LE SANZIONI DISCIPLINARI NEL PUBBLICO IMPIEGO CON LA RIFORMA MADIA TIPOLOGIA DELLE SANZIONI DICIPLINARI NEL TESTO UNICO DEL PUBBLICO IMPIEGO NEL TESTO RINNOVATO CON LA RIFORMA MADIA A cura di GIAN MARCO BRUMANA
Il previgente quadro normativo: la «riforma Brunetta» Per comprendere la portata e gli obiettivi della disciplina relativa alle sanzioni disciplinari introdotta dai decreti legislativi 116 del 2016 e 75 del 2017, in applicazione della legge delega 114 del 2015, è tuttavia necessario delineare prima le modifiche introdotte dal precedente disegno riformatore avvenuto con il D.Lgs 150 del 2009, la cosiddetta «riforma Brunetta» ovvero, come qualcuno ha avuto modo di definirla, «la terza riforma del lavoro pubblico». Stando alle dichiarazioni ed ai propositi, dunque, al di la delle continue «manutenzioni» del TUPI, ora con i decreti Madia ci troveremmo alla presenza della quarta riforma del pubblico impiego nell arco di poco più di un ventennio.
I capisaldi della precedente riforma «BRUNETTA» La riforma Brunetta ha, dunque, modificato profondamente la precedente disciplina inerente le sanzioni disciplinari del testo unico partendo da due capisaldi, magari non esplicitati ma ben chiari: 1) il mutamento del rapporto tra legge e contrattazione collettiva con un evidente rivalutazione della prima. La legge infatti disciplina interamente il procedimento disciplinare, ma disciplina anche un sostanzioso numero di sanzioni, in particolare quelle più gravi; 2) l obbligatorietà dell azione disciplinare considerate le sanzioni disciplinari poste a carico di chi rimane inerte invece di intraprendere tale azione o rispetto a chi non collabora all istruttoria durante il suo svolgimento.
L articolo 55 del D.Lgs 165 del 2001 introdotto dalla «riforma Brunetta» In applicazione dell art. 55 del D.lgs 165/2001 previsto dalla «riforma Brunetta» la disciplina riguardante la materia disciplinare ècostituitadanorme imperative «ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 e 1419» secondo comma, del codice civile. Inoltre, ferma la disciplina in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile, ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche di cui all art. 1, comma 2, del D.lgs 165/2001 si applica l'articolo 2106 del codice civile (principio di proporzionalità della sanzione disciplinare rispetto alla gravità dell infrazione). Salvo quanto previsto dal testo unico la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dai contratti collettivi, mentre il procedimento disciplinare è integralmente stabilito dalla legge.
Le sanzioni disciplinari introdotte dal D.Lgs 150 del 2009 La rilegificazione del pubblico impiego operata dal D.Lgs 150 del 2009 introduce una serie di sanzioni sia conservative che espulsive direttamente disciplinate dalla legge. Ne emerge un quadro di evidente riduzione dello spazio riservato alla contrattazione collettiva nell individuazione della tipologie di fatti idonei a costituire un ipotesi di infrazione disciplinare ed un altrettanto evidente riduzione della discrezionalità dell autorità procedente nella valutazione della sanzione disciplinare.
