Luigi Bobbio Le province e le città metropolitane La legge Del Rio (l. 7 aprile 2014, n. 56, «Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni») ha modificato l assetto degli enti locali intermedi, ridimensionando il ruolo delle province e istituendo le città metropolitane. Riportiamo qui di seguito, dal volume Diritto. Stato, servizi, imprese per il quinto anno, il 3 (pp. 75-76) e il 6 (pp. 86-87) dell Unità 3 «Le regioni e gli enti locali» nella versione aggiornata che tiene conto delle novità introdotte dalla legge Del Rio. Questo aggiornamento vale anche per Stato e mercato, vol. 2. Il 3 qui sotto sostituisce il 4 (pp. 79-80); il 6 qui sotto sostituisce i 4 e 5 (pp. 90-92). Le regioni e gli enti locali Regioni, città metropolitane, province e comuni L art. 114 Cost. stabilisce: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato». È quindi un sistema basato su più livelli di governo ciascuno dei quali è garantito dalla Costituzione ed è dotato di propri statuti, poteri e funzioni. 1
Il sistema delle autonomie territoriali si presenta perciò in Italia nel modo seguente (fig. 1). Regioni L Italia è divisa in 20 regioni, di cui 15 a statuto ordinario e 5 a statuto speciale. Città metropolitane e province Le regioni sono suddivise in città metropolitane e in province. Le città metropolitane sono 10: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Reggio Calabria. Le province sono 100, ma sono in corso di soppressione. Due di esse, Trento e Bolzano, sono province autonome e hanno potere legislativo. Comuni Le città metropolitane e le province sono a loro volta suddivise in comuni che sono attualmente circa 8.100. Enti pubblici territoriali Le regioni, le città metropolitane, le province e i comuni sono, come lo Stato, enti pubblici territoriali, in quanto svolgono funzioni di governo sul loro territorio e sono perciò dotati del potere di comando sui cittadini (per esempio, le regioni emanano leggi, il sindaco di un comune può disporre d autorità l esproprio di un terreno). Le province e i comuni sono spesso designati come enti locali. Enti autonomi Le regioni, le province, le città metropolitane e i comuni sono inoltre enti autonomi 2
(art. 114 c. 2 Cost.). La loro autonomia deriva dal fatto che essi sono enti democratici: i loro organi decisionali sono eletti direttamente dai cittadini residenti sul loro territorio. Sono quindi strumenti di autogoverno delle singole comunità regionali e locali. Autonomia significa che ciascun ente può essere governato da maggioranze politiche diverse da quelle dello Stato e, nell ambito delle proprie competenze, può prendere le sue decisioni in condizioni di totale indipendenza. Ciò comporta che tra gli enti territoriali di rango superiore e quelli di rango inferiore non c è rapporto di subordinazione. Lo Stato non può dare ordini alle regioni. Le regioni non possono dare ordini alle province. Le province non possono dare ordini ai comuni. L autonomia naturalmente ha un limite: ciascun ente può agire liberamente soltanto nella sfera di propria competenza, quale è definita in via generale dalla Costituzione ed è poi precisata dalle leggi dello Stato (per le regioni) o dalle leggi dello Stato e delle regioni (per i comuni e le province). Le province e le città metropolitane Le province Lo Stato italiano, fin dalla sua nascita a metà dell Ottocento, è stato sempre suddiviso in province. Esse costituivano enti locali intermedi, formati da più comuni, che si occupavano di problemi che riguardavano l insieme del loro territorio (p.es. le strade provinciali, gli edifici delle scuole superiori ecc.). Con la nascita delle regioni, le province hanno cominciato a perdere di importanza, pur svolgendo funzioni di un certo peso: oltre quelle appena enunciate anche quelle relative alla gestione del territorio, dell ambiente e dei centri per l impiego. Benché i suoi organi (il Presidente e il Consiglio) fossero eletti direttamente dai cittadini, le province hanno continuato a essere poco conosciute e poco apprezzate, e hanno stentato a trovare una loro precisa funzione nel sistema delle autonomie locali. Negli ultimi anni è prevalsa l idea di abolire le province allo scopo di semplificare la struttura delle autonomie territoriali e di diminuire la spesa pubblica. Poiché le province sono previste esplicitamente dalla Costituzione, per abolirle è necessaria una legge costituzionale che ne modifichi il testo. Una proposta di legge costituzionale per la soppressione delle province ha cominciato il suo iter nel 2014. In attesa che la legge costituzionale sia approvata in via definitiva, le province restano in vita ma in modo ridimensionato: gli organi della provincia non sono più eletti direttamente dai cittadini; il Presidente della provincia è il sindaco di uno dei comuni della provincia eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali della provincia stessa; il Consiglio provinciale è formato da un numero molto ristretto di membri (da 10 a 16 secondo la dimensione della provincia) che ricoprono l incarico di sindaco o di consigliere comunale in uno dei comuni della provincia e che sono eletti dall insieme dei sindaci e dei consiglieri comunali; la Giunta provinciale è stata soppressa; è stata inoltre introdotta l Assemblea dei sindaci che riunisce i sindaci di tutti i comuni della provincia; essa approva lo statuto dell ente, fornisce pareri ed elabora 3
