locali Vicenza 10 novembre 2009

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1 Le societa partecipate dagli enti locali Vicenza 10 novembre 2009

2 Richiami normativi Sono già i testi normativi che citano le procedure per l alienazione delle partecipazioni in società pubbliche, a partire dal Decreto Bersani (art.13 legge 248/2006 e succ. mod. ) che espressamente dice: Al fine di assicurare l'effettività delle precedenti disposizioni, le società di cui al comma 1 cessano entro quarantadue mesi (entro il ) dalla data di entrata in vigore del presente decreto le attività non consentite. A tale fine possono cedere, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica, le attività non consentite a terzi ovvero scorporarle. 2

3 Richiami normativi segue Anche la legge n. 244 del 24 dicembre 2007 Finanziaria 2008, all art. 3, comma 29, impone alle amministrazioni pubbliche di cedere a terzi, entro 36 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, (termine così modificato dall'articolo 71, comma 1, legge n. 69 del 2009) le società e le partecipazioni vietate, attraverso procedure ad evidenza pubblica. Il termine è il 31/12/

4 Procedure ad evidenza pubblica Scopo della procedura ad evidenza pubblica è quello di garantire la competizione fra più concorrenti per consentire alla Pubblica Amministrazione di confrontare diverse offerte ed individuare il miglior offerente garantendo i principi di pubblicità e trasparenza. procedure aperte: sono le procedure nell ambito delle quali tutti i prestatori di servizi interessati in possesso dei requisiti possono presentare offerta (corrispondono ai pubblici incanti e alle aste pubbliche);

5 Procedure ad evidenza pubblica segue procedure ristrette: sono le procedure nell ambito delle quali possono presentare offerta soltanto i prestatori di servizi invitati dall amministrazione (corrispondono alle licitazioni private e agli appalti concorsi); procedure negoziate, sono le procedure nell ambito delle quali le amministrazioni consultano i prestatori di servizi di loro scelta e negoziano i termini del contratto con uno o più di essi (previa pubblicazione del bando). 5

6 Quali procedure Con riferimento alle partecipazioni detenute da un amministrazione al fine di individuare la procedura cui ricorrere è necessario operare la distinzione tra: Società quotate Società non quotate 6

7 Societa quotate La procedura da porre in atto sarà l offerta pubblica di vendita che trova già una sua regolamentazione nell ambito della CONSOB e pertanto non è richiesto l espletamento di una procedura ad evidenza pubblica in quanto sono già garantiti i principi di pubblicità, concorrenza, imparzialità e trasparenza. In tal caso vi sarà: 1. la redazione del prospetto di quotazione da depositarsi presso la Consob; 2. l approvazione da parte della Consob e pubblicazione del prospetto di quotazione prima della data stabilita per l'avvio delle negoziazioni delle azioni della società; 3. l offerta al pubblico e negoziazione in Borsa delle relative azioni. 7

8 Il prezzo di vendita delle quotate La normativa di riferimento è contenuta nell art. 80, comma 7, della Legge n. 289 del 2002 Finanziaria Le operazioni di alienazione delle partecipazioni di cui al comma (norme per l accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello stato e degli enti pubblici in società per azioni), qualora i relativi titoli siano già negoziati in mercati finanziari regolamentati, sono effettuate ad un prezzo determinato facendo riferimento al valore dei titoli riscontrato su tali mercati nel periodo dell'alienazione stessa e tenendo conto dell'esigenza di incentivare la domanda di titoli al fine di assicurare il buon esito dell'operazione, anche qualora tale valore risulti inferiore al prezzo al quale si sono completate offerte precedenti dei medesimi titoli. La congruità del prezzo di cui al primo periodo è attestata da un consulente finanziario terzo.

9 Societa non quotate Per quanto concerne la procedura da seguire per la scelta dell acquirente delle azioni detenute dall ente locale in società non quotate, si deve esaminare innanzitutto, l art. 113 del Decreto Legislativo n. 267 del Come la scelta del socio privato o dell acquirente delle partecipazioni, non può svolgersi al di fuori di una selezione in aderenza ai precetti previsti dal bando di gara regolarmente pubblicato che costituisce la manifestazione all'esterno dell'intenzione della amministrazione di rendere noto l'oggetto e le condizioni del contratto così anche la vendita deve avvenire con le medesime modalità..

