Nuove efficaci strategie per combattere la pirateria

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1 Nuove efficaci strategie per combattere la pirateria Autore: Vuosi Riccardo In: Diritto straniero, Osservatorio International Institute of legal and Criminal Studies of Pristina - Kossovo IILCS Capitolo primo Limiti dell azione difensiva finora condotta ed iniziative per superarli Tutte ( 1 ) le misure di difesa passive fin qui poste in essere, aldilà del cospicuo impegno finanziario richiesto, per la complessità della indispensabile organizzazione in dimensione globale e gli aspetti giuridici di diritto internazionale che toccano, superano le possibilità di intervento non solo dei singoli armatori e delle loro organizzazioni di categoria ma esigono la convinta, coordinata ed attiva partecipazione non solo di di tutti gli stati interessati alla repressione da questo odioso crimine, (perchè direttamente colpiti nei loro interessi politici ed economici) ma della intera comunità mondiale a difesa della libertà dei mari e del traffico marittimi. Siffatta auspicata ed indispensabile cooperazione per essere utilmente efficace deve svilupparsi su più piani operativi.. In primo luogo è, infatti, indispensabile che siano poste in essere una costante, attenta e documentata attività investigativa, informativa 2, di monitoraggio, di pianificazione e di early-warning, di adeguamento delle strategie difensive che individui le specifiche zone - ed in queste di singole rotte a rischio e sia in grado di segnalare tempestivamente a tutte compagnie marittime ed, ovviamente, alle autorità di polizia locale ed alla guardia costiera competente gli attacchi pirateschi. 1 di 67

2 Per provvedere a tale esigenza dal 1992 è positivamente operativo a Kuala Lampur (Malesia) il già citato Piracy Reporting Center creato dall International Maritime Boreau ad iniziativa dell International Transport Workers Federation che costituisce, infatti, un efficiente centro investigativo in grado di acquisire immediate notizie in caso di attacchi di pirati, fornire assistenza ai marittimi, collaborare con le polizie e guardie costiere locali e trasmettere bollettini sulle effettive condizioni delle tradizionali rotte a rischio, e sull insorgere di nuove situazioni di pericolo, a tutte le compagnie marittime associate e all I.M.O. ( International Maritime Organization) 3 Sulla base di quanto è emerso, ed emergerà, dall attività di questo centro andrà programmata, sarà organizzata ed attuata al meglio l attività di pattugliamento da parte di naviglio militare 4 e di aerei. A rendere più complessa questa attività di prevenzione è la maggiore estensione delle aree di operatività della pirateria e delle zone raggiungibili dai mezzi di assalto dagli stessi adoperati. I pirati somali, ad esempio, che inizialmente limitavano il loro raggio di azione ad un area estesa a circa 50 miglia dalla costa (per cui bastava che i mercanti navigassero più al largo per sfuggire all assalto), attualmente si spingono oltre le 150 miglia dalla costa, grazie all utilizzo delle navi madre, interessando la zona delle isole Seychelles fino a coprire la gran parte dell oceano indiano. Ciò rende ancor più oneroso il non facile, ma necessario, compito della sorveglianza e del pattugliamento se si considera, ad esempio, che per il solo Golfo di Aden occorre assicurarne la effettiva continuità su di un area di 600 miglia marine e che ai mezzi della CTF 151 compete un area di quasi tre milioni di chilometri quadrati. Per ridurre il campo di azione, già la task force internazionale a guida USA -CTF150- nell agosto del 2008 creò una Maritime Patriol Security Area, cioè una sorta di corridoio di sicurezza, costantemente 2 di 67

3 sorvegliata anche con mezzi aerei 5 Questa iniziativa dovrebbe essere resa permanente in modo da offrire ai mercantili di transitare in questi corridoio con una relativa sicurezza di non subire attacchi o comunque di ricevere aiuto in tempi più rapidi Risultati maggiormente positivi potranno essere conseguiti se alle iniziative attualmente in corso, che vedono impegnato un numero sempre maggiore di nazioni farà riscontro anche una intensificazione di quelle degli organismi multinazionali. Importanti segnali positivi in tal senso non mancano Il motivo prevalente al quale si deve collegare l inizio di un comportamento di maggiore attenzione ed impegno è stata appunto la intollerabile situazione creata dal gigantismo assunto dal fenomeno pirateria al largo delle coste somale, in merito al quale si può dire che si registra senz altro il maggior numero di risoluzioni, iniziative ed interventi da parte di stati ed organismi sovranazionali che hanno coinvolto paesi, anche lontani,i di tutti i continenti. In primo luogo l ONU il quale attraverso i suoi organi più rappresentativi - Assemblea Generale, Consiglio di Sicurezza, Segretariato Generale - ha tenuto una considerazione costante, attenta ed attiva su quanto accadeva in quelle zone. Innumerevoli, infatti, sono state le risoluzioni 6, le delibere, le sollecitazioni e le iniziative assunte da quando il fenomeno pirateria si è manifestato in tutta la sua gravità. 3 di 67

4 Proprio sul fondamento della autorevolezza delle pronunzie dell Onu, hanno avuto luogo, infatti, le operazioni militari portate avanti da singoli stati e da organismi plurinazionali e sovranazionali. Le iniziative e le azioni militari svolte ed attualmente in corso Particolarmente attivo è stato il ruolo della NATO e della Unione Europea. nel contrasto alla pirateria marittima. Proprio alla forza navale della NATO si deve la prima operazione di pattugliamento, da parte dello Standig NATO maritime Group 2, della zona rischio nello scacchiere intorno alla Somalia L operazione, denominata Allied Provider, venne decisa dai Ministri della Difesa della NATO il 9 ottobre 2008, in accoglimento dell appello dell ONU al Segretario Generale della NATO e venne iniziata il 23 dello stesso mese ed ha visto per otto settimane - fino al 12 dicembre - l attiva partecipazione di mezzi navali di sette paesi, tra i quali l Italia 7, per garantire, attraverso una intensa attività di scorta la sicurezza delle navi del World Found Programme (Programma mondiale delle Nazioni Unite per l alimentazione ) che recavano indispensabili aiuti alimentari al popolo somalo e che, nonostante l alto fine umanitario della loro missione erano esposti al rischio di attacchi pirateschi e contemporaneamente per svolgere comunque attività antipirateria davanti alle coste somale. Tale attività da parte della NATO è poi ulteriormente proseguita con l operazione Ocean Shield, iniziata il 17 agosto 2009 con l obbiettivo di impedire e neutralizzare la pirateria e che si basa su regole di 4 di 67

