per esaurimento della cassa integrazione straordinaria; riduzione di personale; trasformazione dell'attività aziendale; ristrutturazione dell'azienda; cessazione di attività aziendale. Il lavoratore ne ha diritto quando: i) è iscritto nelle liste di mobilità compilate dai Centri per l'impiego; ii) ha un'anzianità aziendale complessiva di almeno 12 mesi; iii) può far valere almeno 6 mesi di effettivo lavoro. 18 La mobilità in deroga è rivolta a tutti i lavoratori subordinati, compresi apprendisti e lavoratori con contratto di somministrazione. I requisiti sono i seguenti: 12 mesi di anzianità aziendale;è necessario che il lavoratore operi in regime di monocommittenza;che il reddito conseguito sia superiore a euro; aver reso dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro o ad un 4

5 pari all'80 per cento della retribuzione. L'importo non può superare un limite massimo mensile stabilito di anno in anno. La durata è fissata dai singoli accordi territoriali. In caso di cessazione del rapporto di lavoro, i lavoratori possono beneficiare dell indennità di disoccupazione ordinaria. L indennità è valida per tutti i lavoratori assicurati contro la disoccupazione involontaria 19. E corrisposta per 8 mesi, ma può durare fino a dodici mesi se il disoccupato ha superato i 50 anni di età. Il tasso di sostituzione, nei primi sei mesi, è pari al 60 per cento dell ultima retribuzione percepita 20. I lavoratori che non possono far valere l anzianità contributiva ma che hanno lavorato per almeno 78 giornate nell'anno solare precedente, hanno diritto all'indennità ordinaria di disoccupazione con i requisiti ridotti 21. Il sussidio è versato a seconda del numero di giorni lavorati nell anno precedente fino a un massimo di 180 giorni. Dal 2008, per i primi 4 mesi, l'indennità giornaliera non può superare il 35 per cento della retribuzione media giornaliera (la percentuale sale al 40 per cento per i periodi successivi) 22. Negli ultimi due anni il Governo è intervenuto per ampliare la platea di lavoratori beneficiari di ammortizzatori sociali in base a varie misure. In via sperimentale per il triennio è stata introdotta una indennità di disoccupazione a favore dei lavoratori in possesso della qualifica di apprendista alla data di entrata in vigore del D.L.n.185/2008 (29 novembre 2008) e con almeno tre mesi di servizio al momento della sospensione o del licenziamento, presso l'azienda interessata dalla crisi. Non richiesti i requisiti di assicurazione e contribuzione previsti per l'indennità di disoccupazione ordinaria. Inoltre, ai sensi della L. n.2/2009, è previsto un intervento integrativo pari al 20 per cento dell'indennità stessa a carico degli enti bilaterali. Agli apprendisti sospesi o licenziati spetta l'indennità nel limite massimo di 90 giorni nell'intero periodo di vigenza del contratto di apprendista, ovvero per percorso di riqualificazione professionale. In caso di rifiuto il lavoratore perde il diritto a qualsiasi prestazione. 19 Non è riconosciuta nei confronti di chi si dimette volontariamente (fanno eccezione le lavoratrici in maternità). L'indennità è riconosciuta quando le dimissioni derivano da giusta causa (mancato pagamento della retribuzione, molestie sessuali, modifica delle mansioni, mobbing). Il lavoratore deve essere assicurato all'inps da almeno due anni e avere almeno 52 contributi settimanali nel biennio precedente. 20 Per il 2010 il limite massimo mensile è di 892,96 euro, elevato a 1.073,25 per i lavoratori che possono far valere una retribuzione lorda mensile superiore a 1.931,86. L'indennità in pagamento nel corso del 2010 è calcolata nel seguente modo: i) ai lavoratori con età inferiore a 50 anni spetta il 60 per cento della retribuzione per i primi sei mesi e il 50 per cento per il settimo mese e ottavo mese; ii) ai lavoratori con età pari o superiore a 50 anni spetta il 60 per cento della retribuzione per i primi sei mesi, il 50 per cento il settimo e ottavo mese e il 40 per cento per i mesi successivi. 21 L'indennità spetta a varie categorie tra cui gli apprendisti, gli insegnanti non di ruolo, ai dipendenti non di ruolo della PA, i lavoratori dello spettacolo a rapporto di lavoro subordinato; i lavoratori con contratto di lavoro part-time; il lavoratore deve dimostrare di aver maturato: i) un'anzianità assicurativa per la disoccupazione da almeno due anni (deve possedere, cioè, almeno un contributo settimanale versato prima del biennio precedente l'anno nel quale viene chiesta l'indennità); ii) almeno 78 giornate di lavoro nell'anno precedente. Nel calcolo delle 78 giornate sono comprese anche le festività e le giornate di assenza indennizzate (indennità di malattia, maternità ecc.). 22I limiti mensili per il 2007 sono stati pari a 844,06 euro, elevati a 1.014,48. 5

6 un numero minore di giornate, qualora il contratto scada prima della durata massima dell'indennità. È stata introdotta un indennità speciale per i lavoratori parasubordinati in regime di monocommittenza con un reddito al di sotto di una determinata soglia, il cui importo corrispondeva inizialmente al 10 per cento del reddito percepito. Successivamente l indennità è stata elevata al 20 per cento. Per gli anni l indennità è stata elevata al 30 per cento del reddito percepito l anno precedente 23. In base ai dati rilasciati dall INPS 24, nel 2009 sono state corrisposte indennità speciali per parasubordinati; la spesa è ammontata a 2,5 milioni. Per gli anni , la CIG in deroga interviene a sostegno di imprese o lavoratori non destinatari della normativa sulla cassa integrazione guadagni 25. Spetta alle aziende che operano in determinati settori produttivi o specifiche aree regionali, individuate negli accordi governativi. Tra i lavoratori beneficiari sono inclusi i lavoratori subordinati, compresi i lavoranti a domicilio (gli apprendisti e i lavoratori con contratto di somministrazione). La durata è fissata dai singoli accordi. L indennità ordinaria di disoccupazione può riguardare anche i lavoratori sospesi 26. Per aver diritto ai trattamenti, è necessario che gli Enti bilaterali abbiano sottoscritto la convenzione che disciplina gli interventi. In mancanza di tale convenzione i lavoratori accedono alla CIG in deroga. Ai lavoratori sospesi spetta l'indennità nel limite massimo di 90 giorni. Attualmente l'importo previsto corrisponde a quello utilizzato per gli altri ammortizzatori sociali in deroga. Con la L.F per l indennità ordinaria di disoccupazione si tiene conto anche dei periodi svolti nel periodo precedente sotto forma di collaborazione coordinata e continuativa, anche a progetto. Inoltre, nel pacchetto lavoro della L.F.2010 sono state introdotte altre misure a favore di alcune categorie di lavoratori 27 : Il pacchetto lavoro prevede, infatti, i seguenti incentivi per i lavoratori ultracinquantenni: i) contributi integrativi, fino alla data di maturazione del diritto al pensionamento, per i lavoratori che abbiano almeno 35 anni di anzianità contributiva e che accettino un offerta di lavoro che preveda l inquadramento in un livello retributivo inferiore di almeno il 20 per cento a quello precedente (ma con la stessa mansione); ii) estensione degli sgravi contributivi già previsti anche in favore dei datori di lavoro che assumono i beneficiari dell indennità di disoccupazione che abbiano almeno cinquanta anni di età. La misura introduce anche il prolungamento della riduzione contributiva per i datori di lavoro che assumono lavoratori in mobilità o che beneficiano dell indennità di disoccupazione ordinaria, che abbiano almeno 35 anni di anzianità contributiva, fino alla data di maturazione del diritto al pensionamento. Sono stati attivati inoltre incentivi per il ricollocamento di lavoratori disoccupati, cassaintegrati, svantaggiati: la misura si propone di 23 L. F (L.191/2009). Per gli anni , l indennità, non superiore a euro, viene corrisposta per redditi che non superino la soglia dei euro. 24 Fonte: Rapporto annuale INPS del Circ. INPS n. 75 del 26/5/ Circ. INPS n. 39 del 6/3/2009. L'indennità di disoccupazione spetta ai lavoratori sospesi per crisi aziendali e occupazionali. 27 Cfr. 6

7 realizzare alcuni interventi sperimentali per incentivare le agenzie per il lavoro autorizzate e gli intermediari speciali a prendere in carico i lavoratori svantaggiati, tra cui i disabili, per azioni finalizzate al loro reinserimento nel mercato del lavoro. Viene erogato un bonus alle agenzie per il lavoro (solo in caso di successo), vale a dire se il lavoratore intermediato è assunto con un contratto di lavoro dipendente 28. Gli incentivi riguardano anche i datori di lavoro: quelli che assumono a tempo pieno ed indeterminato i lavoratori destinatari della indennità di disoccupazione ordinaria, (nonché della indennità di disoccupazione speciale edile) possono beneficiare di un incentivo pari alla indennità spettante al lavoratore con esclusione di quanto dovuto a titolo di contribuzione figurativa, per il numero di mensilità di trattamento di sostegno al reddito non erogate (cd. portabilità dell indennità di disoccupazione). 2.1 GLI AMMORTIZZATORI SOCIALI IN ITALIA NEL 2009: BENEFICIARI E SPESA Nel 2009 l INPS ha autorizzato circa 915 milioni di ore di cassa integrazione di cui 576 milioni di cassa integrazione ordinaria e 357 milioni di cassa integrazione straordinaria. In quest ultima è compresa anche la CIG in deroga (120 milioni di ore circa). Secondo le stime contenute nel Rapporto Annuale dell INPS, nel 2009, tenuto conto delle ore utilizzate, sono state collocate in cassa integrazione guadagni circa 297 mila unità di lavoro (176 mila in Cassa Integrazione Ordinaria e 121 mila circa in quella straordinaria e in deroga). Nello stesso anno, in base alle stime INPS, un lavoratore è rimasto in cassa integrazione ordinaria in media 1 mese e 8 giorni lavorativi mentre è stata di 4 mesi e 2 giorni lavorativi la durata media della cassa integrazione straordinaria pro-capite. A livello regionale la CIGO e la CIGS sono state utilizzate maggiormente in Lombardia, Piemonte e Veneto; il comparto manifatturiero che più ne ha beneficiato è stato quello dell industria meccanica. Nel 2009 il flusso di beneficiari di indennità di disoccupazione ordinaria non agricola e speciale edile (con almeno un giorno di disoccupazione nei 12 mesi dell anno) è stato di circa mila, in aumento del 70 per cento circa rispetto al I beneficiari di indennità di mobilità sono stati circa 180 mila mostrando un incremento dell 11 per cento circa rispetto al Nel corso del 2009 è aumentato il ricorso agli strumenti a sostengo del reddito e della disoccupazione 28 Il bonus concesso è pari a euro per ogni lavoratore svantaggiato assunto con contratto a tempo indeterminato o a termine di durata non inferiore a due anni, di 800 euro se assunto con un contratto a termine di durata tra uno e due anni e da a se disabile e assunto con contratto a tempo indeterminato, di inserimento al lavoro o a termine non inferiore a dodici mesi. 7