Le sanzioni disciplinari conservative previste dal D.Lgs 150 del 2009-1 Articolo 55 sexies comma 1 sospensione da tre giorni a 3 mesi per violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa che abbiano comportato la condanna dell ente al risarcimento del danno la sospensione è proporzionale al risarcimento del danno e non alla gravità degli obblighi violati. Articolo 55 sexies comma 2 - messa in disponibilità del dipendente in applicazione degli art. 33, comma 8, e 34 commi 1,2,3,4 del D.Lgs 165/2001 a seguito di procedimento disciplinare che abbia accertato che per inefficienza ed imperizia il lavoratore sia stato causa di un grave danno al normale funzionamento dell ufficio Il provvedimento stabilisce anche le mansioni e la qualifica per le quali può avvenire l eventuale ricollocamento del dipendente. Chi stabilisce che il danno è grave, la Corte dei Conti o l UPD? Inoltre si utilizzano disposizioni previste per determinare le eccedenze di personale che poco hanno a che fare con sanzioni disciplinari
Le sanzioni disciplinari conservative previste dal D.Lgs 150 del 2009-2 Articolo 55 sexies comma 3 prevede la sospensione dal servizio fino ad un massimo di 3 mesi per il mancato esercizio o la decadenza dell azione disciplinare, dovuti ad omissione o ritardo immotivato degli atti del procedimento disciplinare o a valutazioni sull insussistenza dell illecito disciplinare manifestamente infondate. per i dirigenti il massimo della sospensione è riservata alla mancato esercizio dell azione disciplinare per i casi in cui è previsto il licenziamento del lavoratore a cui si aggiunge quale sanzione accessoria, per un periodo doppio a quello della sospensione, la non attribuzione della retribuzione di risultato. Per i responsabili non dirigenti è prevista la sospensione fino a 3 mesi ove non diversamente stabilito dai contratti. Da questa sanzione deriverebbe, per molti, l obbligatorietà dell azione disciplinare.
Le sanzioni disciplinari conservative previste dal D.Lgs 150 del 2009-3 La sanzione di cui al comma 3 dell art. 55 sexies è limitata, per il dirigente, ai casi di dolo o colpa grave (senonèdirigente?) Articolo 55-bis, comma 7 prevede la sospensione fino ad un massimo di quindici giorni per il dipendente che, essendo a conoscenza di informazioni rilevanti per un procedimento disciplinare in corso, rifiuta, senza giustificato motivo, la collaborazione richiesta dall'autorità disciplinare procedente ovvero rende dichiarazioni false o reticenti. La sanzione è proporzionale alla gravità dell illecito contestato al dipendente (quale dipendente? sembrerebbe quello del procedimento disciplinare in corso). Dalla previsione di questa sanzione esce rafforzato il caposaldo dell obbligatorietà dell azione disciplinare.
Le sanzioni disciplinari espulsive previste dal D.Lgs 150 del 2009-1 Articolo 55-quater, comma 1 - L articolo dispone che, ferma restando la disciplina in tema di licenziamento per giusta causa o per giustificato motivo e salve ulteriori ipotesi previste dal contratto collettivo, si applica comunque (alcuni commentatori hanno attribuito al «comunque» la dimostrazione dell automaticità della sanzione) la sanzione disciplinare del licenziamento nei seguenti casi: a) falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione dell'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia (sostituisce art. 3 CCNL 11.4.2008 comma 6 lett. g); ;
Le sanzioni disciplinari espulsive previste dal D.Lgs 150 del 2009-2 b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre nell'arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall'amministrazione (sostituisce art. 3 CCNL 11.4.2008 comma 5 lett. c), comma 6 lett b), comma 7 lett. d); c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall'amministrazione per motivate esigenze di servizio (sostituisce art. 3 CCNL 11.4.2008, comma 7 lett. c);
Le sanzioni disciplinari espulsive previste dal D.Lgs 150 del 2009-3 d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dell'instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera (sostituisce art. 3 CCNL 11.4.2008, comma 8 lett. b); e) reiterazione nell'ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell'onore e della dignità personale altrui (sostituisce art. 3 CCNL 11.4.2008 comma 7 lett. f) e g); f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l'interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l'estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro (più puntuale i CCNL con tutta una serie di disposizioni). Il comma 3 dell art. 55-quater prevede che nei casi di cui al comma 1, lettere a), d), e) ed f), il licenziamento sia senza preavviso.
