Sanzioni disciplinari e Procedimento disciplinare

Seminario sul D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150 1 Sanzioni disciplinari e Procedimento disciplinare (artt. 55-55 novies D. lsg. 30 marzo 2001 n. 165) Avv. Mauro Montini Firenze, 23 novembre 2009

AMBITO DI APPLICAZIONE E NATURA DELLE NORME 2 - Le nuove disposizioni si applicano a tutto il personale privatizzato delle Pubbliche Amministrazioni (ex art. 55, comma 1, d. lgs. n. 165/2001), ivi compreso quello delle Regioni, degli Enti Locali e degli Enti del SSN (art. 74, comma 1, d. lgs. n. 150/2009) in quanto espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117 della Costituzione. - hanno carattere inderogabile (art.55, comma 1, d. lgs. n. 165/2001 ma anche art. 2, comma 2, primo periodo, d. lgs. n. 165/2001 ed art. 7, comma 1, l. 4.3.2009 n. 15) e sono assistite dal meccanismo di cui agli artt. 1339 e 1419, comma 2, c.c. (ovvero nullità parziale delle eventuali clausole difformi, ivi compreso quelle della contrattazione collettiva con sostituzione automatica) anche ex art. 2, comma 3 bis, d. lgs. 30.3.2001 n. 165. - resta ferma la giurisdizione del Giudice del Lavoro (art. 67, comma 2, d. lgs. n. 150/2009).

IL CODICE DISCIPLINARE 3 - Viene richiamato in primo luogo (ex art. 55, comma 2, d. lgs. n. 165/2001) il fondamento codicistico (art. 2106 c.c.) della potestà disciplinare per violazione dei doveri di diligenza e di fedeltà da parte del lavoratore. - Spetta alla contrattazione collettiva fissare il codice disciplinare (art. 55, comma 2 secondo periodo, d. lgs. n. 165/2001), ovvero stabilire il catalogo delle infrazioni e delle sanzioni, prevedendo che la pubblicità del medesimo avvenga ad ogni effetto mediante la sua pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione (art. 55, comma 2 terzo periodo, d. lgs. n. 165/2001). - Sono peraltro espressamente fatte salve le ipotesi tipiche previste dal legislatore che si elencano nelle pagine che seguono (art. 55, comma 2 secondo periodo, d. lgs. n. 165/2001 ed art. 73, comma 3, d. lgs. n. 150/2009)

IL CODICE DISCIPLINARE: LE IPOTESI TIPICHE- parte prima 4 A) La sospensione dal servizio fino ad un massimo di 15 giorni per rifiuto o omessa collaborazione, reticenza o falsa testimonianza in un procedimento disciplinare (art. 55 bis, comma 7, d. lgs. n. 165/2001); B) Il licenziamento disciplinare nelle ipotesi tipizzate alle lettere da A a F dell'art. 55 quater, comma 1, d. lgs. n. 165/2001 con esplicitazione delle ipotesi in cui il licenziamento è senza preavviso (art. 55 quater, comma 3, d. lgs. n. 165/2001); C) Il licenziamento per scarso rendimento (art. 55 quater, comma 2, d. lgs. n. 165/2001); D) La sospensione dal servizio da un minimo di 3 giorni ad un massimo di 3 mesi, salva un eventuale diversa sanzione disciplinare, in caso di condanna di p.a. al risarcimento del danno (art. 55 sexies, comma 1, d. lgs. n. 165/2001);

IL CODICE DISCIPLINARE: LE IPOTESI TIPICHE- parte seconda 5 F) sospensione dal servizio con privazione della retribuzione (art. 55 sexies, comma 3 ultimo periodo, d. lgs. n. 165/2001) in caso di mancato esercizio o decadenza dell'azione disciplinare, salva la deroga da parte della contrattazione collettiva; G) sospensione dal servizio con privazione della retribuzione (art. 55 septies, comma 6 ultimo periodo, d. lgs. n. 165/2001) in caso di mancata vigilanza sull'osservanza delle disposizioni in tema di assenza per malattia (ovvero quelle di cui all'art. 55 septies, commi 1 e 5, d. lgs. n. 165/2001), salva la deroga da parte della contrattazione collettiva; H) collocamento in disponibilità con indicazione delle mansioni e della qualifica in cui può avvenire il collocamento del dipendente, con soggezione alla disciplina degli artt. 33, comma 8, e 34 commi 1,2,3 e 4 d.lgs. n. 165/2001 e perdita del diritto a percepire aumenti retributivi sopravvenuti, del dipendente che abbia cagionato grave danno al normale funzionamento dell'ufficio per colpa (art. 55 sexies, comma 2, d. lgs. n. 165/2001);

