Repubblica italiana del. n. 322 /2014/PAR. La Corte dei conti. Sezione regionale di controllo. per l Abruzzo

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1 Repubblica italiana del. n. 322 /2014/PAR La Corte dei conti Sezione regionale di controllo per l Abruzzo nella Camera di consiglio del 22 ottobre 2014 composta dai Magistrati: Maria Giovanna GIORDANO Presidente Lucilla VALENTE Consigliere 1 / 10

2 Giovanni MOCCI Consigliere Nicola DI GIANNANTONIO Consigliere Angelo Maria QUAGLINI Referendario (relatore) Visto l articolo 100, comma 2, della Costituzione; Visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni; Visto il Regolamento concernente l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, nel testo modificato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229/CP/2008 del 19 giugno 2008 (G.U. n. 153 del ); 2 / 10

3 Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, relativa alle Disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 ; Vista la delibera della Corte dei conti, Sezioni Riunite, del 21 ottobre e 8 novembre 2010, n. 54; Visto il decreto del 13 febbraio 2014, n. 3/2014 di ripartizione tra i Magistrati dei compiti e delle iniziative riferibili alle varie aree di attività rientranti nella competenza della Sezione regionale di controllo per l Abruzzo; Vista la richiesta di parere del Presidente della Provincia di Teramo, trasmessa per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali; Vista l ordinanza del 17 ottobre 2014, n. 34/2014 con la quale il Presidente della Sezione regionale di controllo per l Abruzzo ha convocato la Sezione per la data odierna; Udito il relatore, Angelo Maria QUAGLINI. PREMESSO CHE Con nota del 7 ottobre 2014, il Consiglio delle Autonomie Locali dell Abruzzo ha trasmesso una richiesta di parere formulata dal Presidente della Provincia di Teramo in merito alla possibilità, per le province, di procedere all assunzione di personale appartenente alle categorie protette di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68. In particolare, l Ente formula i due seguenti quesiti: 3 / 10

4 1. se il divieto di assunzione a tempo indeterminato imposto alle province dall art. 16, comma 9, D.L. 95/2012 debba ritenersi ancora vigente, alla luce dell entrata in vigore dell art. 7, comma 6, D.L. 101/2013, come modificato dalla legge di conversione n. 125/2013, che impone alle amministrazioni lo strumento del contratto a tempo indeterminato per l assunzione dei lavoratori appartenenti alle categorie protette; 2. se l Ente, avendo avviato una procedura di assunzione con contratto a tempo determinato prima dell entrata in vigore del citato art. 7, comma 6, D.L. 101/2013, possa comunque dare seguito alla stessa, instaurando un rapporto a tempo determinato con i candidati selezionati, pur in presenza dell obbligo sopravvenuto di utilizzare la formula del contratto a tempo indeterminato per il personale appartenente alle categorie protette. DIRITTO L'art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, ha innovato il sistema delle funzioni tradizionalmente intestate alla Corte dei conti, consentendo a Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane di richiedere alla Corte stessa pareri in materia di contabilità pubblica. La funzione consultiva appare finalizzata a fornire agli enti territoriali la possibilità di rivolgersi alla Corte dei conti, quale organo professionalmente qualificato e neutrale, per acquisire elementi interpretativi generali, tesi ad orientare ai parametri della legittimità e del buon andamento le concrete scelte amministrative dell ente richiedente. La facoltà attribuita agli enti territoriali non ha una portata generale, ma deve essere esercitata nel rispetto dei limiti soggettivi e oggettivi fissati dallo stesso articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003; preliminarmente all esame nel merito, quindi, la Sezione è tenuta a verificare l ammissibilità soggettiva e oggettiva della richiesta di parere. Sotto il profilo soggettivo, la legittimazione ad avvalersi della funzione consultiva è circoscritta ai soli enti esplicitamente elencati nella norma, attesa la natura speciale che la tale funzione assume rispetto all ordinaria sfera di competenze della Corte dei conti. La legittimazione alla richiesta di parere, inoltre, per i riflessi che ne possono scaturire sulla gestione finanziaria dell ente, deve essere riconosciuta all organo legislativamente investito della rappresentanza legale dell ente medesimo ed individuabile, di regola, nel Presidente della Giunta regionale, nel Sindaco e nel Presidente della Provincia. Nel caso in esame, il quesito è stato trasmesso dal Presidente della Provincia di Teramo ed è, quindi, soggettivamente ammissibile. 4 / 10