10 Societa non quotate segue L articolo 113 infatti al comma 12 prende in considerazione la procedure da seguire quando l ente intende cedere in tutto o in parte la propria partecipazione nelle società erogatrici dei servizi. In questo caso si deve ricorrere ad una procedura ad evidenza pubblica. La procedura ad evidenza pubblica deve essere applicata in qualsiasi caso anche se si tratta di vendere azioni possedute in società miste o di quote di minoranza non potendo basarsi la scelta dell amministrazione in una semplice individuazione nominativa, in quanto elusiva dei principi comunitari della trasparenza, imparzialità, buon andamento e concorrenza. 10

11 Il prezzo di vendita Il prezzo di vendita dipende da molti fattori, il tipo di partecipazione, la quota di oggetto di cessione, l attività svolta della società, ecc. A seconda dell importanza della cessione si possono adottare diversi metodi per la determinazione del prezzo di vendita. Il metodo del patrimonio netto della società risultante dall ultimo bilancio d esercizio. La valutazione attraverso una perizia di stima che determini il valore della partecipazione in modo indipendente. 11

12 Bando di gara Gli elementi essenziali di un bando di gara possono essere così riassunti: A STAZIONE DI GARA (dati del soggetto cedente) B OGGETTO DELLA CESSIONE (descrizione) E esclusa l offerta per l acquisto di una sola quota parte del lotto. C AGGIUDICAZIONE Il sistema dell aggiudicazione è quello dell asta pubblica ai sensi degli artt. 73, comma 1, lett. c), e 76 del R.D , n. 827, da effettuarsi per mezzo di offerte segrete da confrontarsi col prezzo base indicato nel presente disciplinare. L aggiudicazione avrà luogo a favore del soggetto che avrà offerto il prezzo più elevato rispetto a quello a base d asta. Non saranno ammesse offerte a ribasso. 12

13 Bando di gara segue D PROFILO SOCIETARIO (descrizione società) E SOGGETTI AMMESSI A PARTECIPARE persone fisiche titolari di impresa individuale società, enti o associazioni I soggetti che intendono partecipare alla gara dovranno possedere i requisiti previsti nella dichiarazione di cui al successivo punto. 13

14 Bando di gara segue F CAUZIONE (tipologia) G MODALITA DI PRESENTAZIONE DELL OF- FERTA (termine presentazione offerte, documentazione amministrativa, offerta economica) H CONDIZIONI GENERALI (diritti prelazione) K MODALITA DI ESPLETAMENTO DELLA GARA (commissione seduta pubblica) I MODALITA DI PAGAMENTO L DOCUMENTAZIONE NECESSARIA PER LA STIPULA DEL CONTRATTO DI COMPRAVENDITA 14

15 Bando di gara segue M STIPULAZIONE DEL CONTRATTO N DOCUMENTAZIONE DISPONIBILE (bilanci, relazione di stima) O FORME DI PUBBLICITA (Gazzetta, sito ente) P DISPOSIZIONI VARIE (controversie e competenza T.A.R.) Q TRATTAMENTO DEI DATI PERSONALI 15

16 L impossibilità della vendita Avviata la procedura per dismissione della partecipazione non è inverosimile pensare che il procedimento si concluda secondo le aspettative dell ente. Quali i successivi adempimenti? Lo scioglimento della società e l assegnazione dei beni ai soci e il reintegro del personale. 16

17 Passo passo 1. Indirizzo dell organo consiliare: vendita delle partecipazioni fissazione del prezzo di base (perizia di stima) indizione della gara (procedura aperta ristretta) 2. Delibera di giunta 3. Conseguente attività dirigenziale 4. Pubblicazione del bando 5. Aggiudicazione 6. Stipulazione della documentazione contrattuale necessaria 17