6 IL CODICE DISCIPLINARE: LE SANZIONI CONSERVATIVE DEI DIRIGENTI Una rilevante novità è altresì la previsione di sanzioni disciplinari conservative in capo ai dirigenti (art. 55, comma 4, d. lgs. n. 165/2001) che vengono irrogate dal dirigente generale o da dirigente appositamente incaricato nei seguenti casi: A) sospensione sino ad un massimo di 15 giorni nel caso di mancata collaborazione o dichiarazioni false o reticenze in un procedimento disciplinare (art. 55 bis, comma 7, d. lgs. n. 165/2001); B) sospensione sino ad un massimo di tre mesi (in caso di omesso licenziamento) e mancata attribuzione della retribuzione di risultato per un importo pari a quello spettante per il doppio del periodo di sospensione in caso di mancato esercizio o decadenza dell'azione disciplinare (art. 55 sexies, comma 3, d. lgs. n. 165/2001); C) identica sanzione del punto B in capo al dirigente del personale che non vigila sull'osservanza delle disposizioni sulle assenze dal servizio per malattia (art. 55 septies, comma 6, d. lgs. n. 165/2001).

IL CODICE DISCIPLINARE: LE SANZIONI CONSERVATIVE DEI DIRIGENTI- Conclusioni 7 Il d. Lgs. n. 150/2009, pur mantenendo ferma la responsabilità dirigenziale di cui all'art. 21 d. Lgs. n. 165/2001 e il rinvio alla contrattazione collettiva per la delineazione della responsabilità disciplinare dei dirigenti (art. 55 comma 5, d. Lgs. n. 165/2001), supera l'attuale sistema che vedeva quali uniche sanzioni possibili, oltre a quella della revoca dell'incarico o al mancato rinnovo, il solo licenziamento disciplinare. Ancora nei confronti della sola dirigenza vengono poi previste sanzioni disciplinari a carattere economico (ovvero la perdita della retribuzione di risultato) correlate a talune specifiche violazioni di disposizioni di legge (art.7, comma 5, d. Lgs. n. 165 del 2001 ed art. 36, comma 3, d. Lgs. n. 165/2001) ed ipotesi di responsabilità per danno erariale (art. 33, comma 1 bis, d. Lgs. n. 165/2001).

IL CODICE DISCIPLINARE:I MEDICI Nel chiudere il riepilogo delle sanzioni disciplinari tipiche previste dagli artt. 55 e seguenti d. lgs. n. 165/2001 deve farsi menzione di alcune specifiche disposizioni dettate nei confronti dei medici pubblici (ovvero in regime di convenzione o di dipendenza con il SSN): A)licenziamento per giusta causa o decadenza dalla convenzione in caso di condanna per il delitto di falsa attestazione di malattia (art. 55 quinquies, commi 1 e 3, d. lgs. n. 165/2001); B)licenziamento per giusta causa o decadenza dalla convenzione in caso di rilascio di certificazioni, relative ad assenze dal servizio, che attestano dati clinici non direttamente constatati né oggettivamente documentati (art. 55 quinquies, comma 3 ultimo periodo, d. lgs. n. 165/2001); C)licenziamento per giusta causa o decadenza dalla convenzione in caso di reiterata inosservanza dell'obbligo di trasmissione in via telematica della certificazione medica concernente le assenze per malattia (art. 55 quinquies, comma 3 ultimo periodo, d. lgs. n. 165/2001). 8

I Mezzi di impugnazione stragiudiziali 9 Sono abrogate tutte le procedure impugnatorie delle sanzioni disciplinari previste dalla contrattazione collettiva (art. 55, comma 2, d. lgs. n. 165/2001 ed art. 73, comma 1, d. lgs. n. 150/2009). E' eliminato l'istituto del cosiddetto patteggiamento disciplinare (art. 55, comma 6, d. lgs. n. 165/2001 VECCHIO TESTO) ed è prevista la sola possibilità di istituire, da parte della contrattazione collettiva, procedure di conciliazione non obbligatorie, da attivarsi prima dell'irrogazione della sanzione disciplinare e nei casi in cui non è previsto il licenziamento, con la possibilità di ottenere solo una diversa graduazione della sanzione che non può essere diversa da quella prevista dalla legge o dal contratto collettivo per l'infrazione per la quale si procede (art. 55, comma 2, d. lgs. n. 165/2001). In via transitoria i procedimenti di impugnazione, pendenti al 15.11.2009 (data di entrata in vigore del d. lgs. n. 150/2009), sono definiti a pena di nullità entro sessanta giorni da tale data ( art. 73, comma 1 secondo periodo d. lgs. n. 150/2009).