proposte; sono rimaste alle province le funzioni storiche (edilizia scolastica, trasporti, strade, assistenza tecnica ai comuni), mentre molte altre (tra cui per esempio i centri per l impiego e le competenze ambientali) sono trasferite allo Stato, alle regioni o ai comuni. Le città metropolitane Nelle grandi metropoli l area urbanizzata è ormai diventata molto più vasta del comune centrale: i confini amministrativi non corrispondono più alla realtà. L area metropolitana di Milano è molto più estesa del comune di Milano (comprende per esempio i comuni di Sesto San Giovanni, Cinisello Balsamo, Rho, Rozzano e moltissimi altri). L area metropolitana di Napoli è molto più estesa del comune di Napoli (comprende per esempio i comuni di Pozzuoli, Torre Annunziata, Pomigliano d Arco e moltissimi altri). Per governare zone così vaste e densamente abitate (si pensi solo ai problemi dei trasporti, dello smaltimento dei rifiuti, degli acquedotti, delle strade) non è possibile che ciascun comune dell area metropolitana proceda, come è avvenuto finora, per proprio conto. È necessaria una visione d insieme. Per questo da più di venti anni la legge prevede la costituzione di un apposito ente, la città metropolitana, nelle principali aree urbane italiane (Roma, Milano, Napoli, Torino ecc.), che sia in grado di governare in modo unitario il territorio metropolitano e coordinare i comuni che ne fanno parte. La Costituzione, con la riforma del 2001, ha ribadito questo punto indicando le città metropolitane come uno degli enti che costituiscono la Repubblica (art. 114). Poiché, malgrado queste norme, nessuna città metropolitana era stata istituita, per superare l impasse una legge del 2014 ha stabilito che le province in cui si trova un area metropolitana sono automaticamente trasformate in città metropolitane. In seguito a questa riforma, dal 2014 esistono in Italia 10 città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Reggio Calabria. Ciascuna di esse comprende il territorio della corrispondente ex-provincia e costituisce pertanto un entità di governo superiore rispetto ai comuni che fanno parte del suo territorio. Le regioni a statuto speciale potranno istituire altre città metropolitane nel loro territorio (p.es. Cagliari, Trieste, Palermo e Catania). Anche gli organi delle città metropolitane, come quelli delle province, sono eletti di regola in secondo grado dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni che le compongono. Essi sono: il sindaco metropolitano che è automaticamente il sindaco del comune capoluogo: per esempio la carica di sindaco metropolitano di Milano è ricoperta dal sindaco del comune di Milano (ma lo statuto della città metropolitana, può stabilire, in particolari condizioni, che sia eletto direttamente dai cittadini). Il sindaco metropolitano dirige la città metropolitana e può nominare un vice-presidente tra i consiglieri provinciali o affidare ad alcuni di essi speciali incarichi; il consiglio metropolitano che è formato da un numero ristretto di consiglieri, compreso tra 14 e 28, a seconda della dimensione della città metropolitana. Essi sono eletti dai sindaci e dai consiglieri comunali dell area metropolitana al loro interno (ma lo statuto dell ente può prevedere in certe condizioni la loro elezione diretta da parte dei cittadini). Il consiglio ha poteri di indirizzo e controllo; la conferenza metropolitana che è formata dai sindaci dei comuni che fanno parte della città metropolitana; approva lo statuto, formula proposte e pareri. 4
La città metropolitana conserva le stesse funzioni delle vecchie province e in più si occupa: dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; della promozione e gestione integrata dei servizi (p.es: trasporti, rifiuti, acqua, servizi sociali, turismo, assistenza sociale, politiche culturali); delle infrastrutture e delle reti di comunicazione (p.es: autostrade, tangenziali, aeroporti, centri congressi, musei, urbanistica, banda larga ecc.); delle relazioni istituzionali con le città e le aree metropolitane europee. 5