R E P U B B L I C A I T A L I A N A. Consiglio di Stato. Sezione Seconda. Adunanza di Sezione del 21 marzo 2012

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1 Numero 01820/2012 e data 16/04/2012 Spedizione R E P U B B L I C A I T A L I A N A Consiglio di Stato Sezione Seconda Adunanza di Sezione del 21 marzo 2012 NUMERO AFFARE 01083/2012 OGGETTO: Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni. Quesito in materia di risorse necessarie allo svolgimento dell'azione di istituto delle Autorità indipendenti. Art. 2, comma 241, legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria per il 2010). LA SEZIONE Vista la relazione n del 1 marzo 2012, con la quale l Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto; Esaminati gli atti e udito il relatore Consigliere Gerardo Mastrandrea; Premesso e considerato: Premette l Autorità per le garanzie nelle comunicazioni che il modello perseguito dal legislatore per assicurare alle Autorità indipendenti e di

2 garanzia le risorse necessarie allo svolgimento dei compiti di istituto è incentrato su meccanismi di autofinanziamento, basati sul tendenziale riversamento degli oneri di esercizio sui singoli mercati vigilati, con l obiettivo di assicurare il progressivo trasferimento dei costi della regolazione sugli stessi soggetti regolati. Il sistema si basa, sostanzialmente, sulla corrispettività dei servizi resi, ed è coerente alla generale politica di riduzione della contribuzione a carico dello Stato e quindi di contenimento della spesa pubblica. Tale politica di trasferimento dei costi della regolazione sugli stessi soggetti regolati ha trovato un primo generale riconoscimento legislativo con la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006, in particolare articolo 1, commi 65 e seguenti). Da ultimo, con l articolo 2, comma 241, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), il legislatore, per far fronte alle esigenze di bilancio di alcune Autorità non in grado di autofinanziarsi (tra cui l Autorità garante della concorrenza e del mercato, il Garante per la protezione dei dati personali e la Commissione di garanzia dell attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali), ha introdotto alcuni correttivi, validi in via transitoria fino al 2012, per devolvere alle predette Autorità quote di risorse provenienti da altri mercati, diversi da quello di competenza; una sorta di mutualità, dunque, tra mercati regolati e tra relative Autorità di settore. Alla cessazione del regime transitorio, viene meno la soluzione adottata ed è previsto, a partire dal decimo anno successivo alla relativa erogazione, il recupero delle risorse cedute mediante la reintegrazione dei contributi versati, a carico delle autorità percipienti, sempreché le stesse evidenzino, a quella data, un avanzo di amministrazione. Rispetto, tuttavia, all ambito di operatività della richiamata disposizione

3 transitoria di cui alla legge finanziaria per l anno 2010, l Autorità richiedente ravvisa la necessità di acquisire il parere di questo Consesso, onde perimetrare, in modo compiuto, l ambito dei soggetti tenuti ad effettuare i versamenti prescritti. In proposito, rileva l Autorità che la previsione legislativa de qua non individua espressamente i soggetti di volta in volta chiamati ad anticipare le risorse necessarie al finanziamento di determinate altre Autorità, privilegiandosi invece la tecnica del rinvio normativo, e quindi il richiamo delle singole disposizioni che, recando previsioni di entrata, assicurano a determinati soggetti la relativa provvista finanziaria. In particolare, per il caso di interesse, si rinviene il ripetuto richiamo alle entrate di cui all articolo 1, comma 6, lettera c), n. 5, della legge 31 luglio 1997, n. 249 (legge istitutiva dell Autorità per le garanzie nelle comunicazioni), concernente le competenze del Consiglio dell Autorità in merito all adozione delle disposizioni attuative del regolamento di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 545, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 650, sui criteri e sulle modalità per il rilascio delle licenze e delle autorizzazioni e per la determinazione dei relativi contributi, nonché del regolamento sui criteri e sulle modalità di rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni in materia radiotelevisiva e per la determinazione dei relativi canoni e contributi. I dubbi interpretativi sorgerebbero, dunque, in quanto il richiamo operato al citato articolo 1, comma 6, lettera c), n. 5, della legge 31 luglio 1997, n. 249, non consentirebbe di definire in termini certi le risorse dalle quali attingere per assicurare la necessaria provvista finanziaria alle Autorità indipendenti beneficiarie in base alla norma transitoria. Resterebbe oltremodo dubbia l inclusione della stessa Autorità