8 Tavola 1. Ammortizzatori sociali: numero di beneficiari nel 2009 Fonte: INPS, Rapporto annuale Nota: Per l' indennità di disoccupazione non agricola con requisiti ridotti, l'indennità di disoccupazione agricola ordinaria e l'indennità di disoccupazione agricola con requisiti ridotti, il numero di beneficiari riguarda pagamenti dell INPS avvenuti nel corso del 2009 riferiti a eventi di disoccupazione del 2008.(*)Per la CIGO e la CIGS i beneficiari sono espressi in ULA sulla base delle ore effettivamente utilizzate. Nel 2009, in base ai conti della protezione sociale, la spesa sostenuta per indennità di disoccupazione e assegni di integrazione salariale è stata pari a circa 10 miliardi, in aumento del 56 per cento rispetto al La rispettiva quota sulla spesa totale per protezione sociale delle Amministrazioni pubbliche è pari al 2,5 per cento, in aumento di 0,8 punti percentuali rispetto al In rapporto al PIL la spesa ha raggiunto lo 0,7 per cento (da 0,4 per cento in media nel triennio precedente) 29. Il Rapporto Annuale dell INPS 2009 mostra il dettaglio della spesa per alcune tipologie di ammortizzatori sociali, come indicato nella tavola seguente. Tavola 2. Ammortizzatori sociali: spesa nel 2009 (in milioni di euro) Fonte: Rapporto Annuale INPS 2009 * Comprende: indennità ordinaria ai lavoratori agricoli e non agricoli; indennità con requisiti ridotti ai lavoratori agricoli e non agricoli; trattamenti speciali ai lavoratori agricoli (l.457/72 e L.37/77), quota parte del trattamento di disoccupazione ordinaria art.31 c.l. 451/94 e art.c.16 L.608/96 e altri trattamenti di disoccupazione. 29 Fonte: Relazione Generale sulla Situazione Economica del Paese sul

9 3. GLI AMMORTIZZATORI SOCIALI IN ITALIA: LE PRINCIPALI CRITICITÀ EMERSE IN LETTERATURA In letteratura 30 è generalmente condiviso il giudizio critico sul trattamento riservato in Italia ai disoccupati, nel duplice aspetto di fornitura di servizi quali l orientamento, la formazione, gli incentivi alle imprese per le assunzioni (le cosiddette politiche attive ) da un lato e di sostegno al reddito dall altro (indennità di disoccupazione, cassa integrazione, prepensionamenti: le cosiddette politiche passive o ammortizzatori sociali). Le criticità rilevate sono sostanzialmente tre. a. L assetto degli ammortizzatori sociali è basato su un impianto settoriale e condizionato da ampi margini di discrezionalità. La discriminazione è evidente in particolare con riferimento ai seguenti aspetti: - non tutti i disoccupati hanno diritto ad accedere agli ammortizzatori sociali; - coloro che vi possono accedere sono trattati in modo differenziato sia per quanto riguarda il tasso di sostituzione (rapporto tra indennità e retribuzione precedente) e la durata del trattamento sia con riferimento ai requisiti richiesti (anzianità assicurative e contributive); - l accesso agli ammortizzatori sociali appare talvolta discrezionale e legato, tra l altro, anche alla capacità di negoziazione delle organizzazioni sindacali. b. Gli interventi di sostegno al reddito sono scollegati dalle politiche attive e non sono effettivamente condizionati alla ricerca di lavoro. c. Gli ammortizzatori sociali intervengono (anche se in maniera diversificata) principalmente nella prima fase dei periodi di disoccupazione. Di conseguenza trascurano i rischi di povertà collegati ai casi di disoccupazione di lunga durata, casi per i quali non è prevista in Italia alcuna forma strutturata di reddito di ultima istanza (come invece in molti altri paesi europei). La riforma del sistema degli ammortizzatori sociali, al centro del dibattito politico-economico da più di un decennio 31, è rimasta pressoché incompiuta, malgrado le numerose deleghe che si sono succedute nel tempo e mai completamente esercitate 32. Tra i motivi 30 Si veda Anastasia et al. (2009), Balletti (2000), Reyneri (1997), Ichino (1996), Veneziani (1996), Magnani (2001), Carinci et al. (1992), Renga (1996), Balandi (1991), Prosperetti (1994), Francoe Sestito (1999). 31 Di riforma si parla da lungo tempo, in particolare dopo il rapporto della Commissione Onofri del 1997, incentrato sulla proposta di un sistema strutturato su tre livelli: trattamenti in caso di sospensione temporanea con la conservazione del rapporto di lavoro; trattamenti riservati ai lavoratori che perdono una precedente occupazione; interventi di tipo assistenziale da erogare in caso di esaurimento del diritto alle precedenti prestazioni. Un ampio insieme di contributi che discutono merito ed esiti delle proposte della Commissione Onofri è in un recente volume a cura di Guerzoni (2008). 32 Nel corso dell ultimo decennio, si è proceduto ad estendere la platea dei lavoratori ammessi ai benefici, senza tuttavia modificare l architettura complessiva del sistema. La legge n. 196/1997 (cd. Pacchetto Treu ) e la legge n. 30/2003 (cd. Riforma Biagi ) non sono state accompagnate da un effettivo riordino degli istituti di sostegno al reddito per lavoratori e disoccupati. 9

10 del mancato riordino, il principale è senz altro quello della spesa che le nuove forme di tutela del reddito dei lavoratori e dei disoccupati avrebbero comportato. Tuttavia, sebbene i vincoli di bilancio costituiscano indubbiamente un ostacolo, è opportuno richiamare i costi sociali legati ad una mancata modernizzazione degli istituti di sostegno del reddito, un costo che oggi, proprio di fronte alla crisi economica appare molto elevato. Nel resto della Sezione, l attenzione sarà focalizzata sul sistema della CIG e sul collegamento delle misure passive con quelle attive. Su quest ultimo aspetto verrà anche illustrato un confronto con altri paesi europei. 3.1 LA CASSA INTEGRAZIONE GUADAGNI (CIG) ALL INTERNO DEL MODELLO ITALIANO DEGLI AMMORTIZZATORI SOCIALI Nelle sue linee essenziali, come illustrato nella Sezione 2, il modello italiano si basa su uno schema assicurativo generale (l indennità di disoccupazione ordinaria) e su uno schema settoriale ( la CIG) limitato ai comparti che maggiormente soffrono di fluttuazioni della domanda e che nel tempo hanno attraversato crisi strutturali. Il sistema italiano si è posto come obiettivo nel tempo non tanto il sostegno al reddito in caso di disoccupazione, piuttosto la conservazione del posto di lavoro. Ciò trova conferma nel fatto che gli strumenti principali del sistema non sono le indennità di disoccupazione, che solo a partire dagli anni novanta diventano paragonabili (in termini di tassi di sostituzione e durata) a quelle degli altri paesi europei, ma gli strumenti di gestione degli esuberi di lavoratori, come appunto la cassa integrazione. La CIG è uno strumento che rafforza e rende esplicito il ruolo assicurativo dell impresa. Nella sua componente ordinaria è uno strumento efficace, in quanto limita gli effetti distruttivi di capitale umano da parte di crisi temporanee e permette di risparmiare sui costi di licenziamento. Secondo alcuni, tuttavia, la tutela del rapporto di lavoro diventa eccessiva quando, con la componente straordinaria o con gli interventi in deroga alla normativa, si prolunga la durata dei rapporti di lavoro in situazioni di crisi strutturale difficilmente reversibile 33. Prevale in questo caso più la finalità del finanziamento dei tempi di attesa perché il problema si risolva naturalmente, con il minimo di conflitto sociale, che non quella del finanziamento di politiche attive, volte a rafforzare professionalmente il lavoratore nel mercato del lavoro. In letteratura la componente ordinaria della CIG è valutata come uno strumento efficace La CIG e la segmentazione del mercato del lavoro Un aspetto non trascurabile riguarda l eterogeneità nel diverso trattamento riservato ai lavoratori disoccupati in condizioni diverse. Come anche in altri sistemi, la prestazione erogata nei loro confronti...seppur il trattamento riservato ai lavoratori risulti eterogeneo. 33 Intervento del Governatore della Banca d Italia Mario Draghi, I motivi dell assicurazione sociale, Collegio Carlo Alberto-CeRP, Moncalieri, 13 ottobre

11 dipende dall anzianità contributiva e dall età del lavoratore, ma a questi si aggiungono altre condizioni, quali il settore economico di appartenenza, la dimensione dell impresa in cui si è/era impiegati e la ragione della perdita del lavoro. Infatti, fra le imprese che possono accedere alla CIG ordinaria rientrano quelle del settore industriale, ma non quelle del terziario e gran parte di quelle dell artigianato. La ragione di questa delimitazione è stata attribuita alla necessità di non far lievitare gli oneri sociali, e quindi il costo del lavoro, nelle piccole imprese 34. Queste ultime, è stato rilevato, potendo avvalersi di una maggiore flessibilità negli orari di fatto, hanno in media meno bisogno di strumenti di gestione delle eccedenze strutturali di manodopera rispetto alle grandi imprese, ma sono anch esse condizionate dagli andamenti congiunturali che potrebbero meglio fronteggiare con la CIGO. Da più parti è stato comunque rilevato se questa segmentazione abbia un fondamento economico o non vada invece ripensata La CIG e la rigidità del mercato del lavoro Secondo la letteratura, la CIG (soprattutto nella sua componente straordinaria), seppur abbia facilitato il processo di ristrutturazione dell'industria degli anni 80, ha irrigidito il mercato del lavoro e accresciuto l'offerta di lavoro per l'economia sommersa. Ha inoltre aumentato il potere di controllo dell'amministrazione pubblica, attraverso la discrezionalità delle decisioni di concessione e di prolungamento dei diversi trattamenti 36, e ha anche accentuato la segmentazione del mercato del lavoro e le diversità nel grado di protezione della forza lavoro. Relativamente alla diffusione del lavoro nero è stato sottolineato in letteratura che i lavoratori in CIG o in mobilità, proprio per la durata dei trattamenti, hanno tutto l'interesse ad operare sul mercato del lavoro sommerso per mantenere il diritto all'integrazione salariale. In base ad alcune opinioni espresse in letteratura, nelle medie e grandi imprese è stato incentivato un aggiustamento dell occupazione a blocchi, essendo relativamente più conveniente procedere a licenziamenti collettivi di ampia entità o dichiarare lo stato di crisi per ottenere l'applicazione della CIG e della mobilità poiché i licenziamenti individuali sono potenzialmente più costosi e di esito più incerto 37. Secondo recenti valutazioni la componente straordinaria ha contribuito a rendere meno flessibile il mercato del lavoro La CIG all interno di un sistema a generosità variabile nei tassi di sostituzione e nella durata dei trattamenti E stato inoltre posto l accento sulla necessità di eliminare la differenza di trattamento, tra indennità di disoccupazione e indennità di mobilità 38. Questa differenza è stata ridotta di recente, ma rimane ancora 34 Si veda Geroldi (2003). 35 Draghi, cit. 36 Si veda T. Boeri, P. Garibaldi, Ma quanto costa il sussidio unico di disoccupazione?, in 10 marzo Si veda a tal proposito Samek Lodovici, Semenza, (2008). 38 Rapporto CNEL, La situazione degli ammortizzatori sociali in Italia e in Europa, ottobre

