Deliberazione n. 173/2014/PAR. SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L EMILIA-ROMAGNA composta dai magistrati:

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1 Deliberazione n. 173/2014/PAR SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L EMILIA-ROMAGNA composta dai magistrati: dott. Antonio De Salvo dott. Marco Pieroni dott. Massimo Romano dott. Italo Scotti dott.ssa Benedetta Cossu dott. Riccardo Patumi dott. Federico Lorenzini presidente; consigliere; consigliere; consigliere; primo referendario; referendario (relatore); referendario. Adunanza del 7 luglio 2014 Visto l art. 100, comma secondo, della Costituzione; Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti; Visto l articolo 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 dell 11 giugno 2008; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Visto l articolo 17, comma 31, decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102;

2 Vista la legge regionale 9 ottobre 2009, n. 13 istitutiva del Consiglio delle Autonomie, insediatosi il 17 dicembre 2009; Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie del 4 giugno 2009 n. 9/ SEZAUT/2009/Inpr; Viste le deliberazioni delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 8 del 26 marzo 2010 e n. 54 del 17 novembre 2010; Visto l articolo 6, comma 4, decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213; Vista la richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Russi (Ra), del 13 settembre 2013, pervenuta in pari data, avente ad oggetto la possibilità, per un ente locale, di contribuire al pagamento del canone di locazione di un immobile da destinare a caserma dei Carabinieri; Visto il parere del gruppo tecnico istituito presso il Consiglio delle autonomie locali; Vista la deliberazione di n. 92, del 26 marzo 2014, con la quale questa Sezione ha rimesso al Presidente della Corte dei conti la valutazione in ordine al deferimento della questione di massima alla Sezione delle autonomie della Corte dei conti; Vista la deliberazione n. 16/SEZAUT/2014/QMIG, del 27 maggio 2014, mediante la quale si è espressa la Sezione delle autonomie; Vista l ordinanza presidenziale n. 30 dell 1 luglio 2014, con la quale la questione è stata deferita all esame collegiale di questa Sezione; Udito nella Camera di consiglio del 7 luglio 2014 il relatore Riccardo Patumi; Ritenuto in FATTO Il Sindaco del Comune di Russi ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge 131/2003, una richiesta di parere avente ad oggetto la possibilità di contribuire legittimamente al pagamento del canone di locazione di un immobile, di proprietà privata, destinato ad ospitare la locale caserma dei Carabinieri. Il Sindaco di Russi ha spiegato che l edificio che ospitava la 2

3 Stazione dei Carabinieri è stato dichiarato parzialmente inagibile e che l Arma, attualmente, per poter svolgere l attività di presidio, in attesa di una soluzione adeguata, sta fruendo di un ufficio nella sede municipale, concesso gratuitamente dal Comune con delibera di giunta. Per completezza è stato evidenziato che non vi sono immobili di proprietà del comune adatti allo scopo ed è stato manifestato il timore che l Arma possa non essere in grado di sostenere l onere di locazione dell edificio che sarà in futuro individuato. Questa Sezione, considerata la natura generale della problematica, che imponeva un interpretazione e un applicazione unitaria della stessa, tenuto conto della circostanza che alcune sezioni regionali di controllo si erano già espresse prospettando una soluzione alla quale non riteneva di potersi conformare, rimetteva al Presidente della Corte dei conti la valutazione dell opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie, ovvero alle Sezioni riunite, la questione di massima in ordine alla possibilità, per gli enti locali, in base al quadro normativo vigente, di contribuire alle ordinarie spese di locazione delle caserme. L alternativa era di ritenere detta spesa legittimamente imputabile al bilancio comunale soltanto in presenza di uno specifico accordo, finalizzato ad incrementare effettivamente la sicurezza pubblica. La pronuncia di questa Sezione sulla richiesta di parere era conseguentemente sospesa e ne veniva data comunicazione ai Sindaco richiedente. Successivamente, il Presidente della Corte dei conti rimetteva la questione alla Sezione delle autonomie, che si è espressa con deliberazione n. 16/SEZAUT/2014/QMIG, del 27 maggio Ritenuto in DIRITTO L art. 7, comma 8, della legge 131/2003 attribuisce alle regioni e, tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche ai comuni, province e città metropolitane, la facoltà di richiedere alla Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. Il quesito è ammissibile da un punto di vista soggettivo, in quanto trasmesso con lettera a firma del Sindaco, rappresentante legale dell ente, ai sensi dell art. 50 del d.lgs. 267/

