LOMBARDIA/475/2009/PAR

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1 LOMBARDIA/475/2009/PAR REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott. Antonio Caruso dott. Giuliano Sala dott. Giancarlo Penco dott. Angelo Ferraro dott. Giancarlo Astegiano dott. Gianluca Bragho dott.ssa Alessandra Olessina dott. Massimo Valero Presidente f.f. Consigliere Consigliere Consigliere Primo Referendario Referendario (relatore) Referendario Referendario nell adunanza in camera di consiglio del 14 luglio 2009 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, e ss.m.i.; Visto il Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131; 1

2 Vista la nota n /4.5 di protocollo del 29 giugno 2009, con la quale il Presidente pro tempore della Provincia di Varese ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica; Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004, con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della Legge n. 131 del 2003; Vista l ordinanza del 3 luglio 2009, con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna per deliberare sulla richiesta proveniente dal Presidente pro tempore della Provincia di Varese; Udito il relatore, dott. Gianluca Bragho PREMESSA Con la nota indicata in epigrafe il Presidente pro tempore della Provincia di Varese ha chiesto alla Sezione di rendere parere in merito all interpretazione del comma 30 dell art.3 della legge n.244/2007 (finanziaria per il 2008). In particolare, si sottopone quanto segue: 1) La Provincia costituì nel 2002 con atto deliberativo del Consiglio n.22 del l istituzione denominata Agenzia Formativa ai sensi dell art.114 del D. Lgs. n.267/00. 2) La legge regionale Lombardia 6 agosto 2007 n.19 ha previsto all art. 30 che i centri di formazione vengano trasformati in enti con personalità giuridica ed autonomia statutaria, organizzativa, amministrativa e finanziaria e che tale trasformazione debba avvenire entri il ) Il Consiglio Provinciale con delibera n.7, dell 8 aprile 2009 ha provveduto ad approvare il nuovo statuto dell Azienda Speciale, al fine di provvedere a quanto indicato dalla disposizione regionale. Alla luce delle premesse sopra riportate, si richiede quali implicazioni comporti la prevista trasformazione. Ovvero se, ai fini del rispetto del citato comma dell art. 30 della legge n.244/2007 in tema di effetti derivanti sul personale, la Provincia sia obbligata al trasferimento dei dipendenti che attualmente operano presso l Istituzione, con contestuale rideterminazione 2

3 della dotazione organica, oppure se l assegnazione di personale all Azienda Speciale possa avvenire mediante l istituto del comando e/o dell assegnazione funzionale, o con altra formula organizzativa, tenuto conto che l art. 114 del T.U.E.L. prevede espressamente che l Azienda Speciale è un ente strumentale dell ente locale dotato di personalità giuridica. Infine, si richiede in base a quali parametri computare la spesa relativa al personale assegnato, avuto riguardo alle disposizioni finanziarie previste dall art. 1 comma 557 della legge 296/2006 e dall art. 76 comma 1 della legge 25 agosto 2008 n.133. IN VIA PRELIMINARE La richiesta del parere in esame è fondata sull art. 7, comma 8, della Legge 5 giugno 2003, n. 131, che attribuisce alla Corte dei conti una funzione consultiva in materia di contabilità pubblica. Il primo punto da esaminare è l ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti appunto dall art. 7, comma 8, della Legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dell efficienza e dell efficacia dell azione amministrativa. In proposito questa Sezione ha precisato in più occasioni che la norma in esame, il cui contenuto risulta ancora poco approfondito sia dalla giurisprudenza contabile che dalla dottrina, consente alle amministrazioni regionali, provinciali e comunali, di rivolgere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti due diverse tipologie di richieste (deliberaz. n. 9 del 12 marzo 2007). Da un lato, possono domandare l intervento della magistratura contabile al fine di ottenere forme di collaborazione, non specificate dalla legge, dirette ad assicurare la regolare gestione finanziaria dell ente ovvero l efficienza e l efficacia dell azione amministrativa. Dall altro possono richiedere pareri in materia di contabilità pubblica. La funzione consultiva, che nei primi anni di applicazione della legge è stata la principale forma di collaborazione attivata dalle amministrazioni locali, non esaurisce, quindi, la possibilità d intervento delle Sezioni regionali della Corte dei conti, in seguito a specifiche richieste degli enti territoriali. Anzi, in base alla formulazione della norma non sembrerebbe neppure essere la principale forma di collaborazione, poiché nella prima parte del 3