12 significativa. Nel caso di licenziamento collettivo, in un impresa appartenente al campo di applicazione della cassa integrazione guadagni, il lavoratore ha diritto ad un trattamento di disoccupazione, chiamato appunto indennità di mobilità, di durata massima di 4 anni (nel caso di lavoratore ultracinquantenne residente al Sud), con importo economico molto elevato, pari all 80 per cento della retribuzione; al contrario, l indennità ordinaria di disoccupazione, che viene corrisposta negli altri casi di cessazione del rapporto, ha durata limitata (al massimo 12 mesi, ma solo per gli ultra cinquantenni), ed è di ammontare pari al 40 per cento negli ultimi mesi di erogazione del trattamento. Tale sperequazione è stata considerata in letteratura il frutto del complesso percorso che il legislatore ha dovuto compiere in quanto l indennità di mobilità così generosa si è rivelata nel tempo necessaria per convincere le organizzazioni sindacali ad accettare la flessibilità in uscita e ad abbandonare il sistema assistenzialistico delle proroghe continue del trattamento di cassa integrazione. Partendo da questa evidenza, in letteratura emerge che sarebbe opportuno che in un riassetto del sistema degli ammortizzatori l impiego dello strumento della cassa integrazione venisse generalizzato all intera platea dei lavoratori subordinati I problemi di collegamento con le politiche attive del lavoro In Italia gli ammortizzatori sociali in generale, come negli altri paesi europei, rientrano in quel più ampio sistema di interventi di politiche del lavoro cosiddette passive, orientate principalmente al sostegno del reddito del lavoratore nelle fasi di non lavoro. Come è noto, tuttavia, nella maggior parte dei paesi europei le diverse forme di indennità presentano due tratti caratteristici: - sono strettamente collegate a misure di politica attiva, cioè a servizi di orientamento, formazione e collocamento, funzionali a ridurre al minimo il tempo di non lavoro (e quindi di percezione delle indennità), aumentando l occupabilità del lavoratore; - sono rivolte ad una platea ampia di disoccupati, che in alcuni paesi include anche i lavoratori non standard e gli inoccupati, e supera l 80 per cento delle persone in cerca di lavoro. Si tratta di due caratteristiche chiave che ne qualificano e ne rendono più efficace la funzione. Il sistema di ammortizzatori adottato in Italia si discosta significativamente da tale modello. Il grado di integrazione tra la componente passiva e le politiche attive è basso 40 e solo di recente la normativa tende a vincolare l erogazione dei sussidi (attraverso il cd. patto di servizio 41 ) alla partecipazione a programmi di reinserimento, 39 Rapporto CNEL cit. 40 L esigenza di costruire un nesso più stretto tra politiche attive e passive è ribadito nel recente Libro Verde del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali (2008). 41 L art.19, comma 10 del Decreto Legge 29 novembre 2008, n.185, convertito in Legge 28 gennaio 2009, n.2 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale) ha confermato lo schema del "patto di servizio" introdotto già nel 2000 dalla riforma del collocamento e rilanciato dal Protocollo del Welfare del 2007 che impegna il centro per l'impiego ad azioni di orientamento e 12

13 ma si tratta ancora di sperimentazioni. Tali politiche sono gestite di fatto da due canali istituzionali indipendenti: Servizi per l impiego ed enti locali per orientamento, formazione, ecc. da un lato e INPS per incentivi alle assunzioni e politiche passive dall altro. Tale separazione tra canali istituzionali si traduce in una pratica di offerta di politiche attive (colloqui orientativi, segnalazione per assunzioni agevolate o meno, formazione, etc.) che non condizionano e non interagiscono con l erogazione degli interventi di politica passiva. Secondo recenti studi, gli strumenti di monitoraggio e controllo sull utilizzo della CIG si sono rivelati insufficienti. I Servizi Pubblici per l Impiego, riformati nella seconda metà degli anni novanta, infatti, non si sono trasformati nell infrastruttura in grado di combinare compiti di controllo e di gestione delle politiche di attivazione e formazione. Questa carenza appare in tutta la sua rilevanza nella fase attuale, in cui le prevedibili ristrutturazioni d impresa richiederanno rilevanti processi di riallocazione della forza lavoro, in virtù delle quali sarà necessario salvaguardare il capitale umano dei lavoratori e favorirne la ricollocazione invece che agevolarne l uscita come in passate esperienze recenti 42. In base a tali valutazioni, il sistema degli ammortizzatori sociali italiani non rispecchia le esperienze di quei paesi europei che hanno fatto dei sostegni al reddito uno strumento di sviluppo dell occupazione. Inoltre, è stato rilevato il ritardo con cui si è sviluppato un moderno sistema informativo del lavoro. Sebbene, recentemente, con le comunicazioni obbligatorie on line (ossia con la possibilità per le imprese di comunicare l avvio o la cessazione di un rapporto di lavoro via Internet), i flussi informativi siano stati completati, è necessario migliorare l integrazione a livello nazionale e regionale delle informazioni sulle caratteristiche socio-professionali dei lavoratori con quelle provenienti dai flussi di ingresso ed uscita dal mercato. In tal modo sarà possibile utilizzare tali informazioni per personalizzare le politiche di intervento e sfruttare i sostegni al reddito come incentivi per l attivazione del disoccupato. La creazione di un sistema informativo del lavoro efficiente e trasparente costituisce quindi una precondizione per migliorare l efficacia delle politiche del lavoro, sia per quanto attiene alla gestione della componente passiva (gli ammortizzatori), sia per quanto concerne le misure attive (servizi di collocamento e formazione). E stato sottolineato in letteratura che la traduzione delle normative già esistenti in misure operative non potrà quindi prescindere: - da una effettiva integrazione tra politiche passive ed attive formazione, con proposte di tirocini e offerte di lavoro adeguate e il disoccupato/inoccupato a partecipare in modo attivo ai percorsi di inserimento concordati. Il patto di servizio, fino a questo momento, non si è dimostrato tuttavia uno strumento efficace. Infatti solo poco più della metà dei servizi pubblici per l'impiego dichiara di farne uso, in una situazione in cui non tutte le Regioni (che hanno potestà legislativa in materia) hanno disciplinato l'accordo, e chi lo ha fatto ha seguito regole diverse. Inoltre, l'interruzione non giustificata del percorso da parte dell'utente non sempre ha portato alla perdita delle indennità. Solo il 53 per cento degli uffici dichiara di togliere lo status di disoccupato a chi risulta "inadempiente" e non si presenta a un corso di formazione o rifiuta un'offerta di lavoro che, secondo gli impegni presi, doveva invece essere accettata. 42 Draghi cit. 13

14 valorizzando la rete dei servizi per il lavoro competenti (cioè pubblici e privati autorizzati) puntando su una effettiva definizione di regole per l erogazione dei sostegni (ad esempio la partecipazione a programmi di reinserimento, riqualificazione, etc. ); - dallo sviluppo di un sistema di servizi per il lavoro e di politiche efficienti ed efficaci che riducano effettivamente i tempi di inattività e di reinserimento al lavoro e garantiscano quindi prestazioni minime su tutto il territorio nazionale (soprattutto nel Mezzogiorno); - dalla definitiva valorizzazione del patrimonio informativo disponibile, per monitorare gli effetti delle politiche e personalizzare gli interventi, senza la quale le prime due condizioni difficilmente potranno essere realizzate. In tale quadro, è stata auspicata da più parti una riorganizzazione del sistema degli strumenti di sostegno al reddito, imponendo delle condizioni di accesso alla prestazione, che possono essere più o meno severe, ma che non discriminino in base al settore di appartenenza e alle dimensioni dell azienda e soprattutto che abbiano come punto di partenza lo stato di disoccupazione involontaria del lavoratore indipendentemente dalla ragione di tale tipo di disoccupazione. In letteratura è stato sottolineato che diventa fondamentale, nel momento in cui si procede ad una riorganizzazione del sistema, il collegamento tra le prestazioni a sostengo del reddito e le misure di politica attiva volte al reinserimento dei lavoratori nel mercato del lavoro. Inoltre, è stato rilevato in letteratura che una maggiore efficienza difficilmente potrà essere realizzata prescindendo da una forte cooperazione interistituzionale; infatti la materia degli ammortizzatori sociali è di competenza dello Stato mentre quella dei servizi e delle politiche per il lavoro riservata alle Regioni. 3.3 La spesa per le politiche del lavoro in Italia: un confronto con l Europa In questa sezione sono presentati dei dati di confronto con altri paesi europei sulla composizione della spesa per le politiche sociali e del lavoro. Tale comparazione indica che, in termini di rapporto rispetto al PIL, l Italia: - spende relativamente poco per le politiche del lavoro, sia attive che passive: l 1,1 per cento contro una media europea dell 1,8 per cento e dell 1,7 per cento (rispettivamente per UE15 e UE27); i massimi livelli di spesa si osservano nei paesi del nord Europa (2,7 per cento in Danimarca, 2,5 per cento in Olanda, 2,4 per cento in Germania, circa 2,3 per cento in Francia e Spagna); - spende relativamente poco per i sussidi di disoccupazione: lo 0,5 per cento del PIL contro una media dell UE15 pari all 1 per cento dell UE27 pari a 0,9 per cento; il livello più alto di spesa è quello della Germania (1,6 per cento); - spende in linea con la media europea per quanto riguarda i prepensionamenti: si attesta infatti sullo 0,1 per cento, così In Italia la spesa per politiche del lavoro è inferiore rispetto alla media europea. 14

15 in % PIL note tematiche come nell UE15 che nell UE27. Occorre tenere conto, peraltro, che la pratica dei prepensionamenti non è diffusa in tutti i paesi dell UE; quote maggiori sono spese in Polonia, Belgio e Finlandia 43. Il livello di spesa italiano per le politiche attive e passive, misurato in rapporto al PIL 44, si attesta quindi intorno al 60 per cento di quello medio europeo (UE15). Si tratta di una differenza significativa che dà un quadro chiaro su molte difficoltà emerse in letteratura e riportate finora. Secondo la letteratura, la maggiore spesa per le prestazioni previdenziali (si pensi alle diverse forme di prepensionamento assai diffuse anche nella gestione degli esuberi) condiziona significativamente i processi di allocazione delle risorse, penalizzando proprio le politiche del lavoro sia nella loro componente attiva che passiva. Figura 3. Spese per politiche del lavoro (in percentuale del PIL) Fonte: Eurostat, Labour market policy database 43 Fonte: EUROSTAT, database Labour Market Policies (dati 2007). 44 Le misure in termini di spesa media per partecipante sono invece meno affidabili a causa dei problemi di rilevazione del numero effettivo di partecipanti e della durata dei trattamenti. Tali misure evidenziano che i paesi scandinavi (Norvegia in primis) arrivano fino a euro di spesa per partecipante; a livello europeo la media è attorno agli euro. Si tratta di dati calcolati a partire dal database Eurostat LMP (Labour Market Policies), ma c è un po di diffidenza sulla qualità dei dati (sui partecipanti). Gagel (2008) propone con riferimento al 2005 un altro tipo di calcolo, rapportando la spesa in LMP espressa in parità di potere d acquisto, per eliminare le differenze nel livello dei prezzi, alla somma di disoccupati e labour reserve (inattivi disponibili al lavoro): risulta che per l insieme delle nove categorie di politiche, sia attive che passive, la spesa media per il totale delle persone in cerca di lavoro, appartenenti sia alle forze di lavoro che alle non forze di lavoro varia a partire dai livelli massimi di Danimarca ( euro) e Olanda (circa euro) fino ai dell Italia e ai livelli di poche centinaia di euro dei paesi ultimi entrati nell UE. 15

16 in % PIL note tematiche Figura 4: Spesa per politiche attive e passive in Italia (in percentuale del PIL) 0.8 politiche attive 0.7 politiche passive Fonte: RGE Il rafforzamento del modello europeo del welfare to work La capacità di coniugare la domanda di flessibilità che viene dal mercato con la sicurezza necessaria a ridurre i rischi sociali ad essa collegati, dipende dal grado di integrazione tra strumenti di natura attiva e passiva e dalla universalità degli istituti stessi. Ma la maggiore universalità degli ammortizzatori è sostenibile se è garantita la rapida fuoriuscita dal bacino della disoccupazione che dipende, a sua volta, dalla qualità dei servizi e delle politiche di formazione adottate. In tutti i paesi che hanno sviluppato modelli di welfare to work o di flexicurity, che appunto sostengono il lavoratore nelle fasi di non occupazione attraverso forme di sostegno al reddito condizionate alla partecipazione a programmi di politica attiva, i principi ispiratori sono, appunto, quelli della riduzione dei tempi di reinserimento e quelli della qualificazione e personalizzazione dei servizi, obiettivi. Inoltre, proprio per favorire programmi incisivi, in molti paesi europei sono stati realizzati sistemi informativi che consentono: - da un lato, di seguire i processi di transizione dei lavoratori che percepiscono le indennità, e quindi di valutare l efficacia delle politiche di attivazione (soprattutto dei servizi di placement e quelli di formazione); - dall altro, di ridurre le asimmetrie informative del mercato aumentando, grazie alle tecnologie della rete, la circolazione delle informazioni sulle vacancies e sulle risorse umane disponibili, avvicinando domanda ed offerta di lavoro. 16