Le sanzioni disciplinari espulsive previste dal D.Lgs 150 del 2009-4 Articolo 55-quater, comma 2 - Prevede il licenziamento del dipendente in caso di prestazione lavorativa, riferibile ad un arco temporale non inferiore al biennio, per la quale l'amministrazione di appartenenza formula, ai sensi delle disposizioni legislative e contrattuali concernenti la valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche, una valutazione di insufficiente rendimento e questo è dovuto alla reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione stessa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell'amministrazione di appartenenza o dai codici di comportamento. Quindi non è sufficiente una valutazione di insufficiente rendimento per un biennio, occorre la reiterata violazione degli obblighi contrattuali. Ogni amministrazione deve definire il proprio codice di comportamento
La falsa attestazione della presenza in servizio comporta, inoltre, per il dipendente Art. 55-quinquies. Fermo quanto previsto dal codice penale, il lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione che attesta falsamente la propria presenza in servizio e' punito, anche, con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro 400 ad euro 1.600. Inoltre è obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché il danno all'immagine subiti dall'amministrazione.
La falsa attestazione della presenza in servizio comporta per il medico Anche il medico, e chiunque altro concorre nella commissione del delitto, e' punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro 400 ad euro 1.600. Per il medico la sentenza definitiva di condanna o di applicazione della pena comporta la sanzione disciplinare della radiazione dall'albo ed altresì, se dipendente di una struttura sanitaria pubblica o se convenzionato con il servizio sanitario nazionale, il licenziamento per giusta causa o la decadenza dalla convenzione. Le medesime sanzioni disciplinari si applicano se il medico, in relazione all'assenza dal servizio, rilascia certificazioni che attestano dati clinici non direttamente constatati ne' oggettivamente documentati. (Da chi?)
Il ruolo della dirigenza e riforma Brunetta Dal testo della «riforma Brunetta» emerge chiaramente la contraddizione esistente tra la volontà di attribuire alla dirigenza e, più in generale, ai responsabili degli uffici e dei servizi maggiori e più definiti poteri e la scasa fiducia nella loro autonoma capacità di usare la leva disciplinare quale strumento considerato essenziale nel progetto di riforma. Tant è che lo stesso decreto legislativo, ma anche altri recenti testi legislativi, hanno introdotto nuove responsabilità dirigenziali sanzionate disciplinarmente (o con altre sanzioni) in caso di inadempimento o violazione di specifiche disposizioni (art. 36 del TUPI per violazione utilizzo del lavoro flessibile, violazioni obblighi di trasparenza e prevenzione della corruzione, ecc.). Peraltro tali disposizioni si sono dimostrate di efficacia assai scarsa (chi controlla il controllore?)
Le modifiche introdotte dal D.Lgs. 116 /2016 in materia disciplinare. Il decreto legislativo 116 del 2016 prevede una procedura più rapida per l irrogazione del licenziamento in caso di falsa attestazione della presenza in servizio. Tale decreto introduce un nuovo comma 1-bis dell art. 55 quater del D.Lgs 165/2001 che dispone che: «Costituisce falsa attestazione della presenza in servizio qualunque modalità fraudolenta posta in essere, anche avvalendosi di terzi, per far risultare il dipendente in servizio o trarre in inganno l'amministrazione presso la quale il dipendente presta attività lavorativa circa il rispetto dell'orario di lavoro dello stesso. Della violazione risponde anche chi abbia agevolato con la propria condotta attiva o omissiva la condotta fraudolenta
Le modifiche introdotte dal D.Lgs. 116 /2016 in materia disciplinare. 2 Con il nuovo comma 3 bis dello stesso articolo si dispone, inoltre, che la falsa attestazione della presenza in servizio, accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze, determina l'immediata sospensione cautelare senza stipendio del dipendente, fatto salvo il diritto all'assegno alimentare senza obbligo di preventiva audizione dell'interessato. La sospensione è disposta dal responsabile della struttura in cui il dipendente lavora o, ove ne venga a conoscenza per primo, dall UPD, con provvedimento motivato, in via immediata e comunque entro quarantotto ore dal momento in cui i suddetti soggetti ne sono venuti a conoscenza. La violazione di tale termine non determina la decadenza dall'azione disciplinare né l'inefficacia della sospensione cautelare, fatta salva l'eventuale responsabilità del dipendente cui essa sia imputabile.