4 Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre anzitutto evidenziare che la disposizione contenuta nel comma 8 dell art. 7 della legge 131 del 2003, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Sull esatta individuazione di tale locuzione e, dunque, sull ambito di estensione della funzione consultiva intestata alle Sezioni di regionali di controllo della Corte dei conti, che non può essere intesa quale una funzione di carattere generale, sono intervenute sia le Sezioni riunite sia la Sezione delle autonomie con pronunce di orientamento generale, rispettivamente, ai sensi dell articolo 17, comma 31, d.l. n. 78/2009 e dell articolo 6, comma 4, d.l. n. 174/2012. Con deliberazione 17 novembre 2010, n. 54, le Sezioni riunite hanno chiarito che la nozione di contabilità pubblica comprende, oltre alle questioni tradizionalmente ad essa riconducibili (sistema di principi e norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici), anche i quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di coordinamento della finanza pubblica (.), contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. E stato, altresì, precisato, che materie, estranee, nel loro nucleo originario, alla contabilità pubblica in una visione dinamica dell accezione che sposta l angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente i relativi equilibri possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell ambito della funzione di coordinamento della 4

5 finanza pubblica. Di recente, la Sezione delle autonomie, mediante la deliberazione n. 3/2014/SEZAUT, ha operato ulteriori ed importanti precisazioni. E stato, infatti, rilevato come, pur costituendo la materia della contabilità pubblica una categoria concettuale estremamente ampia, i criteri utilizzabili per valutare oggettivamente ammissibile una richiesta di parere possono essere, oltre all eventuale riflesso finanziario di un atto sul bilancio dell ente (criterio in sé riduttivo ed insufficiente), anche l attinenza del quesito proposto ad una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo sulle autonomie territoriali. E stato, altresì, ribadito come materie estranee, nel loro nucleo originario alla contabilità pubblica in una visione dinamica dell accezione che sposta l angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica : solo in tale particolare evenienza, una materia comunemente afferente alla gestione amministrativa può venire in rilievo sotto il profilo della contabilità pubblica. Al contrario, la presenza di pronunce di organi giurisdizionali di diversi ordini, la possibile interferenza con funzioni requirenti e giurisdizionali delle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, nonché il rischio di un inserimento nei processi decisionali degli enti territoriali, precludono alle sezioni regionali di controllo la possibilità di pronunciarsi nel merito. Sulla base di quanto precede, con specifico riferimento all inerenza del quesito con le materie di contabilità pubblica, la Sezione ritiene che la richiesta di parere sia oggettivamente ammissibile, giacché attiene alla valutazione della legittimità di un atto di gestione che potrebbe incidere sugli equilibri di bilancio; detti equilibri, infatti, rischierebbero di essere compromessi dall effettuazione di spese non consentite. Pertanto, la questione rientra nell ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Occorre evidenziare, inoltre, che il quesito ha ad oggetto l interpretazione di principi e norme che regolano l attività finanziaria, poiché si tratta di stabilire su chi debbano ricadere gli 5