5 ingaggio (Rulesof Engagment ) simili a quelle già adottate nella missione Atalanta A sua volta l Unione Europea, con delibera adottata dal Consiglio il 19 settembre 2008, ha istituito l azione comune 2008/749 PESC di coordinamento militare e di sostegno che faciliti la disponibilità e le azioni operative 8 denominata EUNAVCO 9, che ha cessato di esistere il 10 novembre dello stesso anno. Successivamente, infatti sulla base delle risoluzioni approvate dal Consiglio di Sicurezza dell ONU ( sempre più preoccupate degli effetti determinati a seguito al progressivo aggravarsi del problema della pirateria nel Golfo di Aden ) 10 il Consiglio dell Unione Europea ha adottato, in data 10 novembre 2008, nel quadro della propria Politica di Sicurezza e Difesa Comune ( Common Security and Defence Policy -CSDP) l azione comune 2008/851/PESC 11per dare il via ad una missione militare dell EUNAVFOR Somalia volta a contribuire alla dissuasione,alla prevenzione ed alla repressione degli atti di pirateria ed alla rapine a mano armata lungo le coste del Corno d Africa ed alla protezione, ove occorra mediante servizio di scorta, delle navi più vulnerabili, denominata ATALANTA Lo stesso Consiglio dell Unione Europea con decisione 2008/918 PESC,dell 8 dicembre 2008 approvando il piano operativo e le regole di ingaggio relativi all operazione ha ufficialmente fissato l inizio delle operazioni per il successivo giorno 9 dicembre, data in cui esse hanno avuto effettivamente inizio.. Con decisione Atalanta 3/2009 del Comitato politico di Sicurezza è stata deliberata la costituzione del Comitato politico dei contributori per l operazione militare della Unione europea. L operazione, a seguito della decisione del Comitato politico Atalanta 5/2011 del 16 dicembre 2011 (che ha modificato la precedente decisione Atalanta 2/2009 dello stesso Comitato) relativa all accettazione dei contributi degli Stati terzi all operazione militare dell Unione Europea diretta alla prevenzione ed alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia ha visto la 5 di 67

6 partecipazione anche della Norvegia e della Croazia, e la presenza attiva di alcune unità appartenenti a Russia, Cina, India, Giappone, Malaysia Iran ed Arabia Saudita stata ulteriormente rafforzata con la creazione di un comitato dei contributori (C d C) composto dai rappresentanti degli stati membri e degli stati terzi. L operazione Eunavfor Atalanta, prorogata una prima volta dal Consiglio Affari Esteri (Foreign Affairs Council ) della Unione Europea con delibera del 14 giugno 2010 fino al dicembre 2012, è stata, nel marzo 2012, per la seconda volta ulteriormente prorogata fino alla fine dell anno 2014 Proficuo e militarmente consistente va parimenti giudicato il contributo proveniente dagli Stati Uniti impegnati fin dal 2002 in operazioni di continuo pattugliamento nel golfo di Aden prima con l operazione CTF nell ambito delle operazioni Iraq Freedom ed Enduring Freedom - Horn of Africa e successivamente, dal gennaio del 2009, con la più incisiva operazione CTF 151.appositamente organizzata per contrastare il dilagante fenomeno la pirateria che nel golfo di Aden ed al largo delle coste somale aveva ormai raggiunto dimensioni estremamente preoccupanti. Entrambe le missioni, hanno avuto carattere multinazionale avendo fatto registrare la partecipazione ed il contributo di uomini e mezzi di numerosissime nazioni 13 Va detto che è stata proprio la forza multinazionale della CTF originariamente destinata ad altre finalità si trovò a dover contrastare ed affrontare fin dall inizio il progressivo incremento del crimine pirateria La contemporanea attività delle varie missioni, ciascuna con la sua catena di comando (mono o internazionale) indipendente dal punto di vista operativo, ha imposto la necessità di creare un meccanismo di coordinamento delle loro azioni - lo SHADE 15- che vi provveduto attraverso incontri 6 di 67

7 semestrali 16 organizzati in Bhrain dal comando di coalizione a guida statunitense CMF ( Coalition Maritime Forces ) nel corso dei quali vengono definite le procedure comuni di intervento e la suddivisione e rotazione delle aree di pattugliamento. Sempre nell intento di ottenere una più ordinata presenza di unità navali nelle zone interessate alle varie operazioni, e di assicurare loro le migliori condizioni di operatività, appare opportuna l iniziativa di invitare ogni unità mercantile intenzionata a transitare nel golfo di Aden ad effettuare la registrazione sul sito istituzionale del Maritime Security Center Horn of Africa. Purtroppo tale apprezzabile iniziativa non ha trovato generale applicazione, con conseguente aumento del rischio di assalti. Il contributo dell IMO Va sottolineato il meritorio contributo di collaborazione che, anche a sostegno ed integrazione delle descritte missioni ed operazioni militari, svolto sul piano organizzativo, informativo, culturale scientifico e giuridico dall IMO (International Maritime Organization). Questo organismo è di diretta provenienza UNU, del quale costituisce una delle agenzie specializzate ma con totale autonoma giuridica e funzionale. Fondata nel 1959, persegue con ottimi risultati lo scopo espressamente affidatole di tutelare la promozione e lo sviluppo delle attività marittime e di renderle piu sicure sia sotto l aspetto strettamente tecnico-operativo, sia sotto quello della prevenzione degli abbordi in mare, attraverso una costante attività 7 di 67

