BASE GIURIDICA OBIETTIVI RISULTATI

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1 LIBERA CIRCOLAZIONE DEI CAPITALI Fra tutte le libertà sancite dai trattati, la libera circolazione dei capitali, oltre a essere quella di più recente introduzione, è anche la più ampia in virtù della sua peculiare dimensione extra UE. Inizialmente i trattati non prevedevano la piena liberalizzazione dei movimenti di capitali; gli Stati membri dovevano eliminare le restrizioni limitandosi a quanto necessario ai fini del funzionamento del mercato comune. Tuttavia, in un mutato contesto economico e politico a livello europeo e mondiale, nel 1998 il Consiglio europeo ha confermato la progressiva realizzazione dell'unione economica e monetaria (UEM). Un simile obiettivo presupponeva un maggior coordinamento delle politiche economiche e monetarie nazionali. Con la prima fase dell'uem si è quindi raggiunta la piena liberalizzazione delle operazioni su capitali, inizialmente istituita mediante una direttiva del Consiglio e in seguito sancita dal trattato di Maastricht, il quale ha vietato tutte le restrizioni ai movimenti di capitali e sui pagamenti, sia tra gli Stati membri che tra questi ultimi e i paesi terzi. Il principio aveva efficacia diretta e quindi non ha richiesto ulteriori interventi normativi né su scala UE né a livello di Stati membri. BASE GIURIDICA Articoli da 63 a 66 del trattato sul funzionamento dell'unione europea (TFUE), integrati dagli articoli 75 e 215 del TFUE per quanto riguarda le sanzioni. OBIETTIVI Occorre eliminare tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri nonché tra Stati membri e paesi terzi. Per quanto concerne i movimenti di capitali tra Stati membri e paesi terzi, tuttavia, i primi dispongono altresì (1) della possibilità di applicare misure di salvaguardia in circostanze eccezionali, (2) della possibilità di applicare ai paesi terzi, e a talune categorie di movimenti di capitali, le restrizioni in vigore prima di una determinata data, nonché (3) di un fondamento per l'introduzione di tali restrizioni ma solo in presenza di circostanze ben determinate. La liberalizzazione così configurata dovrebbe contribuire all'instaurazione del mercato unico integrando le altre libertà di circolazione (in particolare quelle relative a persone, merci e servizi). Essa dovrebbe inoltre favorire il progresso economico, grazie alla possibilità di investire i capitali in maniera efficiente e alla promozione dell'utilizzo dell'euro come valuta internazionale, sostenendo così il ruolo dell'ue sulla scena globale. La liberalizzazione è stata altresì indispensabile per lo sviluppo dell'unione economica e monetaria (UEM) e l'introduzione dell'euro. RISULTATI A. Tentativi iniziali (prima del mercato unico) Le prime misure comunitarie erano di portata ridotta. Una «prima direttiva» dell'11 maggio 1960, modificata nel 1962, ha liberalizzato in maniera incondizionata gli investimenti diretti e Note sintetiche sull'unione europea

2 i crediti a breve o medio termine per operazioni commerciali nonché per gli acquisti di valori mobiliari negoziati in borsa. Senza attendere le decisioni comunitarie, alcuni Stati membri hanno introdotto misure nazionali unilaterali volte ad abolire praticamente tutte le restrizioni ai movimenti di capitali: la Germania nel 1961, il Regno Unito nel 1979 e i paesi del Benelux, tra di loro, nel Successivamente è stata adottata un'altra direttiva sui flussi finanziari internazionali (72/156/CEE). B. Ulteriori progressi e liberalizzazione generale in vista del mercato unico Per la ripresa del processo iniziato tra il 1960 e il 1962 si è dovuto attendere il lancio del mercato unico, avvenuto quasi venti anni più tardi. Due direttive, rispettivamente del 1985 e del 1986, hanno esteso la liberalizzazione incondizionata ai crediti a lungo termine per operazioni commerciali e agli acquisti di valori mobiliari