APPALTI PUBBLICI: PROCEDURE DI SCELTA DEL CONTRAENTE E CRITERI DI AGGIUDICAZIONE 1
LA SCELTA DEL CONTRAENTE (ART 54 D.LGS. 163/2006) Per l'individuazione degli operatori economici che possono presentare offerte per l'affidamento di un contratto pubblico, le stazioni appaltanti utilizzano le procedure aperte, ristrette, negoziate, ovvero il dialogo competitivo. Esse aggiudicano i contratti mediante procedura aperta o mediante procedura ristretta (procedure ordinarie). Alle condizioni specifiche espressamente previste, le stazioni appaltanti possono aggiudicare i contratti pubblici mediante il dialogo competitivo. Nei casi e alle condizioni specifiche espressamente previste, le stazioni appaltanti possono aggiudicare i contratti pubblici mediante una procedura negoziata, con o senza pubblicazione del bando di gara. 2
PROCEDURA APERTA (Artt. 3, comma 37, e 55 D.Lgs. 163/2006) Le procedure aperte sono le procedure in cui ogni operatore economico interessato può presentare un'offerta. la stazione appaltante rende noto agli operatori economici la volontà di procedere all affidamento pubblicando il bando di gara ed i relativi allegati che contengono tutte le informazioni necessarie per la partecipazione alla gara. I soggetti che possiedono i requisiti di qualificazione richiesti nel bando potranno partecipare alla competizione presentando la propria offerta, formulata nei modi e secondo i termini stabiliti nella lex specialis di gara. Valutate tute le offerte, l'appalto verrà affidato secondo uno dei due criteri previsti dagli artt. 82 e 83 del D.Lgs n.163/2006: prezzo più basso od offerta economicamente più vantaggiosa. 3
PROCEDURA RISTRETTA (ART. 3, COMMA 38, E ART. 55 D.LGS. 163/2006) Sono procedure alle quali ogni operatore economico può chiedere di partecipare e in cui possono presentare un offerta soltanto gli operatori economici invitati dalle stazioni appaltanti con le modalità stabilite dal Codice dei Contratti Pubblici. Le stazioni appaltanti utilizzano di preferenza le procedure ristrette quando il contratto non ha per oggetto la sola esecuzione, o quando il criterio di aggiudicazione è quello dell offerta economica più vantaggiosa. 4
Si divide in due fasi: nella prima fase la stazione appaltante rende noto agli operatori economici la volontà di procedere all affidamento di un determinato appalto, nonché i requisiti che i soggetti devono possedere ai fini della partecipazione alla competizione per presentare una richiesta di invito; nella seconda fase la stazione appaltante, invia una lettera di invito a tutti i soggetti che hanno manifestato interesse a partecipare, contenente tutte le informazioni necessarie affinché questi possano presentare la propria offerta. 5
Gli operatori economici interessati alla partecipazione ad una procedura ristretta: a) nella prima fase presenteranno domanda di partecipazione corredata delle dichiarazioni comprovanti il possesso dei requisiti di partecipazione richiesti dalla stazione appaltante; a) Nella seconda fase,, una volta che la stazione appaltante abbia verificato il possesso dei requisiti e abbia proceduto all invito, presenteranno l offerta. 6
PROCEDURA NEGOZIATA (ARTT. 56 E 57 D.LGS. 163/2006) La procedura negoziata è una procedura in cui le amministrazioni aggiudicatrici consultano gli operatori economici da loro scelti e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell appalto. La procedura negoziata può essere con o senza previa pubblicazione del bando di gara. 7
La procedura negoziata con pubblicazione di un bando di gara (art. 56 D.Lgs. 163/2006) è giustificata nei seguenti casi: quando, in esito all'esperimento di una procedura aperta o ristretta o di un dialogo competitivo, tutte le offerte presentate sono irregolari ovvero inammissibili, in ordine a quanto disposto dal Codice dei Contratti Pubblici in relazione ai requisiti degli offerenti e delle offerte. le stazioni appaltanti negoziano con gli offerenti le offerte presentate, per adeguarle alle esigenze indicate nel bando di gara, nel capitolato d'oneri e negli eventuali documenti complementari, e per individuare l'offerta migliore. nel caso di appalti pubblici di lavori, per lavori realizzati unicamente a scopo di ricerca, sperimentazione o messa a punto, e non per assicurare una redditività o il recupero dei costi di ricerca e sviluppo. 8
