Anticorruzione e Trasparenza nella P.A.

Anticorruzione e Trasparenza nella P.A. «Colpa Grave»: danno erariale e danno d immagine Marsh S.p.A - Affinity E.P. Ancitel Lombardia Milano, Palazzo delle Stelline 26 Novembre 2014

Norme per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e per la trasparenza nella P.A. Relazione sulla lotta alla corruzione del 3.02.14 da parte della Commissione Europea: la Corte dei Conti ha un ruolo attivo nell attuazione delle politiche di lotta alla corruzione, anche nel quadro della nuova legge anticorruzione» La c.d. «legge anticorruzione» - legge n. 190/2012 il legislatore è nuovamente intervenuto in materia di danno all immagine (art. 1 comma 62) conseguente ai reati contro la P.A. commessi da agenti pubblici introducendo due nuovi commi all art. 1 delle legge n. 20/1994: «1-sexies nel giudizio di responsabilità, l entità del danno all immagine della P.A. derivante dalla commissione di un reato contro la stessa P.A. accertato con sentenza passato in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente» MARSH 05 December 2014 1

Norme per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e per la trasparenza nella P.A. Possiamo quindi desumere che: 1) il legislatore ha inteso porre fine agli oscillamenti giurisprudenziali che avevano in precedenza caratterizzato la quantificazione il danno all immagine dell amministrazione al quale la Corte Costituzionale ha ormai definitivamente attribuito natura non patrimoniale (Corte Cost. sent. N. 355/2010); 2) il Dirigente Amministrativo Responsabile Prevenzione della corruzione risponde per il danno erariale e all immagine della P.A. in caso di commissione, all interno della struttura, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, salvo che provi di avere posto in essere tutti gli adempimenti previsti dalla norma stessa (art.1 comma 12); 3) incorre in responsabilità amministrativa per danno erariale il dipendente pubblico che omette il versamento del compenso percepito per incarichi retribuiti che non siano stati preventivamente autorizzati dall amministrazione di appartenenza (art. 1, comma 42); MARSH 05 December 2014 2

Norme per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e per la trasparenza nella P.A. 4) la violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento previsto dall art. 54 del D.Lgs. N. 165/2001, in materia di, è rilevante anche ai fini della responsabilità amministrativa ed amministrativo contabile, qualora le responsabilità emerse siano ricollegabili alla violazione di leggi, regolamenti e specifici doveri d ufficio (art. 1, comma 44); 5) il pubblico dipendente che denuncia, anche alla Procura della Corte dei Conti, condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia (art. 1, comma 51 che inserisce l'articolo 54-bis al D.lgs. 30 marzo 2001 n.165) MARSH 05 December 2014 3

I Decreti Legislativi Attuativi quali risvolti sulla responsabilità del dipendente/amministratore pubblico? D.Lgs n. 33/2013 l art. 46 del d.lgs. n. 33/2013 stabilisce che l'inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente o la mancata predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità costituiscono, oltre che elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, anche eventuale causa di responsabilità per danno all'immagine dell'amministrazione (comma 1). Sembra, così, profilarsi una nuova ipotesi di danno all immagine, per sua natura rientrante nella giurisdizione della Corte dei conti, risarcibile anche in assenza di condanna penale, in deroga all art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78/2009, conv. con l. n. 102/2009. In ogni caso, il responsabile non risponde dell'inadempimento degli obblighi se prova che tale inadempimento è dipeso da causa a lui non imputabile (comma 2); L art. 45 del medesimo decreto legislativo pone, poi, un preciso obbligo di denuncia alla Corte dei conti in capo alla Civit (oggi Anac Autorità nazionale anticorruzione) MARSH 05 December 2014 4

I Decreti Legislativi Attuativi quali risvolti sulla responsabilità del dipendente/amministratore pubblico? D.Lgs n. 39/2013.obbligo di denuncia è posto in capo al responsabile del piano anticorruzione dal d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39 (art. 15, comma 2), con riferimento alle responsabilità amministrative che siano eventualmente derivate dalla violazione delle norme in materia di inconferibilità o di incompatibilità degli incarichi. Lo stesso potere-dovere compete all Anac (art. 16, comma 2). MARSH 05 December 2014 5

