Guida agli usi civici

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1 Guida agli usi civici La Guida agli usi civici intende dare indicazioni di carattere storico, dottrinario e normativo agli utenti che si avvicinano al complesso mondo degli usi o diritti di uso civico (diritti dei cives) e dei patrimoni antichi delle comunità originarie di abitanti (demani civici) Il diritto di uso civico è il diritto originario del civis e contestualmente della comunità di abitanti, di cui il civis è parte, di trarre dal territorio, inteso in senso ampio, comprese le acque (laghi, fiumi, lagune, mare costiero) i prodotti necessari per la vita e sopravvivenza propria (del civis) e della comunità (cd. utilitates*) Alle origini, l utilizzo dei beni prescindeva dal concetto di proprietà della terra, che si formerà solo in epoca storica. L utilizzo diretto e promiscuo del bene da parte del civis e la contitolarità del bene, che fa capo al singolo civis e contestualmente alla comunità di abitanti, caratterizzano il diritto di uso civico e lo distinguono dagli altri diritti simili per oggetto e natura giuridica. I diritti di uso civico potevano essere esercitati sui beni di appartenenza originaria della comunità territoriale di abitanti (comunità di villaggio**) in modo collettivo e solidale (promiscuo) a vantaggio proprio e dell intera comunità (jura in re propria) ovvero sui beni di proprietà privata di un terzo (in epoca feudale il signore ed oggi i suoi aventi causa), in base a un titolo concessorio o a un possesso di fatto protratto nel tempo (jura in re aliena). Gli usi civici sui patrimoni della comunità sono soggetti ad un regime di tipo pubblicistico e non possono essere rinunciati od alienati. NOTE: *utilitates sono i prodotti necessari per la vita e sopravvivenza della comunità: prodotti che non potevano essere sottratti dal signore a danno dei vassalli in quanto rispondenti ai bisogni fondamentali della vita: ut vitam cives ducere possint, o nec ducant vitam inermen. ** La comunità di abitanti (l antico villaggio) era il gruppo o comunità di abitanti organizzata stabilmente sul territorio con proprie norme (scritte o consuetudinarie) in epoca antecedente la formazione del comune amministrativo. 1

2 Regime giuridico: Liquidazione degli usi civici su terre private (jura in re aliena) Gli usi su terre aliene sono destinati ad essere liquidati, cioè a cessare come esercizio diretto e ad essere convertiti nel diritto della comunità titolare ad un corrispettivo (in terra, cd. scorporo) o a canone pecuniario a carico del proprietario del terreno gravato. Indice Premessa: riferimenti dottrinari 1. Nell ordinamento vigente 2. Sistemi e criteri di liquidazione degli usi su terre private 2.1 Liquidazione con scorporo 2.2 Liquidazione con canone 2.3 Liquidazione con assegnazione dell'intero fondo alla popolazione (cd. liquidazione invertita) 3. Usi anomali e minori - Tolleranze 4. Usi di pesca 5. Procedimento 5.1 Denuncia degli usi civici 5.2 Prova degli usi civici 6. Progetto di liquidazione e mezzi di opposizione 7. Natura giuridica del provvedimento di liquidazione I demani civici o domini collettivi o proprietà collettive Demani civici o patrimoni collettivi sono vere e proprie forme di proprietà della terra, esercitate collettivamente da comunità, che nella maggior parte dei casi sono costituite dai discendenti per via maschile degli originari abitanti di quei territori, ai quali tale diritto di proprietà è stato concesso dal sovrano, dal signore o dal potere ecclesiastico prevalentemente in epoca medioevale. Assai varie e differenziate e in genere non di facile reperibilità sono le prove documentali di tali antichi diritti. Gli antichi patrimoni sono indicati in dottrina e nella prassi con termini diversi (anche se equivalenti quanto a regime giuridico) con riferimento al soggetto proprietario. Abbiamo così: 2

