composta dai magistrati: dott.ssa Simonetta Rosa

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1 LOMBARDIA/335/2018/PAR SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott.ssa Simonetta Rosa dott. Marcello Degni dott. Giampiero Maria Gallo dott. Mauro Bonaretti dott. Luigi Burti dott.ssa Rossana De Corato dott. Paolo Bertozzi dott. Cristian Pettinari dott. Giovanni Guida dott. Sara Raffaella Molinaro Presidente Consigliere (relatore) Consigliere Consigliere Consigliere nell adunanza in camera di consiglio del 27 novembre 2018 ha assunto la seguente DELIBERAZIONE visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di

2 2 controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003; Vista la nota del giorno 19 novembre 2018 con la quale il Sindaco del Comune di Villa d Ogna ha rivolto alla Sezione una richiesta di parere ai sensi dell articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista l ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del sindaco del comune sopra citato; Udito il relatore dott. Marcello Degni PREMESSO IN FATTO Il sindaco del comune di Villa d Ogna chiede alla Sezione, in merito alla ripartizione delle spese di personale tra i due comuni dell Unione di cui è parte, se sia possibile riequilibrare una situazione di evidente scompenso, attraverso il versamento da parte del comune di Villa D Ogna di una somma a titolo di contributo una tantum, pari al maggior costo delle spese di personale che il comune di Piario deve sostenere a fronte delle disposizioni contenute nell articolo 10 della Convenzione che disciplina l Unione di comuni Lombarda Asta del serio di cui Piario e valle d Ogna fanno parte. Si chiede inoltre conforto alla Sezione sull assenza di produzione di un eventuale giudizio di responsabilità erariale nei confronti del comune di Villa d Ogna, per non avere ottemperato alle disposizioni contenute nella convenzione predetta. Infine si chiede se di contro si possono rideterminare le percentuali di riparto a far data dall con una valenza anteriore rispetto alla data di assunzione degli stessi. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Verifica della ammissibilità della richiesta di parere.

3 Soggettiva. Sotto il profilo soggettivo, la presente richiesta di parere è ammissibile in quanto proveniente dall organo legittimato a proporla Oggettiva. Il quesito del comune di Villa d Ogna è inammissibile sotto il profilo oggettivo, poiché non chiede alla Corte di interpretare una norma attinente alla contabilità pubblica che, pur aiutando il comune alla soluzione di una specifica fattispecie, presenti una valenza generale, utilizzabile anche in altri casi. La richiesta di parere posta all esame del Collegio investe concreti profili gestionali di esclusiva competenza dell Amministrazione, cui spetta procedere alla adeguata valutazione ponderativa di tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti e adottare le conseguenti scelte decisionali, atteso che, secondo un principio ampiamente consolidato, la funzione consultiva non può risolversi in una surrettizia forma di co-amministrazione o di cogestione incompatibile con la posizione di neutralità e di terzietà della magistratura contabile. Nel quesito si chiede, infatti se sia possibile riequilibrare una situazione di evidente scompenso, attraverso il versamento da parte del comune di Villa D Ogna di una somma a titolo di contributo una tantum, pari al maggior costo delle spese di personale che il comune di Piario deve sostenere a fronte delle disposizioni contenute nell articolo 10 della Convenzione citata [che disciplina l Unione di comuni Lombarda Asta del Serio di cui Piario e valle d Ogna fanno parte]. Si chiede inoltre conforto alla Sezione sull assenza di produzione di un eventuale giudizio di responsabilità erariale nei confronti del comune di Villa d Ogna, per non avere ottemperato alle disposizioni contenute nella convenzione predetta. Infine si chiede se di contro si possono rideterminare le percentuali di riparto a far data dall con una valenza anteriore rispetto alla data di assunzione degli stessi. Il problema all origine del quesito è dato dalla difficoltà per il comune più piccolo dell Unione (Piario), che ha una dotazione organica pari alla metà di quella dell altro (Villa d Ogna) di rispettare i vincoli sulla spesa di personale. Si afferma nella richiesta di parere che, nel consuntivo 2018 il comune di Piario deve sopportare dei costi che non gli consentono di rispettare i parametri inerenti le spese del personale come da normativa vigente, determinando peraltro un ingente difficoltà nel reperimento delle risorse e nel rispetto degli equilibri di bilancio. Di