6 oneri aventi ad oggetto la locazione delle caserme destinate alle Forze di Polizia statali. E ora possibile entrare nel merito della richiesta di parere, avente ad oggetto la possibilità, per un ente locale, di contribuire legittimamente agli oneri finanziari per il pagamento del canone di locazione di un immobile da adibire a caserma di una Forza di Polizia. La Costituzione italiana, all articolo 117, comma 2, lett. h), include, tra le materie di legislazione statale esclusiva, ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale. Il successivo articolo 118, al comma 3, aggiunge che la legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell articolo 117 ( ). Anche la potestà regolamentare in materia spetta conseguentemente allo Stato, poiché l art. 117, comma 6, stabilisce che la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. In merito alla funzione amministrativa concernente ordine pubblico e sicurezza, occorre ricordare che, a seguito della riforma costituzionale del 2001, è venuto meno il parallelismo tra poteri legislativi e amministrativi; pertanto, il legislatore statale non incontra ostacoli di natura costituzionale nell attribuire, in materia, funzioni agli enti locali, come ha previsto, per esempio, in favore del sindaco, reso garante della sicurezza urbana, mediante l art. 6 del d.l. 23 maggio 2008, n. 92, rubricato misure urgenti in materia di sicurezza pubblica, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n Nell ambito di un progressivo coinvolgimento degli enti locali in materia di ordine e sicurezza pubblica, il legislatore statale ha disciplinato la possibilità di stipulare convenzioni tra il Ministero dell interno e gli enti territoriali, allo scopo di incrementare i servizi di pubblica sicurezza. L art. 39 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 ( Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione ), rubricato Convenzioni in materia di sicurezza, ha stabilito che Nell ambito delle direttive impartite dal Ministero dell interno per il potenziamento dell attività di prevenzione, il Dipartimento della pubblica sicurezza può stipulare convenzioni con soggetti pubblici e privati dirette a fornire, con la contribuzione degli 6

7 stessi soggetti, servizi specialistici, finalizzati ad incrementare la sicurezza pubblica. La contribuzione può consistere nella fornitura dei mezzi, attrezzature, locali, nella corresponsione dei costi aggiuntivi sostenuti dal Ministero dell interno, nella corresponsione al personale impiegato di indennità ( ). Similmente, l art. 1, comma 439 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007), ha stabilito che per la realizzazione di programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei cittadini, il Ministro dell Interno e, per sua delega, i prefetti, possono stipulare convenzioni con regioni e gli enti locali che prevedano la contribuzione logistica, strumentale o finanziaria delle stesse regioni e degli enti locali. Il fondamento di tali previsioni, ovviamente, non è da rinvenire nell art. 118, comma 3 della Costituzione, il quale introduce la possibilità di concordare forme di coordinamento tra Stato e Regioni nelle materie de quibus, bensì più semplicemente nella generale possibilità che ha il legislatore di disciplinare la materia. Pertanto, nell ordinario gli oneri finanziari per la locazione di locali in favore delle Forze di Polizia statali sono da considerare a carico dello Stato, al quale è intestata in via esclusiva la materia dell ordine pubblico e sicurezza ; tuttavia il quadro normativo facoltizza il Ministero dell interno a stipulare convenzioni con gli enti territoriali dirette a fornire, con la contribuzione di questi ultimi, servizi specialistici finalizzati ad incrementare la sicurezza pubblica. Il fine di raggiungere un più efficace controllo del territorio rispetto a quello ordinariamente assicurato (la norma fa riferimento, infatti, a servizi specialistici ), quindi, giustifica il sacrificio straordinario che comuni e province possono decidere di sostenere contribuendo alla funzione in argomento, allo scopo di rafforzarla sul proprio territorio, anche mediante fornitura di locali. In mancanza di un accordo, infatti, avente lo scopo di conseguire una maggiore sicurezza, non può che operare il principio generale in forza del quale le risorse assegnate agli enti territoriali sono destinate a finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Sulla problematica de qua, si sono espresse diverse sezioni di 7