4 comma 8 dell art. 7 è chiaramente specificato che gli enti territoriali possono domandare alle Sezioni regionali della magistratura contabile ulteriori forme di collaborazione, con l unico limite della finalizzazione alla regolare gestione finanziaria dell ente ed allo svolgimento della azione amministrativa secondo i parametri dell efficienza e dell efficacia. L intensificarsi dell uso degli strumenti collaborativi innanzi indicati richiede ulteriori approfondimenti sulla natura e sull ambito della funzione, indirizzati al suo corretto esercizio. In proposito va considerato che l attribuzione della funzione consultiva alle Sezioni Regionali della Corte dei conti si situa nell ambito dell adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale n. 3/2001 che ha radicalmente modificato il titolo V della Costituzione. In conseguenza della equiordinazione degli enti territoriali allo Stato (art. 114 Cost.), e della necessaria abrogazione di ogni forma di controllo amministrativo esterno sulle Regioni (art. 125 Cost.), sulle Province e sui Comuni (art. 130 Cost.), il legislatore ha inteso permettere agli enti territoriali di avvalersi della collaborazione della Corte dei conti, organo magistratuale che opera quale garante imparziale nell interesse dello Stato-comunità (Corte cost gennaio 1995, n. 29), e, dopo la riforma costituzionale, di tutti gli enti che costituiscono la Repubblica (Corte cost. 11 ottobre 9 novembre 2005, n. 417). Le nuove attribuzioni conferite alla Corte dei conti appaiono così finalizzate ad individuare un organo neutrale che, in materia di coordinamento della finanza pubblica, interagisce tra i vari livelli di governo della Repubblica a tutela delle istanze e prerogative di ciascuno di essi in una materia, quale quella della finanza pubblica, che condiziona l esercizio di tutte le funzioni pubbliche. Contemporaneamente, le modalità di esercizio del controllo e le ulteriori attribuzioni intestate alla Corte di conti intendono esaltare la natura collaborativa della funzione, propedeutica allo svolgimento dell attività degli enti territoriali secondo il principio di legalità e, soprattutto, di legalità finanziaria. Questa Sezione ha più volte posto in luce che la nozione di legalità riferita all attività della pubblica amministrazione si è andata approfondendo ed arricchendo, investendo l esercizio del potere conferito all amministrazione non solo al rispetto delle disposizioni normative, ma anche alla sua 4

5 rispondenza ai principi di buona amministrazione canonizzati nell art. 97 della Costituzione. Anzi, quest ultimo aspetto del principio di legalità va assumendo sempre maggior rilievo, dal momento che la pubblica amministrazione, ed in particolar modo gli enti territoriali, assicurano ai cittadini servizi pubblici, il cui livello delimita le loro condizioni di vita. Ne consegue l esigenza di assicurare il rispetto del principio di legalità, come sopra inteso, sia preventivamente, in sede di processo decisionale degli amministratori dell ente, sia in sede di verifica dell attività attraverso i controlli interni ed il controllo esterno collaborativo. La funzione di cui al comma 8 dell art. 7 della Legge n. 131/2003 si connota così come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione s inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nell ambito delle tematiche sulle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che pertengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l organo di controllo esterno. Alla luce delle esposte considerazioni va delimitato l ambito di legittimazione soggettiva ed oggettiva degli enti ad attivare le forme di collaborazione. Quanto all individuazione dell organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dei Comuni, occorre premettere che la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con documento approvato nell adunanza del 27 aprile 2004, ha fissato principi e modalità di esercizio dell attività consultiva, al fine di garantire l uniformità d indirizzo in materia, limitando l ammissibilità delle richieste, sul piano soggettivo, agli organi rappresentativi degli enti (nel caso del Comune, il Sindaco o, nel caso di atti di normazione, il Consiglio comunale; nel caso della Provincia, il Presidente). Inoltre, si è ritenuto che la mancata costituzione del Consiglio delle Autonomie Locali non costituisca elemento ostativo all ammissibilità della richiesta, poiché l art. 7, comma 8, della Legge n. 131/2003 usa la locuzione di norma, non precludendo, quindi, in linea di principio, la richiesta diretta da parte degli enti. 5