Le modifiche introdotte dal D.Lgs. 116 /2016 in materia disciplinare. 3 Disposto con il nuovo comma 3ter il procedimento disciplinare semplificato il successivo comma prevede l obbligatoria la denuncia al pubblico ministero e la segnalazione alla competente procura regionale della Corte dei conti che devono avvenire entro 15 giorni dall'avvio del procedimento disciplinare. La Procura della Corte dei conti, quando ne ricorrono i presupposti, emette invito a dedurre per danno d'immagine entro tre mesi dalla conclusione della procedura di licenziamento. L'ammontare del danno risarcibile è rimesso alla valutazione equitativa del giudice anche in relazione alla rilevanza del fatto per i mezzi di informazione e comunque l'eventuale condanna non può essere inferiore a sei mensilità dell'ultimo stipendio in godimento, oltre interessi e spese di giustizia.
Le modifiche introdotte dal D.Lgs. 116 /2016 sulle sanzioni disciplinari. 4 Il nuovo comma 3-quinquies, infine, dispone che nei casi di falsa attestazione della presenza in servizio, «per i dirigenti che abbiano acquisito conoscenza del fatto, ovvero, negli enti privi di qualifica dirigenziale, per i responsabili di servizio competenti, l'omessa attivazione del procedimento disciplinare e l'omessa adozione del provvedimento di sospensione cautelare, senza giustificato motivo, costituiscono illecito disciplinare punibile con il licenziamento edi esse è data notizia, da parte dell'ufficio competente per il procedimento disciplinare, all'autorità giudiziaria ai fini dell'accertamento della sussistenza di eventuali reati.» Viene introdotta, dunque, per legge una nuova fattispecie di licenziamento disciplinare irrogabile per mancata adozione del procedimento di sospensione cautelare e mancata attivazione del procedimento disciplinare nei casi previsti dal comma 3-bis della art.55 quater.
Le sanzioni disciplinari conservative introdotte dal D.Lgs 75 del 2017-1 Con il decreto legislativo 75/2017 viene riscritto l art. 55 sexies, comma 1, semplificandone la disposizione, ma lasciando inalterata la sostanza della sospensione dal servizio da un minimo di 3 giorni fino ad un massimo di 3 mesi nel caso di violazione di obblighi concernenti la prestazione lavorativa che abbia determinato la condanna dell'amministrazione al risarcimento del danno. La sanzione resta proporzionata all'entità del risarcimento ed è comunque applicata, salvo che ricorrano i presupposti per l'applicazione di una sanzione disciplinare più grave e non un altra sanzione disciplinare come indicato in precedenza. Invariato rimane il comma 2, quello con la sanzione del collocamento in disponibilità del dipendente.
Le sanzioni disciplinari conservative introdotte dal D.Lgs 75 del 2017-2 Completamente riscritto è invece il comma 3 che ora prevede che il mancato esercizio o la decadenza dall'azione disciplinare, dovuti all'omissione o al ritardo, senza giustificato motivo, degli atti del procedimento disciplinare, inclusa la segnalazione all UPD, ovvero a valutazioni manifestamente irragionevoli di insussistenza dell'illecito in relazione a condotte aventi oggettiva e palese rilevanza disciplinare, comporta, per i soggetti responsabili, l'applicazione della sospensione dal servizio fino a un massimo di tre mesi, salva la maggiore sanzione del licenziamento prevista neicasidicuiall'articolo55-quater, comma 1, lettera f-ter), e comma 3-quinquies.
Le sanzioni disciplinari conservative introdotte dal D.Lgs 75 del 2017-3 «Tale condotta, dispone il decreto - per il personale con qualifica dirigenziale o titolare di funzioni o incarichi dirigenziali, è valutata anche ai fini della responsabilità di cui all'articolo 21 del presente decreto» (responsabilità dirigenziale). Ogni amministrazione, inoltre, deve individuare preventivamente il titolare dell'azione disciplinare «per le infrazioni di cui al presente comma» commesse da soggetti responsabili dell'ufficio per i procedimenti disciplinari. Questa disposizione fornisce una risposta alla domanda chi giudica il giudicante?
