N. 1/2017/Cons. Corte dei conti A SEZIONI RIUNITE Nell adunanza del 29 novembre 2017 OGGETTO: parere sullo schema di decreto del Presidente della Repubblica recante Regolamento concernente la definizione della struttura del piano dei conti integrato delle pubbliche amministrazioni centrali dello Stato ai sensi dell art. 38-ter della legge 31 dicembre 2009, n. 196, legge di contabilità e finanza pubblica. Vista la nota n. 14711 del 20 ottobre 2017, dell Ufficio legislativo economia del Ministero dell economia e delle finanze, con la quale è stato chiesto il parere della Corte dei conti sullo schema di decreto in oggetto indicato; Visto il decreto n. 177 del 15 novembre 2017 con il quale il Presidente della Corte dei conti ha convocato l'odierna adunanza delle Sezioni riunite, in sede consultiva, per deliberare sul parere richiesto; Visti la legge ed il regolamento sull'amministrazione e sulla contabilità generale dello Stato emanati, rispettivamente, con il regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 e con il regio decreto 23 maggio 1924, n. 827; Vista la legge 31 dicembre 1999, n. 196 e, in particolare, gli artt. 2, 38-bis, 38-ter e 40; Visto il decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91 e, in particolare, l art.4; 1
Presente per la Procura Generale il V.P.G. Sergio Auriemma; Esaminati gli atti e uditi i rappresentanti del Ministero dell economia e delle finanze dott. Rosario Stella e dott.ssa Daniela Collesi e il relatore Cons. Francesco Targia Premesso E stato trasmesso alla Corte dei conti, ai fini del prescritto parere, lo schema di decreto del Presidente della Repubblica recante Regolamento concernente la definizione della struttura del piano dei conti integrato delle pubbliche amministrazioni centrali dello Stato ai sensi dell art. 38-ter della legge 31 dicembre 2009, n. 196, legge di contabilità e finanza pubblica. Con decreto n. 177 in data 15 novembre 2017, il Presidente della Corte ha convocato per la seduta odierna le Sezioni riunite in sede consultiva per l espressione del parere sullo schema di decreto di cui trattasi. Considerato Con lo schema di decreto in esame si intende dare attuazione alla delega contenuta al comma 3 dell articolo 38-ter della legge n. 196 del 31 dicembre 2009, introdotto dall articolo 8, comma 1, del decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 90. Lo schema di provvedimento all esame costituisce un importante tassello del processo di revisione del bilancio dello Stato. In particolare, con esso vengono individuate le voci del piano dei conti integrato, i collegamenti dei conti finanziari e di quelli economico patrimoniali ai documenti contabili e di bilancio e viene definito il livello minimo di articolazione in relazione alle diverse fasi del bilancio. Lo scopo è quello di realizzare uno schema classificatorio che consenta ad un tempo l integrazione e la coerenza tra le movimentazioni finanziarie e quelle economico patrimoniali, in una logica di armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche, di una maggiore tracciabilità delle informazioni e di una maggiore attendibilità e trasparenza dei dati contabili. 2
Il suo perimetro di applicazione è costituito dalle sole amministrazioni centrali dello Stato (comprese le articolazioni periferiche), con esclusione, quindi, delle amministrazioni pubbliche di cui all articolo 1, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91, e delle amministrazioni regionali e locali rientranti nell ambito di applicazione del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, oggetto di specifiche discipline. Al riguardo va evidenziato che, in una logica di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, il richiamato articolo 38-ter della legge n. 196 del 2009 prevede espressamente che il piano dei conti delle amministrazioni centrali tenga conto del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 ottobre, 2013, n. 132, concernente le modalità di adozione del piano dei conti integrato delle amministrazioni pubbliche in contabilità finanziaria. In considerazione di ciò, gli allegati piani finanziario, economico e patrimoniale sono sostanzialmente uguali a quelli allegati al decreto ministeriale 6 marzo 2017 di aggiornamento, a seguito della sperimentazione, dell allegato 1 del menzionato decreto del Presidente della Repubblica n. 132 del 2013, integrato con voci proprie caratteristiche delle amministrazioni centrali. In merito devono essere evidenziate, in linea con quanto già osservato da queste Sezioni riunite (parere n. 1/2016/CONS, adottato nella seduta del 14 marzo 2016), le peculiarità del soggetto pubblico costituito dallo Stato come distinto dagli enti pubblici, anche alla luce delle responsabilità su di esso gravanti in termini di chiusura del sistema, come previsto ad esempio dall art. 117, primo comma, Cost. e la conseguente necessità di tener conto delle specificità proprie delle amministrazioni dello Stato. In quest ottica assumono rilievo gli aspetti problematici relativi alla classificazione economica delle spese per trasferimenti o a soggetti operanti in contabilità speciale. In tali ipotesi appare necessaria l estensione del piano dei conti agli ordinatori secondari di spesa, oltre ad un integrazione tra sistemi informativi, al fine di consentire, almeno a rendiconto, una corretta classificazione delle entrate e delle spese. Si rappresenta, poi, l esigenza della necessaria condivisione con la Corte dei conti delle procedure di controllo di rispettiva competenza, compresi gli aspetti informatici, nel rispetto del disposto dell articolo 38-bis della legge 31 dicembre 2009, n. 196. 3