Sentenze Corte dei Conti 2001-2012 in tema corruzione e concussione* Totale 341 sentenze analizzate di cui 300 con sentenza di condanna: prevalenza di reati corruzione rispetto a quelli di concussione; Provenienza territoriale: 59% Nord di cui oltre la metà (33%) nella sola Lombardia; 20% Centro di cui buona parte nel Lazio (12%); 20% Sud e Isole questi dati paiono in contrasto con analisi provenienza territoriale sentenze in ambito penale sui medesimi temi ove si evince un ribaltamento tra nord e sud. Si evidenziano quindi differenze nel perseguimento dei casi di corruzione e concussione nelle diverse aree geografiche. * Rapporto A.N.A.C Dicembre 2013 MARSH 05 December 2014 6

Sentenze Corte dei Conti 2001-2012 in tema corruzione e concussione* Presso quale tipologia di Ente le condanne più frequenti? 62% Amministrazioni Statali; 12% Comuni; 12% Asl e Aziende Ospedaliere; 12% Enti di previdenza ed assistenza; 2% Province, Regioni e Università; * Rapporto A.N.A.C Dicembre 2013 MARSH 05 December 2014 7

Sentenze Corte dei Conti 2001-2012 in tema corruzione e concussione* Quali le categorie coinvolte? Si evince distribuzione omogenea tra le macrocategorie di: Dirigenti/Ufficiali; Funzionari/Quadri/Sottoufficiali; Impiegati/Tecnici/Operativi; Risultano residuali consulenti/prestatori d opera mentre il coinvolgimento a livello politico è prevalentemente ad appannaggio di: Sindaci; Assessori Consiglieri Comunali; * Rapporto A.N.A.C Dicembre 2013 MARSH 05 December 2014 8

Sentenze Corte dei Conti 2001-2012 in tema corruzione e concussione* Quale tipologia di danno nelle 300 sentenze di condanna? 164 casi di danno patrimoniale ossia le conseguenze pregiudizievoli patrimonialmente valutabili, ovvero lucro cessante e danno emergente 243 casi di danno di immagine: ossia il danno che potremmo definire come «il danno che lede il buon andamento dell amministrazione, la quale, a causa della condotta illecita perpetrata dai dipendenti infedeli, perde credibilità e la fiducia dei cittadini-amministrati, poiché ingenera in questi ultimi la convinzione che il comportamento illecito posto in essere dal dipendente rappresenti il modo in cui l ente agisce ordinariamente» *Rapporto A.N.A.C Dicembre 2013 MARSH 05 December 2014 9

Sentenze Corte dei Conti 2001-2012 in tema corruzione e concussione* Quanto tempo prima di una condanna? la durata media del procedimento in Corte dei Conti risulta essere pari a circa 557 giorni ossia 1,52 anni Nei casi in cui è stato possibile ottenere elementi completi in relazione alla data in cui sono avvenuti fatti corruttivi, la distanza media tra accadimenti e sentenza è di circa 10 anni e mezzo *Rapporto A.N.A.C Dicembre 2013 MARSH 05 December 2014 10

E possibile trasferire il rischio «colpa grave» per danno erariale/d immagine ad un assicuratore? - Oggetto delle polizza; - Retroattività; - Massimale; - Claims Made (fatto noto); - Garanzie specifiche/categoria ad hoc in tema di anticorruzione; - Rating Assicuratore; MARSH 05 December 2014 11

Convenzione intermediata da Marsh con primario assicuratore Primario Assicuratore (rating «A+» Standard & Poor s) Retroattività illimitata senza alcun sovrappremio; Massimale a scelta tra più livelli (1M 2.5M 5M); Previsione di categoria specifica: Responsabile della prevenzione e della corruzione / Responsabile dell attuazione del Piano di Prevenzione preventivo/adesione completamente on line accedendo alla piattaforma www.marsh-professionisti.it codice di adesione: «RCPAT» MARSH 05 December 2014 12

Rischi e possibli soluzioni assicurative per il Responsabile della Marsh S.p.A- Direzione Tecnica E.P. Ancitel Lombardia Milano, Palazzo delle Stelline 26 Novembre 2014

Soggetti istituzionali che applicano la MARSH 26 novembre 2014 14

Dipartimento della funzione pubblica in base alle linee guida d indirizzo del Comitato interministeriale P R E D I S P O N E Piano nazionale anticorruzione MARSH 26 novembre 2014 15

Pubbliche Amministrazioni centrali D E F I N I S C O N O Piano di prevenzione anticorruzione MARSH 26 novembre 2014 16

Organo di indirizzo politico Responsabile della prevenzione Piano triennale di prevenzione anticorruzione Dipartimento della Funzione pubblica MARSH 22 26 ottobre novembre 2014 2014 17