17 4. ALCUNE PROPOSTE DI RIFORMA INDIVIDUATE DALLA LETTERATURA È stato sottolineato da più parti che gli interventi di sostegno del reddito per i lavoratori sospesi siano utili, sia per le singole aziende che per i lavoratori stessi, in un ottica di conservazione del capitale umano. È altrettanto evidente che la distinzione tra lavoratori sospesi e disoccupati è di assoluto rilievo: soprattutto perché ai primi è meno rilevante proporre interventi di politica attiva. In questo quadro, in base alla letteratura esaminata, la CIG ordinaria è l istituto utile da conservare e da estendere a tutti i settori che hanno mostrato di avervi bisogno (il settore dell artigianato in particolare). Il meccanismo assicurativo che governa la CIG ordinaria andrebbe quindi allargato anche alla più generale platea delle piccole imprese. Quanto alla CIG straordinaria, diverse proposte emerse in letteratura ne chiedono l abolizione, soprattutto per evitare i casi in cui il licenziamento mascherato dalla sospensione finisca con il diluire eccessivamente i tempi di riallocazione dei lavoratori. Quindi in base alle soluzioni emerse nella letteratura: - È opportuno attrarre nell area CIG ordinaria tutti quegli interventi, anche quelli che consentono, ad azienda e lavoratori, di superare una fase di difficoltà (senza distinzione sulla causa, se sia rinvenibile in difficoltà di mercato o in esigenze di ristrutturazione e riconversione). - All opposto, dovrebbe essere di massima abbandonato l utilizzo dello strumento, nei casi in cui si è di fronte alla cessazione sostanziale del rapporto di lavoro (dichiarazioni di esuberi; cessazione di attività aziendale; ridimensionamenti a seguito di rilocalizzazioni; ecc.) 45. In base alle proposte emerse, per evitare un aggravio della contribuzione, l ampliamento dei beneficiari potrebbe essere finanziato con la Cassa degli assegni familiari, il cui approvvigionamento, considerate le finalità universalistiche di questo strumento, passerebbe a carico della fiscalità generale. In pratica, come risultato si avrebbe che gran parte delle aziende oggi escluse accederebbero alla CIGO senza alcun onere aggiuntivo, mentre quelle che già contribuiscono a questo istituto, (soprattutto le imprese medio - grandi), si ritroverebbero con una contribuzione eccedente che potrebbe servire a finanziare fondi categoriali di natura mutualistica, gestibili da enti bilaterali, ai quali, nell ipotesi di mantenimento della CIG straordinaria, potrebbe essere anche demandato il compito di regolarne l utilizzo 46. Alcuni hanno proposto di correggere l anomalia rappresentata dal fatto che non è prevista alcuna partecipazione dei lavoratori al finanziamento dell istituto. Una partecipazione al finanziamento del sistema infatti risulterebbe coerente con le caratteristiche in mutamento del mercato del lavoro, caratterizzato da una crescente mobilità e 45 A tal proposito si veda Rosato (2007). In base alla sua opinione,tale indicazione, pur razionale, va valutata assai attentamente nei suoi possibili effetti pratici. A volte il confine tra sospensione/cessazione è incerto (e serve qualche tempo per chiarire la situazione effettiva); altre volte può essere utile il mantenimento di una condizione di sospensione dei lavoratori, ad esempio, nei casi di trattative in corso per la cessione dell azienda. 46 Geroldi, op.cit. 17

18 quindi da più frequenti passaggi attraverso la condizione di disoccupazione. Secondo altri, per quanto riguarda il finanziamento da parte dei datori di lavoro, si potrebbe pensare ad una modulazione dell entità del contributo instaurato in capo alle imprese con riferimento alla tipologia del rapporto di lavoro. Si tratterebbe, cioè, di farle pagare di meno per rapporti di lavoro a tempo indeterminato e di più per rapporti di lavoro a termine. In questo modo si perseguirebbe un duplice obiettivo: da un lato, le imprese sarebbero incentivate a privilegiare tipologie di lavoro più stabili, dall altro, queste sarebbero stimolate a partecipare in maniera più equa ai costi del sistema (è corretto che l impresa che produce più clienti del sistema della disoccupazione contribuisca in misura maggiore ai costi di quest ultimo) 47. Infine, in base ad altre analisi emerse in letteratura, se l orientamento è verso l estensione e il potenziamento degli ammortizzatori sociali, in particolare dell indennità di disoccupazione, è essenziale stabilire un legame effettivo, stringente, con la partecipazione a politiche attive del lavoro, nell ambito di una logica di condizionalità. È il cosiddetto approccio degli obblighi reciproci 48 : al disoccupato si offrono il sussidio e servizi (di orientamento, formazione, etc.) che ne favoriscano il reimpiego; la condizione che si pone è che cerchi attivamente lavoro, in alcuni casi partecipi a schemi di workfare, accetti un offerta di lavoro congrua. Secondo tale opinione, procedere contestualmente nelle due direzioni verso un sistema universale di sussidi di disoccupazione e verso un sistema di attivazione e di obblighi reciproci è un operazione difficile, ma nello stesso tempo necessaria, perché, solo attivando efficaci servizi per il reimpiego, l eventuale sanzione per il disoccupato che si sottragga agli obblighi previsti diventa socialmente accettabile, e in definitiva praticabile. 5. IL TRIANGOLO D ORO DEL MODELLO DANESE DI FLEXICURITY Nell ultimo decennio si è molto intensificato il dibattito a livello europeo sulla riforma del mercato del lavoro secondo i principi di flessibilità e sicurezza. Il modello universalmente riconosciuto come maggiormente rappresentativo di questa strategia politica che mira a rendere il mercato del lavoro flessibile, assicurando al contempo una forte protezione sociale, soprattutto per i lavoratori a margine e per i disoccupati, è quello danese. Il riferimento alla Danimarca include numerosi altri aspetti come le capacità di innovazione economica e di riforma istituzionale, gli alti livelli di formazione professionale, e infine la cooperazione tripartitica a tutti i livelli capace di creare consenso non solo sulle iniziative specifiche ma anche sugli obiettivi generali del sistema e delle politiche da seguire. Tale modello è stato qualificato dalla letteratura come un triangolo d oro 49 i cui tre vertici sono costituiti da un mercato del lavoro altamente flessibile, uno schema generoso di ammortizzatori sociali e A livello europeo il mercato del lavoro danese è riconosciuto come il modello di riferimento della strategia della flexicurity 47 Rapporto CNEL, Si veda a tal proposito Anastasia et al. (2009). 49 Madsen (2002). 18

19 da un ampia diffusione delle politiche attive, il tutto associato ad un alto grado di coesione sociale. Nello schema la flessibilità fa riferimento alla flessibilità numerica, cioè al numero di dipendenti che ogni anno cambia lavoro, da un azienda a un altra, attraversando un periodo di disoccupazione. Su un numero di 100 persone (ad es.) che perde il lavoro e che riceveranno per il periodo corrispettivo sussidi di disoccupazione, 80 lo ritrovano in modo autonomo mentre 20 dovranno rivolgersi al sistema delle politiche attive per ricevere sostegno al loro eventuale reinserimento nel lavoro (corsi di riqualificazione, job training, ecc.). Esiste inoltre un alto livello di mobilità da un posto di lavoro all altro dovuto alla scarsa protezione del posto di lavoro in Danimarca. Circa il per cento cambia datore di lavoro ogni anno e circa il 25 per cento della forza lavoro è colpita da disoccupazione e riceve sussidi di disoccupazione o di supporto. Dal punto di vista della flessibilità il modello danese è molto vicino ai sistemi liberali prevalenti in Canada, Irlanda, Gran Bretagna e Stati Uniti 50. L OCSE ha elaborato un indicatore sintetico (Employment Protection Legislation, EPL) per misurare il grado di protezione dell occupazione assicurato dalla legislazione vigente in ciascun paese. L indicatore è ottenuto dalla media ponderata di tre indici sulla regolamentazione dei licenziamenti (grado di protezione dei lavoratori standard, dei lavoratori a termine, licenziamenti collettivi). Il valore dell EPL, compreso tra 0 e 6, dovrebbe riflettere il grado di rigidità della normativa. Tra i paesi dell Unione europea, la Danimarca (1,8 il valore dell EPL), dopo il Regno Unito e l Irlanda (rispettivamente 1,1 e 1,3), è il paese con la legislazione meno vincolante 51. Alla flessibilità numerica dovuta alla forte mobilità del lavoro vanno aggiunti gli alti livelli di flessibilità dell orario (straordinari, part-time, ecc.), funzionale e organizzativa (mobilità interna al posto di lavoro sia orizzontale sia verticale), nonché salariale. Da osservare tuttavia che tutte queste forme di flessibilità non avvengono in Danimarca in un quadro di deregolazione come quella raccomandata dall OCSE dalla metà degli anni Novanta, ma attraverso una gestione politica e un controllo dettagliato e concertato da parte delle organizzazioni sindacali e industriali. Fra le caratteristiche essenziali del modello danese non va trascurato il ruolo rilevante che in esso ha assunto, la contrattazione fra le parti sociali, che si accompagna solitamente a un clima di mutua fiducia e responsabilità, spesso con l intervento delle sole autorità politiche locali. In Danimarca l intervento legislativo sul mercato del lavoro si limita a definire aspetti di cornice (relativi a ferie, sanità e sicurezza) o al recepimento di direttive comunitarie: quasi tutti gli aspetti principali relativi al rapporto di lavoro (in primis i livelli salariali, ma anche l offerta di corsi di formazione e le stesse politiche attive) sono gestiti dalle parti sociali a livello di impresa o di settore Si veda a tal proposito Amoroso (2006). 51 Per l Italia l EPL si attesta al 2,4. Cfr. OECD, Employment Outlook, 2009 (dati 2008). 52 Gli sviluppi degli ultimi anni hanno impresso una forte spinta all indebolimento della contrattazione collettiva centralizzata e un forte incremento delle decentralizzazione a livello delle singole aziende. Anche la pratica dei contratti individuali per mansioni tecniche e amministrative si va estendendo. Nel settore privato i contratti collettivi regolano a livello centrale non più del 15 per cento del contenuto della contrattazione salariale. Dagli inizi degli anni Novanta la percentuale degli accordi collettivi che non menzionano le retribuzioni sono 19

