LA CONCORRENZA DI COMPETENZE

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1 ANNO Sentenza n. 168 del 23/05/ ANNO Sentenza n. 219 del 08/06/ Sentenza n. 231 del 16/06/ Sentenza n. 384 del 14/10/

2 ANNO 2008 Per diverse sentenze non è stato agevole individuare i titoli competenziali unici, in modo da ascrivere le sentenze a singole discipline. In alcuni casi detta individuazione risulta addirittura impossibile, venendosi a creare una situazione di concorrenza di competenze di natura diversa. In tali ipotesi - come si evince dalla decisione di seguito illustrata - è la stessa Corte ad affermare l impossibilità di ascrivere le disposizioni impugnate ad un solo tipo di competenza e, di conseguenza, è il giudice delle leggi a dettare i criteri per la composizione delle interferenze causate da detta concorrenza. Rientra in tale ambito la sentenza n. 168 nella quale il giudice delle leggi ravvisa un errato utilizzo dei moduli cooperativi di cui al comma 1284 dell art. 1 della legge finanziaria 2007 che istituisce un fondo di solidarietà riguardante una pluralità di materie, tra le quali, in particolare, quelle della tutela dell ambiente, della cooperazione internazionale e della tutela della salute. Le disposizioni censurate, pertanto, istituiscono un fondo di natura unitaria ed indivisa, la cui disciplina si pone all intreccio di materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale, senza che nessuna di dette materie possa considerarsi prevalente sulle altre. In tale ipotesi, secondo la costante giurisprudenza, la concorrenza di competenze giustifica l applicazione del principio di leale collaborazione.

3 Sentenza n. 168 del 23/05/2008 Scheda descrittiva della sentenza La Corte Costituzionale, con sentenza n. 168 depositata il 23 maggio 2008, si è pronunciata sulle questioni di legittimità costituzionale di diverse disposizioni della legge 27 dicembre n. 296 (Legge finanziaria 2007), tra cui i commi 362, 363, 364, 365 e 1284 dell art. 1, sollevate con ricorso in via principale dalla Regione Lombardia in riferimento agli articoli 117, 118, 119 della Costituzione, nonché ai principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.), di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e di leale collaborazione (art. 120 Cost.). Nel caso prospettato, in ordine alla prima questione, la Regione ricorrente ha impugnato i commi 362, 364 e 365 dell art. 1, legge n. 296/2006 che prevedono l istituzione e la disciplina di un fondo nell ambito dello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, da destinarsi al finanziamento di una pluralità di interventi sia di carattere sociale, da parte dei Comuni, aventi ad oggetto la riduzione dei costi delle forniture di energia per usi civili a favore di clienti economicamente disagiati, anziani e disabili, sia, limitatamente alla somma di 11 milioni di euro annui per il biennio , con riguardo a specifiche misure di efficienza energetica indicate dai commi da 353 a 361 del medesimo articolo 1. Con riguardo alle censure indicate, la Corte Costituzionale ha valutato la legittimità del predetto fondo di natura unitaria, introdotto con legge statale, destinato alla copertura di interventi diversi a seconda degli anni di riferimento e, con riguardo a ciascuno dei periodi considerati, ha proceduto alla previa individuazione dei diversi ambiti di competenza per materia sulle quali le norme impugnate vanno ad incidere.. Ciò premesso, rilevato che la pluralità e l eterogeneità delle materie individuate per l anno 2007 e per il biennio non consente di riscontrare una competenza statale o regionale sicuramente prevalente sulle altre la Corte Costituzionale, in applicazione del principio di leale collaborazione di cui all art. 120 Cost., in forza del quale la legge statale deve predisporre strumenti idonei di coinvolgimento delle Regioni, per garantire le loro competenze, ha dichiarato: l illegittimità costituzionale del combinato disposto dell art. 1, commi 362, 363, 364 della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui, in riferimento all anno 2007, pone il vincolo di destinazione specifica del Fondo per gli interventi di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità sociali e dispone che per il medesimo anno, con decreto del Ministro dell economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sono stabiliti le condizioni, le modalità e i termini per l utilizzo della dotazione del fondo stesso; l illegittimità costituzionale dell art. 1, comma 362 della legge n. 296/2006 nella parte in cui, in riferimento agli anni successivi al 2009, non prevede l intesa con le Regioni per determinare la concreta destinazione dei finanziamenti a carico del Fondo; l illegittimità costituzionale dell art. 1, comma 364, della legge n. 296/2006 nella parte in cui, in riferimento al biennio non contempla l intesa con la Conferenza unificata nell adozione del decreto sopra menzionato. Venendo poi all esame della seconda questione promossa dalla Regione Lombardia, la Corte Costituzionale si è pronunciata sulla questione di legittimità costituzionale dell art. 1, comma 1284 della legge n. 296/2006, relativo al fondo di solidarietà istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, finalizzato a promuovere il finanziamento di progetti ed interventi, in ambito nazionale e internazionale, atti a garantire il maggior accesso possibile alle risorse idriche secondo il principio della garanzia dell accesso all acqua a livello universale.