4 richiedente (AGCom) nell elenco dei soggetti obbligati a contribuire al finanziamento delle Autorità indipendenti in stato di temporanea sofferenza, tenuto anche conto del fatto che i canoni e contributi cui si fa riferimento nella suddetta disposizione della legge n. 249/1997, seppur da essa determinati non sono introitati dall AGCom stessa se non in misura trascurabile, essendo essi versati, nella quasi totalità, al bilancio dello Stato. Ulteriore incertezza viene poi manifestata rispetto all interpretazione dell espressione canoni e contributi, ovvero se la stessa debba essere intesa come comprensiva del contributo fruito dall AGCom sui ricavi degli operatori del settore delle comunicazioni (disciplinato dalla legge finanziaria per l anno 2006), contributo che costituisce la tipologia più significativa di finanziamento dell Autorità. L Autorità prospetta, quindi, due opzioni ermeneutiche: a) la prima, fondata sul tenore letterale della disposizione delle legge finanziaria 2010, che, in virtù delle considerazioni testé svolte, sembra portare ad escludere l AGCom dal novero dei soggetti tenuti alla contribuzione, radicando l imputazione di tale onere a carico del bilancio dello Stato, che è per la massima parte l effettivo percettore di tali contributi; b) la seconda, basata su un criterio sistematico e storico-evolutivo dell illustrato quadro regolatorio in subiecta materia, che indurrebbe a ritenere inclusa nell ambito soggettivo di applicazione della legge finanziaria 2010 anche la medesima Autorità, in ragione, da un lato, del contesto del comma 241 dell art. 1 della legge n. 191/2009, che reca il riferimento espresso alle autorità contribuenti (tra cui può annoverarsi la richiedente) ed alle autorità indipendenti percipienti, o comunque beneficiarie, dall altro, non da ultimo, a motivo della ratio legis sottesa a

5 tale norma (il contenimento della spesa pubblica). Conclude l Autorità richiedente evidenziando che l avviso dalla stessa seguito cautelativamente per gli esercizi 2010 e 2011 è stato quello di privilegiare, nell esegesi dell articolo 2, comma 241, della legge 23/12/2009, n. 191, una lettura sistematica della norma, in linea con la sua ratio, con conseguente iscrizione in bilancio delle poste derivanti dall applicazione del menzionato articolo 2, comma 241, della legge n. 191/2009. Su tale modus procedendi, e più in generale su tutta la descritta problematica, l Autorità chiede, quindi, il conforto e comunque le valutazioni del Consiglio di Stato. Orbene, atteso che il quesito proposto presenta rilevanti aspetti di carattere interpretativo ed applicativo in ordine ad una normativa di assegnazione e riparto di pubbliche entrate, con evidenti riflessi sulla spesa e i meccanismi di bilancio concernenti l ambito delle Autorità indipendenti nel loro complesso, si rende necessario acquisire, preliminarmente, l avviso del Ministero dell economia e delle finanze, nonché, dato il coinvolgimento unitario di pressoché tutte le dette Autorità, anche della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per il tramite, in questo caso, del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi. Sulle questioni poste con il presente parere vorrà dunque l Autorità richiedente acquisire, con la massima sollecitudine, l avviso delle predette Amministrazioni o comunque favorirne il diretto inoltro alla Sezione. Fissa, per il prosieguo della trattazione dell affare consultivo, l adunanza del 20 giugno P.Q.M.

6 Sospende l emissione del parere in attesa degli adempimenti di cui in parte motiva. L'ESTENSORE Gerardo Mastrandrea IL PRESIDENTE Alessandro Pajno IL SEGRETARIO