8 di rilevazione delle azioni di pirateria, dei loro mutamenti di localizzazione e di tecniche operative, ed una diffusa e sollecita attività informativa degli armatori ed operatori commerciali, attraverso rapporti periodici. Importanza notevole assumono quelli relativi alla individuazione degli spazi marittimi internazionali nei quali è maggiore e più attuale e concreto il pericolo di attacchi pirateschi, rapporti dei quali, come vedremo, deve tener conto il il Ministro della difesa italiano nella determinazione delle zone a rischio che legittimano la presenza a bordo delle navi dei Nuclei militari di protezione 17 Pur non potendo adottare atti e decisioni giuridicamente vincolanti nei confronti degli stati aderenti, tuttavia la sua azione si sviluppa attraverso raccomandazioni, circolari, suggerimenti e predisposizione di progetti di convenzioni che vengono sottoposti a conferenze internazionali ed adottati, se si coagula intorno ad essi il necessario consenso. Purtroppo non sempre le delibere dell IMO trovano convinta ed effettiva applicazione 18 da parte di stati di nevralgica importanza strategica nella lotta alla pirateria. La scelta politica dell IMO (e per essa dal suo Comitato sulla Sicurezza Marittima - Maritime Safety Commitee -) è quella di sconsigliare l uso della forza nel contrasto alla pirateria nel legittimo timore del rischio di una escalation delle violenze con conseguente maggior pregiudizio della sicurezza della navigazione, consigliando agli armatori il ricorso a misure di difesa passiva. All IMO si deve anche la promozione di riunioni degli stati delle regioni più infestate dalla pirateria - Golfo di Aden, Corno d Africa, Africa Orientale- come quella tenutasi il 29 gennaio 2009 a Gibuti nella quale venne approvato un codice di condotta per la repressione deli atti di pirateria e di rapina a mano armata ( piracy and armed robbery) 19 8 di 67

9 L IMO ha sede a Londra e ad essa aderiscono attualmente 168 stati, tra i quali l Italia il cui rappresentante è stato per la seconda volta eletto nel Comitato Esecutivo quale membro della categoria A Il positivo mutamento di strategia in atto Indubbiamente più efficaci sono le misure di difesa attiva alle quali, di fronte all aggravarsi del fenomeno, appare ormai a tutti indispensabile dover far ricorso. Da più parti, infatti, constatata per un verso la limitata efficacia dei risultati conseguiti, a fronte dei costi altissimi sostenuti e per altro verso l intensificarsi della offensiva dei pirati che sta mettendo letteralmente in ginocchio il traffico marittimo mondiale- si è chiesto un rafforzamento della missione, attraverso un inasprimento delle regole di ingaggio. Ci si è infatti resi conto che la Strategia politically correct seguita da oltre quattro anni (considerando quanto avvenuto dall inizio delle operazioni militari di contrasto dell Eunanavfor, con l operazione Atalanta, e con quelle degli altri paesi tra cui gli Usa con le missioni Combined Task Force 150 e 151) per contrastare i pirati somali senza far uso delle armi contro di loro, senza affondare i loro veloci barchini e senza distruggere le loro basi sulla costa non si è dimostrata sufficiente a conseguire risultati incisivi nella lotta alla pirateria ed in concreto ha costituito un limite alle azioni di contrasto della pirateria. Sotto questo aspetto qualcosa di nuovo si comincia a registrare in quanto la strategia delle operazioni militari ha operato un deciso salto di qualità attraverso un rilevante mutamento, consistito nel passare i da una condotta di mera difesa passiva ad una azione offensiva, non solo di alto valore simbolico ma praticamente di concreta efficacia, perchè riduttiva del potenziale operativo dei pirati, quale imbarcazioni e basi da essi usate per compiere le loro criminali scorrerie 9 di 67

10 In primo luogo va richiamata l iniziativa assunta da parte dell Assemblea plenaria del Parlamento Europeo che, riunita a Bruxelles il 10 maggio 2012, ha approvato una risoluzione chiedendo sia il rinforzo della missione navale sia l istituzione nella regione del Corno d Africa i tribunali speciali per i pirati. Anche il Comitato di Sicurezza Marittima dell IIMO, discostandosi dall atteggiamento sempre particolarmente prudente tenuto dall Organizzazione in relazione alle iniziative da adottare per contrastare la criminalità piratesca, su pressione degli armatori aderenti all IPTA 20 ha adottato due circolari nelle quali viene operata una prudente apertura all impiego di personale armato a bordo delle navi. Effetto di tale nuova, realistica considerazione della gravità raggiunta dal fenomeno si è concretizzata nella decisione assunta dal Consiglio della Comunità Europea di allargare le zone delle operazioni alle acque territoriali, alle acque interne al territorio costiero della Somalia ed al suo spazio aereo 21 A tale decisione ha fatto seguito in concreto una operazione frutto di approfondite valutazioni nel corso di due vertici dell Onu, il primo sulla Somalia, tenutosi a Nairobi il 9 e 10 febbraio 2012 ed il secondo svoltosi a Londra il 20 febbraio ed è stata decisa dalla Unione Europea il 23 marzo L azione, ha avuto luogo nella notte tra lunedì e martedì del 15 maggio 2012, è stata condotta dalla flotta europea Eunavfor ed è stata preceduta per più settimane, e seguita nel suo svolgimento da una costante ricognizione aerea da parte di uno dei cinque pattugliatori Atlanti ed Orion (aerei da ricognizione navale stabilmente destinati alla operazione Atalanta) durata settimane. L attacco è consistito nel bombardamento di cinque imbarcazioni 22e di alcuni depositi di carburante che si trovavano sulle spiagge di Harardere, un villaggio situato a 400 chilometri da Mogadiscio, considerato una importante ed agguerrita Tortuga 23 dei pirati somali 10 di 67

11 Strategicamente utile è stata la partecipazione di un elicottero da combattimento, decollato da una delle nove navi schierate nell Oceano indiano, che ha sorvolato a bassa quota la zona dell operazione. e del quale opportunamente il comando dell operazione navale in Gran Bretagna non svelato la nazionalità per prevenire prevedibili ritorsioni ai danni dell equipaggio del paese interessato che poteva trovarsi tra i tanti ostaggi nelle mani dei pirati. Nessun pirata è stato colpito, ferito o fatto prigioniero, ma ciò non ridimensiona l importanza dell operazione che costituisce un significativo salto di qualità nella lotta ai pirati, attaccati per prima volta nei loro covi e basi logistiche e colpiti nei loro equipaggiamenti Il comando della missione Atalanta ha tenuto a precisare (dando prova di uno scrupolo che per alcuni aspetti appare eccessiva di fronte alla gravità del fenomeno che occorre combattere) che l attacco alle basi somale è avvenuto nel pieno rispetto della risoluzione.1851 del Consiglio di Sicurezza dal momento che nessun militare è sceso sulla spiaggia 24 Le iniziative del governo italiano A sua volta l Italia, particolarmente sensibile al problema della pirateria, anche perchè pesantemente colpita dalla esasperante vicenda della petroliera Savina Cyilyn, catturata con il suo equipaggio (composto da cinque italiani e diciotto indiani) dai pirati somali il 3 febbraio del di 67