non negoziati in borsa. Considerando che gli obiettivi erano il completamento del mercato unico (entro il 1993) nonché il passaggio dal Sistema monetario europeo all'ume e alla prevista introduzione dell'euro, come primo passo è stata pienamente liberalizzata la circolazione dei capitali mediante la direttiva del Consiglio 88/361/CEE, del 24 giugno 1988, che ha abolito tutte le rimanenti restrizioni ai movimenti di capitali tra residenti degli Stati membri a decorrere dal 1 luglio La liberalizzazione veniva così estesa alle operazioni di carattere monetario o quasi monetario potenzialmente più incisive dal punto di vista delle ripercussioni sulla politica monetaria degli Stati, ad esempio i prestiti, i depositi in valuta e le operazioni su titoli. La direttiva comprendeva una cosiddetta clausola di salvaguardia che consentiva agli Stati membri di adottare misure di protezione in caso di grave perturbazione della politica monetaria condotta a causa di movimenti di capitali a breve termine di eccezionale entità. Si trattava tuttavia di misure applicabili solo in un numero limitato di casi debitamente motivati e per una durata non superiore a sei mesi (nessuno Stato membro si è avvalso della possibilità appena descritta). La direttiva permetteva inoltre ad alcuni paesi di mantenere restrizioni temporanee, essenzialmente in riferimento ai movimenti a breve termine, ma solo per un determinato periodo di tempo, come è avvenuto per l'irlanda, il Portogallo e la Spagna fino al 31 dicembre 1992 e per la Grecia fino al 30 giugno Tuttavia, il protocollo 32 del trattato sull'unione europea (TUE), ad esempio, consente alla Danimarca di mantenere la legislazione attuale che limita l'acquisizione di seconde case da parte dei non residenti. C. Regime definitivo 1. Principio Come secondo passo, il trattato di Maastricht (TUE) ha introdotto la libera circolazione dei capitali tra le libertà fondamentali dell'ue. Attualmente l'articolo 63 del TFUE vieta tutte le restrizioni ai movimenti di capitali e sui pagamenti tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi, attribuendo così alla particolare libertà sancita dal trattato in oggetto una peculiare dimensione extra UE. Gli ostacoli sono vietati nella loro totalità, anche se di carattere non discriminatorio. Viene introdotto un divieto generale che va oltre l'eliminazione di una disparità di trattamento in base alla cittadinanza (cfr. causa C-367/98, Commissione/Portogallo, punto 44). L'articolo 65, paragrafo 1, del TFUE autorizza l'applicazione di un trattamento fiscale diverso per i non residenti e gli investimenti esteri, a condizione che tale misura non costituisca un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata (articolo 65, paragrafo 3, del TFUE). Anche nell'ambito delle relazioni con i paesi terzi il principio della libera circolazione dei capitali prevale sulla reciprocità e sul mantenimento di un margine di manovra negoziale nei confronti dei paesi terzi (cfr. causa C-101/05, Skatteverket/A). Il diritto alla libera circolazione dei capitali non è soggetto a obblighi di notifica, ovvero alla segnalazione delle operazioni transfrontaliere (ad esempio per i pagamenti elettronici nonché Note sintetiche sull'unione europea

3 per i movimenti in contanti e in titoli al di sopra di determinate soglie) ai fini dell'elaborazione delle statistiche sul settore esterno utilizzate per la compilazione della bilancia dei pagamenti degli Stati membri e dell'unione monetaria europea. 