6 In tal senso, questa Sezione, con deliberazione n. 1 del 4 novembre 2004, ha già precisato che non essendo ancora costituito in Lombardia il Consiglio delle autonomie, previsto dall art. 7 della Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che modifica l art. 123 della Costituzione, i Comuni possono, nel frattempo, chiedere direttamente i pareri alla Sezione regionale. Limiti alla legittimazione oggettiva vanno invece stabiliti solo in negativo. In proposito va infatti posto in luce che la nozione di contabilità pubblica deve essere intesa nell ampia accezione che emerge anche dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione della Corte dei conti, ed investe così tutte le ipotesi di spendita di denaro pubblico, oltre che tutte le materie di bilanci pubblici, di procedimenti di entrata e di spesa, di contrattualistica, che tradizionalmente e pacificamente rientrano nella nozione. D altro canto la norma in discussione non fissa alcun limite alle richieste di altre forme di collaborazione. In negativo, senza peraltro voler esaurire la casistica, va posta in luce l inammissibilità di richieste interferenti con altre funzioni intestate alla Corte ed in particolare con l attività giurisdizionale, di richieste che si risolvono in scelte gestionali di esclusiva competenza degli amministratori degli enti, di richieste che attengono a giudizi in corso, di richieste che riguardano attività già svolte, dal momento che i pareri sono propedeutici all esercizio dei poteri intestati agli amministratori e non possono essere utilizzati per asseverare o contestare provvedimenti già adottati. Venendo al caso di specie, la richiesta di parere è, conformemente a quanto si è detto, sottoscritta dal Presidente pro tempore della Provincia di Varese. Ad avviso della Sezione, la richiesta attiene ad un ambito d interesse locale, poiché il quesito specifico pertiene alle conseguenze finanziarie derivanti dall applicazione dell art. 30, comma 2, della legge regionale Lombardia n.19/2007. Sulla questione si evidenzia, altresì, la particolare urgenza nel rendere il parere, stante il processo di trasformazione in itinere a seguito dell approvazione dello statuto dell Azienda Speciale, avvenuto con delibera consiliare n.7 dell 8 aprile 2009 ed avuto riguardo al termine imposto dalla citata disposizione di legge regionale (peraltro, entro il ). Valutata l istruttoria allo stato dei precedenti disponibili, si può affermare che le questioni sollevate rientrano nell alveo di un consolidato 6

7 indirizzo della Sezione e che non si riscontrano casi di pronunzie contrastanti fra le altre Sezioni Regionali di Controllo. Infine, il richiamo all art.3 comma 30 della legge n.244/2007 (legge finanziaria per il 2008), si pone in termini d interpretazione letterale e sistematica della norma, in senso assolutamente complementare e conforme rispetto alle disposizioni di legge regionale richiamate. Per quanto riguarda gli altri requisiti di ammissibilità sopra indicati, occorre precisare che la funzione consultiva di questa Corte, sollecitata dalla richiesta proveniente dalla Provincia di Varese, deve ritenersi ammissibile nei limiti in cui sia rivolta a fornire indicazioni di carattere generale sui principi e sulla disciplina applicabile al regime delle spese di personale degli enti strumentali all ente territoriale, con esclusione di ogni possibile riferimento alle scelte concrete discrezionali in ordine alla gestione delle risorse umane. Tali scelte, infatti, rientrano nella potestà amministrativa dell ente e rispetto ad esse non è ammissibile un intervento della Corte in sede consultiva che possa assumere il carattere di esonero preventivo da eventuali fattispecie di responsabilità degli amministratori pubblici. Pertanto, la disamina nel merito della richiesta proveniente dalla Provincia di Varese atterrà, coerentemente con la funzione di coordinamento della finanza pubblica che è propria di questa Corte, all indicazione dei principi e della normativa applicabile all ente locale riconducibile, altresì, alla contabilità pubblica, in quanto strumento di utilizzo delle risorse dell ente in materia di spesa per il personale e, come tale, sottoposto ai vincoli normativi sulla formazione e gestione dei bilanci pubblici. NEL MERITO Questa Sezione ha già avuto occasione di pronunciarsi in materia di spese di personale su questioni analoghe a quelle sollevate dalla Provincia di Varese, tanto con riferimento a processi di autoproduzione dei servizi pubblici con il modello dell in house providing, quanto ad ipotesi di dismissione delle partecipazioni a seguito di ristrutturazione o messa in liquidazione di organismi in mano pubblica (pareri n. 99 del 5 dicembre 2008 e n. 193/2009/PAR). Inoltre, con il parere n. 54/2008, la Sezione si è occupata delle questioni afferenti il calcolo delle spese di personale nel caso di trasferimento 7