IL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE 10 LE SANZIONI CONSERVATIVE DI SPETTANZA DEI DIRIGENTI Nasce il potere disciplinare del dirigente pubblico per le sanzioni che vanno dalla censura alla sospensione dal servizio sino a 10 giorni (art. 55 bis, comma 1, prima parte, d. Lgs. n. 165/2001). L'ufficio per i procedimenti disciplinari ha competenza solo se l Ente non ha dirigenti (o comunque non lo è il responsabile della struttura) o se le sanzioni disciplinari da irrogare sono superiori a quelle sopra indicate (art. 55 bis, comma 1,3 e 4, d. Lgs. n. 165/2001). Alla contrattazione collettiva rimane la sola disciplina del rimprovero verbale. I termini del procedimento disciplinare sono fissati dall'art. 52 bis, comma 2, d. Lgs. n. 165/2001: - 20 gg. per la contestazione e convocazione con preavviso di almeno 10 gg. e diritto a farsi assistere da un rappresentante; - 60 gg. per la conclusione del procedimento; - i termini sono tutti perentori.

IL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE 11 LE SANZIONI DISCIPLINARI DELL'UFFICIO PER I PROCEDIMENTI DISCIPLINARI- cd. U.P.D. Entro cinque giorni dalla notizia del fatto di rilevanza disciplinare il responsabile della struttura (o il dirigente) trasmette gli atti all U.P.D. (Art. 55, comma 3, d. Lgs. n. 165/2001); L'UPD, da quando è venuto a conoscenza del fatto, ha 40 giorni per la contestazione e 120 giorni per la conclusione del procedimento disciplinare (art. 55 bis, comma 4, d. Lgs. n. 165/2001); Il termine per la conclusione decorre dal momento in cui il responsabile della struttura ha avuto conoscenza del fatto (art. 55 bis, comma 4, d. Lgs. n. 165/2001). I termini sono tutti perentori.

PROCEDIMENTO DISCIPLINARE 12 DISPOSIZIONI COMUNI AI PROCEDIMENTI DISCIPLINARI È possibile un solo rinvio su istanza motivata da ragioni oggettive del dipendente con eventuale proroga dei termini in caso di differimento superiore a 10 gg, (art. 55 bis, comma 2, d. Lgs. n. 165/2001); Diritto di accesso agli atti istruttori del procedimento (art. 55 bis, comma 5, d. Lgs. n. 165/2001); I termini del procedimento non sono modificabili neppure in sede regolamentare o per accordo fra le parti (art. 55 bis, comma 5, d. Lgs. n. 165/2001); È possibile acquisire informazioni anche da altre amministrazioni pubbliche (art. 55 bis, comma 6, d. Lgs. n. 165/2001); Il procedimento, in caso di trasferimento, è concluso dalla nuova amministrazione (art. 55 bis, comma 8, d. Lgs. n. 165/2001); Il procedimento, se sanzionabile con il licenziamento, è concluso anche in caso di dimissioni (art. 55 bis, comma 9, d. Lgs. cit.)

PROCEDIMENTO DISCIPLINARE PROCEDIMENTO PENALE 13 Non c'è più la sospensione obbligatoria in caso di rilevanza penale del fatto disciplinare (art. 55 ter, comma 1, d. Lgs. n. 165/2001), in particolare: - non è possibile la sospensione per le infrazioni di minore gravità (quelle dell'art. 55 bis, comma 1, primo periodo d. Lgs. n. 165/2001); - per le infrazioni di maggiore gravità la sospensione può essere disposta solo se il fatto contestato è di particolare complessità e, esaurita l'istruttoria, non vi sono elementi sufficienti all'irrogazione della sanzione disciplinare (art. 55 ter, comma 1, d. Lgs. n. 165/2001) - restano ferme le misure cautelari (sospensione o trasferimento ex L. n. 97 del 2001) nei confronti del dipendente (art. 55 ter comma 1, ultimo periodo, d. lgs. n. 165/2001).