18 La riforma dei servizi pubblici Nella dottrina economica si distinguono due tipi di servizi: I servizi strumentali necessari alla Pubblica Amministrazione per svolgere le funzioni di competenza. Secondo alcuni anche questi sono servizi pubblici, seppure in via mediata, perché il fine ultimo è la soddisfazione di un interesse pubblico. Altra parte della dottrina li qualifica invece come servizi interni intermedi in quanto offerti alla sola P.A.. I servizi pubblici in senso proprio: ossia i servizi diretti in via immediata al soddisfacimento di bisogni collettivi e quindi, in genere, offerti al pubblico (ad esempio: trasporti, servizi idrici ecc.). 18

19 La riforma dei servizi pubblici segue Se per i primi il quadro legislativo di riferimento è abbastanza chiaro dopo l accelerazione impressa con il decreto Bersani (Legge 248/2006) per i secondi il quadro di riferimento si presenta molto incerto e soprattutto incompiuto. Il riferimento normativo principe è l art. 23 bis della legge 133/2008 che tuttavia è ancora oggi in corso di continue modifiche per conformarsi agli obblighi comunitari e garantire comunque il rispetto di alcuni principi che si possono riassumere in: 19

20 economicita', efficacia, imparzialita', trasparenza, adeguata pubblicita', non discriminazione, parita' di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalita'. I principi 20

21 L art. 23 bis Art. 23-bis. Servizi pubblici locali di rilevanza economica 1.Le disposizioni del presente articolo disciplinano l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, in applicazione della disciplina comunitaria e al fine di favorire la più ampia diffusione dei princìpi di concorrenza,. Le disposizioni contenute nel presente articolo si applicano a tutti i servizi pubblici locali e prevalgono sulle relative discipline di settore con esse incompatibili. Sono fatte salve le disposizioni in materia di distribuzione di gas naturale, di energia elettrica, relativamente alla gestione delle farmacie comunali nonché relativamente alla disciplina del trasporto ferroviario regionale. (comma così modificato dall'articolo 30, comma 26, legge n. 99 del 2009) (comma così modificato dall'articolo 15 del decreto-legge n. 135 del 2009) In grassetto emendamenti approvati dal Senato in data 04 novembre

22 L art. 23 bis segue Tutte le forme di affidamento della gestione del servizio idrico integrato di cui all'articolo 23-bis del decreto-legge 112 del 2008, convertito dalla legge 133, del 2008, devono avvenire nel rispetto dei principi di autonomia gestionale del soggetto gestore e di piena ed esclusiva proprietà pubblica delle risorse idriche, il cui governo spetta esclusivamente alle istituzioni pubbliche, in particolare in ordine alla qualità e prezzo del servizio, in conformità a quanto previsto dal decreto legislativo 152 del 2006, garantendo il diritto alla universalità ed accessibilità del servizio. 22

23 L art. 23 bis segue 2. Il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria: a)a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato che istituisce la Comunità europea e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza..; b)a società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a), le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione dei specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40 per cento. 23

24 L art. 23 bis segue 3. In deroga alle modalità di affidamento ordinario di cui al comma 2, per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l'affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico, partecipata dall'ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta in house e, comunque, nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla società e di prevalenza dell'attività svolta dalla stessa con l'ente o gli enti pubblici che la controllano. 4. Nei casi di cui al comma 3, l'ente affidante deve dare adeguata pubblicità alla scelta, motivandola in base ad un'analisi del mercato e contestualmente trasmettere una relazione contenente gli esiti della predetta verifica all'autorità garante della concorrenza e del mercato per l'espressione di un parere preventivo, da rendere entro sessanta giorni dalla ricezione della predetta relazione. Decorso il termine, il parere, se non reso, si intende espresso in senso favorevole. (commi 2, 3 e 4, così sostituiti dall'articolo 15 del decreto-legge n. 135 del 2009) 4-bis.I regolamenti di cui al comma 10 definiscono le soglie oltre le quali gli affidamenti di servizi pubblici locali assumono rilevanza ai fini dell'espressione del parere di cui al comma 4. (comma introdotto dall'articolo 15 del decreto-legge n. 135 del 2009) 24

