214 (1) Aiuto umanitario

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1 art. 214 Parte Quinta - Azione esterna dell Unione 1566 Capo 3 Aiuto umanitario 214 (1) 1. Le azioni dell Unione nel settore dell aiuto umanitario sono condotte nel quadro dei principi e obiettivi dell azione esterna dell Unione. Esse mirano a fornire, in modo puntuale, assistenza, soccorso e protezione alle popolazioni dei paesi terzi vittime di calamità naturali o provocate dall uomo, per far fronte alle necessità umanitarie risultanti da queste diverse situazioni. Le azioni dell Unione e degli Stati membri si completano e si rafforzano reciprocamente. 2. Le azioni di aiuto umanitario sono condotte conformemente ai principi del diritto internazionale e ai principi di imparzialità, neutralità e non discriminazione. 3. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono le misure che definiscono il quadro di attuazione delle azioni di aiuto umanitario dell Unione. 4. L Unione può concludere con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti qualsiasi accordo utile alla realizzazione degli obiettivi di cui al paragrafo 1 e all articolo 21 del trattato sull Unione europea. Il primo comma non pregiudica la competenza degli Stati membri a negoziare nelle sedi internazionali e a concludere accordi. 5. È istituito un corpo volontario europeo di aiuto umanitario per inquadrare contributi comuni dei giovani europei alle azioni di aiuto umanitario dell Unione. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, ne fissano lo statuto e le modalità di funzionamento. 6. La Commissione può prendere qualsiasi iniziativa utile a promuovere il coordinamento tra le azioni dell Unione e quelle degli Stati membri, allo scopo di rafforzare l efficacia e la complementarità dei dispositivi dell Unione e dei dispositivi nazionali di aiuto umanitario. 7. L Unione provvede affinché le sue azioni di aiuto umanitario siano coordinate e coerenti con quelle svolte da organizzazioni e organismi internazionali, specie nell ambito del sistema delle Nazioni Unite. (1) Articolo inserito dal Trattato di Lisbona. Sommario: 1. Generalità Il regime giuridico dell aiuto umanitario Il riferimento ai principi del diritto internazionale umanitario La prevista istituzione di un corpo volontario europeo di aiuto umanitario. - Bibliografia.

2 1567 Titolo III - Cooperazione con i paesi terzi e aiuto umanitario art Generalità L introduzione dell articolo in commento sull aiuto umanitario dell UE nell omonimo Capo 3, Titolo III, Parte Quinta è una delle novità del Tr. Lisbona che riproduce in toto l architettura e la lettera del Tr. Costituzionale (art. III-223). Non meno significativa è anche l inclusione dell aiuto umanitario, al pari della cooperazione allo sviluppo, tra le competenze concorrenti parallele (o in deroga) dell UE ai sensi dell art. 4, par. 4,. Il fatto che il Capo 3 sull aiuto umanitario sia composto dal solo art. 214 non deve trarre in inganno: si tratta di una disposizione «quadro» che, in virtù di una tecnica redazionale moderna, ingloba in sé i contenuti normativi essenziali che il Capo 1 sulla cooperazione allo sviluppo, anche dopo la razionalizzazione da ultimo intervenuta, distribuisce negli artt I regimi giuridici in questione, pur disciplinando due fenomeni ontologicamente distinti con differente ambito di applicazione (i Paesi terzi nell aiuto umanitario, solo i PVS nella cooperazione allo sviluppo), seguono un medesimo schema normativo, salvo per alcuni profili che saranno evidenziati infra. L UE, insieme ai Paesi membri, è il primo donatore al mondo di aiuti umanitari diretti a far fronte alle grandi calamità che si verificano al di fuori dell UE, siano esse causate da fattori naturali, strutturali o dall uomo, a prescindere dalla razza, dalla religione o dalle convinzioni politiche di coloro che, trovandosi in situazioni di necessità, ne sono i beneficiari. L attività di coordinamento nell erogazione degli aiuti (le tre categorie principali sono gli aiuti di emergenza, alimentari e ai rifugiati e sfollati) spetta all Ufficio europeo per l aiuto umanitario d urgenza (ECHO), creato nel 1992, che opera in stretta collaborazione con gli altri organismi incaricati delle operazioni sul campo, in particolare le agenzie dell ONU e le organizzazioni non governative. Fino all entrata in vigore del Tr. Lisbona le misure relative all aiuto umanitario erano inquadrate nella politica di cooperazione allo sviluppo, a partire dal Reg. CE n. 1257/96 del Consiglio del 20 giugno 1996 relativo all aiuto umanitario (GUCE L163 del 2 luglio 1996, 1) che ne definisce il quadro