12 ha condiviso in pieno l iniziativa internazionale di imprimere una svolta diretta a rendere più incisiva l azione di contrasto attraverso un cambio di strategia, che contemplasse anche la possibilità di ricorrere a forme di autodifesa a bordo dei natanti privati destinati a percorrere rotte a rischio. Invero in un primo momento le rappresentanze dell armamento nazionale, Cofitarma e Federpesca, avevano un orientamento negativo, ma a seguito dei ripetuti sequestri di navi 26 si sono trovati di fronte all alternativa o di cambiare bandiera, come avvenuto per peschereccio oceanico Torre Giulis passato sotto bandiera francese, o accettare la presenza bordo di militari armati o guardie giurate armate. Il governo italiano è intervenuto inserendo, come consentiva la omogeneità della materia, uno specifico articolo - il numero 5 - nell ambito delle norme del decreto legge relative al rifinanziamento delle missioni militari all estero il cui testo è stato approvato, in data 12 luglio 2011 con il n L articolo 5 - sotto la rubrica Ulteriori misure di contrasto alla pirateria prevede la possibilità per il Ministero della difesa nell ambito delle attività internazionali di contrasto alla pirateria al fine di garantire la libertà di navigazione del naviglio commerciale nazionale di stipulare con gli organi rappresentativi dell armatoria privata italiana convenzioni per la protezione delle navi battenti bandiera italiana in transito per gli spazi marittimi internazionali a rischio di pirateria mediante l imbarco sulle stesse navi private di militari, ovviamente adeguatamente armati, costituenti Nuclei militari di protezione (NMP) del natante e del suo equipaggio. Lo stesso articolo al quarto comma prevede la possibilità che, in caso in cui non sono previsti i servizi di protezione da parte dei NMP tale funzione può essere svolta da guardie particolari giurate armate. Va rilevato che per quanto attiene all imbarco di armi il nostro codice della navigazione è molto restrittivo,in ossequio alle norme internazionali dirette ad impedire che navi mercantili possono trasformarsi in navi da guerra come si deduce dall articolo 193, secondo il quale il carico di armi e 12 di 67

13 munizioni da guerra...è disciplinato da leggi e regolamenti speciali e non può essere effettuato senza l autorizzazione del comandante del porto o se avviene in acque esterne a quelle territoriali dall autorità consolare e principalmente dall articolo 1136 che considera nave sospetta di pirateria quella fornita abusivamente di armi non riportate nei documenti di bordo Il decreto legge n.107 è stato sollecitamente convertito con la legge n.130 del 2 agosto che ne ha lasciato sostanzialmente immutato il contenuto, per quanto riguarda i NAP, concentrando la sua attenzione nel regolare più dettagliatamente l impiego del personale non militare Le misure adottate dal decreto rappresentano un intervento coraggioso e fortemente innovativo capace di raggiungere traguardi di importanza strategica per la security marittima anche alla luce dell attuale scenario normativo europeo ed internazionale 28 e rispecchiano ampiamente i contenuti della risoluzione del Parlamento Europeo 5 maggio 2010 sugli Obbiettivi strategici e le raccomandazioni per la politica UE dei trasporti marittimi fino al 2018 con particolare riferimento all invito alla applicazione delle misure di autoprotezione delle navi adottate dalle organizzazioni del settore, nonchè alla collaborazione degli armatori con le iniziative pubbliche volte alla protezione dei loro navigli 29 A sua volta l IMO, invertendo la precedente tendenza critica nei confronti del ricorso alla difesa attiva a bordo delle navi aveva emanato sull impiego di personale armato quali i contractors, (contracte armed security personal) una serie di raccomandazioni agli stati e a questo riguardo sono state approvate, il 23 maggio 2011, in occasione dell ottantanovesima sessione del Maritime Safety Commitee, la MSC.1/circ 1405 e la MSC. 1 Circ 1406 che costituiscono interim guidance sui servizi degli PCASP rispettivamente per armatori, operatori marittimi e comandanti di navi e per gli stati di bandiera. La emanazione del decreto era stata preceduta,in Italia, da un ampio dibattito che aveva affrontato le varie problematiche di natura internazionale, politica e giuridica, (a partire dalla valutazione della utilità e della opportunità o meno di prevedere la presenza di personale militare o di servizi di vigilanza privata direttamente a bordo della nave da proteggere) e che aveva visto la attiva partecipazioni della Commissione Difesa del Senato, 30dei vertici delle forze armate, e della associazioni degli armatori 13 di 67

14 Confitarma senza che si registrassero particolari riserve. D altra parte va osservato che dal punto di vista giuridico l attività alla quale sono chiamati i militari dei NMP rientra perfettamente tra i compiti di vigilanza e tutela degli interessi nazionale e delle via di comunicazione marittime, al di là del limite esterno del mare territoriale, ivi compreso il contrasto alla pirateria assegnati alle Forze Armate dall articolo 111 del codice dell Ordinamento militare (D.Lgs. 15 marzo 2010 n.66) come modificato dall articolo 5 comma 6 della legge 130/2011 di vigilanza a tutela degli interessi nazionali e della via di comunicazione marittime al di là del limite esterno del mare territoriale, ivi compreso il contrasto alla pirateria 31. Formazione e compiti dei Nuclei Militari di Protezione L articolo 5 della legge 130/2011, dalla rubrica Ulteriori misure di contrasto alla pirateria, prevede al primo comma che il Ministero della difesa, nell ambito delle attività internazionali di contrasto alla pirateria al fine di garantire la libertà di navigazione del naviglio commerciale nazionale può stipulare con l armatoria privata italiana...convenzioni per la protezione delle navi battenti bandiera italiana 32 in transito per gli spazi marittimi internazionali a rischio di pirateria...mediante l imbarco...di Nuclei militari di protezione (NMP) della Marina 33 servizio e del relativo armamento previsto per l espletamento del Lo stesso comma specifica che la individuazione delle aree a rischio di pirateria 34 compete al Ministro della difesa, sentiti il Ministro degli affari esteri, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e tenuto conto dei rapporti periodici dell IMO 14 di 67