. Nel corso della negoziazione le stazioni appaltanti garantiscono la parità di trattamento tra tutti gli offerenti, e non forniscono in maniera discriminatoria informazioni che possano avvantaggiare determinati offerenti rispetto ad altri. Le stazioni appaltanti possono prevedere che la procedura negoziata si svolga in fasi successive per ridurre il numero di offerte da negoziare applicando i criteri di aggiudicazione indicati nel bando di gara o nel capitolato d'oneri. Il ricorso a tale facoltà è indicato nel bando di gara o nel capitolato d'oneri. 9
La procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara (art. 57 D.Lgs. 163/2006) è giustificata nei seguenti casi: per qualsiasi tipo di appalto: qualora non sia stata presentata alcuna offerta in esito all esperimento di una procedura aperta o ristretta; qualora l appalto, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti esclusivi, possa essere affidato unicamente a un operatore economico determinato; in caso di estrema urgenza risultante da eventi imprevedibili; per gli appalti di forniture: qualora i prodotti in questione siano fabbricati esclusivamente a scopo di ricerca e sviluppo; 10
nel caso di consegne complementari, per un periodo massimo di tre anni, qualora il cambiamento del fornitore originario obbligherebbe l'amministrazione aggiudicatrice ad acquistare materiali con caratteristiche tecniche differenti; per le forniture quotate e acquistate in una borsa di materie prime; per l'acquisto di forniture a condizioni particolarmente vantaggiose presso un operatore economico che cessa la sua attività o è in liquidazione giudiziaria; per gli appalti di servizi, qualora l appalto debba essere aggiudicato al vincitore, secondo le regole del concorso; per gli appalti di lavori e di servizi: nel limite del 50 % dell'importo dell appalto iniziale, per i lavori o i servizi complementari non compresi nel progetto iniziale e che sono divenuti necessari a seguito di una circostanza imprevista; per nuovi lavori o servizi consistenti nella ripetizione di lavori o servizi analoghi già affidati all'operatore economico aggiudicatario dell'appalto iniziale, per un periodo massimo di tre anni. 11
DIALOGO COMPETITIVO (ART. 58 D.LGS. 163/2006) procedura in cui la stazione appaltante, in caso di appalti particolarmente complessi, avvia un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura, al fine di elaborare una o più soluzioni volte a soddisfare le proprie necessità e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte Si può ricorrere al dialogo competitivo solo nel caso in cui vi sia l esistenza di specifici presupposti; primo tra questi l esistenza di un appalto particolarmente complesso, in presenza del quale la stazione appaltante ritenga che il ricorso alla procedura aperta o ristretta non permetta l aggiudicazione dell appalto. 12
Si ritiene un appalto particolarmente complesso quando la stazione appaltante: non è oggettivamente in grado di definire i mezzi tecnici atti a soddisfare le sue necessità o i suoi obiettivi; non è oggettivamente in grado di specificare l impostazione giuridica o finanziaria di un progetto; in base a circostanze concrete, la S.A. non dispone, per cause ad essa non imputabili, di studi in merito alla identificazione e quantificazione dei propri bisogni o all individuazione dei mezzi strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni. il provvedimento con cui la stazione appaltante decide di ricorrere al dialogo competitivo deve contenere specifica motivazione in merito alla sussistenza dei suddetti presupposti. 13
L unico criterio per l'aggiudicazione è quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Le stazioni appaltanti pubblicano un bando di gara in cui rendono noti le loro necessità o obiettivi, che definiscono nel bando stesso o in un documento descrittivo che costituisce parte integrante del bando, nei quali sono altresì indicati i requisiti di ammissione al dialogo competitivo, i criteri di valutazione delle offerte e il termine entro il quale gli interessati possono presentare istanza di partecipazione alla procedura. Nella fase del dialogo esse possono discutere con i candidati ammessi tutti gli aspetti dell'appalto. Durante il dialogo le stazioni appaltanti garantiscono la parità di trattamento di tutti i partecipanti, in particolare non forniscono, in modo discriminatorio, informazioni che possano favorire alcuni partecipanti rispetto ad altri. 14
Le stazioni appaltanti non possono rivelare agli altri partecipanti le soluzioni proposte ne' altre informazioni riservate comunicate dal candidato partecipante al dialogo senza l'accordo di quest'ultimo. Le stazioni appaltanti possono prevedere che la procedura si svolga in fasi successive in modo da ridurre il numero di soluzioni da discutere durante la fase del dialogo applicando i criteri di aggiudicazione precisati nel bando di gara o nel documento descrittivo. Il ricorso a tale facoltà è indicato nel bando di gara e nel documento descrittivo. 15