giuridico di riferimento e ha come base giuridica l ex art. 130 W TCEE (poi art. 179 TCE). Parte della dottrina aveva da subito criticato il ricorso a detto fondamento giuridico sostenendo l esistenza di una distinzione netta tra cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario «perché la prima ha finalità strutturali, laddove il secondo interviene su particolari situazioni di sofferenza del destinatario, mirando esclusivamente ad alleviarne gli effetti» (Adam R., Cooperazione allo sviluppo di competenze comunitarie?, in DUE, 1996, , 390). Inoltre, essendo l aiuto umanitario diretto, almeno formalmente, a tutto campo e quindi anche a Paesi terzi diversi dai PVS, si contraddiceva il secondo elemento caratterizzante la cooperazione allo sviluppo, ovvero l essere specificamente destinata ai Paesi poveri. Nonostante la fondatezza delle critiche sopra riportate sotto il profilo prettamente giuridico, il che non significa negare il collegamento esistente tra i due fenomeni anche alla luce delle più recenti tendenze alle quali si accennerà più avanti, il Reg. n. 1257/96 è tuttora in vigore e soltanto con il Tr. Lisbona si è arrivati ad affermare il discrimine giuridico tra cooperazione allo sviluppo, da una parte, e cooperazione economica, tecnica e finanziaria (criterio geografico) e aiuto umanitario (criterio sostanziale), dall altra. In effetti, il riconoscimento nel diritto primario di una base giuridica specifica dell aiuto umanitario era diventata ormai non più rinviabile in virtù del ruolo sempre maggiore assunto dall UE in questo settore come conseguenza non soltanto della frequenza con cui si succedono crisi umanitarie a livello globale, ma anche di una precisa volontà politica dell Unione in questo senso. Ne sono una chiara dimostrazione l adozione nel dicembre del 2007 del Consenso europeo sull aiuto umanitario (Dich. comune del Consiglio e dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione europea, GUUE C e 25 del 30 gennaio 2008, 1), la nomina di due commissari distinti per la cooperazione allo sviluppo e per l aiuto umanitario nell ambito della Commissione Barroso

3 art. 214 Parte Quinta - Azione esterna dell Unione 1568 II ( ) e l intenzione manifestata dalla Commissione di proporre a breve una serie di iniziative strategiche in materia. 2. Il regime giuridico dell aiuto umanitario L aiuto umanitario presenta un quadro giuridico «parallelo» a quello della cooperazione allo sviluppo sotto i seguenti profili: a) il contesto valoriale di riferimento è sempre quello offerto dall art. 21 TUE che definisce i principi e gli obiettivi dell azione esterna dell UE e include tra le sue finalità, nel par. 2, lett. g), quella di «aiutare le popolazioni, i Paesi e le regioni colpiti da calamità naturali o provocate dall uomo» (art. 214, par. 1 e 4, ); b) la competenza verticale dell UE è concorrente parallela dato che il suo esercizio non impedisce agli Stati membri di esercitare la propria (artt. 4, par. 4, e 214, par. 1, ); c) il coordinamento tra le azioni dell Unione e degli Stati membri al fine di rafforzarne l efficacia e la complementarità è attribuito alla Commissione (art. 214, par. 6); d) la procedura prevista per l adozione di misure autonome è quella legislativa ordinaria che attribuisce al Parlamento il ruolo di colegislatore al pari del Consiglio (art. 214, par. 3); e) si riconosce espressamente il treaty-making power dell UE in materia ribadendo che non ha effetti preclusivi sulla competenza degli Stati membri a concludere accordi internazionali (art. 214, par. 4, co. 1 e 2); f) infine, è assicurato un coordinamento esterno rafforzato con le azioni di aiuto umanitario delle organizzazioni e degli organismi internazionali, in particolare con l ONU (art. 214, par 7, ). Non mancano, peraltro, aspetti peculiari che meritano un approfondimento. Il primo è naturalmente costituito dalla definizione di aiuto umanitario contenuta nell art. 214, par. 1, (in cui si fa riferimento ad azioni che «mirano a fornire, in modo puntuale, assistenza, soccorso e protezione alle popolazioni dei Paesi terzi vittime di calamità naturali o provocate dall uomo, per far fronte alle necessità umanitarie risultanti da queste diverse situazioni») dalla quale dipende anche l ambito di applicazione del regime giuridico in esame. Sotto quest ultimo aspetto, è pacifico che i destinatari dell aiuto umanitario siano genericamente le popolazioni dei Paesi terzi e la circostanza che l art. 1 del Regolamento n. 1257/96 riconosca una «priorità [a] quelle dei Paesi in via di sviluppo», se significativa dal punto di vista politico, sottolinea ulteriormente