2. Eccezioni e restrizioni giustificate È in ogni caso opportuno osservare che le deroghe sono essenzialmente limitate ai movimenti di capitali riguardanti paesi terzi (articolo 64 del TFUE). Oltre alla possibilità di mantenere le misure nazionali o comunitarie riguardanti gli investimenti diretti e talune altre operazioni in vigore al 31 dicembre 1993 (ovvero al 31 dicembre 1999 per la Bulgaria, l'estonia e l'ungheria), il Consiglio può adottare all'unanimità, previa consultazione del Parlamento europeo, misure che comportino un regresso nella liberalizzazione dei movimenti di capitali con i paesi terzi. Il Consiglio e il Parlamento possono adottare provvedimenti legislativi applicabili ai movimenti di capitali riguardanti i paesi terzi in relazione agli investimenti diretti, allo stabilimento, alla prestazione di servizi finanziari o all'ammissione di valori mobiliari nei mercati finanziari (esempi di provvedimenti in tal senso sono la proposta di regolamento che stabilisce disposizioni transitorie per gli accordi bilaterali conclusi da Stati membri e paesi terzi in materia di investimenti (COM(2010)0344) nonché la risoluzione legislativa del Parlamento del 10 maggio 2011 (GU C 377 E del , pag. 203.)). L'articolo 66 del TFUE introduce la possibilità di adottare misure di emergenza nei confronti di paesi terzi, anche se solo per un periodo non superiore a sei mesi. Le sole restrizioni ai movimenti di capitali in generale anche all'interno dell'unione che gli Stati membri possono legittimamente decidere di applicare sono stabilite dall'articolo 65 del TFUE e comprendono: i) le misure necessarie per impedire le violazioni della legislazione nazionale (in particolare nel settore fiscale e in materia di vigilanza prudenziale sui servizi finanziari); ii) le procedure per la dichiarazione dei movimenti di capitali a fini amministrativi o statistici; e iii) le misure giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. L'articolo 75 del TFUE integra quello appena citato aggiungendo la possibilità di applicare sanzioni finanziarie nei confronti di singoli, gruppi o entità non statali a fini di prevenzione e contrasto del terrorismo. A norma dell'articolo 215 del TFUE le sanzioni finanziarie possono essere inflitte a paesi terzi, singoli, gruppi o entità non statali sulla base di decisioni adottate nel quadro della politica estera e di sicurezza comune. 3. Conseguenze dell'unione economica e monetaria (UEM): abolizione della clausola di salvaguardia La clausola di salvaguardia è attualmente prevista dall'articolo 144 del TFUE (in combinazione con l'articolo 143 del medesimo trattato). Tale clausola autorizza l'adozione di misure di salvaguardia per la bilancia dei pagamenti in caso di difficoltà tali da compromettere il funzionamento del mercato interno o di improvvisa crisi. Dal 1 gennaio 1999, che segna l'inizio della terza fase dell'uem, la clausola di salvaguardia di cui è possibile avvalersi in caso di crisi nella bilancia dei pagamenti è applicabile unicamente agli Stati membri che non hanno (ancora) adottato l'euro. D. Trattamento delle infrazioni e statuizioni della Corte In caso di ingiustificata restrizione della libera circolazione dei capitali da parte degli Stati membri trova applicazione la normale procedura di infrazione prevista dagli articoli del TFUE. Tra i casi di violazione importanti si possono citare, ad esempio, quelli riguardanti i diritti speciali delle autorità pubbliche nell'ambito di società/settori privati (cfr. causa C-112/05 Volkswagen, Commissione/Germania), un procedimento avviato contro il Portogallo nel 2010 Note sintetiche sull'unione europea

4 nell'ambito del quale la Corte ha confermato la giurisprudenza precedente sui diritti speciali, sottolineando altresì che la libera circolazione dei capitali include sia gli investimenti «diretti» sia i cosiddetti investimenti «di portafoglio» (causa C-171/08), nonché un caso riguardante un paese terzo (causa C-452/04 Fidium Finanz). E. Pagamenti Per quanto concerne i pagamenti, l'articolo 63, paragrafo 2, del TFUE, dispone quanto segue: «Nell'ambito delle disposizioni previste dal presente capo sono vietate tutte le restrizioni sui pagamenti tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi.» 1. Armonizzazione del costo dei pagamenti nazionali