Decreto Assessoriale 30 giugno 2016 n. 1296-1 L.R. 13 novembre 1998, n. 31, art. 8 e s.m.i. - Atto di indirizzo interpretativo della definizione di documentazione amministrativa utile ai fini della dimostrazione della condizione di soggetto svantaggiato ai sensi dell'art. 24, L.R. 22 aprile 1997, n. 16. (Sardegna, BUR 7 luglio 2016, n. 32) L'Assessore VISTO lo Statuto Speciale per la Sardegna e le relative norme di attuazione; VISTA la L.R. 7 gennaio 1977, n. 1, recante norme sull'organizzazione amministrativa della Regione Sardegna e sulla competenza della Giunta, della Presidenza e degli Assessorati regionali; VISTA la L.R. 13 novembre 1998, n. 31, recante la disciplina del personale e dell'organizzazione degli uffici della Regione, e in particolare, l'art. 8, comma 1, lett. a); VISTO il D.P.G.R. n. 37 del 14 marzo 2014 con il quale la Dr.ssa Virginia Mura è stata nominata Assessore Regionale del Lavoro, Formazione Professionale, Cooperazione e Sicurezza Sociale; VISTE la L.R. 22 aprile 1997, n. 16 che attribuisce all'assessorato del Lavoro, Formazione Professionale, Cooperazione e Sicurezza Sociale la competenza in materia di Cooperative sociali, in attuazione della L. 8 novembre 1991, n. 381 e dell'art. Statuto Sardo; VISTA la Delib.G.R. n. 52/43 del 28 dicembre 1999; RITENUTO necessario chiarire quale sia la "documentazione proveniente dalla pubblica amministrazione" idonea a dimostrare la condizione di persona svantaggiata per tutte le finalità della citata L.R. n. 16/1997; Decreta Art. 1 È approvata la direttiva allegata al presente Decreto che ne costituisce parte integrante; Art. 2 È il presente Decreto costituisce, per i dirigenti competenti all'adozione dei relativi provvedimenti amministrativi, formale atto di indirizzo ai sensi di quanto previsto dall'art. 8 della L.R. 13 novembre 1998, n. 31 e s.m.i. Allegato Direttiva in materia di documentazione amministrativa utile ai fini della dimostrazione della condizione di soggetto svantaggiato ai sensi dell'art. 24, L.R. 22 aprile 1997, n. 16
Oggetto: Direttiva in materia di documentazione amministrativa utile ai fini della dimostrazione della condizione di soggetto svantaggiato ai sensi dell'art. 24, L.R. 22 aprile 1997, n. 16 Sono giunte numerose segnalazioni in ordine alle modalità operative per attuare pienamente l'elenco dei soggetti svantaggiati contenuto nell'art. 24, L.R. 22 aprile 1997, n. 16, considerato che esso in parte non coincide con quello previsto dall'art. 4, L. 8 novembre 1991, n. 381 (3). 1. Premessa normativa Invero, va ricordato che l'attuale formulazione dell'art. 24 (4) prevede che "Rientrano fra I beneficiari degli interventi della presente legge tutti i soggetti o categorie di persone ricompresi dall'articolo 4 della legge n. 381 del 1991, come sotto specificati: "a) invalidi fisici, psichici e sensoriali; b) ex degenti di istituti psichiatrici e soggetti in trattamento psichiatrico; c) tossicodipendenti e alcolisti che abbiano in corso un programma di recupero concordato con i competenti servizi socio-assistenziali; d) detenuti ammessi al lavoro, dimessi dal carcere, soggetti già sottoposti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria minorile e ammessi alle misure alternative alla detenzione; e) soggetti appartenenti a categorie socialmente emarginate o a rischio di emarginazione; f) minori in età lavorativa in situazione di difficoltà familiare; g) soggetti indicati con decreto del Presidente del Consiglio come rientranti tra le categorie svantaggiate; g-bis) donne capofamiglia disoccupate/inoccupate; g-ter) persone che si trovano nelle fasce di povertà più intense; g-quater) lavoratori disabili di cui al comma 1 dell'articolo 1 della legge n. 68 del 1999 (5); g-quinquies) altre persone in stato o a rischio di emarginazione sociale segnalate dagli enti locali e appartenenti alle categorie di lavoratori svantaggiati e di lavoratori disabili di cui alle lettere f) e g) del primo paragrafo dell'articolo 2 del regolamento (CE) n. 2204/2002 della Commissione europea, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato CE agli aiuti di Stato a