Il dialogo prosegue finché la stazione appaltante non è in grado di individuare la soluzione o le soluzioni che possano soddisfare le sue necessità o obiettivi. Le stazioni appaltanti possono motivatamente ritenere che nessuna delle soluzioni proposte soddisfi le proprie necessità o obiettivi. In caso contrario, dopo aver dichiarato concluso il dialogo e averne informato i partecipanti, le stazioni appaltanti li invitano a presentare le loro offerte finali in base alla o alle soluzioni presentate e specificate nella fase del dialogo. Tali offerte devono contenere tutti gli elementi richiesti e necessari per l'esecuzione del progetto. Le stazioni appaltanti valutano le offerte ricevute sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati nel bando di gara o nel documento descrittivo, individuando l'offerta economicamente più vantaggiosa. 16
PROCEDURA IN ECONOMIA (ART 125 DLGS. 163/2006) L art. 125 del Codice dei Contratti Pubblici prevede che le acquisizioni in economia di beni, servizi, lavori, possono essere effettuate: 1) mediante amministrazione diretta; 2) mediante procedura di cottimo fiduciario. I procedimenti di spesa in economia rispondono alla finalità di privilegiare le esigenze di speditezza e semplificazione in relazione ad approvvigionamenti che, per caratteristiche qualitative o quantitative, rendono possibile il ricorso ad una regolamentazione semplificata rispetto a quella disciplinante l evidenza pubblica. Per ogni acquisizione in economia le stazioni appaltanti operano attraverso un responsabile del procedimento. 17
1. AMMINISTRAZIONE DIRETTA Nell amministrazione diretta le acquisizioni sono effettuate con materiali e mezzi propri o appositamente acquistati o noleggiati e con personale proprio delle stazioni appaltanti, o eventualmente assunto per l occasione, sotto la direzione del responsabile del procedimento. 18
2. Il cottimo fiduciario è una procedura negoziata in cui le acquisizioni avvengono mediante affidamento a terzi: a) Affidamento lavori Per lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e fino a 200.000 euro, l affidamento mediante cottimo fiduciario avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei, individuati sulla base di indagini di mercato ovvero tramite elenchi di operatori economici predisposti dalla stazione appaltante. Per lavori di importo inferiore a quarantamila euro è consentito l affidamento diretto da parte del responsabile del procedimento. b) Acquisizioni di forniture e servizi. Per servizi o forniture di importo pari o superiore a 20.000 euro e fino a euro 125.000 l affidamento mediante cottimo fiduciario avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, previa consultazione di almeno cinque operatori, se sussistono in tale numero soggetti idonei, individuati sulla base di indagini di mercato ovvero tramite elenchi di operatori economici predisposti dalla stazione appaltante. Per servizi o forniture inferiori a ventimila euro, è consentito l affidamento diretto da parte del responsabile del procedimento. 19
I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE I criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici sono disciplinati agli artt. 81, 82 e 83 del Codice dei contratti che basa la selezione del soggetto che si aggiudicherà l appalto sul confronto delle offerte ricevute secondo i due seguenti metodi: 1) il prezzo più basso, in cui viene valutato esclusivamente l elemento economico; 2) l offerta economicamente più vantaggiosa in cui vi è una valutazione congiunta degli elementi tecnici ed economici. La scelta del criterio più adeguato da adottare è effettuata discrezionalmente dalla Stazione appaltante in relazione alle caratteristiche dell oggetto del contratto (art. 81 Codice dei contratti). 20
1. Il criterio del prezzo più basso e lo svolgimento delle operazioni di gara L art. 82 del Codice disciplina il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, prevedendo che la stazione appaltante individui l aggiudicatario in base all offerta che presenta il ribasso percentuale o il valore più basso rispetto all insieme dei concorrenti. Tale criterio viene utilizzato quando le caratteristiche della prestazione da eseguire sono già ben definite dalla Stazione appaltante nel capitolato d oneri, in cui sono previste tutte le caratteristiche e condizioni della prestazione pertanto il concorrente deve solo offrire un prezzo (che deve essere comunque inferiore a quello posto a base di gara). Qualora venga utilizzato il criterio del prezzo più basso non è necessario costituire una vera e propria commissione di gara essendo sufficiente la presenza di un presidente e di due testi. Tale ruolo generalmente è ricoperto dal responsabile del procedimento, che svolge, ai sensi dell art. 10 del Codice, tutti i compiti relativi alle procedure di affidamento e il cui nominativo viene reso noto ai concorrenti con il bando di gara o la lettera di invito. 21