25 L art. 23 bis segue 5. Ferma restando la proprietà pubblica delle reti, la loro gestione può essere affidata a soggetti privati. 6. È consentito l'affidamento simultaneo con gara di una pluralità di servizi pubblici locali nei casi in cui possa essere dimostrato che tale scelta sia economicamente vantaggiosa 7. Le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze e d'intesa con la Conferenza unificata possono definire, nel rispetto delle normative settoriali, i bacini di gara per i diversi servizi 25

26 L art. 23 bis segue 8. Il regime transitorio degli affidamenti non conformi a quanto stabilito ai commi 2 e 3 è il seguente: a)le gestioni in essere alla data del 22 agosto 2008 affidate conformemente ai principi comunitari in materia di cosiddetta in house cessano, improrogabilmente e senza necessità di deliberazione da parte dell'ente affidante, alla data del 31 dicembre Esse cessano alla scadenza prevista dal contratto di servizio a condizione che entro il 31 dicembre 2011 le amministrazioni cedano almeno il 40% del capitale attraverso le modalità di cui alla lettera b) del comma 2; 26

27 L art. 23 bis segue b) le gestioni affidate direttamente a società a partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma 2, le quali non abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, alla data del 31 dicembre 2011; 27

28 L art. 23 bis segue c) le gestioni affidate direttamente a società a partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma 2, le quali abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio; 28

29 L art. 23 bis segue d) gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1 ottobre 2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a tale data e a quelle da esse controllate ai sensi dell art. 2359del C.C., cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio, a condizione che la partecipazione pubblica, si riduca anche progressivamente, attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero forme di collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali, ad una quota non superiore al 40 per cento entro il 30 giugno 2013 e non superiore al 30 per cento entro il 31 dicembre 20157; ove siffatte condizioni non si verifichino, gli affidamenti cessano improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell ente affidante, rispettivamente, alla data del 30 giugno 2013 o del 31 dicembre 2015; e) le gestioni affidate che non rientrano nei casi di cui alle lettere da a) a d) cessano comunque entro e non oltre la data del 31 dicembre 2010, senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante. 29

30 L art. 23 bis segue 9. Le società, le loro controllate, controllanti e controllate da una medesima controllante, anche non appartenenti a Stati membri dell'unione europea, che, in Italia o all'estero, gestiscono di fatto o per disposizioni di legge, di atto amministrativo o per contratto servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, di una procedura non ad evidenza pubblica ovvero ai sensi del comma 2, lettera b), nonché i soggetti cui è affidata la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali degli enti locali, qualora separata dall'attività di erogazione dei servizi, non possono acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in ambiti territoriali diversi, né svolgere servizi o attività per altri enti pubblici o privati, né direttamente, né tramite loro controllanti o altre società che siano da essi controllate o partecipate, né partecipando a gare. Il divieto di cui al primo periodo opera per tutta la durata della gestione e non si applica alle società quotate in mercati regolamentati e al socio selezionato ai sensi della lettera b) del comma 2. I soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono comunque concorrere su tutto il territorio nazionale alla prima gara successiva alla cessazione del servizio, svolta mediante procedura competitiva ad evidenza pubblica, avente ad oggetto i servizi da essi forniti. (commi 8 e 9, così sostituiti dall'articolo 15 del decreto-legge n. 135 del 2009) 30

31 L art. 23 bis segue 10. Il Governo, su proposta del Ministro per i rapporti con le regioni ed entro il 31 dicembre 2009, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, nonché le competenti Commissioni parlamentari, adotta uno o più regolamenti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, al fine di: a) prevedere l'assoggettamento dei soggetti affidatari [diretti] cosiddetti in house di servizi pubblici locali al patto di stabilità interno, tenendo conto delle scadenze fissate al comma 8, e l'osservanza da parte delle società in house e delle società a partecipazione mista pubblica e privata di procedure ad evidenza pubblica per l'acquisto di beni e servizi e l'assunzione di personale; (lettera così modificata dall'articolo 15 del decreto-legge n. 135 del 2009) 31