Il termine fissato per l adozione di detto provvedimento (31 ottobre 2016), risulta essere scaduto. Deve tuttavia considerarsi non esaurita la immanente potestà regolamentare, dovendosi ritenere detto termine ordinatorio. Lo schema di regolamento si compone di dieci articoli e di due allegati: il piano finanziario, economico e patrimoniale e i collegamenti tra bilancio dello Stato e piano finanziario del piano dei conti. Di seguito vengono formulate specifiche osservazioni riguardo ai singoli articoli del provvedimento in esame. Art. 1 (definizioni e denominazioni) L articolo 1, in considerazione della tecnicità della materia e al fine di consentire una più agevole lettura del testo, contiene la definizione dei termini maggiormente utilizzati al suo interno (amministrazioni centrali dello Stato; amministrazioni pubbliche; piano dei conti integrato; livelli di articolazione del piano dei conti; livelli minimi di articolazione del piano; voce del piano dei conti; contenuto delle voci; sistema integrato di scritture contabili, transazione contabile elementare). Art. 2 (Sistema del piano dei conti integrato) L articolo 2 prevede l articolazione del piano dei conti in tre moduli (finanziario, economico e patrimoniale), stabilisce la decorrenza dell applicazione del piano con l entrata in vigore del regolamento e introduce una fase di sperimentazione per la cui disciplina rinvia al successivo art. 5. Al riguardo si ritiene di dover segnalare l esigenza di far coincidere l obbligo dell adozione del piano con l inizio dell esercizio finanziario o di prevedere, in ipotesi diversa, idonei meccanismi per l effettuazione delle scritturazioni non compiute nel periodo dell esercizio antecedente l entrata in vigore. Art. 3 (Livelli di articolazione del piano dei conti integrato delle amministrazioni centrali dello Stato) L articolo 3 definisce i livelli di articolazione del piano dei conti integrato in relazione alle diverse fasi del bilancio (previsione, gestione e rendicontazione) e per i piani economico e patrimoniale. Prevede, poi, che, in esito alla sperimentazione prevista dall art. 38-sexies della legge n. 196 del 2009, la codificazione SIOPE delle Amministrazioni centrali 4
dello Stato sia sostituita, con apposito decreto ministeriale, con quella definita dalla struttura del piano dei conti. Opportunamente viene mantenuta, così come avvenuto per le altre amministrazioni, durante la fase della sperimentazione, la codificazione SIOPE prevedendone al termine la sua sostituzione con quella prevista dalla struttura del piano dei conti integrato, in applicazione del disposto dell art. 38-quinquies della legge di contabilità e finanza pubblica. Art. 4 (Contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale) L articolo 4 ha ad oggetto il piano dei conti integrato, nei suoi tre moduli (finanziario, economico e patrimoniale), predisposto in coerenza con il piano dei conti di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 ottobre 2013, n. 132, per la tenuta della contabilità integrata, cui sono obbligate le amministrazioni dello Stato, al fine di affiancare, a fini conoscitivi, la contabilità economico-patrimoniale a quella finanziaria. Stabilisce, poi, l obbligo di registrazione degli eventi contabili rilevanti sotto il profilo economico e patrimoniale. Al comma 2 viene espressamente previsto che ciascun evento deve trovare corrispondenza in una o più transazioni elementari, al fine di assicurare la movimentazione delle opportune voci dei diversi moduli, a seconda della rilevanza dell evento sotto i profili della manifestazione finanziaria, economica e patrimoniale. Al comma 3 viene stabilito che ciascuna voce del piano dei conti del modulo finanziario è correlata, sulla base di appositi schemi di collegamento predisposti dalla Ragioneria generale dello Stato, alle corrispondenti voci dei piani di conto economico e patrimoniale. In ultimo, viene previsto che, nelle more dell emanazione dell apposito regolamento sui principi contabili previsto dal comma 4 dell articolo 38-bis della legge n. 196 del 2009, ai fini della valorizzazione delle transazioni contabili elementari, si applicano le regole del sistema di contabilità economico analitica di cui al decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279. Al riguardo si evidenzia l esigenza di procedere alla definizione dei principi contabili generali e applicati a conclusione della fase di sperimentazione, considerato che gli stessi costituiscono un presupposto per la corretta registrazione delle diverse operazioni contabili. Art. 5 (Sperimentazione) L articolo 5, in applicazione di quanto disposto dall articolo 38-sexies della legge n. 196 del 2009, prevede l avvio, a seguito di apposito decreto ministeriale, di 5