20 La forte mobilità ha una delle sue ragioni importanti nella prevalenza delle piccole e medie imprese nell industria danese, ma c è consenso sul fatto che l assenza di norme protettive contribuisca ad accentuare il fenomeno. Nonostante la limitata legislazione a protezione del posto di lavoro, l elevata mobilità occupazionale e il frequente transito nella disoccupazione, i cittadini danesi nella totalità delle indagini demoscopiche in materia si dichiarano molto più sicuri del proprio status occupazionale di quanto si registri negli altri paesi europei 53. Le possibili spiegazioni di tale apparente paradosso risiedono nella transitorietà del fenomeno della disoccupazione, nel controllo sociale che previene forme di licenziamento arbitrario e, soprattutto, nella generosità e nella tempestività del sistema di ammortizzatori sociali. Nel sistema danese, nonostante le notevoli restrizioni introdotte nel corso dell ultimo decennio per ridurre la componente di sicurezza del reddito a favore di meccanismi di incentivazione al lavoro, la copertura del sussidio di disoccupazione è del 70 per cento per il lavoratore di reddito medio e del 90 per cento per i bassi salari. Si tratta di benefici tra i più alti tra i paesi dell UE. Misure di sostegno del reddito sono previste anche per i lavoratori non assicurati, in una misura corrispondente a circa l 80 per cento del sussidio di disoccupazione. Le recenti riforme quindi non hanno modificato i livelli dei sussidi, ma accresciuto le forme di controllo e incentivazione riducendo a quattro anni (prima erano sette) il periodo massimo di fruizione dei sussidi, e con forme più forti di condizionamento al diritto ai trattamenti. Al termine, in caso di mancato rientro nell attività, il diritto ai sussidi di disoccupazione viene sospeso, sebbene sia prevista in questi casi una prestazione means tested a carattere assistenziale (di ammontare più modesto). Inoltre, nella gestione dei servizi pubblici per l impiego si è accresciuto il decentramento territoriale e si è rafforzato il ruolo delle parti sociali. Al fine di disincentivare comportamenti opportunistici ed evitare il verificarsi di trappole della disoccupazione, è stato molto accentuato il legame fra erogazione dei sussidi e partecipazione a politiche attive ed è stato migliorato il monitoraggio della ricerca effettiva del lavoro. Tali indennità non possono essere erogate se non accompagnate dalle c.d politiche di attivazione. Il disoccupato, cioè, dovrà seguire un piano individuale di attivazione, che gli permetterà di seguire dei corsi di formazione professionale e, grazie alla rotazione del lavoro, di sostituire i lavoratori in congedo o in formazione. La Danimarca è pertanto caratterizzata da un sistema occupazionale ibrido: livelli di flessibilità comparabili con quelli dei paesi anglosassoni, ma, al contempo, sistemi di protezione sociale e schemi di attivazione a carattere universale propri del tradizionale modello di welfare scandinavo. L importanza del ruolo attribuito alle politiche del lavoro aumentati da circa il 4 al 20 per cento. Il risultato totale di questa trasformazione è la tendenza a un calo generale degli aumenti salariali medi. La pratica delle contrattazioni collettive ha introdotto una logica opposta a quella tradizionale: il contratto nazionale promuove e raccomanda limiti alla crescita salariale; a livello della contrattazione aziendale si apre così la strada a retribuzioni che vanno aggiustate a seconda delle condizioni di concorrenza specifica che incontra la singola azienda nel proprio settore o sui mercati internazionali. 53 Madsen cit. 20

21 all interno del modello danese è confermata dall osservazione dei dati di spesa. Nonostante il basso tasso di disoccupazione, la Danimarca, seguita dall Olanda, è il paese che destina a tali politiche, sia attive che passive, le maggiori risorse (in termini di quota sul PIL): nel 2007 la spesa totale era pari al 2,7 per cento del PIL (1,2 per cento e 1,5 per cento rispettivamente, in politiche attive e passive) a fronte di un valore medio UE15 del 1,8 per cento (0,7 per cento e 1,1 per cento rispettivamente, in politiche attive e passive) Il modello danese è esportabile? 55 Il modello danese è considerato dalla Commissione europea come una best practice che tutti i paesi membri dell UE dovrebbero cercare di imitare 56. È quindi opportuno verificare in che misura è possibile esportare con successo tale modello. In altre parole, si tratta di individuare le condizioni necessarie per replicare, anche in contesti profondamente diversi dalla Danimarca, gli indubbi successi registrati dal sistema danese. La letteratura ha comunque osservato alcuni aspetti critici. 57 In primo luogo, la Danimarca registra una graduale espulsione dei lavoratori con basse qualifiche che non sono in grado di sostenere le esigenze di continua crescita della produttività né sono capaci di riqualificarsi mediante schemi di attivazione. Occorre segnalare poi come nella fruizione delle politiche attive si stia generando una sorta di creaming effect, in quanto l offerta di formazione è principalmente diretta ai lavoratori più produttivi (che non ne avrebbero quindi particolarmente bisogno per rientrare nel sistema produttivo), anziché essere destinate a quelli che hanno bisogno di accrescere le loro competenze. Un altra criticità è rappresentata dalla sostenibilità fiscale di un tale modello di flexicurity in una fase di recessione, ossia ci si chiede come si potrebbe finanziare un modello che assorbe molte risorse in una fase di difficoltà rappresentata da stringenti vincoli di bilancio e/o crescita del tasso di disoccupazione nonché da contrasti fra le parti sociali. In tali condizioni, la flessibilità finirebbe per prevalere sull istanza di sicurezza, come accaduto del resto negli anni più recenti nella gran parte dei paesi europei, dove si è significativamente incrementata la deregolamentazione del mercato del lavoro senza al contempo prevedere un adeguata compensazione in termini di protezione sociale. 58 La letteratura comunque rileva che la vera innovazione sia rappresentata dall introduzione di efficaci schemi di attivazione e non dalla riduzione dell EPL. L esperienza danese non può quindi essere semplicemente intesa come il successo di un operazione di flessibilizzazione del mercato del lavoro; tale mercato era infatti ampiamente deregolamentato già negli anni Ottanta, quando, invece, In letteratura sono emerse valutazioni critiche sulla esportabilità del modello danese 54 Fonte: EUROSTAT, database Labour Market Policies (dati 2007). 55 Il paragrafo trae numerosi spunti dai lavori di Pisano, Raitano (2007) e Raitano (2008). 56 Si veda a tal proposito Commissione Europea (2007). 57 Cfr. Madsen cit. e Lang (2006). 58 Tangian (2006). 21

22 le performance macroeconomiche si rivelarono sfavorevoli e i tassi di disoccupazione erano elevati. Occorre inoltre considerare che il modello danese non nasce in modo estemporaneo con la riforma del 1993, ma è il frutto di un lungo processo storico che coinvolge tutti gli attori sociali; in particolare, si basa, su una consolidata tradizione delle relazioni industriali in un clima cooperativo e raramente conflittuale fra le parti sociali accompagnato da un forte decentramento, anche territoriale. 59 Tali capisaldi hanno permesso di istituire efficaci schemi di politiche attive, oltre che la realizzazione di servizi per l impiego in grado di monitorare con attenzione le esigenze di datori di lavoro e lavoratori. 60 E stato inoltre rilevato 61 come un modello di flexicurity alla danese non sia sostenibile in paesi con uno scarso senso civico (da parte sia dei datori di lavoro che dei lavoratori). Sistemi basati su generosi ammortizzatori sociali e politiche attive virtuose non sarebbero allora importabili in paesi le cui tradizioni di attitudini civiche inducono i diversi attori sociali a un minor rispetto degli accordi precedenti e a una maggior propensione a ingannare l operatore pubblico e a richiedere prestazioni anche qualora non se ne abbia il diritto (magari perché si è occupati nel sommerso). Di conseguenza, non si potrebbero allora esportare strategie di flexicurity in contesti socio-culturali inadatti a sostenerle. In generale, il successo di un modello è legato alla totalità delle istituzioni presenti e al funzionamento di un intero insieme di politiche complementari. Esportare unicamente alcuni elementi di tale modello (ad esempio la deregolamentazione dei mercati) senza tener conto delle complesse complementarità e interconnessioni istituzionali (o anche di semplici aspetti di disomogeneità territoriale) potrebbe risolversi in un fallimento e dar luogo a risultati perversi. Infine, non vanno trascurate la struttura produttiva e le interconnessioni profonde fra politiche del lavoro e politiche industriali, incluse quelle per promuovere l innovazione. 62 Il successo dell esperienza danese appare infatti fortemente legato alle esigenze di miglioramento delle qualifiche dei lavoratori in un sistema economico fortemente innovativo (anche se caratterizzato da piccole e medie imprese che chiedono ampia flessibilità, non avendo, date le loro limitate dimensioni, risorse interne per sopportare i cambiamenti strutturali), che appare richiedere flessibilità soprattutto per muoversi con meno vincoli lungo la frontiera tecnologica, piuttosto che per risparmiare sul costo del lavoro e continuare a competere nel breve periodo con i paesi emergenti nelle produzioni tradizionali. Allo stesso tempo, le politiche attive costituirebbero lo strumento principale e più efficiente affinché un sistema economico innovativo possa disporre di forza lavoro continuamente riqualificata in base alle proprie esigenze. 59 Amoroso cit. 60 Wilthagen, Tros, (2004). 61 Algan, Cahuc (2006). 62 Borioni (2005). 22

23 CONCLUSIONI In letteratura e nell orientamento delle principali istituzioni internazionali si osserva un significativo mutamento di ottica nelle raccomandazioni date ai paesi industrializzati per migliorare la performance del mercato del lavoro: dai suggerimenti fondati principalmente su processi di deregolamentazione si è passati al sostegno di un modello che coniughi la richiesta di flessibilità (di imprese e lavoratori) con schemi di protezione sociale in grado di sostenere sia il reddito delle persone che la ricerca di un lavoro durante il processo di attivazione (che include formazione, informazioni sulle opportunità lavorative, proposte concrete di inserimento lavorativo). Le analisi, emerse in letteratura, della recente esperienza dell Italia in tema di flessibilità e sicurezza mostrano come le innovazioni introdotte siano ancora distanti dal modello teorico di flexicurity,. L ampliamento delle tipologie contrattuali flessibili infatti non è stato accompagnato da significative riforme degli schemi relativi alle politiche attive e passive del lavoro. Il disegno ottimale di un sistema di protezione sociale è una materia complessa, sulla quale gli economisti si confrontano da decenni. È sicuramente difficile raggiungere in pratica riforme condivise a causa della presenza di valori diversi e interessi contrastanti. Le principali proposte di riforma del sistema italiano suggerite in letteratura vanno per lo più in direzione di una semplificazione, estendendo la copertura degli ammortizzatori sociali e rendendoli più omogenei tra settori produttivi e categorie di lavoratori, soprattutto al fine di superare le sperequazioni e la frammentarietà che è emersa in particolare nella recente crisi economica. Secondo la letteratura prevalente, per quanto riguarda la cassa integrazione ordinaria e straordinaria, andrebbero ridotti i tempi di durata massima o le proroghe per permettere una più veloce ricollocazione sul mercato del lavoro dei disoccupati. Allo stesso tempo, sarebbe opportuno un legame più efficace dei centri per l impiego con le misure di sostegno al reddito e l attivazione di reti di contatto con agenzie private per il collocamento di persone in cerca di occupazione. A tal proposito è opportuno segnalare che il governo nella Legge Finanziaria per il 2010 ha attivato misure ad hoc per la ricollocazione dei lavoratori svantaggiati. 23

24 APPENDICE I PRINCIPALI INTERVENTI DI SOSTEGNO AL REDDITO E LE RISPOSTE ALLA CRISI RELATIVAMENTE A : REGNO UNITO FRANCIA GERMANIA SPAGNA OLANDA 24