3 le proprietà collettive o domini collettivi Sono i patrimoni di proprietà delle comunità originarie di abitanti, individuate con denominazioni diverse nelle diverse realtà territoriali d Italia, in genere nelle aree centrali e nelle zone montane. Con lo stesso termine si indicano anche gli enti che gestiscono i patrimoni collettivi in conformità degli antichi statuti e consuetudini riconosciuti dal diritto anteriore Nella prassi dominio collettivo è termine equipollente a demanio civico. Nella realtà socio-economica attuale, i domini collettivi sono soggetti ad un regime giuridico assai rigoroso di indisponibilità controllata e di destinazione vincolata alle finalità della legge. Il demanio civico universale è il demanio della universitas civium: territorio utilizzato ab antiquo dalla generalità degli abitanti di un comune o di una frazione (l universitas civium) per le necessità primarie di vita ne cives fame pereant nec ducant vitam inermen secondo l antico detto dei giusnaturalisti. L espressione demanio civico universale è proprio delle provincie del Sud d Italia dove l universitas civium si identificava con il comune amministrativo, non essendosi mai costituite comunità organizzate di utenti diverse dal comune, come è avvenuto nelle altre parti dell Italia centrale e settentrionale. L art. 1 del decreto 8 giugno 1807 di Giuseppe Napoleone, nel regno di Napoli così definisce il demanio civico: sotto il nome di demani o terreni demaniali, si intendono compresi tutti i territori aperti, culti o inculti, qualunque ne sia il proprietario, sui quali abbiano luogo gli usi civici o le promiscuità. Il demanio civico universale non va confuso con il demanio comunale, che è il patrimonio disponibile del Comune, soggetto al regime dei beni disponibili del Comune, a norma del T.U. degli enti locali (d.lgs n. 267/2000); quando non vi è un ente gestore specifico per i beni delle comunità locali, l ente locale gestisce sia i beni del proprio patrimonio disponibile e, contestualmente, i beni del demanio civico universale per conto della comunità di abitanti (proprietaria), in conformità della normativa specifica dei beni del demanio civico. L uso civico nella storia Le notizie storiche relative alle varie epoche ed i diversi indirizzi dottrinari sono tratti dai testi degli autori, scelti tra i più autorevoli. I diritti esistenziali dei cives si sono costituiti con la formazione dei primi insediamenti umani sul territorio, hanno avuto il massimo sviluppo nei sistemi ad economia naturale, in epoca feudale, sono cessati come esercizio diretto su terre private nel mondo moderno, dove 3

4 sopravvivono essenzialmente nei territori agro silvo pastorali e nelle aree marginali e periferiche delle zone urbanizzate. I patrimoni di origine civica o collettiva sono conservati dovunque vi sono ancora le comunità per lo più formate dalle famiglie intergenerazionali degli originari occupatori, che gestiscono i patrimoni agro-silvo-pastorali secondo le antiche norme statutarie e consuetudini, essenzialmente nelle zone alpine e vallive. Non sono molte invece le gestioni collettive che sopravvivono nei territori urbanizzati dei paesi europei, per lo più su aree marginali ed interne. Di grande interesse e rilievo sono le comunità locali che vivono nelle aree più remote dei continenti extraeuropei e che gestiscono i loro patrimoni in piena autonomia secondo le antiche norme e consuetudini. In Italia la superficie territoriale interessata dai demani collettivi è potenzialmente assai vasta, circa di ettari. Occorre sottolineare che l ampiezza di tale superficie è potenziale, perché solo una parte di essa è effettivamente gestita dalle comunità locali, una parte è invece rivendicata con complicati procedimenti di legittimazione e di sanatorie, una parte ancora è testimoniata da documenti d archivio (con prove documentali e catasti), ma manca ormai la comunità in grado di rivendicarla. In tale contesto è estremamente difficile fornire indicazioni precise e neanche è possibile cartografare il fenomeno, senza rischi di contestazione. Il fenomeno (o meglio l istituto) degli usi e dei demani civici è poco conosciuto nel nostro Paese, salvo che agli addetti ai lavori. I motivi possono essere tanti, uno è certamente la loro marginalità rispetto alle aree urbane e di intenso sviluppo industriale, visto che essi riguardano prevalentemente l economia agro-silvo-pastorale, l altro il fatto che la proprietà collettiva, nonostante i numerosi riconoscimenti giurisprudenziali, costituisce un elemento di disturbo in una società strettamente connotata dal dualismo pubblico-privato. I demani collettivi, caratterizzati da gestioni abbastanza differenziate tra loro (gli enti gestori: LINK) costituiscono un esempio ammirevole di sostenibilità ambientale ed economica, e, nell attuale situazione di crisi, cominciano ad essere guardati con grande curiosità ed interesse. L uso civico nella dottrina Le problematiche maggiori riguardano la natura giuridica dell uso civico e l appartenenza degli antichi patrimoni originari delle comunità locali Su questi temi si sono sviluppati indirizzi dottrinari diversi. 4