una fase di sperimentazione almeno biennale, demandando al predetto decreto la disciplina delle relative modalità. Stabilisce, in ultimo, che in esito alla sperimentazione possano essere modificati, con le modalità previste al successivo articolo 9, i livelli di articolazione del piano dei conti. In merito si evidenzia la norma non disciplina la fase della sperimentazione, se non nella sua durata minima, facendo rinvio ad apposito decreto ministeriale. Art. 6 (Collegamenti coi documenti contabili e di bilancio) L articolo 6 attiene ai collegamenti tra i conti finanziari ed economicopatrimoniali e i documenti contabili e di bilancio, attualmente riportati in due tabelle di raccordo allegate allo schema di decreto. In particolare, sono indicati, rispettivamente per la spesa e per l entrata, i collegamenti tra i titoli del bilancio dello Stato e il primo livello del piano dei conti finanziario ed il raccordo tra le categorie economiche e le voci al secondo livello del piano finanziario. È prevista, poi, la possibile rivisitazione, agli esiti della sperimentazione, dei predetti collegamenti al fine di poter utilizzare il paino dei conti integrato quale struttura di riferimento per la predisposizione dei documenti contabili e di finanza pubblica. Art. 7 (Strumenti per la classificazione) L articolo 7 prevede che le Amministrazioni centrali utilizzino, ai fini della classificazione delle transazioni elementali, il glossario e gli schemi di collegamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 ottobre 2013, n. 120, declinati secondo le specificità contabili delle amministrazioni coinvolte, da aggiornarsi in relazione agli esiti della prevista sperimentazione. Detti strumenti appaiono rilevanti al fine di garantire l omogeneità delle scritturazioni. Ne consegue che il loro adattamento alle peculiarità proprie delle amministrazioni dello Stato, in parte già effettuato, andrebbe completato prima dell entrata in vigore del provvedimento. Art. 8 (Controlli) L articolo 8 affida agli Uffici centrali di bilancio e alle Ragionerie territoriali dello Stato il monitoraggio e la verifica della correttezza delle scritture contabili delle amministrazioni, rispettivamente, centrali e periferiche dello Stato, nonché dell esatta applicazione delle disposizioni del provvedimento all esame. Rinvia al decreto ministeriale indicato al precedente articolo 5 la disciplina delle procedure e delle modalità attraverso le quali deve essere svolta la predetta attività di verifica 6
e di monitoraggio nella fase della sperimentazione, non indicando lo strumento attraverso il quale verranno stabilite le modalità a regime. Al riguardo deve osservarsi che la materia in esame, per i suoi caratteri di generalità, astrattezza ed innovatività, dovrebbe essere disciplinata in sede regolamentare, demandando ad un eventuale decreto ministeriale solo elementi di dettaglio. Articolo 9 (Aggiornamenti) L articolo 9 prevede che gli aggiornamenti del piano dei conti e dei collegamenti, da effettuarsi anche ad esito della menzionata sperimentazione, siano effettuati tramite decreto ministeriale da pubblicarsi sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana e sul sito internet del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. Stabilisce, poi, che gli eventuali aggiornamenti del livello di articolazione minimo del piano dei conti siano effettuati con regolamento da adottarsi, su proposta del Ministro dell economia e delle finanze, con le procedure di cui all articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988. Al riguardo deve segnalarsi che le previste eventuali modifiche da adottarsi con decreto ministeriale a seguito della sperimentazione potranno riguardare singole voci, mentre variazioni più significative potranno essere apportate solo con le modalità previste dal richiamato articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988. Art. 10 (Clausola d invarianza finanziaria) L articolo 10, infine, stabilisce che all attuazione delle disposizioni in esame si provveda attraverso le risorse individuate dall articolo 11 del decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 90 (che a sua volta rinvia alle risorse di cui all articolo 1, comma 188, della legge 22 dicembre 2014, n. 190) e che le Amministrazioni destinatarie del regolamento provvedano all attuazione dei relativi adempimenti con le risorse umane, finanziarie e strumentali previste a legislazione vigente. P.Q.M. Nelle considerazioni che precedono è il parere delle Sezioni riunite della Corte dei conti. Il Relatore firmato Francesco Targia Il Presidente firmato Angelo Buscema 7
Depositata in Segreteria in data 6 dicembre 2017 Il Direttore della Segreteria Firmato Maria Laura Iorio 8