15 Il Ministro della Difesa vi ha sollecitamente provveduto con il D. M. 1^ settembre 2011 con il quale, 35 ha individuato gli spazi marittimi internazionali a rischio di pirateria nella porzione dell Oceano Indiano delimitata a nord ovest dallo stretto di Baden El Mandeb, a nord dallo stretto di Hormuz a sud dal Parallelo 12 S e ad est dal dal Meridiano78 E (articolo 2 comma 1) ed ha aggiunto (comma 2) che la medesima protezione è assicurata anche negli spazi marittimi internazionali esterni a quelli di cui al comma 1 per la durata della permanenza di Nuclei militari di protezione a bordo delle navi, resa necessaria da esigenze di natura tecnica od operativa connesse alle zone di possibile imbarco e sbarco sul e dal medesimo naviglio Il secondo comma dell articolo 5 prevede che il personale militare componente i NMP opera in conformità alle direttive ed alle regole di ingaggio emanate dal Ministero della Difesa precisando, altresì che la responsabilita della attività di contrasto alla pirateria spetta esclusivamente al comandante di ciascun nucleo e che è a lui attribuita la funzione di ufficiale di polizia giudiziaria riguardo ai reati di cui agli articoli 1135 ( pirateria) e 1136 (sospetto di pirateria ) 36del codice della navigazione ed a quelli ad essi connessi ai sensi del articolo 12 C.P.P.,mentre all altro personale dipendente è attribuita la qualifica di agente di polizia giudiziaria. Sia l espresso conferimento in via esclusiva della responsabilità delle operazioni di contrasto alla pirateria sia della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria appaiono quanto mai opportuni per prevenire ogni possibile conflitto di competenza tra il comandante del NMP ed il comandante della nave sulla quale il team è imbarcato. Infatti, l articolo 1235 n 2 del codice della navigazione attribuisce al comandante della nave analoga qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria e le connesse funzioni riguardo ai reati previsti dal codice della navigazione nonchè ai reati comuni commessi a bordo pur senza specificare espressamente tra essi il reato di pirateria e quelli ad essa connessi. 15 di 67

16 Le regole di ingaggio si basano sul principio dell autodifesa, nel pieno rispetto della finalità non autonomamente offensiva di questa come delle precedenti missioni, anche se viene superato quell atteggiamento di mera passività che ne ha condizionato e limitato per il passato l efficacia pratica, sempre rimanendo,però, nei limiti delle best menagement pratices di autoprotezione del naviglio definite dall IMO I componenti del NMP sono tenuti quindi a limitarsi solo ad azioni che impediscono l assalto dei pirati con conseguente impossessamento del natante e del carico e cattura e prigionia dei membri dell equipaggio ricorrendo per far allontanare gli assalitori e diffidarli dall agire a segnali luminosi e radio e ad azioni puramente intimidatorie come raffiche sequenziali dirette in aria ed in acqua e lasciando come ultima risorsa il fuoco diretto sugli assalitori 37 Si tratta di opportune cautele da usarsi da parte dei militari dirette a contenere gli interventi nell ambito di una attività di difesa sia pure non meramente passiva ed evitare che si sviluppi in una vera e propria azione di guerra tra le due navi. E del tutto da escludere che i team armati a bordo delle navi mercantili private possano inseguire i natanti dei pirati e dare loro la caccia, compito riservato esclusivamente alle navi da guerra o ad altre navi autorizzate che siano chiaramente contrassegnate ed identificabili come navi in servizio di stato, alle condizioni, con i limiti e le conseguenti responsabilità previste fin dalla Convenzione di Ginevra del 1958 (articoli 20 e 21) e ribadite dalla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare di Montego Bay, del 10 dicembre del 1982 (Articoli 105 e 106) A tutela della azione dei componenti dei NMP ed a garanzia della insindacabilità delle loro specifiche scelte tecniche trova senza dubbio applicazione anche nel loro caso la causa di giustificazione di cui alla legge 29 dicembre 2009 n. 197,- pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.303 del 31 dicembre che con alcune modifiche ha convertito il decreto legge 4 novembre 2009 n 192 contenente tra l altro disposizioni di ordine generale relative alle missioni internazionali delle forze armate e di polizia. 16 di 67

17 Questa legge al comma 1 sexies dell articolo 4 prevede una espressa causa di giustificazione così formulata non è punibile il militare che nel corso delle missioni di cui all articolo 2 (appunto quelle internazionali delle Forze armate e di polizia) in conformità alle direttive, alle regole di ingaggio o degli ordini legittimamente impartiti, fa uso ovvero ordina di far uso delle armi, della forza o di altro mezzo di coazione fisica per le necessità delle operazioni militari Trattasi della opportuna e coerente estensione alla specifica materia di quella causa di giustificazione, prevista dall articolo 53 del nostro codice penale sotto la rubrica uso legittimo delle armi, di generale applicazione, posta a garanzia del pubblico ufficiale che al fine di adempiere un dovere del proprio ufficio fa uso delle armi o di altro mezzo di coazione fisica costrettovi dalla necessità di respingere una violenza o di vincere una resistenza all autorità o di impedire la consumazione di un grave reato. Orbene ai militari dei NAP (della cui qualifica di pubblici ufficiali nello svolgimento delle loro funzioni non può dubitarsi) è appunto affidato il compito di respingere gli assalti dei pirati e di impedire la consumazione di reati in danno della nave, dei suoi beni e dei membri del suo equipaggio. facendo uso, se necessario, delle armi o di altri mezzi di difesa attiva La stessa legge 207 del 2009 al comma 1 septies dell articolo 4 stabilisce che Quando nel commettere uno dei fatti previsti dal comma 1 seksies si eccedono colposamente i limiti stabiliti dalla legge, dalle direttive, dalle regole di ingaggio o dagli ordini legittimamente impartiti, ovvero imposti dalla necessità delle operazioni militari, si applicano le disposizioni concernenti i delitti colposi, se il fatto è previsto dalla legge come delitto colposo Anche questa norma trova il suo giusto riscontro nel nostro codice penale che all articolo 55 che sotto la rubrica eccesso colposo punisce l ingiustificato superamento dei limiti previsti per giustificare i casi di ricorso a mezzi violenti. 17 di 67