favore dell'occupazione. La condizione di persona svantaggiata risulta da documentazione proveniente dalla pubblica amministrazione; è fatto salvo il diritto alla riservatezza"". Da un confronto sinottico, emerge che la normativa regionale prevede talune ipotesi non contemplate dall'art. 4, L. 381/91 e, nello specifico: e) soggetti appartenenti a categorie socialmente emarginate o a rischio di emarginazione; g-bis) donne capofamiglia disoccupate/inoccupate (3); g-ter) persone che si trovano nelle fasce di povertà più intense (4); g-quater) lavoratori disabili di cui al comma 1 dell'articolo 1 della legge n. 68 del 1999 (5); g-quinquies) altre persone in stato o a rischio di emarginazione sociale segnalate dagli enti locali e appartenenti alle categorie di lavoratori svantaggiati e di lavoratori disabili di cui alle lettere f) e g) del primo paragrafo dell'articolo 2 del regolamento (CE) n. 2204/2002 della Commissione europea, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato CE agli aiuti di Stato a favore dell'occupazione. La condizione di persona svantaggiata risulta da documentazione proveniente dalla pubblica amministrazione; è fatto salvo il diritto alla riservatezza"" (5). Per inciso, in ossequio alla sua potestà prevista dall'art. 5 dello Statuto (6), la Regione Sardegna, con l'ampliamento della platea dei "soggetti svantaggiati operata dalla legge regionale 8/2008 menzionata a nota, ha recepito quanto previsto dal decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, in materia di occupazione e di mercato del lavoro, il quale contiene, all'art. 2, comma 1, lettera k), una definizione di "lavoratore svantaggiato". In base alla stessa,
deve così definirsi "qualsiasi persona appartenente a una categoria che abbia difficoltà a entrare, senza assistenza, nel mercato del lavoro ai sensi dell'articolo 2, lettera f), del regolamento (CE) n. 2204/2002 del 12 dicembre 2002 (7) della Commissione relativo alla applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore della occupazione, nonché ai sensi dell'articolo 4, comma 1, della legge 8 novembre 1991, n. 381". Da quanto detto, emerge che, sebbene il Regolamento CE n. 2204 del 2002 sia stato abrogato dal Regolamento della Commissione n. 800/2008 del 30 giugno 2008, il suo contenuto continua ad essere efficace nell'ordinamento regionale, attraverso il rinvio per relationem operato dall'art. 24, L.R. 16/97, tutt'ora efficace (Corte Costituzionale, Sentenza n. 216 depositata il 19 aprile 1990 su un identico tema (8) ). 2. Soggetti competenti al rilascio della documentazione che dimostri la condizione di "soggetto svantaggiato". Bisogna ora chiarire quali siano le Amministrazioni preposte al rilascio della documentazione che provi che il lavoratore rientri in una delle ipotesi prevista dall'art. 24 e non ricompresa nell'art. 4, L. 381/91, considerato che lo stesso art. 24 stabilisce che "La condizione di persona svantaggiata risulta da documentazione proveniente dalla pubblica amministrazione". Sul punto, è assolutamente condivisibile la posizione assunta dalla giurisprudenza della Cassazione (Cass. civ. Sez. lavoro, Sent., 25 giugno 2012, n. 10506, ma anche in senso conforme, in precedenza Cassazione Sez. Lav. 14 marzo 2005, n. 5472) che, nell'ammettere che la normativa regionale ampli la nomenclatura dei "soggetti svantaggiati, " individua nella pubblica Amministrazione in senso generico (9) il soggetto che ha la funzione di comprovare la condizione di persona svantaggiata e tale previsione non è in contrasto con le legge statale (10). Sul punto, è intervenuto anche il Tribunale di Cagliari, proprio in merito all'art. 24, L.R. 16/97: "Non è pertanto elemento previsto dalla legge che la condizione di svantaggio sia attestata in modo insidacabile da altra amministrazione ma solo che la sua esistenza debba essere desumibile da documentazione proveniente da una pubblica amministrazione; ulteriore corollario è che tale condizione e documentazione, se ritenuta inattendibile, fosse comunque sindacabile da parte degli ispettori (INPS NdA)..." "...Non vi sono pertanto preclusioni a che i Comuni possano rilasciare documentazione da cui possa risultare, anche come semplice constatazione di fatti, una condizione di "svantaggio" in quanto "categoria socialmente emarginata o a rischio emarginazione" (11). 