Gestione dei progetti urbani e infrastrutturali attraverso il PPP

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1 Corso di valutazione economica del progetto Clamarch a.a. 2013/14 Gestione dei progetti urbani e infrastrutturali attraverso il PPP Docenti Collaboratori prof. Stefano Stanghellini stefano.stanghellini@iuav.it prof. Sergio Copiello copiello@iuav.it arch. Valeria Ruaro arch. Pietro Bonifaci pbonifac@stud.iuav.it

2 Forme di PPP - Un essenziale riferimento: - il Libro Verde relativo ai Partenariati Pubblico Privati ed al Diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni predisposto dalla Comissione delle Comunità Europee presentato nel 2004 oggetto di consultazione pubblica (2005) ispiratore di una risoluzione del Parlamento Europeo (2006)

3 Forme di PPP - Le ragioni dello sviluppo del PPP in molti settori della sfera pubblica: le restrizioni del bilancio che gli Stati devono osservare la necessità di assicurare il contributo di finanziamenti privati al settore pubblico l intento di beneficiare del know-how e dei metodi del settore privato l evoluzione del ruolo dello Stato nella sfera economica: da operatore, a organizzatore, regolatore, controllore

4 Forme di PPP - Il posizionamento del PPP nel processo decisionale dell Ente: a monte c è la scelta organizzativa ed economica se esternalizzare o meno la gestione dei servizi pubblici a valle c è la scelta fra i vari tipi di operazione attraverso cui uno o più compiti possono essere affidati al partner privato

5 Forme di PPP - Il Libro Verde traccia una distinzione tra: il PPP di tipo puramente contrattuale il PPP di tipo istituzionalizzato

6 Forme di PPP - Il PPP di tipo puramente contrattuale: riguarda un partenariato basato esclusivamente sui legami contrattuali tra i vari soggetti ha nella concessione il modello più noto Nel PPP di tipo contrattuale (concessione): il partner privato fornisce un servizio al pubblico sotto il controllo del partner pubblico il partner privato è retribuito dai compensi versati dagli utenti del servizio e/o dai pagamenti del partner pubblico

7 Forme di PPP - Il PPP di tipo istituzionalizzato implica una cooperazione tra il settore pubblico ed il settore privato in seno ad una entità distinta - L entità è detenuta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato - Un PPP istituzionalizzato può realizzarsi: sia attraverso la creazione di un entità detenuta congiuntamente dal settore pubblico e dal settore privato sia tramite il passaggio e controllo privato di un impresa già esistente

8 Forme di PPP - Il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture (D.Lgs 163/2006) interagisce con il Libro Verde disciplinando il PPP di tipo puramente contrattuale: attraverso la concessione di lavori pubblici (artt ) attraverso la previsione che il PPP tragga origine da un iniziativa privata avviata da un promotore (artt )

9 Forme di PPP - Il PPP di tipo puramente contrattuale riguarda: la progettazione, il finanziamento, la realizzazione, lo sfruttamento di una infrastruttura (scuola, ospedale, infrastruttura di trasporto) La possibilità (D.Lgs 163/2006, art. 143, c. 5) che: a titolo di prezzo le amministrazioni aggiudicatrici possono cedere in proprietà o in diritto di godimento beni immobili collega l opera pubblica ad un investimento immobiliare privato e può collegare l investimento immobiliare privato ad un progetto pubblico di trasformazione urbana (es. cessione di diritti edificatori)

10 Forme di PPP - Il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali (D.Lgs 267/2000) interagisce con il Libro Verde disciplinando il PPP di tipo istituzionalizzato per la gestione dei servizi pubblici - Fra le forme indicate figurano: le società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale le società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria (art. 116, 120)

11 Forme di PPP - Il PPP di tipo istituzionalizzato riguarda: la gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali Possono coinvolgere l investimento immobiliare privato in progetti pubblici di trasformazione urbana: le società di trasformazione urbana (art. 120) le società per la gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare dell Ente locale

12 Forme di PPP - Il PPP di tipo puramente contrattuale (concessione) e il PPP di tipo istituzionalizzato hanno in comune: la proprietà pubblica dei beni immobili di intervento la procedura di evidenza pubblica per la selezione del partner privato (concorsualità) Sulla proprietà privata dei beni immobili di intervento si basa il PPP di tipo negoziale

13 Forme di PPP -Il PPP di tipo negoziale è disciplinato dalla legislazione urbanistica: il programma di riqualificazione urbana (PRU in Emilia Romagna) il programma integrato di intervento (PII in Lombardia) Così era anche il programma integrato degli interventi di riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale (PIRUEA in Veneto) Le leggi regionali richiedono: l esplicitazione dei benefici derivanti ai soggetti pubblici e agli altri soggetti attuatori l indicazione delle attrezzature pubbliche realizzate ed eventualmente gestite dai soggetti attuatori

