Lombardia/67/2010/PAR

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1 Lombardia/67/2010/PAR REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Giancarlo Penco dott. Angelo Ferraro dott. Gianluca Braghò dott. Alessandra Olessina dott. Massimo Valero Presidente Consigliere (relatore) Consigliere Referendario Referendario Referendario nell adunanza del 14 gennaio 2010 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti; 1 / 6

2 vista la deliberazione n.1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003; vista l ordinanza n. 319 dell 11 dicembre 2009 con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del Sindaco del comune di Milzano (Bs). Udito il relatore, dott. Giancarlo Penco. Premesso Con nota Prot del 22 ottobre 2009 il Sindaco del comune di Milzano (Bs) segnala che l ente ha stipulato con la fondazione Don Luigi Gatti di Milzano, con atto ex art. 2 L.R. 8/99, due convenzioni per la gestione del Servizio di istruzione nella scuola d infanzia che prevedono a carico del comune l erogazione di contributi sia ordinari che straordinari. Per la realizzazione della nuova scuola dell infanzia la stessa fondazione ha assunto un debito che, per circostanze di varia natura, non è in grado di onorare e pertanto intende assumere un mutuo per il quale verrebbe richiesta una fideiussione comunale ai sensi dell art. 207, 3 comma del TUEL. Il Sindaco chiede pertanto alla Sezione un parere circa la possibilità da parte del comune di concedere una fideiussione facendo presente che l opera è già stata realizzata, ovvero, in alternativa, sulla possibilità di erogare un contributo straordinario. Dato che la situazione finanziaria della Fondazione risulta compromessa e che nella prospettiva di liquidazione ed estinzione della stessa il comune dovrebbe farsi carico della gestione del servizio, il Sindaco chiede inoltre il parere della Sezione in ordine alla possibilità per l ente locale di acquistare l edificio, sempre al fine di preservare il servizio di istruzione della scuola d infanzia esistente anche alla luce delle negative ripercussioni sul Comune di Milzano dell eventuale cessazione dell attività a seguito della liquidazione ed estinzione della Fondazione. Considerato Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta rientri nell ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall art. 7, comma 8, della Legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica nonché ulteriori forme di collaborazione, ai fini della regolare gestione finanziaria e dell efficienza e dell efficacia dell azione amministrativa. 2 / 6

3 In proposito, questa Sezione ha precisato in più occasioni che la funzione di cui al comma 8, dell art. 7 della Legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione s inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l organo di controllo esterno (per tutte Sez. controllo Lombardia 11 febbraio 2009, n. 36). Con specifico riferimento all ambito di legittimazione soggettiva ed oggettiva degli enti in relazione all'attivazione di queste particolari forme di collaborazione, è ormai consolidato l'orientamento che vede, nel caso del Comune, il Sindaco o, nel caso di atti di normazione, il Consiglio comunale quale organo che può proporre la richiesta. Inoltre, è acquisito ed incontestato che, non essendo ancora costituito in Lombardia il Consiglio delle autonomie, previsto dall art. 7 della Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che modifica l art. 123 della Costituzione, i Comuni e le Province possano chiedere direttamente i pareri alla Sezione regionale di controllo. In relazione al profilo oggettivo, limiti vanno stabiliti solo in negativo. In proposito deve essere posto in luce che la nozione di contabilità pubblica deve essere intesa nell ampia accezione che emerge anche dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione della Corte dei conti ed investe così tutte le ipotesi di spendita di denaro pubblico, oltre che tutte le materie di bilanci pubblici, di procedimenti di entrata e di spesa, di contrattualistica, che tradizionalmente e pacificamente rientrano nella nozione. D altro canto la norma in discussione non fissa alcun limite alle richieste di altre forme di collaborazione. In negativo, senza peraltro voler esaurire la casistica, va posta in luce l inammissibilità di richieste che interferiscano con altre funzioni intestate alla Corte ed in particolare con l attività giurisdizionale, che si risolvano in scelte gestionali di esclusiva competenza degli amministratori degli enti, che attengano a giudizi in corso, che riguardino attività già svolte, dal momento che i pareri sono propedeutici all esercizio dei poteri intestati agli amministratori e dirigenti degli enti e non possono essere utilizzati per asseverare o contestare provvedimenti già adottati. La richiesta di parere in esame risponde ai requisiti indicati sopra e pertanto è da ritenere ammissibile e può essere esaminata nel merito. 3 / 6