8 queste Corte. La Sezione di controllo della Regione Friuli Venezia Giulia, con deliberazione 16 dicembre 2004, n. 25, ha ritenuto legittima la riduzione del canone di un contratto di locazione inerente l uso, come caserma dei Carabinieri, di un immobile di proprietà comunale, contratto già concluso, ma non ancora approvato dal Ministero dell interno. Alla base della richiesta di riduzione, avanzata dal locale Prefetto, si poneva la circolare emanata dal Ministero dell interno Dip. della pubblica sicurezza, 12 maggio 2004, n. 600, la quale invitava, appunto, i prefetti a proporre agli enti pubblici titolari degli immobili destinati a caserme una riduzione del canone, in ragione dell interesse delle comunità locali a garantire la funzionalità dei servizi di polizia, nella prospettiva di una sicurezza partecipata, nella quale gli enti locali dovrebbero assumere un ruolo rilevante, anche nell assicurare la presenza di presidi delle forze dell ordine sul territorio. La Sezione di controllo per il Friuli-Venezia Giulia ha giudicato legittima la riduzione del canone, valorizzando il disposto di cui all art. 39 della legge 3/2003, il quale, secondo quanto affermato dalla citata sezione sottende l esistenza di un interesse pubblico alla condivisione delle esigenze di ordine pubblico, intestate non solo all amministrazione statale (Ministero dell interno), ma partecipate anche dalle singole amministrazioni locali. Ha concluso il collegio evidenziando che il comune istante proprio per favorire la presenza sul territorio comunale della caserma dei carabinieri, pu quindi ben rinunciare a parte del canone locatizio. La questione in argomento è stata in seguito oggetto di analisi da parte della Sezione di controllo per la Regione Sardegna, la quale si è pronunciata con deliberazione 28 gennaio 2010, n. 3. La richiesta di parere riguardava la possibilità, per il comune istante, di sostenere i costi di locazione di un immobile da reperire sul mercato e da destinare a caserma dell Arma dei Carabinieri. La richiamata sezione, nel rispondere, ha innanzitutto evidenziato che l art. 118, comma 3 della Costituzione prevede forme di coordinamento tra Stato e Regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza; inoltre, ha richiamato le disposizioni mediante le quali, nel tempo, sono state disciplinate modalità di collaborazione tra l amministrazione statale e quelle territoriali per 8

9 rafforzare la sicurezza locale. In particolare, sono state ricordate le già menzionate previsioni di cui all art. 39 della legge 3/2003 e art. 1, comma 439, legge 296/2006, nonché i piani coordinati di controllo del territorio aventi ad oggetto una stretta collaborazione tra Polizia municipale e provinciale e organi della Polizia di stato ed, infine, il patto per la sicurezza siglato tra il Ministero dell interno e l A.N.C.I. il 20 marzo Sulla base del delineato quadro normativo, la Sezione di controllo per la Sardegna ha concluso che le esigenze di tutela dell ordine pubblico si inseriscono nel quadro dei rapporti e delle valutazioni da assumersi in sede interistituzionale, secondo le procedure previste dalla legge. In tale contesto concertativo, potrebbero assumersi le deliberazioni dello Stato e degli enti territoriali, incidenti sulle rispettive dotazioni finanziarie, in relazione ad eventuali forme di contribuzione alla spesa necessarie per le esigenze di salvaguardia della sicurezza pubblica. La Sezione regionale di controllo per la Campania, con deliberazione 13 marzo 2012, n. 66, esprimendosi in merito alla possibilità per un comune di contribuire al pagamento dell affitto per i locali in uso alla caserma dei Carabinieri, pur dichiarando l inammissibilità oggettiva della questione, ha citato, mostrando di condividerla, la soluzione prospettata dalla Sezione di controllo per la Sardegna con la richiamata deliberazione 3/2010. Diversa la posizione prospettata dalla Sezione regionale di controllo per la Calabria, mediante deliberazione 28 aprile 2009, n La richiesta di parere aveva ad oggetto la legittimità della spesa, a carico del bilancio comunale, per la costruzione di un immobile da destinare a caserma dei Carabinieri. Detto collegio, pur dichiarando la questione inammissibile, ha svolto alcune considerazioni. Innanzitutto ha rimarcato come la possibilità di partecipazione alla gestione della pubblica sicurezza, da parte delle regioni e degli enti locali, sia prevista nell ambito di appositi programmi straordinari di incremento dei servizi specialistici di polizia, alla cui realizzazione i soggetti pubblici in questione possono partecipare contribuendovi, e come detta partecipazione, in ogni caso, debba essere disciplinata attraverso specifiche convenzioni appositamente stipulate tra gli enti locali interessati ed il Ministro dell interno (o, per sua delega, il Prefetto). Pertanto, essendo 9