Una volta ricevute tutte le offerte, contenute in un plico chiuso, entro il termine perentorio stabilito dal bando o dalla lettera di invito, viene fissata una prima seduta pubblica durante la quale: a. si verifica la sigillatura dei plichi pervenuti e si provvede ad aprire il plico contenente la due buste: la busta contenente la documentazione amministrativa e la busta contenente l offerta economica, verificando anche per queste ultime il rispetto delle norme poste a garanzia dell integrità e della segretezza; b. si aprono le buste contenenti la documentazione amministrativa di tutti i concorrenti, in ordine di arrivo; viene pubblicamente dato riscontro della documentazione ivi contenuta rendendo noto quali sono i concorrenti ammessi, quelli eventualmente esclusi e quelli che dovranno procedere ad integrare la documentazione presentata ex art. 46 del Codice. c. si sorteggia, ai sensi dell art. 48, comma 1 del Codice, il nominativo del/dei concorrente/i chiamato/i a comprovare i requisiti autocertificati e si rinvia ad una ulteriore seduta pubblica l apertura della busta contenente l offerta economica. 22
Durante la seconda seduta pubblica si provvede: a dare atto delle risultanze dell attività di verifica dei requisiti ex art. 48, comunicando i concorrenti eventualmente esclusi; ad aprire la busta contenente l offerta economica e a dare lettura del prezzo complessivo offerto da ciascun concorrente ed il conseguente ribasso percentuale. Tale adempimento deve svolgersi necessariamente in un unica seduta senza possibilità di rinvio; a stilare e dare lettura della graduatoria provvisoria; nel caso in cui ci fossero delle offerte che potrebbero rivelarsi anormalmente si procede a dare atto dell avvio del procedimento di verifica delle offerte anomale e rinviare ad apposita seduta pubblica; 23
Durante la terza seduta pubblica che si terrà solo nel caso in cui si sia instaurato il sub-procedimento di valutazione dell anomalia si provvede: a dare atto delle risultanze del procedimento di verifica delle offerte risultate anormalmente basse, dichiarando quelle non congrue; ad individuare il miglior offerente, dichiarando nei confronti di quest ultimo l aggiudicazione provvisoria della procedura di gara. Tutte le suddette attività devono essere verbalizzate 24
2. IL CRITERIO DELL OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA, LA COMMISSIONE GIUDICATRICE E LO SVOLGIMENTO DELLE OPERAZIONI DI GARA L aggiudicazione all offerta economicamente più vantaggiosa, in cui come precedentemente accennato vi è una valutazione congiunta degli elementi tecnici ed economici, è disciplinata dall art. 83 del Codice dei contratti che impone alla Stazione appaltante di individuare, nel bando di gara, i criteri di valutazione dell offerta, valutando la loro pertinenza in ragione della natura, dell oggetto e delle caratteristiche del contratto. A titolo esemplificativo il comma 1 del predetto articolo prevede quali possibili criteri di valutazione: a) il prezzo; b) la qualità; c) il pregio tecnico; d) le caratteristiche estetiche e funzionali; e) le caratteristiche ambientali; f) il costo di utilizzazione e manutenzione; g) la redditività; h) il servizio successivo alla vendita; i) l assistenza tecnica; l) la data di consegna ovvero il termine di consegna o di esecuzione; m) l impegno in materia di pezzi di ricambio; n) la sicurezza di approvvigionamento; o) in caso di concessioni, altresì la durata del contratto, le modalità di gestione, il livello e i criteri di aggiornamento delle tariffe da praticare agli utenti. 25
Analoga discrezionalità è lasciata dal comma 2 per quanto attiene il peso da assegnare a ciascun criterio, che deve essere indicato nel bando o come peso percentuale (ad esempio: prezzo 40%, qualità 30%,pregio tecnico 30%) o in termini assoluti quale punteggio (ad esempio: prezzo 40 punti, qualità 30 punti, pregio tecnico 30 punti), comunque per valori complessivi pari a cento. Il bando per ciascun criterio di valutazione prescelto deve prevedere, ove necessario, i sub-criteri e i sub-pesi o i sub-punteggi, fermo restando che la somma globale sia pari a cento. Lo stesso dovrà indicare, oltre che ai criteri, anche la metodologia di calcolo e di attribuzione del punteggio. L art. 84 del Codice prevede la nomina di una apposita commissione giudicatrice per lo svolgimento di tutte le attività necessarie all individuazione della migliore offerta presentata 26