8 delle funzioni regionali in materia di formazione professionale ad organismi provinciali, in ottemperanza ai principi introdotti con la legge regionale 6 agosto 2007 n.19 (art. 6 e 30). I criteri interpretativi indicati nelle citate deliberazioni s intendono in questa sede integralmente richiamati e confermati. Venendo al quesito oggetto del parere, si osserva che la recente legislazione regionale (l.r. 17/06 e l.r. 19/2007) ha confermato l attribuzione alle province della materia della formazione professionale. Ne consegue che l ente provinciale è destinatario di proprie funzioni e competenze istituzionali ed è obbligato per legge a fornire i servizi di istruzione secondaria e di formazione professionale servendosi delle proprie strutture già operative sul territorio, nonché di quelle conferite dalla Regione Lombardia attraverso modelli procedimentali di tipo amministrativo quali la delega o il conferimento di funzioni, ovvero attraverso accordi negoziali costituenti una modalità alternativa di attribuzione del concreto esercizio delle competenze. Laddove siano attribuite ulteriori funzioni, all ente destinatario delle nuove competenze dovranno essere trasferite le risorse umane ed economiche necessarie per l effettivo espletamento dei compiti istituzionali. L ampliamento delle attribuzioni non si deve ripercuotere negativamente aggravando gli oneri finanziari sostenuti per la rese del servizio pubblico. Nel caso in esame, la trasformazione dell istituzione denominata Agenzia Formativa in Azienda Speciale, dotata di personalità giuridica ed autonomia statutaria, organizzativa, amministrativa e finanziaria non ha ampliato, per ciò solo, le competenze e le attribuzioni provinciali, poiché si è trattato di un mero riassetto organizzativo di un organismo provinciale già operante, in ottemperanza a quanto disposto dall art. 30 comma 2 delle disposizioni transitorie della legge regionale n.19/2007. In risposta al primo quesito posto, si ritiene che proprio in ragione della ratio ispiratrice dell art. 30 comma 2 della citata legge n.19/2007, l autonomia organizzativa, amministrativa e finanziaria dell Azienda Speciale implichi in via preferenziale il trasferimento del personale, con contestuale riduzione della dotazione organica, che attualmente opera presso l Istituzione, ed in via subordinata, per sopperire a temporanee carenze di dipendenti del nuovo organismo strumentale all ente pubblico locale, si potrà dotare l Azienda Speciale di personale in distacco o in assegnazione funzionale. 8

9 Si deve evidenziare che un effettiva autonomia organizzativa si persegue mediante la stabilità del rapporto d impiego alle dipendenze dell Azienda Speciale. Gli strumenti del distacco, del comando o dell assegnazione funzionale del dipendente pubblico mirano a garantire la flessibilità nell allocazione delle risorse umane all interno dei vari plessi in cui si articola la pubblica amministrazione, ma non possono sopperire in via definitiva a deficit strutturali concernenti l effettiva dotazione di personale di un organismo operativo. Il riassetto organizzativo concernente l assegnazione di personale deve essere deliberato in contradditorio consultivo con le organizzazioni sindacali di categoria. In tal senso si pone l interpretazione letterale e sistematica dell art. 3 comma 30 della legge n.244/2007, da considerare in sinergia con quanto specificato dall art. 30, comma 2, della legge regionale n.19/2007. Le amministrazioni che nel rispetto dei presupposti legislativi in tema di dismissione della partecipazioni vietate, costituiscono società o enti, comunque denominati, o assumono partecipazioni in società, consorzi o altri organismi, anche a seguito di processi di riorganizzazione, trasformazione o decentramento, adottano, sentite le organizzazioni sindacali per gli effetti derivanti sul personale, provvedimenti di trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali in misura adeguata alle funzioni esercitate mediante i soggetti sopraindicati e provvedono alla corrispondente rideterminazione della propria dotazione organica (art. 3 comma 30 della legge n.244/2007). In materia di costi del personale, si osserva altresì che il succedersi degli interventi legislativi non ha inciso sul consolidato principio di riduzione della spesa. Il criterio che si pone alla base delle recenti norme finanziarie si concretizza nella tendenziale e costante riduzione della spesa pubblica per il personale degli enti locali, mediante il raffronto comparativo fra la spesa storica stabilita per l anno 2004 e quella per l anno Per quel che concerne la seconda parte del parere, si deve evidenziare che l art. 76 del D.L. 25 giugno 2008 n.112 ha regolamentato ex novo la materia, aggiungendo un ulteriore periodo all art.1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006 n.296, modificando drasticamente i principi di determinazione della spesa per il personale ed introducendo il criterio di onnicomprensività delle voci di spesa, al fine di evitare manovre elusive sul 9