4 Pertanto, nell affrontare l ulteriore questione riguardante il denunciato comma 1284 dell art. 1 della legge 296/2006 che, nel testo originario, istituisce e disciplina il fondo in oggetto, la Corte Costituzionale, analogamente a quanto già delineato per la precedente ipotesi esaminata, ha puntualizzato come anche in questo caso la disciplina prevista riguardi una pluralità di materie, attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale, senza che nessuna di esse possa considerarsi prevalente sulle altre. In conclusione, i giudici hanno dichiarato l illegittimità costituzionale del citato articolo 1, comma 1284, della legge n. 296/2006 nel testo originario e, conseguentemente nel nuovo testo dello stesso comma come sostituito dall art. 2, comma 334, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge finanziaria per il 2008), nella parte in cui prevede che le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo sono stabilite Con decreto del Ministro dell ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata di cui all articolo 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, anziché con lo stesso decreto da adottare d intesa con la Conferenza unificata, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari.

5 ANNO 2005 Come si ricava dalle decisioni qui di seguito illustrate in alcuni casi la stessa Corte costituzionale afferma l impossibilità di ascrivere la legge impugnata ad un solo tipo di competenza (concorrente, esclusiva statale o residuale). In tali casi si crea una concorrenza fra competenze di natura diversa che la Costituzione non ha previsto; di conseguenza la Corte Costituzionale detta i criteri per la composizione delle interferenze causate da detta concorrenza. Ad esempio nella sentenza n. 219, la Corte dopo aver verificato la contemporanea sussistenza di tutte e tre le competenze legislative ha affermato che si rende necessaria l applicazione del principio di leale collaborazione che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti per il coinvolgimento delle regioni.

6 Sentenza n. 219 del 08/06/2005 Scheda descrittiva della sentenza La sentenza 8 giugno 2005 n. 219 ha dichiarata l illegittimità costituzionale dei commi 76 e 82 dell art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria 2004), recanti norme in tema di convenzioni stipulate dal Ministro del lavoro direttamente con i Comuni per lo svolgimento di attività socialmente utili e per l attuazione di misure volte all impiego e alla stabilizzazione occupazionale dei soggetti utilizzati in tali attività, nella parte in cui non prevedono alcuno strumento idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni. Nella sentenza in rassegna, la Corte costituzionale ha specificato che la disciplina dei lavori socialmente utili - concernendo la tutela del lavoro e le politiche sociali, nel contesto di particolari rapporti intersoggettivi di prestazione di attività- si colloca all incrocio di varie competenze legislative: - in quanto finalizzata ad agevolare l accesso all occupazione, attiene in senso lato al collocamento, e quindi si inscrive nella tutela del lavoro attribuita dal terzo comma dell art. 117 della Costituzione alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni; - sotto l ulteriore profilo della "formazione professionale" dei soggetti assegnati a lavori socialmente utili, nella misura in cui siffatta assegnazione persegua anche finalità formative, è coinvolta anche la competenza residuale regionale (cfr. art. 14, comma 2, del d.l. n. 299 del 1994). Il giudice delle leggi precisa inoltre che, nelle ipotesi in cui vi sia una "concorrenza di competenze" tra Stato e Regioni, la Costituzione non prevede espressamente un criterio di composizione delle interferenze. In questo caso ove non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la relativa competenza legislativa si deve ricorrere al canone della "leale collaborazione", che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro competenze (2). Nella specie la Corte ha ritenuto violato il principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni, dato che, mentre prima della revisione costituzionale del 2001 la legislazione in materia di lavori socialmente utili prevedeva convenzioni tra Stato e Regione interessata, dopo la riforma, e quindi in un contesto di accresciute competenze legislative regionali, le disposizioni in esame (in particolare i commi 76 e 82 dell art. 3 della legge finanziaria 2004 ammettono solo convenzioni stipulate dallo Stato direttamente con i Comuni ed escludono del tutto le Regioni. La pronuncia dichiara costituzionalmente illegittimi i commi 76 e 82 dell art. 3 citato nella parte in cui non prevedono alcuno strumento idoneo a garantire una leale collaborazione fra Stato e Regioni in quanto prevedono convenzioni stipulate dallo Stato direttamente con i Comuni per il finanziamento statale di attività rientranti (anche) in materie di competenza legislativa regionale. Ha aggiunto la Corte che l individuazione della tipologia più congrua per garantire la leale collaborazione fra Stato e Regioni compete alla discrezionalità del legislatore, il quale peraltro nelle varie fasi dell evoluzione normativa ha già fatto ricorso sia alla previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni, sia alla convenzione fra Stato e Regione interessata.