La commissione, viene nominata della stazione appaltante, ed è composta da un numero dispari di componenti, tre o cinque, e presieduta da un dirigente (o, in sua assenza, da un funzionario con funzioni apicali) della pubblica amministrazione che ha indetto la procedura; in caso di carenza di organico idoneo interno all amministrazione il Codice consente l affidamento dell incarico a figure professionali esterne in possesso dei necessari requisiti e che non versino nelle condizioni di incompatibilità di cui all art. 84, commi 4, 5 e 6, del citato Codice. La commissione giudicatrice è un organo temporaneo, collegiale, le cui decisioni tecniche sono discrezionali, e viene nominata dalla Stazione appaltante solo successivamente alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte e ciò al fine di garantire l imparzialità dell amministrazione nei confronti degli offerenti 27
Le operazioni di gara devono svolgersi in seduta pubblica, fatta eccezione per quelle che si possono svolgere in seduta riservata e che attengono alle attività di esame e valutazione delle offerte tecniche. 28
Anche in questo caso una volta ricevute tutte le offerte, contenute in un plico chiuso, entro il termine perentorio stabilito dal bando o dalla lettera di invito, viene fissata una prima seduta pubblica durante la quale: si verifica la sigillatura dei plichi pervenuti e si provvede ad aprire il plico contenente le tre buste: la busta contenente la documentazione amministrativa, la busta contenente l offerta tecnica e la busta contenente l offerta economica, verificando anche per queste ultime il rispetto delle norme poste a garanzia dell integrità e della segretezza; si aprono le buste contenenti la documentazione amministrativa di tutti i concorrenti, in ordine di arrivo; viene pubblicamente dato riscontro della documentazione ivi contenuta rendendo noto quali sono i concorrenti ammessi, quelli eventualmente esclusi e quelli che dovranno procedere ad integrare la documentazione presentata ex art. 46 del Codice. si sorteggia, ai sensi dell art. 48, comma1 del Codice, il nominativo del/dei concorrente/i chiamato/i a comprovare i requisiti autocertificati e si rinvia ad una ulteriore seduta pubblica l apertura della busta contenente l offerta economica. 29
Durante la seconda seduta pubblica si provvede: a dare atto delle risultanze dell attività di verifica dei requisiti ex art. 48, comunicando i concorrenti eventualmente esclusi; ad aprire la busta contenente l offerta tecnica e verificare la presenza della documentazione richiesta rimandando la valutazione delle stesse in successive sedute riservate; 30
Durante la terza seduta pubblica si provvede: a dare atto delle risultanze dell attività di valutazione delle offerte tecniche, mediante lettura dei punteggi conseguiti da ciascuna offerta, comunicando i concorrenti eventualmente esclusi; ad aprire la busta contenente l offerta economica, dando lettura del prezzo complessivo offerto da ciascun concorrente ed il conseguente ribasso percentuale; all attribuzione dei punteggi alla la comunicazione dei punteggi complessivi totalizzati dai concorrenti e a dare lettura della graduatoria provvisoria; nel caso in cui ci fossero delle offerte che potrebbero rivelarsi anormalmente basse a dare si procede a dare atto dell avvio del procedimento di verifica delle offerte anomale e rinviare ad apposita seduta pubblica. 31
Durante la quarta seduta pubblica che si terrà solo nel caso in cui si sia instaurato il sub-procedimento di valutazione dell anomalia si provvede: a dare atto delle risultanze del procedimento di verifica delle offerte risultate anormalmente basse, dichiarando quelle non congrue; ad individuare il miglior offerente, dichiarando nei confronti di quest ultimo l aggiudicazione provvisoria della procedura di gara. 32
Come nell ipotesi dell aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso, tutte le sopra menzionate operazioni sono oggetto di verbalizzazione. Si evidenzia che la pubblicità di dette operazioni è elemento essenziale della procedura sia perché tutela la parità di trattamento degli offerenti sia a tutela dell interesse pubblico alla trasparenza e all imparzialità dell attività della pubblica amministrazione. 33