4 4 conseguenza, per sopperire a questo squilibrio, il comune di Villa d Ogna interroga la Sezione sulla possibilità di intervenire con un contributo una tantum (non è chiaro peraltro come un contributo non permanente possa compensare lo squilibrio di una spesa continuativa). 2. Ferma restando l inammissibilità del quesito si richiama la disciplina sulle unioni di comuni, con particolare riferimento alle spese per il personale. L Unione di comuni Lombarda Asta del Serio, istituita il 15 aprile 2014, è in questo momento composta, dal 1 gennaio 2017, dopo il recesso di Ardesio e Oltressenda Alta, dai comuni di Piario (1.066 abitanti) e Villa d Ogna (1.948 abitanti). La Convenzione per l attivazione e la gestione delle funzioni conferite prevede che, la spesa sostenuta per il personale non possa comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. Si tratta (vedi infra) della riproposizione letterale del quinto comma dell articolo 32 del TUEL, che peraltro prosegue prevedendo, a regime, risparmi di spesa per il personale, a fronte di misure di razionalizzazione. Tale valore, infatti, non può che intendersi come insuperabile limite massimo, tenuto conto che l Unione dovrebbe determinare, una volta a regime, diminuzioni di spesa e più efficaci valorizzazioni ed impiego di risorse umane e finanziarie, rispetto alla situazione antecedente. Nel caso di specie trova applicazione l articolo del 32 TUEL giacché i comuni aderenti all Unione hanno entrambi una popolazione inferiore ai abitanti: si rientra, dunque, nella fattispecie disciplinata dal comma 28 dell articolo 14 del decreto-legge n. 78 del 2010 il quale si riferisce alle Unioni formate da comuni con meno di abitanti. Infatti, il comma 28 bis richiamato articolo afferma che Per le unioni di cui al comma 28 si applica l'articolo 32 del TUEL. L art. 32 (da ultimo modificato dal decreto-legge 50 del 2017, articolo 22, comma 5 bis, convertito nella legge 96) al primo comma definisce la natura e la funzione dell istituto dell unione ( L'unione di comuni è l'ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi. Ove costituita in prevalenza da comuni montani, essa assume la denominazione di unione di comuni montani e può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna attribuite in attuazione dell'articolo 44, secondo comma, della Costituzione

5 5 e delle leggi in favore dei territori montani ) e, con specifico riferimento alla disciplina del personale, al quinto comma statuisce che All'unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell'unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. [si evidenzia come la parte sottolineata coincida con la disposizione della Convenzione richiamata] A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale. La richiamata novella legislativa del 2017 ha aggiunto, infine, il periodo I comuni possono cedere, anche parzialmente, le proprie capacità assunzionali all'unione di comuni di cui fanno parte. Inoltre, a decorrere dal 1 gennaio 2015, il comma 31-quinquies dell articolo 14 del richiamato decreto-legge 78 del 2010 (inserito dall'articolo 1, comma 450, lettera b), della legge numero 190 del 2014) stabilisce che nell'ambito dei processi associativi di cui ai commi 28 e seguenti, le spese di personale e le facoltà assunzionali sono considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti, garantendo forme di compensazione fra gli stessi, fermi restando i vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l'invarianza della spesa complessivamente considerata. I vincoli prevedono la determinazione del limite complessivo di spesa del personale per l aggregato Unione di comuni e comuni partecipanti, l individuazione del limite di spesa di ciascun comune nonché le modalità di determinazione della spesa di personale di ciascun comune ai fini del rispetto dei relativi limiti. I limiti di spesa per il personale per i singoli comuni sono recati dalla legge 296/2006, commi 557 e seguenti o dal successivo comma 562. Deve essere considerata la spesa sostanziale, che include tutte le forme di esternalizzazione, che non deve superare il tetto complessivo stabilito dalla media del triennio , da intendere in senso statico (in tal senso la sezione autonomie, 16/SEZAUT/2016/QMIG del 4 maggio 2016, che ha stabilito che secondo la vigente disciplina in materia di contenimento della spesa del personale permane, a carico degli enti territoriali, l obbligo di riduzione di cui all articolo 1, comma 557, l.

6 6 n. 296/2006, secondo il parametro individuato dal comma 557-quater, da intendere in senso statico, con riferimento al triennio ). Nel tetto va incluso il lavoro flessibile, che reca altresì un vincolo specifico dato dal 50 per cento della spesa impegnata nel La sezione autonomie ha, da ultimo, (20/SEZAUT/2018/QMIG), affrontato nuovamente il tema precisando che La verifica del rispetto dei vincoli gravanti sugli enti partecipanti alle unioni non obbligatorie va condotta con il meccanismo del «ribaltamento» delineato dalla Sezione delle autonomie con deliberazione n. 8 del 2011, salvo il caso in cui gli enti coinvolti nell Unione abbiano trasferito tutto il personale all unione. In tale ultima ipotesi la verifica va fatta considerando la spesa cumulata di personale dell unione con possibilità di compensazione delle quote di spesa di personale tra gli enti partecipanti. PQM la Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia dichiara inammissibile la richiesta di parere di cui in narrazione. Il Relatore (Marcello Degni) Il Presidente (Simonetta Rosa) Depositata in Segreteria il 12 dicembre 2018 Il Direttore della Segreteria (Daniela Parisini)