18 Il decreto 107/2011 regola anche con particolare precisione tutti gli aspetti economici connessi all attività dei NMP (modalità di retribuzione del personale militare,spese per la stipula della convenzione ed altro), partendo dalla premessa che tutti gli oneri economici devono cadere a carico degli armatori che chiedono la fruizione del servizio di protezione mediante i NMP e sono perciò tenuti al ristoro dei relativi oneri (Articolo 5 secondo e terzo comma) In concreto trattasi di un consistente onere economico calcolato in circa tremila euro al giorno, che, tenuto conto della durata media dei viaggi, dei tempi morti che precedono l imbarco e lo sbarco dell NMP e di tutti gli oneri connessi. rappresenta un improprio costo aggiuntivo del quale, grazie ai pirati, gli armatori devono farsi carico. Il sesto comma dell articolo 5 del D.L.107/2011 in esame stabilisce che si applicano le disposizioni di cui all articolo 5 - commi da 2 a 6 - del decreto legge n 209 del 30 dicembre 2008, convertito dalla legge n 12 del 24 febbraio 2009, riferite alle navi ed alle aree in cui si svolgono i servizi di cui ai commi 1 e 4 Siamo di fronte, in sostanza, non solo di Disposizioni in materia penale,come espressamente, ma restrittivamente, recita la rubrica dell articolo 5, ma anche a norme di natura e contenuto processuale in quanto il quarto comma stabilisce che i reati di cui agli articoli 1135 e 1136 del codice della navigazione e quelli connessi ai sensi dell articolo 12 c.p.p. commessi in alto mare o in acque territoriali altrui ed accertati durante la missione sono puniti ai sensi dell articolo 7 c.p. e la competenza è attribuita al Tribunale di Roma. La scelta di attribuire al Tribunale di Roma la competenza in ordine ai reati accertati durante le missioni militari è stata operata dal legislatore, per evidenti motivi di concentrazione, fin dall approvazione dalla legge 31 gennaio 2002 n. 6 emanata per regolare la partecipazione dei militari italiani alla operazione multinazionale 38,che li vedeva partecipi che al comma 3^ dell articolo 9 (sotto la rubrica Disposizioni processuali ) stabilisce appunto la competenza centralizzata di detto tribunale. Le rigide regole di ingaggio, il contesto operativo che legittima il ricorso all opera dei NMP, la delicatezza 18 di 67

19 e l importanza dei compiti loro affidati rendono del tutto fuor di luogo l uso ( che pur si è registrato a loro proposito ) della definizione, dal contenuto e dal significato dispregiativo, di militari in affitto I Contractors Il quarto comma dell articolo 5, infine, regola una ipotesi, che, nella sua formulazione appare considerata come residuale, consentendo nei casi in cui non sono previsti i servizi di protezione di cui al comma 1, e nei limiti di cui ai commi 5, 5-bis e 5-ter l impiego di guardie giurate, autorizzate ai sensi degli articoli 133 e 143 el testo unico delle leggi di Pubblica Sicurezza di cui al R.D. 18 giugno 1931 n. 773 a bordo delle navi mercantili battenti bandiera italiana protezione delle navi mercantili che transitano negli spazi marittimi internazionali a rischio di pirateria Trattasi di quelli che vengono chiamati Contractors 39 Allo stato non è il caso dell Italia che, come si è visto, per il servizio di protezione in effetti fa ricorso all utilizzo dei propri militari della marina 40 preferendolo alle prestazioni offerte dalle società di security contractor. Questa scelta fatta dal Parlamento italiano, sulla base di un ampio consenso del Governo dei vertici delle Forze Armate e degli armatori della Confitarma (che si sentivano più tutelati dalla presenza a bordo di team composti da militari) non ha fatto in un primo momento registrare perplessità o voci discordi, essendo, tra l altro in armonia con l orientamento dell IMO che ha sempre mostrato di preferire che il contrasto alla pirateria venga affidato a personale delle marine militari dei singoli stati, preferibilmente nell ambito di coalizioni a guida di organismi internazionali 19 di 67

20 Ma dal febbraio di quest anno 2012, a seguito dell episodio accaduto al largo delle coste indiane che ha visto come protagonisti i due fucilieri di marina del battaglione San Marco in servizio di protezione alla motonave Enrica Lexie, fatti prigionieri da militari dell esercito indiano ed accusati di omicidio volontario di due pescatori, 41 si sono sollevate riserve, critiche, dissensi da parte dell opinione pubblica, di politici 42 (anche attraverso interrogazioni parlamentari, come quella del deputato radicale Turco) e di rappresentanti sindacali che potrebbero preludere ad un ripensamento dell orientamento alla base della scelta a favore del ricorso prioritario all utilizzo di personale militare operata dal DL n.107 del 14/7/2011 e ribadito dalla legge di conversione 2/8/2011 n Lo stesso parlamento italiano ha avviato un approfondimento della questione ed infatti fin dal 28 febbraio 2012 la Commissione Difesa del Senato ha dato inizio ad una serie di audizioni degli organismi interessati (Confitarma, Federpesca) delle organizzazioni sindacali dei militari e dei partiti politici. Riprenderebbero, in tal caso attualità le iniziative e le sollecitazioni, mai sopite, delle società internazionali che offrono la disponibilità di compagnie private militari di sicurezza le quali hanno già fatto sentire la loro voce. Sta di fatto che, specialmente nel caso in cui il legislatore optasse, per una più larga, anche se prevedibilmente non esclusiva, utilizzazione dei contractors nelle funzioni di difesa dei natanti, del carico e dell equipaggio dalle azioni di pirateria la figura del contractor andrebbe più specificamente e meglio regolata sotto l aspetto legislativo.. Va rilevato che manca,infatti, una esplicita, specifica norma che riconosca la figura professionale del contractor., ne determini con precisione le caratteristiche soggettive, i requisiti professionali indispensabili ed i limiti operativi. Di queste esigenza appare responsabilmente convinto il Governo in carica ed in particolare il Ministro 20 di 67

