Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 25 ottobre 2001 Caterina Insalaca contro Office national des pensions (ONP) Domanda di pronuncia pregiudiziale: Tribunal du travail de Mons Belgio Previdenza sociale - Artt. 46-46 quater del regolamento (CEE) n. 1408/71 - Norme anticumulo nazionali - Prestazioni della stessa natura Causa C-107/00 raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-02403 Conclusioni dell avvocato generale 1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in oggetto, presentata dal Tribunal de Mons (Belgio), è diretta all'interpretazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 e più precisamente degli artt. 46 bis e 46 ter dello stesso, relativi alle clausole di riduzione e alle norme anticumulo applicabili alle prestazioni di vecchiaia e di superstite. 2. La questione è stata proposta nell'ambito di una controversia tra la sig.ra Insalaca e l'office national des pensions riguardante il calcolo del massimale dell'importo cumulato tra le pensioni belghe di vecchiaia e di superstite, da un lato, e una pensione italiana di superstite, dall'altro, alla quale la ricorrente ha diritto in quanto coniuge superstite. I - Fatti e procedimento nella causa principale 3. Il 28 ottobre 1997 la sig.ra Insalaca presentava all'onp una domanda di pensione di superstite e di vecchiaia a carico del regime dei lavoratori dipendenti in Belgio. Rimasta vedova nel 1981, da allora essa percepisce anche una pensione di superstite a carico dell'italia. 4. Con decisione 17 marzo 1998 il convenuto concedeva alla ricorrente una pensione di vecchiaia di importo annuo pari a BEF 248 751, a partire dal 1 dicembre 1998. 5. Il 2 luglio 1998 l'onp riconosceva alla sig.ra Insalaca il diritto di percepire una pensione di superstite il cui importo si rivelava inferiore a quello che la ricorrente si aspettava. Quest'ultima, contestando il calcolo effettuato, presentava ricorso contro tale decisione amministrativa dinanzi al Tribunal du travail de Mons. 6. Per calcolare l'importo massimo della pensione di vecchiaia e della pensione di superstite l'onp ha preso in considerazione le norme anticumulo contenute nell'art. 52, n. 1, del regio decreto 21 dicembre 1967 e nell'art. 46 quater del regolamento. Il suddetto metodo di calcolo è all'origine della riduzione della pensione di superstite della sig.ra Insalaca. 7. La ricorrente ritiene che l'art. 52, n. 1, del regio decreto, così come applicato, sia contrario agli artt. 46 bis e 46 ter del regolamento. II - Contesto normativo A - La disciplina comunitaria 8. L'art. 12, n. 2, del regolamento detta il principio in base al quale: «Se non è diversamente disposto nel presente regolamento, le clausole di riduzione, di sospensione o di soppressione previste dalla legislazione di uno Stato membro in caso di cumulo di una prestazione con altre prestazioni di sicurezza sociale o con altri redditi di qualsiasi natura, sono opponibili al beneficiario anche se si tratta di prestazioni acquisite in base alla legislazione di un altro Stato membro o di redditi ottenuti nel territorio di un altro Stato membro». 9. L'art. 46 del regolamento contiene le norme applicabili per la liquidazione delle prestazioni. 10. L'art. 46, n. 1, del regolamento stabilisce quanto segue: «Qualora le condizioni richieste dalla legislazione di uno Stato membro per aver diritto alle prestazioni siano soddisfatte (...), si applicano le norme seguenti: a) l'istituzione competente calcola l'importo delle prestazioni che sarebbe dovuto; i) da un lato, a norma delle sole disposizioni della legislazione che essa applica; ii) dall'altro, in applicazione del paragrafo 2; (...)».