10 disciplinato un articolato contesto di cooperazione interistituzionale nel campo dei servizi specialistici di polizia, che appariva carente nella concreta vicenda segnalata, si è ritenuto che l operazione prospettata non fosse realizzabile. Alla luce di quanto evidenziato, emergeva un contrasto tra l interpretazione che dell art. 39, legge 3/2003, dell art. 1, comma 439, legge 296/2006, e più in generale dell intero quadro normativo in materia, hanno dato le Sezioni di controllo Friuli-Venezia Giulia, Sardegna e Campania e la lettura, ad avviso di questo collegio preferibile, fornita dalla Sezione di controllo per la Calabria. Il conflitto interpretativo riguardava l ambito di estensione della facoltà che hanno gli enti territoriali di contribuire al pagamento del canone di locazione di un immobile, destinato ad ospitare una caserma di una Forza di Polizia statale. Tale possibilità era stata riconosciuta da diverse sezioni regionali di controllo in misura abbastanza ampia, sulla base dell interesse alla condivisione delle esigenze di ordine e sicurezza pubblica; al contrario, questa Sezione riteneva dovesse essere limitata ai casi in cui si miri, mediante specifica convenzione, a perseguire un incremento della sicurezza pubblica. Solo a seguito della stipulazione di una specifica convenzione, avente lo scopo di incrementare la sicurezza, infatti, sembra potersi giustificare un impegno finanziario degli enti locali, i quali non dovrebbero, al contrario, essere chiamati a contribuire alle ordinarie spese di locazione delle caserme, poste ad esclusivo carico dello Stato. Il contrasto interpretativo induceva questa Sezione a rimettere la questione di massima al Presidente della Corte dei conti allo scopo di stabilire se gli enti locali possano contribuire alle ordinarie spese di locazione delle caserme, o se tale possibilità sia loro consentita solo in presenza di uno specifico accordo finalizzato ad incrementare effettivamente la sicurezza pubblica. La Sezione delle autonomie, con deliberazione n. 16/2014 (disponibile sul sito web della Corte al quale si rinvia) ha risolto la questione di massima, rendendo una pronuncia di orientamento che, ai sensi dell art. 6, comma 4, del d.l. 174/2012, costituisce esercizio di funzione nomofilattica e, pertanto, vincola le sezioni regionali di controllo. In particolare, mostrando di condividere l orientamento espresso da questa Sezione, ha evidenziato quanto segue: ( ) la 10

11 Costituzione, pur attribuendo allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza (art. 117, comma 2, lett. h), tuttavia, riconosce, nella nuova formulazione dell art. 118, l esigenza di stabilire, con legge statale, forme di coordinamento fra Amministrazioni statali e periferiche, in vista del potenziamento della sicurezza a livello locale. Al riguardo, deve osservarsi che una specifica base normativa e soprattutto finanziaria è stata posta dall art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, che autorizza i Prefetti a stipulare convenzioni con le Regioni e gli enti locali per realizzare programmi straordinari, tesi ad un potenziamento dei presidi di sicurezza sul territorio, accedendo alle risorse logistiche, strumentali e finanziarie messe a disposizione dagli enti che aderiscono. ( ) La finalità di potenziamento della tutela dell ordine pubblico e della sicurezza trova pieno riconoscimento nell ambito dell autonomia degli enti, che sono chiamati a valutare le necessità della collettività amministrata in termini di priorità e di compatibilità finanziarie e gestionali e, sulla scorta di tali valutazioni, ad avviare le eventuali concertazioni interistituzionali, volte all adozione di specifici protocolli d intesa che individuino obiettivi e risorse. Peraltro, ferma restando l importanza degli strumenti di concertazione interistituzionale e la rilevanza degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire nell ambito degli appositi programmi, di cui all art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, tuttavia la Sezione ritiene che non possano rientrare nell ambito degli anzidetti strumenti le forme di contribuzione come quella in esame, volte al pagamento del canone di locazione. Ciò anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione, che deve presumersi possa interessare la gestione del bilancio dell ente bel oltre l esercizio in corso e che, pertanto, mal si attaglia alla natura transitoria degli accordi in questione, la cui durata in generale è annuale. P.Q.M. La Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti per l Emilia Romagna esprime il proprio parere sul quesito riportato in epigrafe nei termini di cui in motivazione. ORDINA Alla Segreteria di trasmettere copia della presente 11

12 deliberazione mediante posta elettronica certificata al Sindaco del Comune di Russi (Ra) ed al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna e di depositare presso la segreteria della Sezione l originale della presente deliberazione in formato cartaceo. Così deciso nella camera di consiglio del 7 luglio Il relatore f.to (Riccardo Patumi) Il presidente f.to (Antonio De Salvo) Depositata in segreteria il 7 luglio Il direttore di segreteria f.to (Rossella Broccoli) 12

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