21 degli Interni al cui predecessore competeva, secondo quanto stabilito dall articolo 5 ter della legge 130/2011, la emissione di un decreto ministeriale, (da adottare di concerto con il ministro della difesa e del ministro delle infrastrutture e dei trasporti (entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della ctata legge, termine ampiamente scaduto, 44) che determinasse le modalità attuative dei commi 5, 5 bis e 5 ter della legge, comprese quelle relative al porto ed al trasporto delle armi e del relativo munizionamento, alla quantità delle armi detenute a bordo della nave e della loro tipologia, nonchè ai rapporti tra il personale di cui al comma 4 ed il comandante della nave durante l espletamento dei compiti di cui al medesimo comma. Il Ministro degli Interni in carica sta affrontando in un quadro globale la complessa problematica ed ha assicurato che si potrà giungere alla emanazione di una normativa entro la fine del 2012, dopo un attento esame anche da parte del Consiglio di Stato, passaggio opportuno per una auspicabile prevenzione di una fase di dispute politiche ed- amministrative, delle quali si avvertono fin ora avvisaglie, come emerge da alcuni commenti di autorevoli rappresentanti di organismi interessati. 45 Attualmente,in attesa di una regolamentazione normativa organica e completa, quella applicabile ai contractors è deducibile dalla integrazione e dal collegamento tra le norme specificamente emanate per regolare le varie iniziative di contrasto alla pirateria, e precisamente quelle di cui agli articoli 4, 5, 5 bis e 5 ter della legge 2 agosto 2011 n 130, che in sede di conversione del D.L. 27/7/2011 ne ha integrato il contenuto, e quelle, espressamente richiamate dal quarto comma dell articolo 5 della legge n. 130 del 2011, dell ormai pluridecennali Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza di cui al Regio Decreto 18/6/1931 n. 773 e successive modificazioni e del relativo Regolamento di esecuzione di cui al Regio Decreto 6 maggio 1940 e successive modificazioni Trattasi, pur nel suo integrarsi, di una normativa in più punti carente e che, per altri aspetti denunzia ormai tutta la sua vetustà ed inidoneità, anche ampliandone al massimo la portata attraverso una interpretazione evolutiva, a regolare con sufficiente aderenza, un fenomeno complesso ed in costante espansione quale quello oggi costituito dalla pirateria. 21 di 67

22 Presupposto per far ricorso all opera dei contractors è quello espressamente indicato dall articolo 4 che ne consente l impiego solo nei casi in cui non sono previsti sevizi di protezione di cui al primo comma cioè da parte dei NMP. 46 Deve comunque trattarsi, come per il personale militare, di un impiego in operazioni da svolgere nell ambito delle attività internazionali di contrasto alla pirateria e della partecipazione di personale militare alle operazioni di cui all articolo, comma 13 del decreto legge 12/7/2011 n 107 anche in relazione all azione comune 2008/851 PESC del Consiglio del!0 novembre 2008 ed in attesa della ratifica delle linee guida del Maritime Safety Commitee (MSC) delle nazioni unite in seno all International Maritime Organization (IMO) vale a dire in tutte quelle operazioni poste in essere per meglio fronteggiare la piaga della pirateria. L impiego può avvenire solo a bordo di navi mercantili battenti bandiera italiana. Non viene considerata come criterio per la determinazione dei casi nei quali è possibile l impiego dei NMP o, in loro sostituzione dei contractors, la proprietà della nave e resta di conseguenza escluso l impiego sulle navi che pur appartenendo ad armatori o a società armatoriali italiane, battono una bandiera di stato estero ed a maggior ragione navi battenti una bandiera ombra, cioè di stati come la Liberia, Panama o di altri piccoli stati oceanici o dei Caraibi Tale limitante condizione appare determinata dalla necessità di non rendere formalmente labile ed incerto il collegamento tra la nave che imbarca i contractors e lo Stato italiano, anche ai fini dell accertamento e dell addebito di eventuali responsabilità per una loro condotta difforme o non del tutto conforme alle regole ne legittimano l uso, specialmente per quanto attiene ai rapporti internazionali. Altra condizione richiesta è quella che deve trattarsi di navi che transitano in acque internazionali a rischio di pirateria. 22 di 67

23 I natanti devono altresì essere predisposti per la difesa da atti di pirateria, mediante la predisposizione di almeno una delle tipologie comprese nelle best managemente pratices di autoprotezione del naviglio definite dall IMO. 47, nonchè per la custodia delle armi la cui detenzione, acquisto, trasporto e cessione in comodato ai contractors devono essere previsti, ai sensi del comma 5 bis, da apposita autorizzazione del Ministro dell Interno, rilasciata all armatore ai sensi dell articolo 28 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931 n L articolo 5 richiede che i contractors abbiano la qualifica di guardie giurate che come tali devono essere autorizzate ai sensi degli articoli 133 e 134 del TULPS ed individuate preferibilmente tra quelle che abbiano prestato servizio nelle forze armate, anche come volontari, con esclusione dei militari di leva e che abbiano superato i corsi teorico- pratici di cui all articolo 6 del regolamento di cui al decreto del Ministro dell interno 15 settembre 2009,n154, adottato in attuazione del decreto legge 27 luglio 2005 n 144, convertito con modificazioni dalla legge 31 luglio 2005 n 155. Non appare condivisibile sotto quest ultimo aspetto, quanto previsto dall articolo 5, e cioè la facoltatività dell individuazione delle guardie giurate da adibire a tali delicati compiti non esclusivamente ma solo preferibilmente tra coloro che presentano il requisito del superamento dei corsi teorico- pratici di cui all articolo 6 del regolamento di cui al decreto del Ministro dell Interno 15 settembre 2009 n154, in attuazione dell articolo 18 del decreto legge 27 luglio 2005 n 144, convertito con modificazione dalla legge 31 luglio 2005 n 155. E pur vero che nessuna specifica professionalità in materia di difesa dalla pirateria marittima viene infatti acquisita con la frequenza ed il superamento dei corsi teorico-pratici sopra citati. 49 I corsi attualmente tenuti sono, sì, diretti a fornire al militari che li frequentano nozioni e preparazione per contrastare il terrorismo nazionale ed internazionale prevalentemente attraverso attività di vigilanza e di controllo effettuata nell ambito nazionale sui mezzi di trasporto e sugli utenti degli stessi diretta a 23 di 67