11. Ai sensi dell'art. 46, n. 2, del regolamento: «Se le condizioni richieste dalla legislazione di uno Stato membro per aver diritto alle prestazioni non sono soddisfatte se non dopo l'applicazione dell'articolo 45 e/o dell'articolo 40, paragrafo 3, si applicano le norme seguenti: a) l'istituzione competente calcola l'importo teorico delle prestazioni cui l'interessato avrebbe diritto se tutti i periodi di assicurazione e/o di residenza, compiuti sotto le legislazioni degli Stati membri alle quali il lavoratore, subordinato o autonomo, è stato soggetto, fossero stati compiuti nello Stato membro in questione e sotto la legislazione che essa applica alla data della liquidazione della prestazione. Se, in virtù di questa legislazione, l'importo della prestazione è indipendente dalla durata dei periodi compiuti, tale importo è considerato come l'importo teorico di cui alla presente lettera; b) l'istituzione competente determina quindi l'importo effettivo della prestazione in base all'importo teorico di cui alla lettera precedente, proporzionalmente alla durata dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti prima che si avverasse il rischio, sotto la legislazione che essa applica, in rapporto alla durata totale dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti, prima che il rischio si avverasse, sotto la legislazione di tutti gli Stati membri in causa». 12. Ai sensi dell'art. 46, n. 3, del regolamento: «L'interessato ha diritto, da parte dell'istituzione competente di ciascuno Stato membro interessato, all'importo più elevato calcolato conformemente ai paragrafi 1 e 2, fatta salva l'eventuale applicazione delle clausole di riduzione, di sospensione o di soppressione previste dalla legislazione in virtù della quale la suddetta prestazione è dovuta. In tal caso, il confronto da effettuare concerne gli importi determinati dopo l'applicazione delle clausole suddette». 13. L'art. 46 bis del regolamento contiene le disposizioni generali relative alle clausole di riduzione, sospensione o soppressione applicabili alle prestazioni di invalidità, di vecchiaia o per i superstiti in virtù delle legislazioni degli Stati membri. 14. L'art. 46 bis, n. 1, del regolamento contiene la definizione di cumulo di prestazioni della stessa natura: «(...) si intendono per "cumulo di prestazioni della stessa natura" tutti i cumuli di prestazioni di invalidità, di vecchiaia e per i superstiti calcolate o corrisposte in base a periodi di assicurazione e/o di residenza compiuti da una stessa persona». 15. L'art. 46 bis, n. 2, del regolamento definisce il cumulo di prestazioni di natura diversa: «(...) si intendono per "cumulo di prestazioni di natura diversa" tutti i cumuli di prestazioni che non possono essere considerate della stessa natura ai sensi del paragrafo 1». 16. L'art. 46 bis, n. 3, del regolamento precisa le regole per l'applicazione delle clausole di riduzione, sospensione o soppressione previste dalla legislazione di uno Stato membro in caso di cumulo di una prestazione di invalidità, di vecchiaia o per i superstiti con una prestazione della stessa natura o una prestazione di natura diversa: «Per l'applicazione delle clausole di riduzione, sospensione o soppressione previste dalla legislazione di uno Stato membro in caso di cumulo di una prestazione di invalidità, di vecchiaia o per i superstiti con una prestazione della stessa natura o una prestazione di natura diversa o con altri redditi, valgono le norme seguenti: a) si tiene conto delle prestazioni acquisite in virtù della legislazione di un altro Stato membro o degli altri redditi acquisiti in un altro Stato membro solamente se la legislazione del primo Stato membro prevede che siano prese in considerazione le prestazioni o i redditi acquisiti all'estero; b) si tiene conto dell'importo delle prestazioni che deve essere versato da un altro Stato membro prima della deduzione delle tasse, dei contributi di sicurezza sociale e di altre trattenute individuali; c) non si tiene conto dell'importo delle prestazioni acquisite in virtù della legislazione di un altro Stato membro che sono corrisposte sulla base di una assicurazione volontaria o facoltativa continuata; d) nel caso in cui clausole di riduzione, di sospensione o di soppressione siano applicate in base alla legislazione di un solo Stato membro, poiché l'interessato beneficia di prestazioni della stessa natura o di natura diversa dovute in base alla legislazione di altri Stati membri o ad altri redditi acquisiti sul territorio di altri Stati membri, la prestazione dovuta ai sensi della legislazione del primo Stato membro può essere ridotta soltanto entro i limiti dell'importo delle prestazioni dovute in forza della legislazione o dei redditi acquisiti sul territorio degli altri Stati membri». 17. L'art. 46 ter del regolamento contiene le disposizioni particolari applicabili in caso di cumulo di prestazioni della stessa natura dovute in base alla legislazione di due o più Stati membri: «1. Le clausole di riduzione, sospensione o soppressione previste dalla legislazione di uno Stato membro non sono applicabili a una prestazione calcolata conformemente all'articolo 46, paragrafo 2. (...)». B - La normativa belga 18. L'art. 52, n. 1, del regio decreto autorizza, fino a un determinato importo massimo, il cumulo tra le pensioni di vecchiaia e di superstite. Le pensioni di superstite accordate in base alla legislazione di un altro Stato membro vengono prese in considerazione per calcolare l'importo massimo «vecchiaia-superstite».