14 Forme di PPP uno schema riepilogativo -PPP contrattuale -concessione -PPP di iniziativa pubblica -PPP di iniziativa privata -PPP istituzionalizzato -entità distinta -PPP in impresa di nuova creazione -PPP in impresa già esistente -PPP negoziale -PPP in programmi urbani complessi con variante urbanistica

15 PPP negoziale uno schema di sintesi

16 PPP negoziale - Il PPP di tipo negoziale trova ancoraggio giuridico nell art. 11 della Legge n. 241 del 1990: accogliendo osservazioni e proposte l'amministrazione può concludere, nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento al fine di favorire la conclusione degli accordi, il responsabile del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita, separatamente o contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali interessati

17 PPP istituzionalizzato -PPP istituzionalizzato -entità distinta -PPP in impresa di nuova creazione -PPP in impresa già esistente D.Lgs 267/2000 Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali -Società di trasformazione urbana -Società di gestione immobiliare Codice civile

18 PPP istituzionalizzato -TU enti locali D.lgs. n. 267/2000 art Società di trasformazione urbana (Stu) -I comuni possono costituire società per azioni per progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana, in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti. -Gli azionisti privati sono scelti tramite procedura di evidenza pubblica. -Le Stu provvedono alla preventiva acquisizione degli immobili interessati dall'intervento, alla trasformazione e alla commercializzazione degli stessi. Le acquisizioni possono avvenire consensualmente o tramite ricorso alle procedure di esproprio da parte del comune. -Gli immobili interessati dall'intervento di trasformazione sono individuati con delibera del consiglio comunale. L'individuazione degli immobili equivale a dichiarazione di pubblica utilità. Gli immobili di proprietà degli enti locali interessati dall'intervento possono essere conferiti alla società. -I rapporti tra gli enti locali azionisti e la Stu sono disciplinati da una convenzione.

19 PPP contrattuale PPP contrattuale concessione appalto congiunto D.Lgs 163/2006 Codice dei contratti pubblici fondo di investimento immobiliare PPP di iniziativa pubblica Concessione di costruzione e gestione PPP di iniziativa privata Finanza di progetto pura SGR Società di gestione del Risparmio Istituiti con L. 86/1994, D. Lgs 58/1998 Testo unico della Finanza D.Lgs 163/2006 Codice dei contratti pubblici

20 PPP contrattuale Una definizione nota in letteratura descrive la finanza di progetto come: Finanziamento di una particolare entità economica in cui i finanziatori sono soddisfatti dei flussi di cassa e dei ricavi di quella particolare entità economica quale fonte di rimborso dei prestiti erogati. P. K. Nevitt (1989), Project financing Approccio per il finanziamento di progetti di investimento: Non rilevano le garanzie di tipo patrimoniale fornite dall imprenditore che riceve il finanziamento; La garanzia di rimborso del finanziamento e di remunerazione del rischio imprenditoriale deriva dal flusso di cassa generato del progetto.

21 PPP contrattuale Categorie di progetti Opere calde : Progetti i cui ricavi sono tali da coprire interamente i costi, ovvero garantiscono sia il rimborso del debito che la remunerazione del capitale investito. Opere tiepide : Progetti che presentano ricavi in grado di non coprire interamente i costi di investimento e di gestione, e che devono essere dunque integrati da contributi o incentivi pubblici. Opere fredde : Progetti che non presentano alcuna forma di ricavo da gestione, per i quali la copertura dei costi è garantita esclusivamente da contributi pubblici.

22 PPP contrattuale Norme nazionali in materia Introduzione nel contesto normativo nazionale alla fine degli anni Novanta: Leggi 415/1998 (Merloni ter) e 144/1999, che hanno modificato e integrato la Legge 11 febbraio 1994 n. 109 ( Legge quadro sui lavori pubblici ); Dpr 554/1999 ( Regolamento generale di attuazione ). Innovazioni intervenute all inizio del nuovo decennio: Legge 166/2002 ( Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti, meglio nota come Collegato infrastrutture alla Legge Finanziaria per il 2002). Quadro normativo attuale: D. Lgs. 163/2006 ( Codice dei contratti pubblici, noto anche come Testo Unico sugli Appalti), poi modificato e integrato con: D. Lgs. 6/2007 (primo decreto correttivo in vigore dall 1 febbraio), 113/2007 (secondo decreto correttivo in vigore dall 1 agosto), 152/2008 (terzo decreto correttivo in vigore dal 17 ottobre), ecc...

23 PPP contrattuale Norme nazionali in materia

24 PPP contrattuale Iniziativa pubblica (art. 143) L amministrazione aggiudicatrice deve predisporre (almeno) il progetto preliminare. Il bando deve contenere, tra le altre, le seguenti informazioni: Tempo massimo di esecuzione dei lavori; Durata della concessione; Eventuale prezzo che l amministrazione intende corrispondere; Facoltà o obbligo in capo al concessionario di costituire società di progetto (con indicazione del capitale sociale minimo). L aggiudicazione avviene secondo il criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa.

