Deliberazione n. 171/2014/PAR SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L EMILIA-ROMAGNA composta dai magistrati: dott. Antonio De Salvo presidente; dott. Marco Pieroni consigliere; dott. Massimo Romano consigliere; dott. Italo Scotti consigliere(relatore); dott.ssa Benedetta Cossu primo referendario; dott. Riccardo Patumi primo referendario; dott. Federico Lorenzini referendario. Adunanza del 7 luglio 2014 Visto l art. 100, comma secondo, della Costituzione; Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Visto il testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni; Visti la legge 14 gennaio 1994, n. 20, il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti; Visto l articolo 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; Visto la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 dell 11 giugno 2008; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3; Visto l articolo 17, comma 31, decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito in legge 3 agosto 2009, n. 102;
Visto l articolo 6, comma 4, decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213; Vista la legge regionale 13 del 9 ottobre 2009, n. 13 istitutiva del Consiglio delle Autonomie, insediatosi il 17 dicembre 2009; Viste le deliberazioni della Sezione delle autonomie n. 3/SEZAUT/QMIG e n. 4/SEZAUT/2014/QMIG; Viste le deliberazioni delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 8 del 26 marzo 2010 e n. 54 del 17 novembre 2010; Vista la richiesta del Comune di Ferriere (Pc) con nota del 16 maggio 2014, trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie Locali e pervenuta a questa Sezione in data 3 giugno 2014; Visto il parere del gruppo tecnico istituito presso il Consiglio delle Autonomie Locali; Vista l ordinanza presidenziale n. 30 dell 1 luglio 2014, con la quale la questione è stata deferita all esame collegiale della Sezione; Udito nella Camera di consiglio del 7 luglio 2014 il relatore Italo Scotti. Premesso in fatto Il Sindaco del Comune di Ferriere (Pc) ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge 131/2003, una richiesta di parere in merito alla intenzione di contrarre un mutuo per realizzare su terreni di proprietà comunale un piccolo parco eolico consistente di n.15 mini pale eoliche, per un importo complessivo di 3 milioni di euro. Il Comune ritiene che il mutuo in questione rappresenti una operazione finanziaria diversa da quelle classiche e tale da garantire risorse al bilancio per i prossimi anni destinabili ad interventi di parte corrente e ad abbattere l utilizzo dell anticipazione di cassa, mettendo in equilibrio le poste di bilancio. Tuttavia, come l Ente stesso segnala, l accensione del mutuo in questione porterebbe a superare già dal primo anno il limite di indebitamento previsto dall art.204, co.1 del TUEL (D.Lgs 18 agosto 2000 n. 267). Si tratta quindi, nel merito, di una richiesta di superamento del limite di indebitamento disposto dalle norme vigenti. 2
Ammissibilità soggettiva e oggettiva della richiesta di parere L art. 7, comma 8, della legge 131/2003 attribuisce alle regioni e, tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche a comuni, province e città metropolitane, la facoltà di richiedere alla Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. Il quesito è ammissibile da un punto di vista soggettivo, in quanto trasmesso con lettera a firma del sindaco, rappresentante legale dell ente, ai sensi dell art. 50 del d.lgs. 267/2000. Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre anzitutto evidenziare che la disposizione contenuta nel comma 8 dell art. 7 della legge 131 del 2003, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Sull esatta individuazione di tale locuzione e, dunque, sull ambito di estensione della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, che non può essere intesa quale una funzione di carattere generale, sono intervenute sia le Sezioni riunite sia la Sezione delle autonomie con pronunce di orientamento generale, rispettivamente, ai sensi dell articolo 17, comma 31, d.l. n. 78/2009 e dell articolo 6, comma 4, d.l. n. 174/2012. Con deliberazione 17 novembre 2010, n. 54, le Sezioni riunite hanno chiarito che la nozione di contabilità pubblica comprende, oltre alle questioni tradizionalmente ad essa riconducibili (sistema di principi e norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale 3
dello Stato e degli enti pubblici), anche i quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di coordinamento della finanza pubblica (.), contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. E stato, altresì, precisato, che materie, estranee, nel loro nucleo originario, alla contabilità pubblica in una visione dinamica dell accezione che sposta l angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente i relativi equilibri possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Di recente, la Sezione delle autonomie, mediante la deliberazione n. 3/2014/SEZAUT, ha operato ulteriori ed importanti precisazioni. E stato, infatti, rilevato come, pur costituendo la materia della contabilità pubblica una categoria concettuale estremamente ampia, i criteri utilizzabili per valutare oggettivamente ammissibile una richiesta di parere possono essere, oltre all eventuale riflesso finanziario di un atto sul bilancio dell ente (criterio in sé riduttivo ed insufficiente), anche l attinenza del quesito proposto ad una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo sulle autonomie territoriali. E stato, altresì, ribadito come materie estranee, nel loro nucleo originario alla contabilità pubblica in una visione dinamica dell accezione che sposta l angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica : solo in tale particolare evenienza, una materia comunemente afferente alla gestione amministrativa può venire in rilievo sotto il profilo della contabilità pubblica. Al contrario, la presenza di pronunce di organi giurisdizionali di diversi ordini, la possibile interferenza con funzioni requirenti e giurisdizionali delle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, nonché il rischio di un inserimento nei processi decisionali degli enti 4