19. L'art. 52, n. 1, del regio decreto descrive un meccanismo anticumulo. 20. Il primo comma di tale articolo riguarda l'ipotesi in cui «il coniuge superstite possa esigere, da un lato, una pensione di superstite in base al regime pensionistico dei lavoratori dipendenti e, dall'altro lato, una o più pensioni di vecchiaia (...); la pensione di superstite può essere cumulata con le suddette pensioni di vecchiaia solo fino al 110% dell'importo della pensione di superstite che sarebbe stata accordata al coniuge superstite per una carriera lavorativa completa». 21. Il secondo comma del medesimo articolo riguarda il caso in cui «il coniuge superstite di cui al comma precedente possa esigere anche una o più pensioni di superstite». Esso detta una regola complessa in base alla quale «la pensione di superstite non può essere superiore alla differenza tra il 110% dell'importo della pensione di superstite per una carriera completa, da un lato, e la somma dell'importo delle pensioni di vecchiaia (...) e di un importo pari alla pensione di superstite del lavoratore dipendente per una carriera completa, dall'altro lato, moltiplicato per la frazione o la somma delle frazioni che rappresentano l'entità delle pensioni di superstite negli altri regimi pensionistici, con esclusione del regime dei lavoratori autonomi». III - Questioni pregiudiziali 22. Ritenendo che per dirimere la controversia nella causa principale fosse necessaria un'interpretazione del diritto comunitario, il Tribunal du travail de Mons ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se la norma nazionale che disciplina il calcolo di una pensione di superstite e prevede una limitazione del massimale di cumulo tra pensione di vecchiaia e pensione di superstite nel caso in cui il coniuge superstite abbia diritto ad una pensione di superstite a carico di un altro Stato membro costituisca una clausola di riduzione ai sensi degli artt. 46 bis e 46 ter del regolamento 14 giugno 1971, n. 1408. 2) In caso di soluzione affermativa, se gli artt. 46 bis e 46 ter vadano interpretati nel senso che autorizzano o non autorizzano l'ente nazionale che applica la clausola anticumulo a prendere in considerazione la pensione per i superstiti attribuita in base al regime di un altro Stato membro al fine di ridurre il massimale di cumulo tra pensione di vecchiaia e pensione di superstite previsto dalla normativa nazionale». 23. Nella presente domanda di pronuncia pregiudiziale si pone il problema se una norma nazionale anticumulo che miri a ridurre il massimale di cumulo tra pensione di vecchiaia e pensione di superstite, a causa della presenza di una pensione di superstite accordata al coniuge superstite in base al regime di un altro Stato membro, sia una clausola di riduzione ai sensi degli artt. 46 bis e 46 ter del regolamento e, in tal caso, se i suddetti articoli ammettano che la presa in considerazione della prestazione di un altro Stato membro possa avere come conseguenza di ridurre l'importo massimo delle prestazioni alle quali il richiedente ha diritto nello Stato membro in cui ha svolto funzioni di lavoratore dipendente. IV - Analisi giuridica A - Sulla qualifica di clausola di riduzione (prima questione pregiudiziale) 24. Con la prima questione pregiudiziale il giudice di rinvio chiede, in sostanza, se una norma nazionale che limita il massimale di cumulo tra pensione di vecchiaia e pensione di superstite a causa del fatto che il coniuge superstite beneficia di una pensione di superstite a carico di un altro Stato membro costituisca una clausola di riduzione ai sensi del regolamento. 25. La nozione di clausola di riduzione è stata definita dalla giurisprudenza della Corte. 26. Nella sentenza Conti la Corte afferma che «[u]na norma nazionale dev'essere qualificata clausola di riduzione se il calcolo che essa impone ha la conseguenza di ridurre l'importo della pensione alla quale l'interessato può aver diritto in conseguenza del fatto che egli beneficia di una prestazione in un altro Stato membro». 27. Stando al tenore di tale definizione, la nozione di clausola di riduzione, per quanto di nostro interesse, abbraccia due condizioni essenziali. 28. La prima condizione riguarda la presenza di un elemento di estraneità. Le prestazioni alle quali l'interessato ha diritto debbono dipendere dal regime giuridico di due o più Stati membri. 29. La seconda condizione riguarda l'oggetto della regola nazionale per il calcolo, la cui conseguenza principale dev'essere la riduzione dell'importo della pensione concessa al beneficiario. 30. Per quanto riguarda la prima condizione, faccio notare come l'art. 52, n. 1, del regio decreto, ponga difficoltà di interpretazione. 31. Tale disposizione si compone di due commi. Il primo comma si applica quando il beneficiario ha diritto ad una pensione di superstite e a più pensioni di vecchiaia. Il secondo comma riguarda l'ipotesi in cui l'interessato possa esigere più pensioni di superstite. 32. Dagli atti di causa emerge che il convenuto applica alla sig.ra Insalaca il secondo comma della suddetta disposizione, e non il primo comma, giustificando tale scelta a causa della sussistenza di due pensioni di superstite, che impongono l'applicazione del secondo comma dell'art. 52, n. 1, del regio decreto. Orbene, in tale disposizione non viene detto in modo esplicito che essa è applicabile a prestazioni di tipo esterno, ossia erogate in base al regime giuridico degli altri Stati membri. Questa mancanza di chiarezza nei termini utilizzati ha determinato la divergenza di interpretazione delle parti in causa.