Le sanzioni disciplinari espulsive previste dal D.Lgs 75 del 2009-1 All'articolo 55 quater del D.Lgs 161/2001 vengono introdotte ulteriori fattispecie di licenziamento «f-bis) gravi o reiterate violazioni dei codici di comportamento, ai sensi dell'articolo 54, comma 3; f-ter) commissione dolosa, o gravemente colposa, dell'infrazione di cui all'articolo 55-sexies, comma 3; f-quater) la reiterata violazione di obblighi concernenti la prestazione lavorativa, che abbia determinato l'applicazione, in sede disciplinare, della sospensione dal servizio per un periodo complessivo superiore a un anno nell'arco di un biennio;
Le sanzioni disciplinari espulsive previste dal D.Lgs 75 del 2009-2 f-quinquies) insufficiente rendimento, dovuto alla reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell'amministrazione di appartenenza, e rilevato dalla costante valutazione negativa della performance del dipendente per ciascun anno dell'ultimo triennio, resa a tali specifici fini ai sensi dell'articolo 3, comma 5-bis, del decreto legislativo 150 del 2009.». Quest ultima fattispecie sostituisce integralmente la precedente disposizione riferita all insufficiente rendimento contenuta nel comma 2, che viene abrogato. La nuova fattispecie, peraltro, fa esplicito riferimento alla valutazione negativa derivante dal sistema di valutazione della performance, infatti il comma 5- bis dell art. 3 del D.Lgs 150 del 2009 ora dispone testualmente :
Le sanzioni disciplinari espulsive previste dal D.Lgs 75 del 2009-3 «La valutazione negativa, come disciplinata nell'ambito del sistema di misurazione e valutazione della performance, rileva ai fini dell'accertamento della responsabilità dirigenziale e ai fini dell'irrogazione del licenziamento disciplinare ai sensi dell'articolo 55-quater, comma 1, lettera f-quinquies), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ove resa a tali fini specifici nel rispetto delle disposizioni del presente decreto» Al comma 3 viene, inoltre, aggiunta una nuova disposizione per la quale nei casi in cui le condotte punibili con il licenziamento siano accertate in flagranza, si applica lo stesso procedimento abbreviato previsto la falsa attestazione della presenza in servizio sia per il licenziamento che per la sospensione cautelare.
Le sanzioni disciplinari demandate alla contrattazione collettiva Posto che anche in assenza di flagranza in caso falsa attestazione della presenza in servizio la sanzione «accessoria» del danno all immagine non può essere inferiore a sei mesilità dell ultimo stipendio in godimento (par condicio!), dopo il comma 3 dell articolo 55-quinquies viene introdotto un nuovo comma 3-bis che demanda alla contrattazione collettiva nazionale di individuare le condotte e stabilire le sanzioni disciplinari con riferimento alle ipotesi di «ripetute e ingiustificate assenze dal servizio in continuità con le giornate festive e di riposo settimanale, nonché con riferimento ai casi di ingiustificate assenze collettive in determinati periodi nei quali è necessario assicurare continuità nell'erogazione dei servizi all'utenza.».
Continuità della «riforma MADIA» rispetto al D.Lgs 150/2009 Se si considerano le modifiche introdotte dal D.Lgs 75/2017 alla disciplina delle sanzioni disciplinari non si può che constatare una forte continuità con la precedente «riforma Brunetta» nei contenuti con un accentuazione nei toni. Tale continuità si manifesta, da un lato, nell evidente conferma dei capisaldi introdotti nel TUPI dal D.lgs 150/2009: rilegificazione delle sanzioni disciplinari e obbligatorietà dell azione disciplinare e, dall altro, nel permanere se non nell accentuarsi della sfiducia nella ruolo autonomo della dirigenza in materia disciplinare. Continua dunque la politica del «bastone», più difficile è individuare, al di là delle dichiarazioni di principio, quella della «carota», viste le scarse risorse a disposizione.