5 I demani civici o domini collettivi e proprietà collettive nell ordinamento giuridico attuale In generale: i principi - guida della materia sono contenuti nella legge nazionale unitaria del 1927 (l. 16 giugno 1927 n.1766 sul riordinamento degli usi civici nel Regno e rel. regolamento di attuazione approv. con r.d. 26 febbraio 1928 n.332) Con la legge n.1766/27 il legislatore nazionale ha inteso comprendere in un testo unitario i principi e i criteri tratti dalle normative degli Stati preunitari, seguendo essenzialmente il sistema liquidativo della legislazione dei Napoleonidi per il Regno di Napoli Sia nella legislazione degli Stati preunitari che nell ordinamento legislativo vigente è essenziale la diversità di regime giuridico tra gli antichi patrimoni di proprietà (originaria o acquisita) delle comunità di abitanti, che li utilizzavano per le loro necessità di vita (demani civici o domini collettivi in senso tecnico) e che sono gestiti in conformità alle antiche consuetudini e norme regolamentari e statutarie (jura in re propria) e i diritti/usi civici, dello stesso contenuto, ma esercitati dalla comunità e dal singolo civis sui beni di proprietà privata di un terzo, che di norma è l antico signore o feudatario ed suoi aventi causa (jura in re aliena). Si fa un cenno anche al problema del mancato riconoscimento dell istituto delle proprietà collettive nella costituzione italiana Con l attuazione dell ordinamento regionale che ebbe luogo con la legislazione delegata sul decentramento amministrativo degli anni 70 (per le regioni a statuto ordinario), le funzioni amministrative in materia di usi civici sono stati trasferite alle regioni. Allo Stato sono rimaste solo le funzioni che attengono a prerogative sovrane o al regime pubblicistico dei beni e diritti civici (d.p.r. 15 gennaio 1972 n.11 e art. 66, 5 e 6 comma e art. 71 lett. i) d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616). La legge del 27 è rimasta come legge quadro cui devono conformarsi le leggi regionali. Diamo delle sintesi sui contenuti delle leggi nazionali e regionali con riferimento agli istituti di maggiore importanza, ed informazioni sulla loro applicazione nelle singole regioni, tratte dalla voce usi civici della Enciclopedia giuridica Treccani Regime giuridico degli antichi patrimoni delle comunità locali 5

6 I patrimoni di proprietà originaria delle comunità sono soggetti ad un regime rigoroso di indisponibilità e di circolazione controllata. La loro destinazione è vincolata ai bisogni della comunità proprietaria. 1. I contenuti della legge quadro del Regime giuridico 3. Interesse e tutela ambientale dei beni civici 3.1 Il vincolo paesaggistico della l. 431/ Mutamento di destinazione dei beni di cat. A (boschi e pascoli permanenti) 5. Deroghe al regime di indisponibilità 6. Convalida delle autorizzazioni alla alienazione di terre civiche non assegnate a categoria I procedimenti amministrativi di sistemazione, recupero e gestione delle terre di demanio civico 1. Operazioni di sistemazione e recupero delle terre collettive 1.1.Verifica del demanio civico Deposito di atti istruttori e mezzi di opposizione 2. Sistemazione e recupero delle terre collettive 2.1. Legittimazione 2.2. Trasformazione in enfiteusi perpetua delle concessioni di terra ad utenza con obbligo di migliorie 3. Reintegra 4. Scioglimento di promiscuità 5. Provvedimenti possessori 6. Assegnazione a categoria dei patrimoni civici delle comunità originarie di abitanti, e gestione 6

7 6.1. Cat. A: boschi e pascoli permanenti 6.2. Esercizio degli usi civici 6.3. Cat. B: terreni utilizzabili per coltura agraria quotizzazione concessione delle quote in enfiteusi affrancabile Criteri di estimo Per le affrancazioni dei canoni enfiteutici corrisposti dagli utenti a vario titolo 1. Quotizzazioni dei terreni di cat. B (terre atte a coltura) 2. Antiche censuazioni e livelli 3. Colonie ed antiche terraggere 4. Conciliazioni 5. Legittimazione dei possessi ultradecennali delle terre civiche 6. Liquidazione degli usi civici su terre private (dove ancora in corso). Parametri e criteri di stima per le alienazioni autorizzate per le aree compromesse o inutilizzabili ai fini della legge sui demani civici Gli enti gestori Particolare importanza ha la tematica relativa agli enti gestori dei patrimoni collettivi, nelle diverse realtà territoriali: il Comune, l'amministrazione separata frazionale, le associazioni e università agrarie, le partecipanze, le regole del Veneto e le comunità di originari etc.. 1. II Comune 2. L'amministrazione separata frazionale 3. La speciale rappresentanza nei procedimenti contenziosi 7