3. Requisiti per il contributo in conto occupazione previsto dall'art. 19, L.R. 16/97 a favore dei lavoratori svantaggiati impiegati dalla cooperative sociali di tipo "B". Va brevemente premesso che l'articolo in esame prevede che "alle cooperative che svolgono l'attività di cui all'articolo 1, lettera b), della legge n. 381 del 1991 è concesso un contributo in conto occupazione per ciascun socio lavoratore nella misura massima del 50 per cento della retribuzione prevista dal contratto collettivo nazionale di categoria; tale misura è elevata fino all'80 per cento per ciascun socio appartenente alle categorie di persone svantaggiate di cui all'articolo 4 della legge n. 381 del 1991". Come già chiarito anche nella precedente Circolare di questo Assessorato Prot. 1800/16, la qualifica di lavoratore svantaggiato spetta al lavoratore la cui situazione soggettiva sia riconducibile alle tipologie previste dall'art. 24 della L.R. 16/97, più ampie rispetto a quelle indicate dalla normativa nazionale, art. 4, L. 381/91. Pertanto, si pone il problema di coordinare questo principio con il contributo in esame, erogato anch'esso da questo Assessorato. Si ritiene che la cooperativa sociale di tipo B potrà accedere al contributo regionale relativo al proprio dipendente svantaggiato, come identificato ai sensi del citato art. 24, a condizione che il medesimo risulti come tale dalla certificazione UNILAV e che dunque benefici dello sgravio previdenziale e assistenziale totale (art. 3, comma 3, L. 381/91).
Ciò in quanto oramai -sebbene la prassi INPS sia di segno opposto- tutta la giurisprudenza reperita in materia riconosce il diritto delle cooperative sociali alla fruizione dello sgravio totale per i lavoratori svantaggiati individuati dalla normativa regionale e dunque tale attestazione costituisce sufficiente requisito di attendibilità in merito alla effettiva riconducibilità del lavoratore svantaggiato ad una delle numerosissime ipotesi contemplate -anche per relationem- dall'art. 24. 4. Conclusioni. Dalla disamina appena esposta, ne consegue che: A) i soggetti competenti al rilascio della documentazione attestante la condizione di "persona svantaggiata" per le finalità dell'art. 24, L.R. 16/97 sono tutte le Pubbliche Amministrazioni, per le funzioni di rispettiva competenza e quindi, a titolo esemplificativo, Comune, ASL e Organi Giudiziari; B) tale documento non è una vera e propria certificazione ('certificazione propria"), con valenza di atto pubblico valido fino a querela di falso, bensì consiste in una mera dichiarazione di scienza della P.A. competente che ammette prova contraria in caso di contestazione (ed "certificazione impropria") (12) ; C) la cooperativa sociale di tipo "B" potrà chiedere il contributo in conto occupazione previsto dall'art. 19, L.R. 16/97 a favore di un proprio lavoratore svantaggiato, ai sensi dell'art. 24 della stessa legge regionale, a condizione che tale status sia desumibile dal sistema informatico UNILAV. (3) L'articolo cosi recita: "4. Persone svantaggiate. 1. Nelle cooperative che svolgono le attività di cui all'articolo 1, comma 1, lettera b), si considerano persone svantaggiate gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, gli ex degenti di ospedali psichiatrici, anche giudiziari, i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti, i minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare, le persone detenute o internate negli istituti penitenziari, I condannati e gli internati ammessi alle misure alternative alla detenzione e al lavoro all'esterno ai sensi dell'articolo 21 della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni. Si considerano inoltre persone svantaggiate I soggetti indicati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di conceno con il Ministro della sanità, con il Ministro dell'interno e con il Ministro per gli affari sociali, sentita la commissione centrale per le cooperative istituita dall'articolo 18 del citato decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni. 2. Le persone svantaggiate di cui al comma 1 devono costituire almeno il trenta per cento dei lavoratori della cooperativa e, compatibilmente con il loro stato soggettivo, essere socie della cooperativa stessa. La condizione di persona svantaggiata deve risultare da documentazione proveniente dalla pubblica amministrazione, fatto salvo il diritto alla riservatezza. 