il dato iniziale. Dall art. 2 del Regolamento citato, che elenca gli obiettivi specifici dell azione umanitaria dell UE, risultano i seguenti elementi aggiuntivi: a) nell ambito delle azioni di assistenza a popolazioni vittime di crisi di lunga durata causate da conflitti, dalle attività di «protezione» vanno escluse quelle che hanno implicazioni in materia di difesa e hanno dunque una connotazione militare (gli esempi principali di attività ammesse sono quelli della protezione dei beni e del personale umanitario addetto alla loro distribuzione, del rimpatrio di profughi e sfollati e dello sminamento); b) un altro profilo critico nella delimitazione dell aiuto umanitario è rappresentato delle attività di ricostruzione che devono essere sì funzionali alla logica emergenziale (di breve periodo e finalizzate a ripristinare le strutture di base per agevolare l arrivo dei soccorsi e promuovere un livello minimo di autosufficienza della popolazione), ma tenere anche in considerazione i loro effetti sugli obiettivi di sviluppo di lungo termine. Un secondo motivo di riflessione è offerto dalla particolare formulazione dell art. 214, par. 3,, il quale prevede che il Parlamento europeo e il Consiglio «stabiliscono le misure che definiscono il quadro di attuazione delle azioni di aiuto umanitario dell Unione». Tale disposizione è interpretabile nel senso di stabilire una riserva di Regolamento quadro, ovvero di richiedere che l adozione di detto Regolamento costituisca il prerequisito per l approvazione di qualsiasi misura concreta in materia di aiuto umanitario (si è già rilevato che la riserva in questione non è invece con-

4 1569 Titolo III - Cooperazione con i paesi terzi e aiuto umanitario art. 214 templata dagli artt. 212 e 213 sulla cooperazione economica, finanziarie e tecnica). È ragionevole ipotizzare che la disposizione in esame, pur non essendo diretta ad abrogare il Regolamento quadro vigente (il Reg. n. 1257/96, adottato su una base giuridica differente e a conclusione di una diversa procedura), richieda l adozione in tempi rapidi di una nuova normativa di riferimento in linea con il regime giuridico dell aiuto umanitario introdotto dal Tr. Lisbona. Nella stessa direzione vanno considerazioni sostanziali che attengono alla necessità di aggiornare i contenuti del Reg. n. 1257/96 alle concezioni e priorità emergenti dal già citato Consenso europeo sull aiuto umanitario, il quale «fornisce una visione comune che guida l azione dell UE, a livello sia di Stati membri sia di Comunità, in materia di aiuto umanitario nei Paesi terzi» (1, par. 6). In estrema sintesi, detto documento politico è portatore di un nuovo approccio che riguarda, in particolare, le modalità di risposta a situazioni di emergenza umanitaria complessa in contesti di transizione o di fragilità in cui non è possibile, né sarebbe conveniente, isolare la problematica dell erogazione di aiuti umanitari dal contesto politico di riferimento (gestione della crisi), dal piano operativo e militare (ricorso sempre più frequente alle risorse della protezione civile e ai mezzi militari) e da quello strutturale della cooperazione allo sviluppo (necessità di utilizzare in maniera coerente e complementare l intera gamma di strumenti a disposizione dell UE per affrontare le cause profonde delle crisi e sfruttare l intero potenziale dell aiuto e della cooperazione a breve e lungo termine). Nel quadro appena descritto, il Consenso europeo sull aiuto umanitario cerca di rendere compatibile detto approccio integrato, anche attraverso il riferimento a standard e buone pratiche riconosciute a livello internazionale, con il rispetto dei principi umanitari di neutralità, umanità, imparzialità e indipendenza che costituiscono la stessa raison d être dell aiuto umanitario e sui quali si tornerà infra, n. 3. Proprio al fine di allineare la normativa dell UE agli sviluppi del Consenso europeo sull aiuto umanitario, la Commissione ha preannunciato l intenzione di presentare nel 2011 una proposta di Regolamento per istituire un nuovo strumento finanziario sugli aiuti umanitari, nel quadro di una serie di iniziative di portata strategica finalizzate al miglioramento della capacità di risposta alle crisi dell UE, all interno e all esterno dell Europa (v. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni, Programma di lavoro della Commissione per il 2011, COM (2010) 623 def., Vol. I, 9, del 9 novembre 2010). 