25 PPP contrattuale Iniziativa privata (art. 153 e seguenti) L Amministrazione pone a base di gara uno studio di fattibilità -Documenti di programmazione -Documenti di programmazione -Studio di fattibilità -Studio di fattibilità -Bando di gara -Bando di gara -Valutazione delle offerte e -Valutazione delle offerte e individuazione del promotore individuazione del promotore -Presentazione di offerte -Presentazione di offerte -Eventuali modifiche e -Eventuali modifiche e integrazioni integrazioni Le offerte devono contenere: Progetto preliminare; Bozza di convenzione; Piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito; Caratteristiche del servizio e della gestione; Importo delle spese sostenute per la predisposizione delle proposte (max 2,5% dell investimento).

26 PPP contrattuale Iniziativa pubblica e privata (artt. 83 e 153) Le amministrazioni valutano le offerte sotto i seguenti profili: Costruttivo, urbanistico e ambientale; Qualità progettuale; Funzionalità e fruibilità dell opera; Accessibilità al pubblico; Rendimento; Costo di gestione e di manutenzione; Durata della concessione; Tempi di ultimazione dei lavori; Tariffe da applicare e loro metodologia di aggiornamento; Qualità del progetto preliminare Valore economico e finanziario del piano; Contenuto della bozza di convenzione.

27 PPP contrattuale Iniziativa privata: procedura A -Esame delle offerte, -Esame delle offerte, graduatoria, nomina del graduatoria, nomina del promotore promotore Nel bando l amministrazione specifica che può richiedere al promotore privato di: modificare il progetto preliminare; adeguare il piano economico finanziario -Approvazione del progetto -Approvazione del progetto -Eventuale modifica del progetto -Eventuale modifica del progetto -Eventuale richiesta al -Eventuale richiesta al concorrente successivo di concorrente successivo di modificare il progetto modificare il progetto -Eventuale modifica del progetto -Eventuale modifica del progetto -Stipula del contratto di concessione -Stipula del contratto di concessione

28 PPP contrattuale Iniziativa privata: procedura B -Esame delle offerte, -Esame delle offerte, graduatoria, nomina del graduatoria, nomina del promotore promotore Nel bando l amministrazione precisa che la procedura non comporta l aggiudicazione al promotore prescelto -Approvazione del progetto -Approvazione del progetto preliminare preliminare -Eventuale modifica del progetto -Eventuale modifica del progetto -Bando di una nuova procedura -Bando di una nuova procedura selettiva selettiva -Presentazione di offerte -Presentazione di offerte -Valutazione dell offerta -Valutazione dell offerta economicamente più economicamente più vantaggiosa vantaggiosa -Eventuale adeguamento -Eventuale adeguamento dell offerta a base di gara da dell offerta a base di gara da parte del promotore parte del promotore -Aggiudicazione del contratto di concessione -Aggiudicazione del contratto di concessione

29 PPP contrattuale Altre opportunità di iniziativa privata Quando il lavoro è inserito nell elenco annuale: se entro sei mesi il bando non è pubblicato, nei successivi quattro i privati in possesso dei requisiti possono presentare una proposta avente il contenuto dell offerta le Amministrazioni aggiudicatrici provvedono a pubblicare l avviso con cui inizia la procedura di gara Quando il lavoro non è inserito nella programmazione triennale: i soggetti privati in possesso dei requisiti possono presentare proposte a mezzo di studi di fattibilità le amministrazioni sono tenute a valutare le proposte entro sei mesi

30 PPP contrattuale Iniziativa privata nella concessione

31 PPP contrattuale Contributo pubblico La corresponsione di un prezzo (contributo pubblico) può avvenire se: Viene imposto al concessionario di applicare agli utenti prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla remunerazione degli investimenti, al costo del servizio, e all ordinario utile di impresa; È necessario assicurare al concessionario il perseguimento dell equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio da prestare; in questo caso, inoltre, è possibile prevedere una durata della concessione superiore a 30 anni.

32 PPP contrattuale Settori prevalenti Nell ambito della finanza di progetto su iniziativa pubblica: Per numero di iniziative: parcheggi, impianti sportivi, infrastrutture a rete; Per importo delle iniziative: infrastrutture di trasporto, edilizia sanitaria, infrastrutture a rete. Nell ambito della finanza di progetto su iniziativa privata: Per numero di iniziative: edilizia cimiteriale, parcheggi, impianti sportivi; Per importo delle iniziative: infrastrutture di trasporto, parcheggi, infrastrutture a rete.

33 Riferimenti Bibliografici Copiello S., Progetti urbani in partenariato. Studi di Fattibilità e Piano economico finanziario, Alinea, Firenze, Stanghellini S. (a cura di), Il negoziato pubblico privato nei progetti urbani. Principi, metodi e tecniche di valutazione, Dei, Roma, Storto G. (a cura di), Le società di trasformazione urbana. Contesto legislativo, caratteri, profili giuridici e problematiche applicative, Il Sole 24 Ore, Milano, 2004.