25 REGNO UNITO La principale tutela prevista a favore dei disoccupati in cerca di lavoro consiste nell erogazione del sussidio detto Jobseeker s Allowance (JSA). Tale indennità di disoccupazione può essere, a seconda dei casi, basata sulla contribuzione (Contribution-base jobseeker s Allowance), oppure basata sul reddito e finalizzata ad offrire un sostegno ai redditi più bassi (Income-based Jobseeker s Allowance). La decisione circa l applicabilità del sussidio spetta al Jobcentre Plus che provvede anche all erogazione. Il Jobseeker s Allowance si applica a tutti i lavoratori di età compresa tra i 16 e i 65 anni, disoccupati o che lavorano meno di 16 ore settimanali, che presentano i seguenti requisiti: sono abili al lavoro; sono disponibili a lavorare; sono attivamente alla ricerca di un attività; sono al di sotto dell età pensionabile. Se il disoccupato ha precedentemente versato una quota sufficiente di contributi volontari, può avere diritto all indennità di disoccupazione basata sulla contribuzione. In caso contrario, potrà far domanda per l indennità di disoccupazione basata sul reddito. La Income-based Jobseeker s Allowance viene corrisposta in misura ridotta se il disoccupato ha redditi superiori a.6,000 o non concessa, qualora i redditi superino. 16,000. *** Il Regno Unito, fin dal Pre-Budget Report del novembre 2008, ha previsto fondi supplementari per il periodo , a sostegno delle persone a rischio di disoccupazione e di quelle che hanno perso il lavoro a causa della crisi. Le misure adottate a tal fine consistono in un rafforzamento di programmi ed azioni, già implementati, quali: l ampliamento del programma Train to Gain per fornire formazione e sostegno a persone in situazioni di prelicenziamento, al fine di aiutarle a sviluppare le competenze necessarie per passare più facilmente ad un nuovo posto di lavoro, sia nel settore di appartenenza che in settori diversi. L'estensione del programma Train to Gain consentirà di riqualificare attraverso la formazione lavoratori in fase di prelicenziamento, per metterli in grado di trovare più rapidamente un nuovo posto di lavoro; l ulteriore ampliamento del Servizio di Risposta Rapida (Rapid Response Service), per renderlo disponibile anche alle crisi aziendali che prevedono esuberi limitati (da 20 in su), oltre che su larga scala. Il servizio prevede l offerta di sostegno a favore di coloro che rischiano il licenziamento, direttamente sul posto di lavoro ed include: attività di orientamento, analisi e valutazione delle competenze, incrocio domanda/offerta, assistenza nella compilazione del curriculum e nella ricerca di lavoro, formazione per lo sviluppo di competenze, consulenza e sostegno a favore di coloro che intendono avviare una attività in proprio; rafforzamento dei Partenariati Locali per l'occupazione (Local Employment Partnerships o LEPs), forma di collaborazione a 25

26 livello locale tra governo e datori di lavoro, in cui questi ultimi si impegnano ad assumere i disoccupati di lunga durata. Tale forma di partenariato è stata anche estesa per permettere agli imprenditori di offrire delle opportunità, oltre che ai soggetti più difficili da ricollocare, anche a coloro che perdono il lavoro a causa della crisi; istituzione di Centri Competenze (Skills Hubs), in risposta ai licenziamenti su larga scala: reti di partner locali in grado di fornire servizi di intermediazione, formazione e altre forme di sostegno. Al fine di evitare che competenze di valore per lo specifico settore di appartenenza vadano disperse, ai lavoratori qualificati che perdono il lavoro, verrà offerta una sorta di prelazione su nuove disponibilità di posti di lavoro in altre imprese del settore. 26

27 FRANCIA I principali interventi di sostegno al reddito del sistema francese sono qui di seguito descritti. ARE (Aide Retour à l Emploi). Si tratta di un reddito di sostituzione versato dall Assédic 63 a certe condizioni a individui iscritti come disoccupati che si trovassero privati del posto di lavoro per cause esterne alla propria volontà. L ARE viene erogato per una durata che varia a seconda dell età del beneficiario, del periodo di tempo durante il quale ha versato i contributi e la data di risoluzione del suo contratto di lavoro. L ammontare del sussidio viene calcolato a partire dal salario giornaliero di riferimento del beneficiario con regole specifiche a seconda del tipo di contratto collettivo in cui era inquadrato. L ARE, in quanto sussidio, può essere sospeso o ridotto quando il disoccupato non dovesse rispettare l impegno di essere in maniera attiva e costante alla ricerca di un occupazione. ATA (Allocation Temporaire d Attente). Per coloro che non soddisfano le condizioni che danno diritto all ARE, lo Stato prevede un sussidio temporaneo di attesa (ATA) che mira a garantire un livello minimo di sussistenza ai richiedenti asilo, ad alcune categorie di cittadini stranieri e alle persone in attesa di reinserimento lavorativo. ASS (Allocation Solidarité Spécifique). Questa forma di sostegno chiamato sussidio specifico di solidarietà può essere versato agli ex beneficiari dell ARE o del sussidio formazione, ai beneficiari dell ARE con più di 50 anni, a coloro che avessero fatto richiesta specifica di ricevere l ASS oppure a certe categorie di disoccupati come artisti senza salario, pescatori e addetti allo stivaggio delle navi. Il beneficiario deve dimostrare di essere alla ricerca attiva di un occupazione, di avere lavorato per almeno 60 mesi nei dieci anni precedenti la risoluzione del contratto di lavoro e di non superare un certo livello di reddito. AER (Allocation Equivalent Retraite). Il sussidio equivalente pensione garantisce, fino al compimento del sessantesimo anno di età, un reddito minimo alle persone che prima dei 60 anni abbiano versato contributi per 160 trimestri. L AER può sostituire alcuni tipi di sussidio o essere attribuito alle persone che non beneficiano di nessuna pensione nel qual caso viene denominato AER di rimpiazzo. I quattro quinti dei beneficiari dell AER percepiscono questo primo tipo di sussidio. Un quinto invece percepisce l AER cosiddetto complementare che viene così denominato in quanto di complemento al sussidio ARE o al sussidio disoccupati anziani. La prevista soppressione dell AER, s inquadra nel piano nazionale per l occupazione dei meno giovani ( ) al fine di scoraggiare la fuoriuscita precoce dal mercato del lavoro. 63 L Association pour l emploi dans l industrie et le commerce si occupa della riscossione dei contributi e del pagamento delle indennità. 27

28 AFSNE (Allocation de préretraite de licenciement). Il sussidio «prepensionamento per licenziamento» è finanziato dallo Stato con la partecipazione del datore di lavoro, del lavoratore e del fondo disoccupazione. Viene versato alle persone con più di 57 anni di età nei casi in cui l impresa abbia concluso con lo Stato una convenzione pensioni speciali a valere sul Fondo Nazionale per l Occupazione. Oltre ai sussidi sopra elencati previsti dall ASSEDIC e legati allo status del beneficiario rispetto alla sua situazione lavorativa, ve ne sono altri che vengono attribuiti sulla base del parametro reddituale, quali: RMI (Revenu Minimum d Insertion). Il Reddito Minimo d Inserimento può essere erogato per tre mesi a tutti coloro che abbiano compiuto i 25 anni di età oppure alle donne che, con età inferiore ai 25 anni, abbiano in corso una gravidanza o che abbiano a carico almeno un figlio di cui debbano occuparsi. Tale sussidio può essere prorogato fino ad un anno a condizione di a) essere residenti in Francia; b) non essere studente o tirocinante; c) disporre di risorse inferiori ad un determinato tetto massimo che prende in considerazione le risorse dell intero nucleo familiare; d) impegnarsi a partecipare alle azioni di inserimento nei tre mesi in cui si riceve il sussidio. ALS (Allocation à caractère Social). Si tratta di una sorta di pensione sociale per le persone a basso reddito. In effetti è il sussidio più utilizzato dagli studenti e per riceverlo bisogna dimostrare di pagare un canone di affitto per alloggio che abbia una superficie minima. *** Le politiche attuate dal Governo francese durante la crisi economica per fronteggiare l indebolimento del mercato del lavoro sono state molteplici e hanno riguardato: L introduzione di uno schema simile alla CIG, una assicurazione per cui si ricorre alla riduzione delle ore di lavoro come alternativa ai licenziamenti 64. L istituzione di un Fondo d Investimento Sociale di durata biennale ( ) dotato di 2,5 3,0 miliardi di euro di cui circa 1,5 miliardi apportati dallo Stato. I progetti finanziati dal Fondo riguardano sia il rafforzamento della formazione professionale per i dipendenti di imprese colpite dalla crisi economica che indennità per i disoccupati 65. La riforma dell organizzazione dei Servizi Pubblici per l Impiego realizzata nel 2008 attraverso la fusione dell Agenzia Nazionale per l Occupazione (ANPE), con l istituto nazionale per la gestione dei contributi e per l erogazione delle indennità di disoccupazione e dei sussidi (UNEDIC). L operazione ha 64 Il dipendente che accede all attività parziale può percepire fino al 95 per cento della sua retribuzione netta e può beneficiare di attività di formazione durante questo periodo. 65 Tra queste misure è incluso il finanziamento dei sussidi di 500 euro per i precari che non hanno diritto all indennità di disoccupazione. 28

29 dato vita ad un unico organismo chiamato Pôle emploi. La riforma permette che una sola istituzione sia incaricata di assolvere ai compiti dei due precedenti organismi, ovvero erogare i sussidi di disoccupazione agli aventi diritto e aiutare i disoccupati a reinserirsi. Lo scopo è quello di rendere più efficace la presa in carico dei disoccupati per arrivare più rapidamente al loro reintegro nel mondo professionale. L estensione del contratto di transizione professionale (CTP). Questo contratto è uno strumento a favore dei dipendenti di imprese con meno di dipendenti che vengano licenziati per difficoltà economiche delle imprese. La caratteristica peculiare del CTP è che per averne diritto non occorre aver maturato un minimo di anzianità contributiva. Il CTP era utilizzato in via sperimentale in alcune aree pilota della Francia. A seguito della crisi il governo ha ritenuto opportuno di estenderne l applicazione anche ad altre regioni. A luglio 2009 sono così diventati 40 i bacini occupazionali dove è possibile proporre al lavoratore in procinto di essere licenziato il Contratto di Transizione Professionale. La durata massima è di 12 mesi. Il CTP ha come obiettivo quello di permettere al beneficiario di seguire un percorso di transizione professionale che può includere misure di accompagnamento, periodi di formazione e periodi di lavoro all interno di imprese o organismi pubblici. Il beneficiario della misura riceve un indennità di transizione professionale pari all 80 per cento dello stipendio netto medio percepito dal lavoratore nel corso dei 12 mesi precedenti 66. L estensione del contratto di transizione professionale (CTP). Questo contratto è uno strumento a favore dei dipendenti di imprese con meno di dipendenti che vengano licenziati per difficoltà economiche delle imprese. La caratteristica peculiare del CTP è che per averne diritto non occorre aver maturato un minimo di anzianità contributiva. Il CTP era utilizzato in via sperimentale in alcune aree pilota della Francia. A seguito della crisi il governo ha ritenuto opportuno di estenderne l applicazione anche ad altre regioni. A luglio 2009 sono così diventati 40 i bacini occupazionali dove è possibile proporre al lavoratore in procinto di essere licenziato il Contratto di Transizione Professionale. La durata massima è di 12 mesi. Il CTP ha come obiettivo quello di permettere al beneficiario di seguire un percorso di transizione professionale che può includere misure di accompagnamento, periodi di formazione e periodi di lavoro all interno di imprese o organismi pubblici. Il beneficiario della misura riceve un indennità di transizione professionale pari all 80 per cento dello stipendio netto medio percepito dal lavoratore nel corso 66 Alla fine di dicembre 2008 il CTP è stato applicato in casi con dei risultati molto positivi: 80 per cento di adesioni, 60 per cento di ricollocamenti in contratti a tempo indeterminato o a tempo determinato di oltre 6 mesi, lavoro interinale di oltre 6 mesi oppure creazione/subentro d impresa alla fine del periodo. Il 47 per cento dei beneficiari ha potuto cambiare mestiere, il 33 per cento ha realizzato periodi di lavoro nei 12 mesi di CTP. 29