territoriali, precludono alle sezioni regionali di controllo la possibilità di pronunciarsi nel merito. Ciò premesso, la Sezione osserva che il quesito in esame è chiaramente connesso ad una situazione specifica e a uno specifico comportamento, per il quale si richiede una sorta di autorizzazione, atteso che lo stesso Comune (soggetto al Patto di stabilità interno) è ben consapevole di come l eventuale accensione del mutuo comporterebbe già nel primo anno il superamento del limite di indebitamento stabilito dall art.204 del TUEL. Il quesito, pertanto, non può essere preso in considerazione sotto un profilo gestionale, poiché le scelte aventi tale carattere e le valutazioni della strategicità dell intervento sono proprie dell Amministrazione e non possono coinvolgere la Corte. Tuttavia, nonostante il quesito sia redatto nei termini sopra indicati, la questione può essere valutata da questa Sezione, ma soltanto ed esclusivamente alla stregua delle disposizioni e dei principi generali di coordinamento della finanza pubblica sottesi alle disposizioni vigenti. A queste condizioni la Sezione ritiene che possa essere esercitata la funzione consultiva, secondo gli indirizzi dettati dalle richiamate deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 54/2010 e della Sezione Autonomie n.3/2014. Su un quesito analogo, concernente la possibilità di un Comune di ricorrere all accensione di un mutuo per la realizzazione di un impianto di produzione di energia e conseguentemente di superare il limite massimo di indebitamento consentito dalle norme vigenti, nella prospettiva di introiti certificati superiori all ammontare dei costi, si è espressa la Sezione regionale di controllo per il Veneto con Deliberazione n.269/2011/par. Nel Merito Venendo al merito si osserva preliminarmente che la contrazione di un mutuo da parte di un Ente locale deve essere attentamente vagliata in relazione alla esigenza di salvaguardare gli equilibri di bilancio dell Ente per tutta la durata del piano di ammortamento, già a partire dal primo anno di esso. In proposito la disciplina dettata dagli articoli 203 e 204 del TUEL è chiara e rigorosa. In particolare l articolo 204 nel testo attualmente vigente, 5
risultante dalla modifiche successivamente introdotte, da ultimo con l articolo 1, comma 735 della legge 27 dicembre 2013 (Legge di stabilità 2014), consente l assunzione di nuovi mutui o l accesso ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato nei soli casi in cui l importo annuale degli interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate ed a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell art.207, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera il 12 per cento, per l'anno 2011, e l'8 per cento, a decorrere dall'anno 2012 delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l assunzione dei mutui. Inoltre l articolo 16, comma 11 del DL 6 luglio 2012, n.95, convertito in legge con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n.135 ha precisato che il limite dell indebitamento deve essere rispettato fin dal primo anno di accensione del mutuo. La fissazione del limite complessivo alla facoltà di indebitamento ha lo scopo di evitare che l aumento del debito possa compromettere la stabilità finanziaria dell Ente ed è riconducibile al generale divieto posto dall art.119 della Costituzione in capo alle Regioni e agli Enti locali di ricorrere all indebitamento se non per finanziare spese di investimento alle condizioni in esso stabilite e nel presupposto che ciascuna Regione e ciascun Ente locale ha il dovere di rispettare il proprio equilibrio di bilancio e di concorrere ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell Unione europea. Alla luce del precetto costituzionale vanno dunque interpretate la disposizioni di cui agli articoli 203 e 204 TUEL. Non a caso il Legislatore ha inteso parametrare il limite complessivo dell indebitamento consentito alle entrate accertate dal rendiconto del penultimo esercizio e non alle previsioni di entrate future derivanti dall investimento, in quanto queste ultime hanno comunque margini di aleatorietà non compatibili con le esigenze di equilibrio e stabilità richieste dall art. 119 della Costituzione e dalla legislazione vigente. 6
La preoccupazione in ordine alla stabilità degli equilibri di bilancio è ulteriormente sottolineata dall articolo 161 TUEL, nel testo modificato dall art.43 del DL 24.4.2014, come convertito dalla legge 23.6.2014, n.89, che impone agli enti locali di redigere apposite certificazioni sui principali dati del bilancio di previsione e del rendiconto della gestione e di trasmetterli al Ministero dell interno, a pena di sospensione del pagamento delle risorse finanziarie a qualsiasi titolo dovute dallo stesso Ministero. Pertanto, in assenza di ulteriori specificazioni normative, questa Sezione ritiene che il meccanismo introdotto dall art.204 del TUEL abbia carattere di rigidità ed operi in modo vincolato sulla spesa per investimenti degli enti locali, imponendo il rispetto dei limiti già dal primo anno di decorrenza dell indebitamento. La previsione normativa, nella sua chiarezza ed univocità non consente dunque alcun margine di discrezionalità all ente locale, nemmeno in presenza di opere pubbliche che possano produrre, secondo la prospettazione fattane dal Comune richiedente, introiti futuri. P.Q.M. La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l Emilia Romagna rende il proprio parere sul quesito riportato in epigrafe nei termini di cui in motivazione. ORDINA Alla segreteria di trasmettere copia della presente deliberazione mediante posta elettronica certificata - al presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna ed al Sindaco del Comune di Ferriere, nonché di depositare presso la segreteria della sezione l originale della presente deliberazione in formato cartaceo. Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 7 luglio 2014. Il relatore f.to (Italo Scotti) Il presidente f.to (Antonio De Salvo) 7
Depositata in segreteria il 7 luglio 2014. Il direttore di segreteria f.to (Rossella Broccoli) 8
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