5 Sotto il profilo oggettivo, il parere deve essere circoscritto alle questioni attinenti la materia della contabilità pubblica, i cui confini sono stati delineati dagli indirizzi adottati dalla Sezione delle Autonomie con atto del 27 aprile 2004, successivamente integrato e modificato con la delibera 10 marzo 2006, n. 5, e ulteriormente specificati dalle Sezioni riunite della Corte in sede di controllo, con la delibera 17 novembre 2010, n. 54. I predetti indirizzi hanno elaborato una nozione di contabilità pubblica autonoma rispetto a quella più ampia riferibile ai giudizi di conto e di responsabilità; nell accezione strumentale all attività consultiva la materia della contabilità pubblica coincide con il sistema di principi e di norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli. Oltre al rispetto dei confini della contabilità pubblica, la richiesta di parere, ai fini dell ammissibilità oggettiva, deve trattare ambiti e oggetti di portata generale, prescindendo dai fatti gestionali concreti che necessariamente costituiscono l occasione del quesito. Resta quindi escluso che l attività consultiva possa comportare un coinvolgimento diretto della Corte dei conti nelle concrete attività gestionali dell ente; né la stessa funzione può interferire, in concreto, con le attribuzioni di altri organi giurisdizionali. Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia, la Sezione perviene a conclusioni diverse in ordine ai due quesiti formulati. In particolare, il primo può essere considerato oggettivamente ammissibile in quanto, essendo finalizzato a chiarire la portata della disciplina normativa limitativa del potere assunzionale delle province, rientra nelle materia della contabilità pubblica e soddisfa, nella formulazione, i requisiti di generalità e astrattezza. Al contrario, il secondo quesito non può essere considerato ammissibile sotto il profilo oggettivo, in quanto travalica la finalità interpretativa propria dell attività consultiva ed è teso ad ottenere una valutazione preventiva, da parte di questa Corte, dei comportamenti che l Ente dovrà porre in essere, alla luce dello ius superveniens, con riferimento alla procedura di assunzione a tempo determinato di personale appartenente alle categorie protette, avviata ad Ottobre 2013, anche a fronte dell affidamento incolpevolmente generato nei soggetti utilmente collocati nelle graduatorie. Sul punto, tuttavia, questa Sezione ritiene doveroso precisare che desta perplessità la configurabilità dell art. 7, comma 6, del D.L. 101/2013 (entrato in vigore il 31 ottobre 2013) come ius superveniens rispetto alla procedura di assunzione a tempo determinato in esame; sebbene, infatti, la 5 / 10

6 richiesta di avviamento sia stata inoltrata dalla struttura provinciale competente sotto il precedente quadro normativo, la selezione è stata presumibilmente resa pubblica, effettuata e portata a termine, mediante approvazione della graduatoria, successivamente all entrata in vigore dell obbligo di assunzione a tempo indeterminato di cui al citato art. 7 del D.L. 101/2013. Tutto ciò premesso, si procede alla trattazione nel merito del solo primo quesito che, come riferito in premessa, è volto a conoscere la portata applicativa delle norme che impongono limiti alla possibilità, per le province, di assumere personale appartenente alle categorie protette di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68. Più in dettaglio, l Ente chiede di conoscere se tale possibilità sia definitivamente preclusa per le province, alla luce dell attuale quadro normativo. Infatti, da un lato, l art. 16, comma 9, D.L. 95/2012, dispone che nelle more dell'attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione delle Province è fatto comunque divieto alle stesse di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato ; sul punto, con delibera n. 25/2013 la Sezione delle autonomie ha precisato che tale divieto ricomprende anche le unità di personale aventi diritto al collocamento obbligatorio disposto dalla L. 12 marzo 1999, n. 68, nel caso in cui l ente debba assumerle per raggiungere la copertura della quota d obbligo prevista dalla legge medesima. Dall altro lato, in forza dell art. 7, comma 6, D.L. 101/2013, le amministrazioni pubbliche procedono a rideterminare il numero delle assunzioni obbligatorie delle categorie protette sulla base delle quote e dei criteri di computo previsti dalla normativa vigente, tenendo conto, ove necessario, della dotazione organica come rideterminata secondo la legislazione vigente. All'esito della rideterminazione del numero delle assunzioni di cui sopra, ciascuna amministrazione è obbligata ad assumere a tempo indeterminato un numero di lavoratori pari alla differenza fra il numero come rideterminato e quello allo stato esistente. La disposizione del presente comma deroga ai divieti di nuove assunzioni previsti dalla legislazione vigente, anche nel caso in cui l'amministrazione interessata sia in situazione di soprannumerarietà. In sostanza, con il quesito sottoposto, la Provincia di Teramo chiede implicitamente di sapere se, alla luce dell attuale quadro normativo, possano considerarsi ancora valide le conclusioni cui è pervenuta la Sezione delle autonomie nella citata delibera n. 25/2013, concernenti: a) la permanenza in vigore del divieto, per le province, di assumere personale a tempo indeterminato di cui al citato art. 16, comma 9, del D.L. 95/2012; 6 / 10