3. Le aliquote complessive della contribuzione per l'assicurazione obbligatoria previdenziale ed assistenziale dovute dalle cooperative sociali, relativamente alla retribuzione corrisposta alle persone svantaggiate di cui al presente articolo, con l'eccezione delle persone di cui al comma 3-bis, sono ridotte a zero. 3-bis. Le aliquote di cui al comma 3, dovute dalle cooperative sociali relativamente alle retribuzioni corrisposte alle persone detenute o internate negli istituti penitenziari, agli ex degenti di ospedali psichiatrici giudiziari e alle persone condannate e internate ammesse al lavoro esterno ai sensi dell'articolo 21 della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni, sono ridotte nella misura percentuale individuata ogni due anni con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Gli sgravi contributivi di cui al presente comma si applicano per un periodo successivo alla cessazione dello stato di detenzione di diciotto mesi per I detenuti ed internati che hanno beneficiato di misure alternative alla detenzione o del lavoro all'esterno ai sensi dell'articolo 21 della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni, e di ventiquattro mesi per I detenuti ed internati che non ne hanno beneficiato. (Si precisa per completezza d'informazione che il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri citato nello stesso articolo e che avrebbe dovuto ampliare la categoria, a tutt'oggi, non è stato mai promulgato). (4) Sui criteri di calcolo dei lavoratori svantaggiati e sull'applicabilità della disposizione all'albo regionale delle Cooperative sociali, si rinvia alla Circolare dell'assessorato del Lavoro del 21 gennaio 2016, n. 1800 (5) Le fattispecie elencate con sottonumerazione sono state introdotte dall'art. 8, comma 33, L.R. 5 marzo 2008, n. 3
(6) Con riferimento alla Regione Sardegna, espressamente Cassazione Sez. Lav. 14 marzo 2005, n. 5472 e Tribunale di Cagliari Sentenza 19 maggio 2011, n. 1340. Il principio di diritto espressamente enunciato nella sentenza della Cassazione n. 5472/2005 è: "la potestà esclusiva dello Stato in materia previdenziale esclude che la Regione a statuto speciale, anche ove abbia il potere di legiferare con potestà di integrazione - come nella materia della previdenza sociale - possa disporre in modo contrario a quanto abbia disposto la legge dello Stato, ovvero possa disporre in uno spazio che questa legge non abbia previsto o che abbia sottratto alla potestà regionale; non esclude che possa disporre in uno spazio residuale alla legge dello Stato, che questa non abbia a sé riservato; ed in tal modo non esclude che un elenco di categorie, fissato dalla legge statuale in forma non tassativa, sia integrabile da parte della Regione". (7) "Art. 2, teff, f): f) "lavoratore svantaggiato", qualsiasi persona appartenente ad una categoria che abbia difficoltà ad entrare, senza assistenza, nel mercato del lavoro, vale a dire qualsiasi persona che soddisfi almeno uno dei criteri seguenti: i) qualsiasi giovane che abbia meno di 25 anni o che abbia completato la formazione a tempo pieno da non più di due anni e che non abbia ancora ottenuto il primo impiego retribuito regolarmente; il) qualsiasi lavoratore migrante che si sposti o si sia spostato all'interno della Comunità o divenga residente nella Comunità per assumervi un lavoro; Hi) qualsiasi persona appartenente ad una minoranza etnica di uno Stato membro che debba migliorare le sue conoscenze linguistiche, la sua formazione professionale o la sua esperienza lavorativa per incrementare le possibilità di ottenere un'occupazione stabile; iv) qualsiasi