30 dei 12 mesi precedenti 67. Proroga della Convenzione di reinserimento personalizzata (CRP). La convenzione è uno strumento simile alla CTP. È valida per i dipendenti licenziati con 2 anni di anzianità contributiva. Per coloro che non hanno anzianità contributiva, viene corrisposto un sussidio base, cui si accompagna l attività formativa. Inizialmente la durata del sussidio della CRP era di soli 8 mesi. Nell aprile del 2009 la durata del dispositivo è stata estesa a 12 mesi e l indennità erogata al beneficiario aumentata all 80 per cento per i primi otto mesi e al 70 per cento per gli ultimi quattro. Anche questo dispositivo si applica nelle imprese con meno di dipendenti ma, a differenza del CTP, trova applicazione in tutto il territorio nazionale francese. Esonero dai contributi a carico dei datori di lavoro per le assunzioni in imprese con meno di 10 dipendenti 68 ; Incremento del numero di contratti aidés. Questa tipologia di contratti sono volti ad incrementare il numero di assunzioni, ad aumentare il numero di giovani occupati, a guidare i giovani nella formazione professionale. Tra queste tipologie di contratti rientrano: il contract d accompagnement dans l emploi; il contract d initiative emploi; il contract d avenir) 69. Con riferimento ai sussidi, quello di ritorno al lavoro (ARE) è un reddito sostitutivo corrisposto da Pôle Emploi a determinate condizioni e a persone iscritte come disoccupate e involontariamente prive di lavoro. L ARE è versato per una durata di tempo variabile che dipende dall età, la durata dell iscrizione al sussidio di disoccupazione e la data di fine contratto di lavoro. L importo dell ARE è calcolato a partire dal salario giornaliero di riferimento del beneficiario con alcune regole specifiche per certe professioni. Il sussidio può essere sospeso o ridotto se il beneficiario non rispetta alcuni obblighi, come ad esempio la ricerca attiva di un lavoro. Le persone senza lavoro che non beneficiano dell ARE possono, a certe condizioni, essere indennizzate dallo Stato secondo un regime di solidarietà con altri dispositivi: sussidio temporaneo di attesa (Allocation temporaire d attente - ATA) o sussidio di solidarietà specifica (Allocation de solidarité spécifique - ASS). 67 Alla fine di dicembre 2008 il CTP è stato applicato in casi con dei risultati molto positivi: 80 per cento di adesioni, 60 per cento di ricollocamenti in contratti a tempo indeterminato o a tempo determinato di oltre 6 mesi, lavoro interinale di oltre 6 mesi oppure creazione/subentro d impresa alla fine del periodo. Il 47 per cento dei beneficiari ha potuto cambiare mestiere, il 33 per cento ha realizzato periodi di lavoro nei 12 mesi di CTP Incentivi all assunzione nelle piccole imprese per 700 milioni di euro. Si tratta di un rimborso integrale dei contributi previdenziali. L entità dell incentivo diminuisce all aumentare della remunerazione. L incentivo viene erogato anche in caso di trasformazione di contratto a tempo determinato in contratto a tempo indeterminato e per rinnovi di contratti a tempo determinato superiori a un mese. Nell area presso la quale l impresa intende inserire nuove risorse, non devono essere stati effettuati licenziamenti nei 12 mesi precedenti

31 Ad aprile 2009 è stato annunciato il Piano Occupazione e Formazione Giovani che prevede un budget di spesa pari a 1,3 miliardi per avviare al lavoro circa giovani diplomati o senza alcuna qualifica attraverso diversi strumenti di incentivazione fiscale 70. Il Piano prevede: i) un rafforzamento dell offerta di servizi specifici di Pôle Emploi a favore dei giovani e un coinvolgimento delle sedi locali; ii) una valutazione dell assunzione dei giovani nelle imprese beneficiarie dei crediti del piano di rilancio dell economia; iii) un aiuto personalizzato alla ripresa lavorativa dei giovani attraverso il finanziamento di spese per la ricerca o l accesso al lavoro. 70 Abbattimento totale degli oneri sociali per le imprese di qualunque dimensione che assumeranno apprendisti entro il 30 giugno 2010; premio aggiuntivo di euro per quelle con meno di 50 dipendenti; obiettivo di questa misura è quello di assumere apprendisti fra il 1 giugno 2009 e il 1 giugno 2010; Incentivo di euro alle imprese che assumeranno minori di 26 anni con contratto di professionalizzazione (2.000 euro se il soggetto non è in possesso di diploma di scuola superiore); obiettivo di questa misura è quello di assumere giovani dal 1 giugno 2009 al 1 giugno

32 GERMANIA L assicurazione contro la disoccupazione è obbligatoria per i lavoratori subordinati, per coloro che occupano un posto di formazione professionale e per quanti prestano il servizio civile o militare. A determinate condizioni si possono assicurare volontariamente anche i lavoratori autonomi. Sono esenti dall obbligo assicurativo i lavoratori con retribuzioni esigue. L onere contributivo si divide tra datore di lavoro e lavoratore. L aliquota vigente è del 3,3 per cento della retribuzione lorda. Si applica fino alla soglia retributiva mensile di.5300 nei Lander occidentali e 4500 nei Lander orientali. L ente gestore dei contributi è l Agenzia Federale del Lavoro che utilizza i versamenti come fonte di finanziamento per il pagamento delle indennità ai disoccupati e per le politiche attive del lavoro. Questi i principali interventi di sostegno del reddito. L indennità di disoccupazione: spetta ai disoccupati che ne hanno maturato il diritto, iscritti alle liste di disoccupazione dei servizi per l impiego. L iscrizione presso i servizi presuppone che il lavoratore abbia comunicato preventivamente la fine del proprio di lavoro (almeno 3 mesi prima della conclusione) e che si avvalga dei servizi nella ricerca di una nuova occupazione. I disoccupati con almeno un figlio riconosciuto ai sensi della legislazione fiscale ricevono un indennità di disoccupazione pari al 67 per cento della retribuzione netta, gli altri disoccupati il 60 per cento. Per tutta la durata dell indennità di disoccupazione, che è regolarmente accreditata alla fine di ogni mese sul conto corrente indicato dal disoccupato, l Agenzia del lavoro versa anche i contributi pensionistici e i contributi obbligatori del disoccupato all assicurazione malattie e all assicurazione contro le infermità. Il periodo di erogazione dell indennità di disoccupazione dipende di norma dalla durata dei rapporti lavorativi ad obbligo contributivo nell arco degli ultimi tre anni e dall età dell interessato al momento della concretizzazione del diritto. Indennità di cassa integrazione: viene corrisposta nei casi di riduzione o sospensione temporanea dell attività lavorativa di un terzo di un unità produttiva aziendale e con ridimensionamento della retribuzione superiore al 10 per cento. Si calcola sulla differenza retributiva applicando le stesse percentuali previste per l indennità di disoccupazione (60-67 per cento). Indennità di insolvenza: è versata ai lavoratori che non ricevono la retribuzione spettante perché il datore di lavoro non è solvibile. Copre i tre mesi precedenti l apertura di una procedura di insolvenza. I lavoratori percepiscono un indennità di insolvenza pari all importo delle retribuzioni nette arretrate. Sono a carico dell Agenzia del lavoro competente anche gli arretrati dovuti all assicurazione malattie e contro le infermità, all Ente pensionistico e all Agenzia Federale del Lavoro. Indennità transitoria di cassa integrazione: viene 32

33 corrisposta ai lavoratori interessati da una sospensione stagionale dell attività fisiologica in alcuni settori produttivi (edilizia, agricoltura, ecc.). *** La Germania, nell ambito del pacchetto congiunturale anticrisi, ha preferito destinare la maggior parte degli interventi a sostegno delle politiche attive. Il mercato del lavoro tedesco ha beneficiato dell efficacia del programma di sussidi a favore dei lavoratori con orario di lavoro ridotto (Kurzarbeit) e di sostegno delle iniziative di riqualificazione e formazione professionale dei lavoratori coinvolti nel programma. Tale programma è stato ampliato a più riprese dall avvio della crisi nell autunno del La finalità è quella di preservare i rapporti di lavoro all interno delle imprese pur in presenza di un drastico calo della domanda, anche in ragione dell elevato livello di qualificazione dei lavoratori. Le imprese di qualunque settore economico e dimensione possono accedere al programma. Le condizioni che le imprese debbono dimostrare sono attualmente: una riduzione del reddito dei lavoratori superiore al 10 per cento, l aspettativa che le condizioni di domanda e di lavoro possano ritornare a condizioni di normalità nei successivi 24 mesi, il fatto che siano esaurite altre misure di contrasto della crisi. Il programma è gestito dal Bundesagentur fur Arbeit, l Agenzia federale del lavoro. Il programma è finanziato da contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro. Le finalità della formazione e della riqualificazione sono finanziate anche dal Fondo Strutturale Europeo: è previsto il rimborso totale (per i lavoratori beneficiari sprovvisti di qualificazione professionale) o parziale (dal 25 all 80 per cento per i lavoratori già qualificati) delle iniziative di formazione a favore dei lavoratori occupati con orario ridotto. Secondo i dati più aggiornati, i lavoratori iscritti al programma Kurzarbeit hanno raggiunto a maggio un picco di mila unità, per ridursi di circa 890 mila unità a dicembre. 71 La riduzione dell orario di lavoro in media è pari a circa un terzo. Una parte non trascurabile di questi lavoratori sono occupati qualificati in settori ad elevata specializzazione. Il programma è prevalentemente utilizzato nella regioni tedesche ex occidentali (che fanno registrare una quota dell 87 per cento del totale) rispetto a quelli dell area ex orientale. Nel marzo del 1993 il numero dei lavoratori iscritti al programma si collocò a circa mila unità; il picco storico della serie si è registrato nell aprile 1991 con mila lavoratori. L Agenzia federale del lavoro eroga al lavoratore un sussidio per la parte del salario netto corrispondente alle ore non lavorate (equivalente al 67 per cento della retribuzione mancante in caso di lavoratori con figli, al 60 per cento altrimenti) nonché il rimborso di una quota dei contributi sociali a carico dei datori di lavoro (i contributi sono ridotti all 80 per cento del normale per le ore non lavorate). Il programma è stato interessato da successive estensioni. Nell autunno 2008, con il primo pacchetto di misure anticrisi, la durata del programma è stata 71 Ecowin Reuters. 33

34 allungata (da 6) a 12 e poi a 18 mesi e, nel giugno scorso, la durata è stata estesa a 24 mesi. A novembre 2009, la scadenza del programma potenziato è stata prorogata di un anno alla fine del 2010 (e la durata massima di fruizione del programma per addetto nuovamente ricondotta da 24 a 18 mesi). I datori di lavoro beneficiano di una riduzione del 50 per cento dei contributi sociali per i lavoratori inclusi nel programma, riduzione che in precedenza era stata portata al 100 per cento nel caso i lavoratori venissero coinvolti dalle imprese in iniziative di formazione. Tale beneficio integrale è stato ora generalizzato a partire dal settimo mese di utilizzo del programma indipendentemente dalle iniziative di formazione intraprese. Per quanto riguarda gli interventi a sostegno del reddito, pur non rientranti nella tipologia delle politiche del lavoro passive, il governo tedesco ha inoltre disposto: la riduzione dei contributi sociali, sia a favore dei lavoratori che delle imprese (portati in entrambi i casi al 3 per cento, con un ulteriore riduzione al 2,8 per cento fino al 30 giugno 2010); l incremento degli assegni familiari (a partire dal primo gennaio 2009, il primo e il secondo figlio godono di in aumento complessivo fino a 164 euro, per il terzo figlio si percepiscono 174 euro, mentre dal quarto figlio in poi l importo dell assegno si attesta sui 195 euro); l esenzione aggiuntiva dall imponibile, per le famiglie con uno o più figli a carico, di euro l anno. 34