7 b) l estensione di detto divieto anche alle assunzioni obbligatorie di personale appartenente alle categorie protette per la copertura della quota d obbligo. In merito al primo aspetto, si osserva che il citato divieto aveva lo scopo di evitare che, nelle more dell attuazione del riordino delle province disposto dall art. 17, comma 4, del D.L. 95/2012, avvenisse l immissione di nuove risorse umane all interno delle stesse. Tale disposizione limitativa del potere di assunzione delle province era ritenuta ancora vigente, alla data della citata delibera 25/2013 della Sezione delle autonomie, in quanto il processo di riorganizzazione delle province era ancora in corso, avendone il legislatore procrastinato al 31 dicembre 2013 il termine finale. Per la risoluzione del quesito in esame occorre, quindi, verificare se l iter di riordino degli enti provinciali - cui si ricollega in via strumentale il divieto temporaneo di assunzione a tempo indeterminato - sia ancora in corso ovvero se sia stato portato a conclusione. A tal fine, appare utile richiamare gli interventi legislativi successivi alla pronuncia 25/2013 della Sezione delle autonomie. In primis, la legge 7 aprile 2014, n. 56, rubricata Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni (di seguito Legge Delrio ), reca, ai commi dell art. 1, una disciplina transitoria delle province (enti territoriali di area vasta), in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione. Tale disciplina investe: a) gli organi delle province (presidente, consiglio provinciale e assemblea dei sindaci), le relative funzioni, la durata in carica e le modalità di elezione; b) le funzioni dei nuovi enti, distinguendo tra quelle fondamentali (comma 85), quelle esercitabili d intesa con i Comuni (comma 88) e quelle ulteriori (comma 89) attribuibili da parte dello Stato o delle Regioni, secondo le rispettive competenze, da individuarsi mediante accordo sancito in Conferenza unificata; c) i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite, da individuarsi mediante decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Le circostanze che le funzioni definitive dei nuovi enti territoriali non siano ancora pienamente definite e che in Parlamento sia attualmente in corso l iter di approvazione del disegno di legge 7 / 10

8 costituzionale di riforma del Titolo V della Costituzione, il quale, ai sensi del citato art. 1, comma 51, della stessa legge Delrio, sostituirà la disciplina transitoria precedentemente sintetizzata, portano a concludere che la fase di riorganizzazione delle province non sia ancora conclusa e, conseguentemente, il divieto ad essa collegato di assunzioni a tempo indeterminato permanga in vigore. A conferma di tale conclusione, l art. 3, comma 5, del D.L. 90/2014, in tema di turn over del personale degli enti locali e delle Regioni soggette al patto di stabilità interno, ribadisce il divieto di assunzione per le province affermando che resta fermo quanto disposto dall'articolo 16, comma 9, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n Accertata l attualità del divieto citato, questa Sezione ritiene che non sussistano ragioni di fatto e di diritto per discostarsi dalla seconda delle conclusioni cui perviene la Sezione delle autonomie nella delibera n. 25/2013 in merito all estensione del divieto anche alle assunzioni di personale appartenente alle categorie dirette. Ciò in quanto restano valide le affermazioni che configurano il divieto come una disposizione che esula da motivazioni strettamente finanziarie per collocarsi su un piano di razionalità organizzativa: stante la possibile soppressione dell ente datore di lavoro, il Legislatore ha ritenuto corretto e doveroso cristallizzare la struttura burocratica (nel comparto risorse umane) dello stesso, in vista dell accennata soppressione [ ] la norma, nelle more dell attuazione delle disposizioni di riduzione e razionalizzazione delle province, mira ad anticipare giuridicamente la stessa condizione di impossibilità di fatto all assunzione che deriverebbe dall eventuale estinzione dell ente. In linea con la recente giurisprudenza della Corte dei conti (cfr. Sezione regionale di Controllo per l Emilia Romagna, n. 181/2014), questa Sezione ritiene quindi che permanga, per le province, il divieto di assunzione a tempo indeterminato e che lo stesso resti esteso anche ai lavoratori rientranti nelle categorie protette. P.Q.M. Nelle considerazioni che precedono è il parere della Sezione regionale di controllo per l Abruzzo. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa in data odierna, a cura della Segreteria, alla Provincia di Teramo ed al Consiglio delle Autonomie locali della Regione Abruzzo. 8 / 10

9 Così deliberato a L'Aquila, nella Camera di consiglio del 22 ottobre L Estensore F.to Angelo Maria QUAGLINI Il Presidente F.to Maria Giovanna GIORDANO Depositata in Segreteria il 23 ottobre 2014 Il Funzionario preposto al Servizio di Supporto 9 / 10

10 F.to Lorella Giammaria 10 / 10