32 L affidamento in house Trattandosi di deroga ai principi di concorrenza, non discriminazione e trasparenza, canoni fondamentali del trattato istitutivo della Comunità europea, tale istituto è stato ritenuto ammissibile solo nel rispetto di alcune rigorose condizioni, individuate dalla giurisprudenza comunitaria ed elaborate anche da quella nazionale in quanto si costituisce a favore dell impresa affidataria una posizione di privilegio economico rispetto ad altri operatori del mercato.

33 L affidamento in house segue L affidamento in house, in realtà, è semplicemente la manifestazione del potere di auto organizzazione dell Ente. Pertanto le norme relative agli appalti pubblici volte a garantire la libera concorrenza, la non discriminazione, la parità di trattamento non si applicano per il semplice motivo che l affidamento in house non è qualificabile come contratto di appalto pubblico. Poiché le norme comunitarie non regolamentano in positivo l istituto, è stata la giurisprudenza della Corte europea che, attraverso varie sentenze, ha enucleato gli elementi che consentono l affidamento in house.

34 L affidamento in house segue Società a capitale interamente pubblico Per l affidamento diretto del servizio vi deve essere: Controllo analogo inteso come possibilità di determinare gli obiettivi della società con la possibilità da parte dell ente di esercitare poteri maggiori rispetto a quelli riconosciuti normalmente dal diritto societario al socio. Devono realizzare la parte più importante dell attività nei confronti dell ente o gli enti che la controllano indipendentemente dal fatto che le prestazioni siano rese direttamente all ente locale o agli utenti del servizio (servizio mensa, trasporto scolastico, asilo nido). Vincolo di territorialità art. 113 comma 6 per cui non possono partecipare a gare. Non possono partecipare ad altre società e/o enti

35 L art. 23 bis segue b) prevedere, in attuazione dei princìpi di proporzionalità e di adeguatezza di cui all'articolo 118 della Costituzione, che i comuni con un limitato numero di residenti possano svolgere le funzioni relative alla gestione dei servizi pubblici locali in forma associata; c) prevedere una netta distinzione tra le funzioni di regolazione e le funzioni di gestione dei servizi pubblici locali, anche attraverso la revisione della disciplina sulle incompatibilità; d) armonizzare la nuova disciplina e quella di settore applicabile ai diversi servizi pubblici locali, individuando le norme applicabili in via generale per l'affidamento di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica in materia di rifiuti, trasporti, energia elettrica e gas, nonché in materia di acqua; f) prevedere l'applicazione del principio di reciprocità ai fini dell'ammissione alle gare di imprese estere; g) limitare, secondo criteri di proporzionalità, sussidiarietà orizzontale e razionalità economica, i casi di gestione in regime d'esclusiva dei servizi pubblici locali, liberalizzando le altre attività economiche di prestazione di servizi di interesse generale in ambito locale compatibili con le garanzie di universalità ed accessibilità del servizio pubblico locale. 35

36 L art. 23 bis segue h) prevedere nella disciplina degli affidamenti idonee forme di ammortamento degli investimenti e una durata degli affidamenti strettamente proporzionale e mai superiore ai tempi di recupero degli investimenti; i)disciplinare, in ogni caso di subentro, la cessione dei beni, di proprietà del precedente gestore, necessari per la prosecuzione del servizio; l) prevedere adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale anche con riguardo agli utenti dei servizi; m) individuare espressamente le norme abrogate ai sensi del presente articolo. 11. L articolo 113 del TUEL, e successive modificazioni, è abrogato nelle parti incompatibili con le disposizioni di cui al presente articolo. 12. Restano salve le procedure di affidamento già avviate alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. 36

37 Bazzan Caterina Provincia di Vicenza Tel 0444/ fax 0444/ E mail: bazzan.caterina@provincia.vicenza.it