7 Sentenza n. 231 del 16/06/2005 Scheda descrittiva della sentenza Nella sentenza 16 giugno 2005 n. 231 la Corte Costituzionale, nel confermare che esistono materie "complesse" nelle quali le potestà legislative sono "intrecciate", dichiara l illegittimità costituzionale dell art. 4, commi 113 e 114 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2004) che, nell istituire un fondo speciale per l incentivazione della partecipazione dei lavoratori nelle imprese, la cui gestione è affidata ad un Comitato composto da esperti nominati in parte dal Ministero e in parte dalle associazioni sindacali, non prevede alcuno strumento volto a garantire la leale collaborazione tra Stato e Regioni. Il giudice delle leggi stabilisce che la legittimità delle norme statali istitutive di nuovi fondi di finanziamento è condizionata di norma, per quanto riguarda la competenza ad emanarle, all inerenza della destinazione dei finanziamenti a opere e servizi rientranti in materie di competenza statale. La finalizzazione dei finanziamenti a scopi rientranti in materie di competenza residuale delle Regioni o anche di competenza concorrente, senza il coinvolgimento delle Regioni stesse, comporta la illegittimità costituzionale delle norme statali. La Corte precisa che la complessità della realtà sociale da regolare comporta che di frequente le discipline legislative non possano essere attribuite nel loro insieme ad un unica materia, perché concernono posizioni non omogenee ricomprese in materie diverse sotto il profilo della competenza legislativa (materie di competenza esclusiva statale e materie di competenza residuale regionale, materie di competenza esclusiva statale e materie di competenza concorrente). In tali casi di concorso di competenze va fatta applicazione, secondo le peculiarità dell intreccio di discipline, del criterio della prevalenza di una materia sull altra e del principio di leale cooperazione, come già specificato nelle sentenze n. 370 del 2003 e n. 50 del Nella fattispecie la Corte ha ritenuto che i finanziamenti predisposti sul fondo istituito le disposizioni de quibus - in quanto finalizzati a progetti inerenti alla costituzione di organi o alla regolamentazione di procedure di informazione o di mera consultazione dei lavoratori sulla vita delle aziende e sulle scelte di massima da compiere- attengono alla tutela del lavoro, esaurendosi essi nell ambito di un rafforzato svolgimento delle relazioni industriali, senza modificare gestioni o assetti imprenditoriali e senza direttamente incidere sul rapporto di lavoro. Le norme impugnate ed i progetti da esse previsti, però, si ricollegano anche ad atti comunitari che concernono lo statuto della società europea, con la previsione di organi decisionali e non solo destinatari di informazione o autori di atti consultivi (cfr. in particolare il regolamento CE del 8 ottobre 2001 n. 2157/2001, relativo allo statuto della società europea, nonché la direttiva in pari data concernente il completamento dello statuto per quanto riguarda il coinvolgimento dei lavoratori). Sotto tale profilo prosegue la Corte- i progetti concernenti il coinvolgimento dei lavoratori nella gestione delle aziende finiscono per riguardare sia le strategie ed alcuni profili strutturali delle imprese che, con l attribuzione ai lavoratori componenti di determinati organi di garanzie assimilabili a quelle riconosciute ai rappresentanti sindacali, la stessa disciplina del rapporto di lavoro. Ad avviso della Corte ne consegue che le disposizioni censurate non esauriscono la loro efficacia nella materia della tutela del lavoro ma attengono anche e in misura non secondaria all ordinamento civile. Pertanto il complesso normativo oggetto della impugnazione viene a collocarsi all incrocio di materie rispetto alle quali la competenza legislativa è diversamente attribuita dalla Costituzione: esclusiva dello Stato in tema di

8 ordinamento civile, concorrente in materia di tutela del lavoro. Se la prima giustifica la legittimazione dello Stato a dettare norme primarie e quindi l emanazione del decreto attuativo e di quelli successivi (comma 114) sotto il profilo dell esigenza di un progetto unitario di disciplina della società europea, l esistenza della seconda rende illegittima, anche ai sensi dell art. 119 Cost., l esclusione delle Regioni da ogni coinvolgimento, in violazione del principio di leale collaborazione.