3. Il riferimento ai principi del diritto internazionale umanitario L esigenza sempre maggiormente avvertita di assicurare un miglior collegamento tra aiuto, risanamento e sviluppo (Linking relief, rehabilitation and development, LRRD) presenta il rischio di sottoporre la logica umanitaria a condizionamenti di ordine politico ed economico che potrebbero portare ad un suo snaturamento. È quindi della massima importanza quanto disposto dall art. 214, par. 2,, secondo cui «[l]e azioni di aiuto umanitario sono condotte conformemente ai principi del diritto internazionale e ai principi di imparzialità, neutralità e non discriminazione». I principi da ultimo menzionati trovano, infatti, applicazione specifica agli aiuti umanitari e non alle altre forme di aiuto e sono già contemplati dal Reg. n. 1257/96. Il Consenso europeo sull aiuto umanitario ribadisce l impegno dell UE a sostenere e promuovere i principi umanitari fondamentali, ovvero i principi di umanità («alleviare la sofferenza umana ovunque occorra, con particolare riguardo ai gruppi più vulnerabili della popolazione»), neutralità («l aiuto umanitario non deve favorire alcuna delle parti nei conflitti armati o in altre controversie») e imparzialità («l aiuto deve essere fornito esclusivamente in base alle necessità, senza discriminazioni tra le popolazioni colpite o all interno di esse»), riconoscendo anche la centralità del principio di indipendenza («l autonomia degli obiettivi umanitari da quelli politici, economici, militari o di altro tipo») non espressamente richiamato dall art. 314, par. 2 (2, par ).

5 art. 215 Parte Quinta - Azione esterna dell Unione 1570 Inoltre, la disposizione in esame contiene un riferimento generico al rispetto del diritto internazionale, da intendersi nel senso che le attività umanitarie dell UE dovranno essere condotte in conformità al diritto internazionale umanitario e a quello dei diritti dell uomo e dei rifugiati. Quanto alla cd. «responsabilità di proteggere» le popolazioni da genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l umanità, nel Consenso europeo sull aiuto umanitario l UE si dichiara pronta, laddove le autorità nazionali si sottraggano alle loro responsabilità, a partecipare «ad azioni collettive attraverso il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite» (2, par. 17). 4. La prevista istituzione di un corpo volontario europeo di aiuto umanitario L art. 214, par. 5, prevede la creazione di un corpo volontario europeo di aiuto umanitario per consentire ai giovani europei di dare il loro contributo alle azioni umanitarie dell Unione. Al riguardo, la Commissione ha preannunciato la presentazione di una proposta di Regolamento che avrà tre obiettivi specifici: migliorare il coordinamento e la complementarietà tra UE e Stati membri nell uso dei volontari per aiuti umanitari, sviluppare la solidarietà e promuovere l attiva partecipazione dei cittadini europei alle attività in questione. La procedura è stata già attivata dalla Commissaria europea per la cooperazione internazionale e l aiuto umanitario, Kristalina Georgieva, con l inizio di una serie di consultazioni e la recente presentazione di una Comunicazione della Commissione volta a censire le attività di volontariato in Europa e a individuarne le potenzialità e i principali punti deboli (Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Il volontariato quale espressione della solidarietà dei cittadini dell Unione Europea: prime osservazioni su un corpo volontario europeo di aiuto umanitario, COM (2010) 683 def., del 23 novembre 2010). Secondo tale Comunicazione, la Commissione intende avviare un azione preparatoria nel 2011, proclamato «anno europeo del volontariato» e presentare una proposta legislativa nel In effetti, il 17 giugno 2011 è iniziata la fase pilota del corpo volontario europeo di aiuto umanitario con l attivazione di tre progetti che svilupperanno la base di esperienze necessarie per il suo lancio effettivo. Bibliografia Adam R., Cooperazione allo sviluppo di competenze comunitarie?, in DUE, 1996, Horner D., ECHO: Delivering Humanitarian Assistance in Complex Crises, in Faster and More United? The Debate about Europe s Crisis Response Capacity, Luxembourg, 2006, Ranganathan S., Reconceptualizing the Boundaries of Humanitarian Assistance: What s in a Name or the Importance of Being Earnest?, in JMLR, Law Review, 2006, Versluys H., European Union Humanitarian Aid: Lifesaver or Political Tool?, in Orbie J. (ed.), Europe s Global Role: External Policies of the European Union, Aldershot, 2008, R. Cadin Titolo IV Misure restrittive 215 (già art. 301 Tr. Nizza; già art. 228A Tr. Maastricht) (1) 1. Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull Unione europea prevede l interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi ter-