8 4. Associazioni e università agrarie 5. Gestioni collettiva a disciplina differenziata 5.1. Partecipanze emiliane e diritti di determinate classi di persone 5.2. Regole del Veneto e comunità di originari 5.3. Gli enti-gestori diventano imprese Nel mondo moderno- attualità dei sistemi a gestione collettiva L istituto dell uso civico, soprattutto in relazione all entità ed interesse anche naturalistico ed ambientale dei patrimoni agro-silvo-pastorali autogestiti dalle comunità di abitanti, variamente denominate ed organizzate, in conformità dei rispettivi statuti, regolamenti, antiche laudi e consuetudini, riprende vigore oggi nel mondo moderno, nell attuale momento di crisi dell economia e degli strumenti finanziari. ll sistema di gestione collettiva, ispirato alle regole consuetudinarie della solidarietà e del risparmio delle risorse, può rappresentare uno strumento alternativo alle leggi del mercato in termini di tutela ambientale e conservazione del territorio. Esistono interessanti studi di settore e progetti di sviluppo socio-economico delle aree di natura civica degradate ed abbandonate, con riferimento al contesto internazionale. 1. Attualità dell uso civico: il civis custode del territorio ( favola di Roberto Cattaruzza) 2.La crisi e la teoria della decrescita (Sergio Latouche) 3. Studi di pianificazione e progetti di sviluppo socio - economico delle aree degradate ed abbandonate 3.1. Il progetto Silvano Levriero per la provincia di Rieti (indicazioni) 3.2. Studi di pianificazione delle aree degradate in Sicilia a cura di Bernardo Rossi Doria 4. I demani civici in Calabria - La Sila ( Sintesi di Massimiliano Pezzi) 5. La proprietà perfetta in Sardegna (sintesi di Stefano Deliperi) 6. La tragedia dei beni collettivi (i commons) da Governare i beni collettivi di Elinor Ostrom 7. Considerazioni sui progetti di piani di sviluppo e tutela ed indicazioni sulle procedure per accedere ai finanziamenti pubblici, nazionali, regionali e comunitari. 8

9 L uso civico nel mondo Scheda tecnica a cura di Grazia Sanna Le proprietà collettive nelle diverse aree geografiche: Notizie stampa: Nel Nord America: le terre collettive originarie in Canada a cura di Ileana B. nel Sud America etc. nel continente africano - nel continente asiatico in Australia e isole I popoli indigeni: rivendicazione dei diritti originari delle popolazioni autoctone nei confronti dei popoli usurpatori (europei e non): illegittimità delle occupazioni da parte di terzi I commissari per gli usi civici ed il contenzioso 1. I commissari per gli usi civici 1.2. Procedimento di nomina 2. Separazione delle funzioni amministrative e trasferimento alle Regioni 3. I poteri d'ufficio del Commissario 4. Competenza del commissario degli usi civici 5. II procedimento in contenzioso 6. Esecuzione delle decisioni commissariali 7. I mezzi di impugnazione 7.1. Appello 7.2. Ricorso per cassazione 8. Contenzioso amministrativo 9

10 Gli antichi catasti e gli archivi Riferimenti necessari per la ricerca della documentazione storico-giuridico- catastale dei diritti civici e dei patrimoni di proprietà delle comunità locali, di natura ed origine civica: 1. Archivi storici e catastali (antichi catasti: onciario, catasto piano, cessato catasto, catasto gregoriano, catasto provvisorio) 2.Catasti vigenti 3. Archivio di Stato e Uffici ex UTE, oggi Agenzia del territorio 4. Uffici tavolari nelle ex province austriache 5. Archivi notarili 6. Archivi degli uffici commissariali e regionali 7. Archivi comunali 8. Archivi privati (famiglie nobiliari) ed ecclesiastici 10