4 Ritenuto Occorre in via preliminare, con riguardo alla specifica richiesta formulata dal comune di Milzano, segnalare che dalla funzione consultiva della Corte viene esclusa qualunque forma di cogestione o coamministrazione con gli organi dell Ente locale. Inoltre va ribadito il principio, più volte affermato da questa Sezione in base al quale costituisce potere-dovere dell Ente, in quanto rientrante nell ambito della sua discrezionalità amministrativa, adottare le scelte coerenti sulla gestione amministrativa-finanziaria-contabile, con le correlative cautele e valutazioni, anche in ordine alla convenienza economica delle singole operazioni che la sana gestione finanziaria richiede. Pertanto, con specifico riferimento alla situazione esposta, a questa Corte spetta dare indicazioni unicamente sulla fattibilità e legittimità delle operazioni alla luce delle norme e dei principi che regolano gli istituti di contabilità pubblica che vengono in considerazione nella fattispecie prospettata. Nel merito del quesito si deve osservare che essendo già stata realizzata la nuova scuola dell infanzia mancano i presupposti per l assunzione di un nuovo mutuo per finanziare un opera che risulta già finanziata, secondo quanto si può dedurre dalla richiesta di parere, in parte con FRISL 2005 e in parte con mutuo precedentemente contratto. Conseguentemente non risulta possibile l applicazione dell art. 207, 3 comma del TUEL che, a tutela dell interesse pubblico, disciplina il rilascio da parte dell ente locale di garanzia fideiussoria alle operazioni di finanziamento che vengono poste in essere da privati. 1. Il problema va quindi spostato sulla questione più generale circa le possibili forme di gestione di un servizio pubblico locale ed in particolare dell alternativa tra lo strumento diretto o convenzionale. In entrambi i casi la scelta deve essere fondata su un piano programmatico di fattibilità che metta in evidenza il livello dei servizi ed il relativo fabbisogno finanziario. Nell ipotesi dello strumento convenzionale devono essere precisati i parametri di offerta del servizio e le risorse che le parti contraenti sono chiamate ad assicurare per la gestione ordinaria e straordinaria. In tale quadro una modifica occasionale dei rapporti convenzionali deve trovare, da parte del comune, idonea motivazione ed adeguata giustificazione. 2. Riguardo alla possibilità da parte del comune di erogare contributi ad enti privati operanti sul territorio questa Sezione ha avuto modo di pronunciarsi con diverse 4 / 6

5 deliberazioni (n. 26,35,59 del 2007; n. 39,75 del 2008; n del 2009) che vengono in proposito integralmente richiamate con riferimento alle motivazioni che possono essere sinteticamente così riassunte: a. non costituisce depauperamento del patrimonio comunale l erogazione di un finanziamento ad un soggetto, pubblico o privato, che svolge un attività o un servizio di interesse pubblico che produce utilità per la collettività, da verificare sulla base di apposite convenzioni b. si deve ritenere che costituisca una forma di attuazione del principio di sussidiarietà sancito dall art. 118 della Costituzione l erogazione da parte degli Enti Locali di finanziamenti destinati ad agevolare il funzionamento delle attività scolastiche poste in essere da Enti pubblici e privati, con particolare riguardo alle funzioni attribuite ai comuni dalla legge statale e regionale in materia di scuole materne, elementari e medie. c. i criteri e le modalità per la concessione di contributi devono essere subordinate ad una preventiva regolamentazione come previsto dall art. 12 della legge 7 agosto 1990 n Vale la pena di richiamare in particolare la deliberazione n. 1138/pareri/09 nella quale sono state messe in luce le caratteristiche essenziali che connotano le fondazioni che operano sul territorio e dei rapporti che si istaurano con gli enti locali. La fondazione è un ente morale, dotato di personalità giuridica, disciplinata dal Codice Civile che ha quale elemento costitutivo essenziale l esistenza di un patrimonio destinato alla soddisfazione di uno scopo di carattere ideale (art. 14 e segg. c.c.). Il patrimonio della fondazione costituisce la fonte per assicurare le risorse necessarie per consentire lo svolgimento dell attività ordinaria, ivi compresa la manutenzione e conservazione dei beni mobili ed immobili di proprietà. Pertanto l erogazione da parte del comune di un contributo straordinario deve trovare idonea ed adeguata motivazione fondata su specifiche disposizioni normative e supportata da attenta e prudente valutazione degli interessi della collettività amministrata, da mettere in evidenza nella deliberazione che l ente locale dovrà adottare. In ogni caso la concessione di benefici di carattere straordinario si presenta come modifica dell atto convenzionale esistente e deve richiedere, proprio in tale sede, una nuova ed aggiornata valutazione delle modalità di gestione del servizio basata sul rapporto costi/benefici fra servizio reso direttamente e modalità convenzionale. 5 / 6

6 Va inoltre segnalato che con la deliberazione prima citata e riconfermata dalla recente deliberazione n.1/pareri/2010, questa Sezione ha affermato che l ente locale non può accollarsi l onere di ripianare di anno in anno, o anche occasionalmente, le perdite gestionali della fondazione perché alle stesse deve essere in grado di far fronte la fondazione con il suo patrimonio. 4. Per quanto riguarda l acquisto dell immobile va evidenziato che trattandosi di edificio dedicato il comune deve attentamente valutare la convenienza circa l acquisizione alla collettività di un bene che dovrà, nel tempo, essere comunque destinato a sede scolastica quale che sia il soggetto che gestisce il servizio. L acquisto dell edificio comporta la necessaria modifica della convenzione, anche in conseguenza degli oneri ricadenti sull ente locale, ove l immobile venga concesso in uso gratuito. 5. Invero la fondazione, per continuare nella propria esistenza, deve provvedere allo svolgimento dell attività di gestione con i mezzi patrimoniali di cui dispone oltre che con i proventi dei servizi che eroga, ove per essi venga pagato direttamente o indirettamente un prezzo da parte dei soggetti beneficiari. Da quanto risulta dalla richiesta di parere non emergono i motivi per i quali il comune dovrebbe succedere nelle obbligazioni della fondazione, che è soggetto diverso dal comune, salvo che la fondazione stessa costituisca emanazione diretta dell ente, fatto che porrebbe in dubbio la legittimità del ricorso a tale figura giuridica. Va infine sottolineato che in caso di estinzione della fondazione, per assicurare l indispensabile resa del servizio, il comune potrà adottare le opportune modalità organizzative che non devono necessariamente prevedere l utilizzo dei locali e degli altri mezzi impiegati dalla fondazione. P.Q.M. Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione Il Relatore Giancarlo Penco Il Presidente Nicola Mastropasqua Depositata in Segreteria il Il Direttore della Segreteria dott.ssa Daniela Parisini 6 / 6