35 SPAGNA La prestazione a carattere economico in caso di disoccupazione è definita prestacion por desempleo. Condizione primaria per accedere a questo beneficio è che il lavoratore sia iscritto alla Seguridad Social e abbia versato per almeno 326 giorni i contributi specifici per tale prestazione. La prestazione per disoccupazione è gestita dal SPEE (Servicio Publico de Empleo Estatal). La prestacion por desempleo spetta a coloro che, potendo e volendo lavorare in via temporanea o definitiva, o si vedono ridurre di almeno un terzo la giornata lavorativa con corrispondente perdita o riduzione proporzionale del salario, in base a cause riconosciute come cause legittime di disoccupazione (situazion legal de desempleo). Origine del diritto alla prestazione: il diritto alla prestazione per disoccupazione sorge dal giorno seguente al verificarsi della causa legal de desempleo, perché la prestazione venga richiesta entro i 15 giorni immediatamente seguenti. La richiesta della prestazione per disoccupazione implica la registrazione come cercatore di lavoro. Al momento della richiesta del sussidio il lavoratore deve sottoscrivere un patto di servizio detto compromiso de actividad de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones de desempleo. Cause di disoccupazione (situazion legal de desempleo) riconosciute ai fini della prestazione di disoccupazione: cessazione del rapporto di lavoro (licenziamento individuale, collettivo, conclusione del contratto non per volontà del lavoratore); termine di un contratto di lavoro a tempo determinato; morte, pensionamento o incapacità del datore di lavoro; interruzione unilaterale del periodo di prova da parte del datore di lavoro; provvedimento di riduzione del lavoro, temporaneo o definitivo; licenziamento volontario conseguente al rifiuto di accettare uno spostamento dalla sede di lavoro che obblighi ad un cambio di residenza, o alla modifica degli orari di lavoro o in presenza di una sentenza che attesti gravi violazioni degli obblighi contrattuali da parte del datore di lavoro o per altra giusta causa; periodo di inattività in lavori discontinui o legati a determinati periodi-eventi. Requisiti: avere compiuto almeno 16 anni; aver lavorato e versato contributi per disoccupazione per almeno 360 giorni; non avere maturato l età della pensione (in generale 65 anni); non svolgere a tempo pieno attività in proprio o per conto di terzi; 35

36 non beneficiare di pensione o altro sostegno di reddito da parte della Seguridad Social. La durata della prestazione per la disoccupazione che è calcolata in funzione dell ammontare dei versamenti per la disoccupazione alla Seguridad Social, calcolati sui sei anni precedenti alla disoccupazione, va da un minimo di 120 giorni (se le giornate lavorative per le quali sono stati versati contributi sono comprese tra 360 e 539) ad un massimo 720 giorni (se le giornate superano le 2160). Il sistema spagnolo presenta un anomalia data dal sostanziale scollamento tra sostegno alla disoccupazione gestito a livello statale e politiche attive affidate alle autonomie. Per questo motivo, tali strumenti risultano poi nel concreto meno efficaci che in altri paesi europei ed il sistema resta sbilanciato verso le prestazioni di disoccupazione. La disciplina del patto di servizio è derivata rispetto a quella della prestazione di disoccupazione e costruita solo come condizione per l ottenimento e il mantenimento della stessa. In sostanza, il patto di servizio è solo accessorio rispetto all erogazione del sussidio. *** Le misure adottate dal Governo spagnolo a contrasto della crisi, prevedono: L estensione della Cassa integrazione. anche dopo i 120 giorni in caso di rescissione del contratto e 90 giorni in caso di sospensione. L eliminazione del periodo di attesa per usufruire del sussidio di disoccupazione. Tale periodo è attualmente di un mese e con questa misura, previa comunicazione ai Servizi Pubblici per l Impiego, il sussidio diventa automatico. L aumento del salario minimo interprofessionale (SMI), a 624 euro al mese. Bonus di euro annui per i datori di lavoro che assumono disoccupati a tempo pieno e con contratto a tempo indeterminato con figli a carico oppure stabilizzano lavoratori precari con le stesse caratteristiche. Bonus pari al 100 per cento dei contributi aziendali per la sicurezza sociale per un periodo massimo di tre anni, relativamente ad assunzioni non inferiori all anno. Finanziamento di Master universitari a favore di laureati in stato di disoccupazione, attraverso la concessione di un credito straordinario al Ministero dell Istruzione, da destinare alle Università pubbliche per il finanziamento di master universitari a favore di laureati di età compresa tra 25 e 40 anni che ricevono prestazioni di disoccupazione a partire dall anno accademico Piano per migliorare i Servizi pubblici per l Impiego attraverso una serie di misure volte all integrazione degli organici, ad una maggiore semplificazione amministrativa nonché alla creazione dell Ufficio virtuale e di servizi via e telefono. Bonus a favore dei disoccupati che partecipano ad azioni di orientamento, come parte di un percorso personalizzato di inserimento, supervisionato da orientatori professionali, e che 36

37 si impegnano nella ricerca di una occupazione e nelle ulteriori attività eventualmente definite dal tutor. I soggetti interessati sono i lavoratori disoccupati di difficile occupabilità, che non beneficiano di prestazioni di disoccupazione e con un reddito non superiore all IPREM 72 (527,24 euro/mese). I lavoratori ricevono 350 euro al mese, per un massimo di tre mesi. Sovvenzioni per facilitare la mobilità geografica dei disoccupati disposti ad accettare un occupazione che li costringa a cambiare domicilio, a copertura dei costi di trasferimento, viaggi, trasloco, assistenza. Devono ricorrere le seguenti ulteriori condizioni: la città in cui si trova il lavoro dista oltre 100 km dalla città di origine; il contratto di assunzione sia a tempo indeterminato o con durata non inferiore a sei mesi. Le sovvenzioni possono essere concesse, su richiesta dei lavoratori, a copertura delle seguenti spese: spese di viaggio, per il beneficiario ed i conviventi a suo carico, dalla città di origine alla nuova destinazione; spese di trasporto o di mobili / attrezzature dalla città di origine per la nuova destinazione; costi di alloggio, utilizzati per coprire le spese a tal fine sostenute durante i primi dodici mesi dal beneficiario e dai conviventi non autosufficienti, nella città di destinazione; costi di assistenza all'infanzia e per le persone non autosufficienti, per i primi dodici mesi. 72 Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples. 37

38 OLANDA La legislazione olandese prevede un unica indennità di disoccupazione e una serie di politiche attive per la ricollocazione dei lavoratori in cerca di occupazione 73. Negli ultimi anni l Olanda ha intensificato le politiche attive del mercato del lavoro 74. Due sono state le principali misure di policy per favorire la re-immissione dei disoccupati nel mercato: i) nel 2006 l indennità di disoccupazione è stata ridotta da un limite massimo di 5 anni (60 mesi) a uno di tre anni e due mesi (38 mesi); ii) nel 2007 è stato introdotto un nuovo sistema di monitoraggio sull effettiva reimmissione nel mercato del lavoro che fa leva sugli obiettivi individuali delle persone in cerca di occupazione. Inoltre, dal 2004, la decentralizzazione della responsabilità dei programmi di assistenza sociale (sia con riferimento al budget che all implementazione) ha permesso di migliorare l efficienza dei programmi attuati attraverso un costante monitoraggio. In Olanda si può accedere ai programmi di assistenza sociale con il prerequisito di essere obbligato ad accettare il lavoro (o la formazione) che gli sarà offerto. Per quel che riguarda in particolare l indennità di disoccupazione, tutti i lavoratori che, involontariamente, sono divenuti disoccupati e che rispondono a determinati requisiti, possono richiedere un'indennità di disoccupazione a carico dello Stato. L assicurazione comprende: indennità di breve durata (kortdurende uitkerin); indennità correlata alla retribuzione (loongerelateerde uitkering); indennità di proseguimento (vervolguitkering). Tra le misure di sostegno al reddito, si rileva, a partire dal 1 gennaio 2009, l incremento del reddito minimo garantito per i lavoratori con più di 23 anni, il cui ammontare diventa: 1.381,20 euro al mese; 318,75 euro alla settimana; 63,75 euro al giorno. Per coloro che hanno meno di 23 anni, l importo viene riparametrato in base all età: 45,5 per cento per chi ha 18 anni, 52,5 per cento per chi ha 19 anni, 61,5 per cento per i 20enni, 72,5 per cento per chi ha 21 anni ed infine 85 per cento per chi ha 22 anni. Sono state anche introdotte alcune modifiche alla Legge AKW (Legge generale sugli assegni familiari) che modificano il sistema degli assegni familiari. Si possono richiedere gli assegni familiari se si hanno figli e si risiede in Olanda. Per ogni figlio si accerta separatamente l ammontare degli assegni familiari. L importo totale che viene erogato dipende dal numero di figli e dalla loro età. Gli importi degli assegni familiari, che 73 I requisiti per l indennità di disoccupazione sono i seguenti: i) il lavoratore deve aver lavorato 26 settimane nelle ultime 36 settimane (1 giorno a settimana vale per una settimana); ii) il lavoratore deve aver lavorato quattro anni negli ultimi cinque anni. L indennità corrisposta è pari al 75 per cento dell ultimo salario percepito per i primi due mesi e il 70 per cento per i successivi. L indennità non può superare i 177 euro al giorno. La durata dell indennità è fissata al massimo in 38 mesi (3 anni e 2 mesi). 74 La spesa per le politiche attive del mercato del lavoro in Olanda è maggiore rispetto alla media dell UE (0,7 in percentuale del PIL rispetto allo 0,5 della UE27). 38

39 sono stati incrementati a partire dal 1 gennaio 2009, sono attualmente i seguenti: fino a 6 anni 194,99 euro per trimestre; dai 6 ai 12 anni 236,77 euro per trimestre; dopo i 12 anni 278,55 euro per trimestre. *** Nell ambito delle misure intraprese dal governo olandese per fronteggiare la crisi, quelle specifiche per il sostegno al mercato del lavoro (di carattere temporaneo) sono state principalmente due: 1) Shortening Working Hours Scheme consente alle imprese di ridurre le ore di lavoro del personale in presenza di una riduzione della domanda. La durata del programma è fissata in sei mesi al massimo, rinnovabili una sola volta. Gli accordi del programma vengono gestiti a livello aziendale e un ruolo importante è dato alla concertazione. A marzo 2009, il programma è stato implementato con il part-time unemployment scheme secondo il quale i dipendenti possono che entrano nel programma hanno l obbligo di seguire dei corsi di formazione per migliorare la propria qualifica. In questo caso la riduzione dell orario massima è stabilita al 50 per cento per tre mesi, rinnovabili una sola volta. 2) Centri di mobilità per facilitare la transizione dallo status di disoccupato a quello di occupato. I centri di mobilità sono delle associazioni temporanee tra istituzioni pubbliche e private che hanno l obiettivo di assistere le imprese in difficoltà e i disoccupati. Per questi ultimi viene intensificata l assistenza per la ricerca di un nuovo lavoro oppure, temporaneamente, possono essere messi in mobilità ovvero trasferiti in un altra impresa (anche in una località diversa dalla residenza). Se necessario il lavoratore è sottoposto a un periodo di formazione. 39

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44 Ministero dell Economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro Direzione I: Analisi economico-finanziaria Indirizzo: Via XX Settembre, Roma Siti Web: dt.segreteria.direzione1@tesoro.it Telefono: Fax: Copyright: 2010, Valeria Ferroni e Delia Guerrera Il documento può essere scaricato dal sito web e utilizzato liberamente citando la fonte e l autore. Comitato di redazione: Lorenzo Codogno, Mauro Marè, Libero Monteforte, Francesco Nucci Coordinamento organizzativo: Marina Sabatini