33. La Commissione in un primo tempo si era opposta all'interpretazione sostenuta dalla ricorrente, dichiarando che l'art. 52, n. 1, secondo comma, del regio decreto non si applica a prestazioni di natura esterna. 34. Da parte sua, la ricorrente sosteneva che tale disposizione si applica indistintamente alle prestazioni esterne e a quelle di natura interna. 35. In udienza la Commissione è tornata sulle proprie posizioni e, alla fine, ha accolto un'interpretazione ampia dell'art. 52, n. 1, del regio decreto. 36. Il giudice di rinvio non sembra nutrire dubbi sull'interpretazione da dare all'art. 52, n. 1, del regio decreto. Egli non contesta affatto che il convenuto abbia preso in considerazione una pensione di natura esterna, ossia la pensione di superstite italiana, per calcolare l'importo massimo autorizzato. A suo giudizio, il convenuto ha correttamente applicato il secondo comma del suddetto articolo, anziché il primo comma. 37. Va ricordato che la Corte non è competente a interpretare il diritto nazionale e che spetta al giudice nazionale, e a lui solo, determinare l'esatta portata delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali. 38. Se, come ritiene il giudice nazionale, il convenuto era legittimato a prendere in considerazione la prestazione di superstite italiana per calcolare l'importo massimo concesso alla ricorrente e se, quindi, ha interpretato correttamente l'art. 52, n. 1, secondo comma, del regio decreto, la condizione di estraneità deve ritenersi effettivamente sussistente. 39. Quanto alla seconda condizione, ricordo che la definizione giurisprudenziale che la Corte ha dato della nozione di clausola di riduzione è priva di equivoci: una norma nazionale anticumulo che ha la conseguenza di ridurre l'importo delle prestazioni alle quali il richiedente ha diritto è una clausola di riduzione. 40. Nell'ordinanza di rinvio risulta inoltre molto chiaramente che il giudice nazionale riconosce che l'applicazione della regola di calcolo contenuta nell'art. 52, n. 1, secondo comma, del regio decreto è sfavorevole alla ricorrente. Al termine dell'analisi della suddetta disposizione nazionale, tale giudice conclude che «matematicamente, il limite massimo del secondo comma sarebbe inferiore a quello previsto dal primo comma». In altri termini, sembra che, malgrado la questione da esso sollevata, il giudice nazionale non nutra alcun dubbio sul fatto che la regola nazionale anticumulo si possa qualificare come clausola di riduzione ai sensi della giurisprudenza della Corte. 41. Faccio notare, parimenti, come nessuna delle parti contesti gli effetti dell'art. 52, n. 1, secondo comma, del regio decreto. Entrambe concordano nel riconoscere che l'applicazione di tale disposizione comporta una diminuzione dell'importo delle prestazioni concesse al beneficiario. 42. Occorre pertanto risolvere la questione sollevata dal giudice di rinvio nel senso che una regola nazionale che disciplina il calcolo di una pensione di superstite e prevede una limitazione del massimale della pensione di vecchiaia e della pensione di superstite, qualora il coniuge superstite possa esigere una pensione di superstite a carico di un altro Stato membro, costituisce una clausola di riduzione ai sensi del regolamento. B - Sulla diminuzione del massimale di cumulo tra pensione di vecchiaia e pensione di superstite a causa della presenza di una pensione di superstite accordata in base al regime di un altro Stato membro (seconda questione pregiudiziale) 43. Stabilito che la norma nazionale è una clausola di riduzione ai sensi del regolamento, con la seconda questione pregiudiziale il giudice di rinvio chiede, in sostanza, se l'autorità competente dello Stato membro di residenza possa prendere in considerazione una pensione di superstite, accordata in base alla legislazione di un altro Stato membro, al fine di ridurre l'importo massimo della pensione di vecchiaia e della pensione di superstite alle quali la ricorrente ha diritto. 44. Ricordo che lo scopo del regolamento è di garantire la protezione dei diritti sociali dei lavoratori che circolano liberamente sul territorio degli Stati membri. 