PROCEDIMENTO DISCIPLINARE PROCEDIMENTO PENALE Il legislatore, ai commi 2 e 3 dell'art. 55 ter d. Lgs. n. 165/2001, si preoccupa di raccordare i risultati del procedimento disciplinare con quelli del giudizio penale: 14 -entro sei mesi dalla irrevocabilità della sentenza penale di assoluzione il dipendente può chiedere la revisione della sanzioni disciplinare (comma 2); -In caso di condanna penale e di precedente archiviazione del procedimento disciplinare, ovvero di sanzione diversa dal licenziamento per fatto che a seguito del giudizio penale così avrebbe dovuto essere sanzionato, il procedimento disciplinare è riaperto (comma 3). La ripresa o la riapertura del procedimento avviene con il rinnovo della contestazione da parte dell'autorità disciplinare competente (ex art. 55 bis d. Lgs. n. 165/2001) entro 60 gg. dalla comunicazione della sentenza ed è concluso nei successivi 180.

PROCEDIMENTO DISCIPLINARE PROCEDIMENTO PENALE Resta ferma l'efficacia di giudicato prevista per le sentenze penali di assoluzione e di condanna dall'art. 653, commi 1 ed 1 bis, c.p.p. (art. 53 ter, comma 4, d. Lgs. n. 165/2001). 15 L'art. 55 quinquies, comma 1, d. Lgs. n. 165/2001 prevede una specifica ipotesi di reato per chi attesta falsamente di essere in servizio o giustifica la propria assenza con certificazione falsa o falsamente attestante una malattia (vds. anche art. 55 quater, commi 1 lett. a) e 3, d. Lsg. n. 165/2001 che vi individua un'ipotesi di licenziamento in tronco). In caso di condanna penale per il fatto che precede il dipendente è tenuto anche al risarcimento del danno patrimoniale e all'immagine (art. 55 quinquies, comma 2, d. Lgs. n. 165/2001) La cancelleria del giudice penale (ex art. 154 ter d. Lgs. n. 271/1989) comunica all'amministrazione il dispositivo della sentenza di condanna e, a richiesta, la motivazione (art. 70 d. Lgs. n. 150/2009).

Il licenziamento per permanente inidoneità fisica Il capo V del Titolo III del d. lgs. n. 150/2009, dedicato alle sanzioni disciplinari e responsabilità, contiene una fattispecie del tutto eterodossa: l'art. 55 octies, comma 1, d. lgs. n. 165 / 2001 prevede, infatti, l'ipotesi del licenziamento del dipendente divenuto permanentemente inidoneo sotto il profilo psicofisico. 16 Solo nel caso delle Amministrazioni statali e degli Enti pubblici economici l'operatività della norma è rinviata ad un apposito regolamento chiamato a regolare le modalità di attuazione concreta del recesso (art. 55 octies, comma 1, seconda parte lett. A),B e C) d. lgs. n. 165/2001). Si tratta di una ipotesi dai non chiarissimi risvolti disciplinari ravvisabili casomai nel solo caso di rifiuto ingiustificato del dipendente alla sottoposizione a visita medica attitudinale.

17 L Ispettorato per la funzione pubblica L'art. 71 d. lgs. n. 165/2001 istituisce l Ispettorato per la funzione pubblica (art. 60, comma 6, d. lgs. n. 165/2001) con ampi poteri di vigilanza e di indagine (anche su istanza dei cittadini o di dipendenti pubblici) circa il rispetto (fra l'altro) dell'esercizio dei poteri disciplinari da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Gli esiti delle verifiche dell'ispettorato debbono essere obbligatoriamente valutati dalle singole amministrazioni anche al fine delle eventuali responsabilità disciplinari o dirigenziali.

18 Le sanzioni disciplinari nella scuola Le nuove disposizioni di legge hanno carattere generale ovvero si applicano anche al personale docente e non docente della scuola (art. 72, comma 1 lett. b) d. lgs. n. 150/2009). Restano, peraltro, transitoriamente salve, in quanto non incompatibili con le disposizioni degli artt. 55 e seguenti d. lgs. n. 165/2001, le sanzioni disciplinari tipizzate dagli artt. 492 e seguenti d. lgs. 16.4.1994 n. 297 per espressa previsione dell'art. 73, comma 3, d. lgs. n. 150/2009 in attesa della loro ridefinizione ad opera della contrattazione collettiva (rectius: sino al primo rinnovo del contratto collettivo di settore successivo al 15.11.2009).