9 Sentenza n. 384 del 14/10/2005 Scheda descrittiva della sentenza La Corte Costituzionale con la sentenza n. 384/2005 torna a pronunciarsi sulla materia del lavoro e dei rapporti tra Stato e regioni, dichiarando la legittimità di numerose norme della seconda parte della legge delega n. 30/2003 (legge Biagi) e del decreto legislativo n. 124/2004 in materia di ispezioni, rigettando di conseguenza gran parte delle censure proposte. I ricorsi erano stati presentati dalle regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna, Basilicata e dalla provincia autonoma di Trento che hanno sollevato la questione di legittimità di tali disposizioni in relazione principalmente agli articoli 117 e 118 della Costituzione. In particolare, le disposizioni oggetto di censura sono contenute negli articoli 1, comma 2, lettera d), prima parte, e 8, commi 1, 2, lettere a), f), g), e 3 della legge 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro) e degli artt. 1, comma 1; 2; 3, commi 1, 2, 3 e 4; 4; 5, commi 1, 2 e 3; 6, commi 1 e 3; 7; 8; 9; 10, commi 1, 3 e 4; 11; 12; 13; 14, comma 2; 15, comma 1; 16, commi 1 e 2; 17, commi 1 e 2; e 18 del d.lgs. 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell art. 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30). Le disposizioni della legge n. 30 del 2003 sono censurate dalle Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna, Basilicata nonché dalla Provincia autonoma di Trento con riferimento agli artt. 76, 117, 118 della Costituzione, in quanto si assume che esse contengano norme, in materia di competenza legislativa ripartita (tutela e sicurezza del lavoro), non costituenti principi fondamentali, ma prima ancora perché lo strumento della delega non può essere usato per determinare questi ultimi. Il decreto legislativo n. 124 del 2004 è impugnato soltanto dalla Regione Emilia- Romagna e dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost.; l art. 3, comma 2, e l art. 4, comma 3, sono stati censurati anche per contrasto con l art. 76 della Costituzione. La Provincia autonoma di Trento evoca anche norme del proprio statuto e si duole anche del fatto che il decreto legislativo sia stato adottato senza il parere della Conferenza permanente Stato, Regioni e Province autonome. Le Regioni ascrivono quindi le dette funzioni alla tutela e sicurezza del lavoro, in ragione del loro carattere strumentale rispetto a tale materia di competenza concorrente, assumendo, in particolare, che il mantenimento da parte dello Stato delle funzioni amministrative relative alla vigilanza in materia di lavoro dovrebbe essere regolato dalla legislazione regionale ed argomentando poi nel senso che le funzioni ispettive di cui all art. 8 rientrano a loro volta in tale ambito materiale. Di qui il contrasto con le competenze legislative, regolamentari e amministrative regionali e la conseguente violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Viene altresì censurata l assenza di ogni coinvolgimento regionale in sede di approvazione dei relativi decreti legislativi (è previsto il solo parere delle competenti Commissioni parlamentari). In quanto propongono questioni simili, la Corte riunisce i ricorsi rilevando anche che numerose questioni relative alle due leggi sono già state decise con la sentenza n. 50 del 2005.

10 Per quanto riguarda le disposizioni della legge n. 30 del 2003, a giudizio della Corte, le censure non sono fondate nei sensi e nei limiti seguenti: - l allocazione delle funzioni amministrative in materie di competenza concorrente non spetta allo Stato. Tuttavia, come questa Corte ha già affermato e ribadito (sentenze n. 13 del 2004 e n. 50 del 2005), vi sono funzioni e servizi pubblici che non possono essere interrotti se non a costo di incidere su posizioni soggettive ed interessi rilevanti. Tali considerazioni comportano che le funzioni dello Stato continueranno a svolgersi secondo le disposizioni vigenti fin quando le Regioni non le avranno sostituite con una propria disciplina. Per quanto riguarda il Dlgs. n. 124/2004 le censure sono infondate per le considerazioni che seguono: - come la Corte ha già affermato con la sentenza n. 234 del 2005, la vigilanza regolata dalla normativa impugnata attiene anzitutto alle materie dell ordinamento civile e della previdenza sociale, ma deve essere rilevato che le attività concernenti l emersione del lavoro sommerso ed il contrasto al lavoro irregolare rientrano in larga prevalenza in via diretta nell ordinamento civile e si riflettono in via mediata negli ordinamenti tributario e previdenziale, tutti di competenza esclusiva dello Stato. Rientra quindi nel sistema di cui all art. 117 Cost. che la vigilanza sull osservanza dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di assistenza sia attribuita allo Stato. Fondata è, invece, la censura concernente l inclusione nella Commissione centrale e in quelle regionali, rispettivamente del Coordinatore nazionale e di quelli regionali delle aziende sanitarie locali.