ENTI LOCALI Giunta salva diversa previsione adottata nell esercizio del potere di autoregolamentazione dal singolo Ente Il Responsabile della prevenzione negli Enti locali è di norma il segretario Piano triennale di prevenzione anticorruzione cfr: Delibera ANAC n. 12/2014 Dipartimento della Funzione pubblica MARSH 22 26 ottobre novembre 2014 2014 18

Responsabile della prevenzione della corruzione - verifica l efficace attuazione del piano e la sua idoneità - propone modifiche al piano in caso di accertate significative violazioni - verifica l effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti - individua il personale da inserire nei programmi di formazione cfr: l. n. 190/2012 art. 1 c 10 MARSH 26 novembre 2014 19

Responsabile della prevenzione della corruzione - propone il Piano triennale di - riveste un ruolo centrale ai fini della predisposizione, diffusione della conoscenza e monitoraggio del Codice di comportamento - deve verificare annualmente il livello di attuazione del Codice (rileva ad es. il numero ed il tipo delle violazioni accertate e sanzionate delle regole del codice) - provvede alla comunicazione di tali dati ricavati dal monitoraggio ad ANAC cfr: ANAC delibera CiVIT n. 75/2013 Codice di comportamento cfr: art. 54 d. lgs. 165/2001 come modificato dall art. 1 c 44 della l. n. 190/12 MARSH 26 novembre 2014 20

Responsabile della prevenzione della corruzione - detiene poteri di segnalazione alle Autorità competenti per i profili di responsabilità contabile, amministrativa, civile e penale cfr: ANAC delibera CiVIT n. 75/2013 MARSH 26 novembre 2014 21

Responsabile della prevenzione della corruzione - svolge, di norma, le funzioni di responsabile per la trasparenza - provvede all aggiornamento del P.T.T.I. (Piano triennale di trasparenza e integrità ex d.lgs. n. 150/09) al cui interno devono essere previste specifiche misure di monitoraggio sull attuazione degli obblighi di trasparenza - controlla l adempimento da parte dell Amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa, assicurando la completezza, la chiarezza e l aggiornamento delle informazioni pubblicate cfr: All. 1 PdC dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 26 novembre 2014 22

Responsabile della prevenzione della corruzione - segnala all organo di indirizzo politico, all O.I.V. (Organismo Interno di Valutazione), all Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all U.P.D. (Ufficio Procedimento Disciplinare) i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione, ai fini della attivazione del procedimento disciplinare e delle altre forme di responsabilità - controlla ed assicura la regolare attuazione dell accesso civico cfr: All. 1 Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 26 novembre 2014 23

Responsabile della prevenzione della corruzione In caso di commissione all interno dell Amministrazione di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato il Responsabile della corruzione risponde - ai sensi dell art. 21 del d.lgs. 165/01 - sul piano disciplinare - per il danno erariale e all immagine della Pubblica Amministrazione cfr: l. n. 190/2012 art. 1 c 12 MARSH 26 novembre 2014 24

Responsabile della prevenzione della corruzione Sono individuate due ulteriori ipotesi di responsabilità: - responsabilità dirigenziale ai sensi dell art. 21 d. lgs. 165/01 che si configura nel caso di «ripetute violazione delle misure di prevenzione previste dal piano» (anche in caso di mancata predisposizione del piano, di mancata adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti); - una forma di responsabilità disciplinare «per omesso controllo» cfr: l. n. 190/2012 art. 1 c 14 All. 1 Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 25

Responsabile della prevenzione della corruzione Il d. lgs. 33/2013 prevede all art. 46 una forma di responsabilità per la violazione degli obblighi di trasparenza. L inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa; la mancata predisposizione del P.T.T. sono «elementi di valutazione della responsabilità dirigenziale» nonché «eventuale causa di responsabilità per danno all immagine della P.A.» Cfr: d. lgs. 33/2013 art. 46 Cfr: All. 1 Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 26 novembre 2014 26

Esemplificazione rischi A) Area: acquisizione e progressione del personale - previsioni di requisiti di accesso personalizzati ed insufficienza di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire allo scopo di reclutare candidati particolari; - abuso nei processi di stabilizzazione finalizzato al reclutamento di candidati particolari; - irregolare composizione della commissione di concorso finalizzata al reclutamento di candidati particolari; cfr: All. 3 PdC dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 26 novembre 2014 27