persona che desideri intraprendere o riprendere un'attività lavorativa e che non abbia lavorato, né seguito corsi di formazione, per almeno due anni, in particolare qualsiasi persona che abbia lasciato il lavoro per la difficoltà di conciliare vita lavorativa e vita familiare; v) qualsiasi persona adulta che viva sola con uno o più figli a carico; vi) qualsiasi persona priva di un titolo di studio di livello secondario superiore o equivalente, priva di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; vii) qualsiasi persona di più di 50 anni priva di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; vili) qualsiasi disoccupato di lungo periodo, ossia una persona senza lavoro per 12 dei 16 mesi precedenti, o per 6 degli 8 mesi precedenti nel caso di persone di meno di 25 anni: ix) qualsiasi persona riconosciuta come affetta, al momento o in passato, da una dipendenza ai sensi della legislazione nazionale; x) qualsiasi persona che non abbia ottenuto il primo impiego retribuito regolarmente da quando è stata sottoposta a una pena detentiva o a un'altra sanzione penale; xi) qualsiasi donna di un'area geografica al livello NUTS II nella quale il tasso medio di disoccupazione superi il 100% della media comunitaria da almeno due anni civili e nella quale la disoccupazione femminile abbia superato il 150% del tasso di disoccupazione maschile dell'area considerata per almeno due dei tre anni civili precedenti". (8) "L'abrogazione e la cessazione degli effetti della norma sull'indennità posta dalla legge per Napoli non comportano la cancellazione di essa come fatto storico e come atto, caratterizzato da un suo specifico contenuto, anche se ormai sprovvisto di efficacia. Legittimamente, dunque, l'art. 5, comma quinto, della legge n. 372 si appropria di quel contenuto e lo assume come elemento sostanziale della normazione, immettendolo nel tessuto della disciplina regolatrice degli espropri della tenuta di Capocotta: si ripristina così la operatività del precetto abrogato, al fine di disciplinare l'indennizzo dovuto per realizzare l'ampliamento della tenuta previsto dalla legge. Si tratta di tecnica non frequente, ma sicuramente legittima, in quanto intesa a porre un precetto, anziché in via diretta, attraverso il richiamo a norma, specificamente individuata, rendendone operante il contenuto in base alla nuova fonte di produzione." (9) estratto dalla motivazione citata Cassazione n. 5472/2005: "..Questa posizione si riferisce genericamente alla Pubblica Amministrazione, e l'assenza di specificazione non consente di restringere il relativo concetto all'azienda Sanitaria Locale. E la dichiarazione di questo organo non ha valore maggiormente probante di quella rilasciata dal Sindaco; e per alcuni status (come per il minore in situazioni di difficoltà familiare) sarebbe anche in ipotizzabile". (10) Nello specifico, la sentenza riconosceva la legittimità della L.R. 7/92 del Friuli-Venezia Giulia, nella parte in cui "considera come persone svantaggiate anche gli ex tossicodipendenti, gli ex alcolisti e le persone a rischio o in stato di emarginazione sociale". (11) Tribunale di Cagliari, Sentenza 19 maggio 2011, n. 1340. (12) Le certificazioni proprie sono costituite dalla riproduzione, mediante trascrizione totale o parziale di un preesistente atto di certezza pubblica risultante da pubblici registri (albi professionali, albi imprenditoriali, registri immobiliari, di stato civile etc.) e volto a mettere il requisito di certezza in circolazione, per uso della
collettività. Si tratta dunque di una "rappresentazione esterna di un fatto, che è già stato rappresentato, mediante un atto di certezza in un pubblico registro". Invece, ogniqualvolta non riproduce un fatto già rappresentato in un registro pubblico, l'amministrazione emette atti che sono certificazioni improprie. In questi casi i certificati costituiscono il risultato di un'attività di accertamento compiuta prima della loro emanazione da pubblica autorità o da altri soggetti equiparati. Si tratta dunque di dichiarazioni di scienza che non producono una certezza legale, come nella ipotesi in esame.