e transfrontalieri all'interno dell'area dell'euro Il regolamento (CE) n. 2560/2001, del 19 dicembre 2001, ha armonizzato i costi dei pagamenti nazionali e transfrontalieri all'interno dell'area dell'euro. Nel frattempo esso è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 924/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, relativo ai pagamenti transfrontalieri nella Comunità. Successivamente il quadro è stato migliorato dal regolamento (UE) n. 260/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 2012, che stabilisce i requisiti tecnici e commerciali per i bonifici e gli addebiti diretti in euro. 2. Nuovo quadro giuridico per i pagamenti La direttiva sui servizi di pagamento (2007/64/CE) costituisce la base giuridica per la creazione, entro il 2010, di un mercato unico dei pagamenti su scala UE. L'obiettivo è introdurre una serie completa di norme applicabili a tutti i servizi di pagamento all'interno dell'ue, al fine di rendere i pagamenti transfrontalieri facili, efficienti e sicuri quanto quelli «nazionali» all'interno di uno stesso Stato membro, nonché di promuovere l'efficienza e la riduzione dei costi attraverso la maggiore concorrenza resa possibile dall'apertura dei mercati dei pagamenti a nuovi operatori. La direttiva sui servizi di pagamento fornisce il quadro giuridico necessario per un'iniziativa del settore bancario europeo denominata «area unica dei pagamenti in euro (AUPE)» (Single Euro Payments Area - SEPA). Alla fine del 2010 gli strumenti AUPE erano disponibili ma non molto utilizzati. Di conseguenza, nel dicembre 2010 la Commissione ha proposto un regolamento (COM(2010)0775) che stabilisce i termini ultimi, validi in tutta l'ue, per la migrazione dai vecchi bonifici e addebiti diretti nazionali agli strumenti AUPE, determinando così la progressiva eliminazione dei bonifici e degli addebiti diretti nazionali, rispettivamente 12 e 24 mesi dopo l'entrata in vigore del regolamento stesso. La proposta è stata adottata nel 2012 (regolamento (UE) n. 260/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 2012, che stabilisce i requisiti tecnici e commerciali per i bonifici e gli addebiti diretti in euro e che modifica il regolamento (CE) n. 924/2009). RUOLO DEL PARLAMENTO EUROPEO Il Parlamento europeo ha fortemente sostenuto gli sforzi della Commissione a favore della liberalizzazione dei movimenti di capitali. Esso, tuttavia, ha sempre ritenuto che la liberalizzazione in tal senso all'interno dell'ue dovrebbe essere più accentuata di quella che caratterizza le relazioni tra l'ue e il resto del mondo, in modo che i risparmi europei alimentino in via prioritaria gli investimenti dell'europa. Il Parlamento ha altresì sottolineato che la liberalizzazione dei capitali dovrebbe essere accompagnata dalla totale liberalizzazione dei servizi finanziari e dall'armonizzazione delle legislazioni fiscali in vista della creazione di un mercato finanziario europeo unificato. È stato grazie alla pressione politica del Parlamento che Note sintetiche sull'unione europea

5 la Commissione ha potuto avviare l'iter legislativo in materia armonizzazione dei pagamenti nazionali e transfrontalieri (cfr. risoluzione del Parlamento del 17 giugno 1988). In un settore strettamente correlato il Parlamento, nella sua risoluzione non legislativa in materia (GU C 157 E del , pag. 485.) del 7 luglio 2005, ha sostenuto l'obiettivo di un mercato efficiente, integrato e sicuro per le operazioni di compensazione e regolamento titoli nell'unione europea, organizzando altresì un seminario sul diritto applicabile ai valori mobiliari (cfr. documenti PE per il seminario e PE per la relativa nota). Il Parlamento è attualmente in attesa di discutere, nell'ambito della procedura legislativa ordinaria, ulteriori proposte legislative riguardanti la compensazione e il regolamento. Doris Kolassa 05/2016 Note sintetiche sull'unione europea