Esemplificazione rischi A) Area: acquisizione e progressione del personale - inosservanza di regole procedurali a garanzia della trasparenza e dell imparzialità della selezione, quali, ad es., la cogenza della regola dell'anonimato nel caso di prova scritta e la predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove allo scopo di reclutare candidati particolari; - progressioni economiche o di carriera accordate illegittimamente allo scopo di agevolare dipendenti/candidati particolari; - motivazione generica e tautologica circa la sussistenza dei presupposti di legge per il conferimento di incarichi professionali allo scopo di agevolare soggetti particolari. cfr: All. 3 Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 26 novembre 2014 28

Esemplificazione rischi B) Area: affidamento di lavori, servizi e forniture - accordi collusivi tra le imprese partecipanti a una gara volti a manipolarne gli esiti, utilizzando il meccanismo del subappalto come modalità per distribuire i vantaggi dell accordo a tutti i partecipanti allo stesso; - definizione dei requisiti di accesso alla gara e, in particolare, dei requisiti tecnico-economici dei concorrenti al fine di favorire un impresa (es.: clausole dei bandi che stabiliscono requisiti di qualificazione); - uso distorto del criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa, finalizzato a favorire un impresa; cfr: All. 3 Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 22 26 ottobre novembre 2014 2014 29

Esemplificazione rischi B) Area: affidamento di lavori, servizi e forniture - utilizzo della procedura negoziata e abuso dell affidamento diretto al di fuori dei casi previsti dalla legge al fine di favorire un impresa; - ammissione di varianti in corso d esecuzione del contratto per consentire all appaltatore di conseguire lo sconto effettuato in sede di gara - abuso del provvedimento di revoca del bando al fine di bloccare una gara il cui risultato si sia rivelato diverso da quello atteso o di concedere un indennizzo all aggiudicatario; - elusione delle regole di affidamento degli appalti, mediante l improprio utilizzo del modello procedurale dell affidamento delle concessioni cfr: All. 3 Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 05 26 December novembre 2014 30

Esemplificazione rischi C) Area: provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario - abuso nell adozione di provvedimenti aventi ad oggetto condizioni di accesso a servizi pubblici al fine di agevolare particolari soggetti (es. inserimento in cima ad una lista di attesa); - abuso nel rilascio di autorizzazioni in ambiti in cui il pubblico ufficio ha funzioni esclusive o preminenti di controllo al fine di agevolare determinati soggetti (es. controlli finalizzati all accertamento del possesso di requisiti per apertura di esercizi commerciali). cfr: All. 3 Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 05 26 December novembre 2014 31

Esemplificazione rischi D) Area: provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto ed immediato per il destinatario - riconoscimento indebito di indennità di disoccupazione a cittadini non in possesso dei requisiti di legge al fine di agevolare determinati soggetti; - riconoscimento indebito dell esenzione dal pagamento di ticket sanitari al fine di agevolare determinati soggetti; - uso di falsa documentazione per agevolare taluni soggetti nell accesso a fondi comunitari; - rilascio di concessioni edilizie con pagamento di contributi inferiori al dovuto al fine di agevolare determinati soggetti cfr: All. 3 Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale MARSH 26 novembre 2014 32

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Gli articoli del Codice penale modificati dalla l. n. 190/2012 sono: art. 317 Concussione Il pubblico ufficiale che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei a dodici anni MARSH 26 novembre 2014 34

art. 318 Corruzione per l esercizio della funzione Il pubblico ufficiale che, per l esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da uno a cinque anni MARSH 26 novembre 2014 35

art. 319 Corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio Il pubblico ufficiale che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da quattro a otto MARSH 26 novembre 2014 36

art. 319-quater. Induzione indebita a dare o promettere utilità Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da tre a otto anni MARSH 26 novembre 2014 37

art. 322 Istigazione alla corruzione Chiunque offre o promette denaro od altra utilità non dovuti ad un pubblico ufficiale o ad un incaricato di un pubblico servizio, per l esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, soggiace, qualora l'offerta o la promessa non sia accettata alla pena stabilita nel primo comma dell'art. 318, ridotta di un terzo MARSH 26 novembre 2014 38

Riferimenti normativi - bibliografia D. lgs. 165/01 D. lgs. 231/01 D. Lgs. 150/09 L. n. 190/12 D. lgs. 33/2013 Delibere ANAC - Commissione indipendente per la Valutazione la Trasparenza e l Integrità delle Amministrazioni pubbliche [CiVIT] nn. 72 e 75/2013 Delibera ANAC n. 12/2014 All. 1 e 3 Dipartimento della Funzione Pubblica Servizio Studi e Consulenza Trattamento del Personale Codice penale MARSH 26 novembre 2014 39

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