24 prevenire attentati ai trasporti via terra, via mare ed aerea nonchè a basi militari, stazioni ferroviarie e marittime, ma non contemplano l approfondimento delle specifiche modalità di prevenzione e di difesa dagli attacchi dei pirati Tuttavia pur con la rilevata carenza, vengono in ogni caso apprese dai militari che li frequentano utili nozioni e possibili modalità per contrastare il terrorismo nazionale ed internazionale in genere che potrebbero trovare applicazione anche in caso di attacchi pirateschi. Questo limite ad una specifica professionalità dei contractors da adibire alla protezione delle navi che transitano nelle zone a rischio, secondo quanto assicurato dal Ministro dell Interno nel corso di una audizione alla Commissione Difesa del Senato, verrà superato, secondo quanto previsto nella emananda normativa attraverso la positiva frequentazione di un secondo stage diretto a far acquisire agli addetti alla sicurezza la preparazione necessaria per operare validamente nello specifico contesto Altro punto che potrebbe generare incoerenti diversità interpretative e che invece per la sua importanza andrebbe inequivocabilmente chiarito è costituito dal limite che sembrerebbe derivare dal fatto che gli articoli 133 e seguenti del TU della Legge di P.S prevedono la destinazione delle guardie particolari giurate alla custodia e vigilanza delle proprietà mobiliari ed immobiliari. Allo stesso modo Il quarto comma del articolo 5 del D.L. 107 del 12 luglio 2011 e della successiva legge di conversione 2 agosto 2011, che sul punto nulla ha innovato, sembrano limitare l intervento dei servizi affidabili alle guardie giurate alla sola protezione delle navi mercantili non specificando in alcun modo se l attività delle guardi giurate deve prendere in considerazione la connessa, rilevante, se non preminente, esigenza della difesa del personale d bordo messo in serio pericolo dalle condotte dei pirati. L ambito e le condizioni di operatività dei contractors corrispondono in linea di massima a quelli dei Nuclei Militari di Protezione nel senso che devono rientrare nell ambito delle attività internazionali di 24 di 67

25 contrasto alla pirateria, anche in relazione all azione comune 2008/851 PESC del Consiglio dell ONU del 10 novembre 2008 Coerente alla impostazione che sta facendosi strada nella strategia di contrasto alla pirateria, non più limitata, ad una sterile, defaticante e poco efficace difesa meramente passiva, è apprezzabile la autorizzazione, concessa in sede di conversione del decreto legge, all uso delle armi, sia pure con la previsioni di opportune cautele e condizioni. Secondo l articolo 5 bis, infatti, i contractors possono utilizzare nell espletamento del servizio le armi in dotazione delle navi appositamente predisposte per la loro custodia, armi detenute previa autorizzazione del Ministro dell interno rilasciata all armatore ai sensi dell articolo 28 del TU della legge di PS Il riferimento operato dall articolo 5 bis all articolo 28 del TU legge PS crea legittimi dubbi interpretativi perchè quest ultima norma espressamente tratta di armi da guerra ad esse analoghe laddove le guardie particolari giurate secondo quanto prevedono l articolo 42 del TULPS e l articolo 256 del relativo Regolamento possono portare, se autorizzate, armi comuni da sparo. E pur vero che l addetto alla sicurezza può usare le armi in dotazione della nave ma senza averne acquisito la necessaria pratica potrebbero verificarsi spiacevoli inconvenienti. Sarebbe opportuno che anche su questo punto l emanando decreto interministeriale dirimi ogni incertezza L uso delle armi da parte dei contractors deve comunque avvenire entro i limiti territoriali delle acque internazionali a rischio di pirateria con tutte le cautele, già esaminate, che devono accompagnare gli interventi da parte dei militari dei NPM, vale a dire la limitazione alla assoluta necessità di impedire l assalto dei pirati, l impossessamento del natante la cattura o la prigionia dei membri dell equipaggio. Anche l azione dei contractors deve avvenire in modo da contenere quanto più e possibile gli interventi in 25 di 67

26 una attività di difesa, ancorchè attiva, evitando che si trasformi in una vera propria guerriglia tra i due natanti, facendo preventivo ricorso, per dissuadere gli assalitori, all uso di tutti i mezzi di difesa passiva dei quali la nave è dotata. L uso delle armi deve, perciò, svilupparsi in una progressione che parta da una azione preventivante intimidatoria, con raffiche sequenziali sparate in aria ed in acqua, e solo se si rendesse assolutamente indispensabile con il fuoco diretto sugli assalitori. Anche per quanto riguarda l operato dei contractors per impedire e fronteggiare i violenti assalti dei pirati ed in difesa sia della propria incolumità che di quella dei membri dell equipaggio si pone l esigenza di una specifica e dettagliata regolamentazione normativa, che tenga conto della particolarità della materia al fine di prevenire e superare incertezze e dubbi interpretativi che si porrebbero senz altro se si fosse costretti a far ricorso soltanto alle tradizionali cause di non punibilità come quelle previste attualmente previste dal nostro Codice Penale. Appare opportuno che anche per quanto riguarda l azione dei contractors trovi applicazione, la causa di giustificazione gia ricordata, applicabile per i NMP, di cui alla legge 29 dicembre 2009 n 197, contenente tra l altro disposizioni di ordine generale relative alle missioni internazionali delle forze armate e di polizia. Come più sopra rilevato, questa legge al comma 1 sexies dell articolo 4 prevede che non è punibile il militare che nel corso delle missioni di cui all articolo 2 in conformità alle direttive, alle regole di ingaggio o degli ordini legittimamente impartiti, fa uso ovvero ordina di far uso delle armi, della forza o di altro mezzo di coazione fisica per le necessità delle operazioni militari La stessa legge al comma 1 septies dell articolo 4 regola il caso dell eccesso colposo Quando nel commettere uno dei fatti previsti dal comma 1 seksies si eccedono colposamente i limiti stabiliti dalla 26 di 67