45. L'art. 12, n. 2, del regolamento stabilisce il principio secondo il quale le clausole di riduzione sono opponibili al beneficiario anche se si tratta di prestazioni acquisite in base alla legislazione di un altro Stato membro. Tuttavia, l'art. 12, n. 2, del regolamento prevede la possibilità di deroghe. 46. L'art. 46, ter, n. 1, del regolamento è un'eccezione al principio fissato dall'art. 12, n. 2, del regolamento stesso. Esso stabilisce che le clausole di riduzione non sono applicabili a una prestazione calcolata conformemente all'articolo 46, n. 2, del regolamento. 47. Ricordo che l'art. 46 ter del regolamento si applica alle prestazioni aventi la stessa natura. La Corte ha dichiarato che, per giurisprudenza costante, prestazioni in materia previdenziale debbono essere considerate della stessa natura qualora il loro oggetto, il loro scopo, nonché la base di calcolo e le condizioni di attribuzione siano identici. Quanto all'art. 46, n. 2, del regolamento, esso riguarda la liquidazione delle prestazioni pro rata. 48. Orbene, nella causa in oggetto le prestazioni di superstite belga e italiana sono prestazioni della stessa natura e costituiscono oggetto di un calcolo in base all'art. 46, n. 2, del regolamento. Di conseguenza, esse ricadono nell'ambito dell'eccezione prevista dall'art. 46 ter, n. 1, del regolamento. Ad esse non può applicarsi la clausola nazionale di riduzione prevista dall'art. 52, n. 1, secondo comma, del regio decreto. 49. Faccio notare che, sempre per giurisprudenza costante della Corte, qualora l'applicazione della sola normativa nazionale si riveli, per il beneficiario, meno favorevole rispetto a quella del regime di cui all'art. 46 del regolamento, vanno applicate le disposizioni di questo articolo. 50. Il calcolo dell'importo delle prestazioni si articola in tre fasi. In primo luogo, l'ente competente effettua il calcolo della prestazione cosiddetta «autonoma», in base all'art. 46, n. 1, lett. a), punto i), del regolamento. In
secondo luogo, esso calcola, in base all'art. 46, n. 1, lett. a, punto ii), l'importo della prestazione cosiddetta «pro rata», conformemente alle disposizioni del n. 2 del medesimo articolo. In terzo luogo, in base all'art. 46, n. 3, del regolamento, l'ente competente confronta la prestazione autonoma e quella pro rata e tiene in considerazione l'importo più elevato tra i due. 51. Spetta pertanto all'ente competente effettuare un confronto tra le prestazioni che sarebbero dovute in applicazione del solo diritto nazionale, comprese le regole anticumulo da esso stabilite, e quelle che sarebbero dovute in applicazione dell'art. 46 del regolamento, e fare in modo che il lavoratore migrante benefici della prestazione il cui importo è più elevato. 52. Da quanto precede deriva che gli artt. 46 bis e 46 ter del regolamento ostano a una normativa nazionale come quella controversa nella causa principale, secondo la quale l'importo di una pensione di superstite dev'essere ridotto a causa della presenza di un'altra pensione di superstite erogata da un altro Stato membro, ove l'applicazione di tale normativa sia meno favorevole di quella degli artt. 46 bis e 46 ter del regolamento. Conclusione 53. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni sollevate dal Tribunal du travail de Mons nel modo seguente: «1) Una regola nazionale che disciplina il calcolo di una pensione di superstite e prevede una limitazione dell'importo massimo della pensione di superstite e della pensione di vecchiaia, qualora il coniuge superstite abbia diritto ad una pensione di superstite a carico di un altro Stato membro, costituisce una clausola di riduzione ai sensi degli artt. 46 bis e 46 ter del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, nella versione modificata e aggiornata dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 aprile 1992, n. 1248. 2) Gli artt. 46 bis e 46 ter del regolamento n. 1408/71, nella versione modificata e aggiornata dal regolamento n. 2001/83, come modificato dal regolamento n. 1248/92, ostano all'applicazione di una regola nazionale anticumulo in base alla quale una pensione di superstite dev'essere ridotta a causa della sussistenza di un'altra pensione di superstite acquisita in base alla normativa di un altro Stato membro, ove l'applicazione di tale normativa sia meno favorevole di quella degli artt. 46 bis e 46 ter del regolamento».