10 calcolo globale delle spese di personale e di assicurare un sostanziale rispetto dei vincoli dettati dal patto di stabilità. In relazione alla modalità di computo del costo concernente i dipendenti assegnati all Azienda Speciale, la base di calcolo per la spesa di personale sostenuta da ciascun ente locale deve ricomprendere i vari plessi organizzativi nei quali, ormai, si articola l amministrazione pubblica, con la conseguenza che sono da considerarsi sostenute direttamente dall ente locale le spese di personale riferite ai dipendenti in servizio presso l Azienda Speciale di riferimento. E da intendersi acquisito, in virtù dell indirizzo espresso da questa Sezione con i pareri n.17/2008, 30/2008, 99/2008, 104/2008, 193/2009/PAR, che ogni ente territoriale, nell ambito della propria autonomia, non possa esimersi dal considerare che lo strumento dell affidamento di servizi ad enti partecipati non può essere utilizzato per eludere le normative cogenti in tema di coordinamento della finanza pubblica e di rispetto dei vincoli del Patto di stabilità interno. In particolare, la disciplina vincolistica relativa alle spese di personale deve essere intesa come riferibile non solo all ente stesso, bensì anche a tutte le forme di cooperazione interlocale, oltre che di esternalizzazione in senso stretto. Nel caso di specie, posto che l Azienda Speciale si configura quale ente strumentale della Provincia di Varese dotato di personalità giuridica, l indirizzo della Sezione trova conforto normativo nel citato testo dell art. 76 del D.L. n.112/2008, convertito nella legge 25 agosto 2008 n.133, con riferimento specifico alla previsione di generale contenimento della spesa di personale sancita dall art.1 comma 557 della legge 27 dicembre 2006 n.296. La norma finanziaria per l anno 2009 ha corroborato il principio di tendenziale unicità della pubblica amministrazione, laddove ha espressamente statuito che costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione continuata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all art. 110 del Decreto legislativo 18 agosto 2000 n.267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi partecipati variamente denominati, o comunque facenti capo all ente. La considerazione unitaria dell ente territoriale e degli organismi strumentali e in house, impone che, per verificare il rispetto dei limiti di spesa per il personale, si conducano i calcoli avvalendosi di basi di riferimento 10

11 omogenee, nel senso che la verifica deve essere effettuata procedendo alla riclassificazione delle varie tipologie di spesa, conteggiando nella base di riferimento sia la spesa dell ente che quella dell organismo strumentale (principio affermato nel parere n. 193/2009/PAR in tema di società pubblica in house). In ogni caso, l obbligo della trasformazione dell organismo da Istituzione ad Azienda Speciale ed il contestuale riassetto organizzativo da completare entro il termine di legge, non esime l amministrazione provinciale dal procedere ad una riorganizzazione dei servizi erogati e delle dotazioni organiche tendente a razionalizzare i costi del personale delle nuove strutture e a garantire elevati standard qualitativi nella resa del servizio pubblico. In conclusione, la Provincia di Varese con riguardo alle disposizioni sancite dagli artt. 30, comma 2, della legge regionale n.19/2007 e 3, comma 30, della legge finanziaria n.244/2007 procede alla trasformazione dell istituzione denominata Agenzia Formativa in Azienda Speciale, dotata di personalità giuridica ed autonomia statutaria, organizzativa, amministrativa e finanziaria, adottando, sentite le organizzazioni sindacali per gli effetti derivanti sul personale, provvedimenti di trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali in misura adeguata alle funzioni esercitate dalla nuova struttura e provvedendo alla corrispondente rideterminazione della propria dotazione organica. La spesa relativa ai dipendenti assegnati all Azienda Speciale deve comunque essere considerata nel determinare il costo del personale dell ente, tenuto conto di quanto previsto dall art. 1 comma 557 della legge 296/2006 e dall art. 76 comma 1 della legge 25 agosto 2008 n.133. P.Q.M. nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. Il Relatore (Dott. Gianluca Braghò) Il Presidente f.f. (Dott. Antonio Caruso) Depositata in Segreteria il 14 luglio 2009 Il Direttore della Segreteria 11

12 (dott.ssa Daniela Parisini) 12