REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA

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1 Lombardia/13/2012/PAR REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Gianluca Braghò dott. Massimo Valero dott. Alessandro Napoli dott.ssa Laura De Rentiis dott. Donato Centrone dott. Francesco Sucameli dott. Cristiano Baldi dott. Andrea Luberti Presidente Primo Referendario Primo Referendario Referendario Referendario (relatore) Referendario Referendario Referendario Referendario nell adunanza del 17 gennaio 2012 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; 1

2 Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003; Vista la nota pervenuta il 10 gennaio 2012 con la quale il Sindaco del Comune Val Masino (SO) ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica; Vista l ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna per deliberare sulla richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Val Masino; Udito il relatore, Laura De Rentiis; OGGETTO DEL PARERE Il Sindaco del Comune di Val Masino, dopo aver precisato che al Comune è affidata dalla Regione la gestione della riserva della Val di Mello e che la riserva gode di finanziamenti ad hoc, ai sensi della L.R. 86/1983, ha posto alla Sezione tre quesiti del seguente tenore: <<1- il divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato sussiste nello specifico anche nei confronti della riserva della Val di Mello (si precisa che non è intervenuta alcuna cessazione di rapporti di lavoro nell'anno precedente) ovvero se tale divieto non sussiste nei limiti del contributo regionale erogato per le spese di funzionamento; 2 - i limiti previsti per lavoro flessibile (contenimento della spesa nel limite del 50% di quella sostenuta nel 2009) si riferiscono anche ai contratti a tempo determinato (per una durata non superiore al mandato del Sindaco) stipulati ai sensi dell'art. 110 comma 1 e 2 del D.Lgs. 267/2000 e, nel caso di risposta affermativa, se comunque la norma trova applicazione anche nel caso specifico della Riserva 2

3 Naturale di Val di Mello, ovvero se tale vincolo non sussiste nei limiti del contributo regionale erogato per le spese di funzionamento. 3 - il limite previsto dall'art. 9 comma 2 bis del D.L. 78/2010 trova applicazione anche nel caso specifico della Riserva Naturale di Val di Mello, ovvero se tale vincolo non sussiste nei limiti del contributo regionale erogato per le spese di funzionamento>>. PREMESSA Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Comune di Val Masino rientri nell ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall art. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell efficienza e dell efficacia dell azione amministrativa. In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l organo di controllo esterno (per tutte: parere sez. Lombardia, 11 febbraio 2009, n. 36). Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione. L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a 3

4 quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda. AMMISSIBILITA SOGGETTIVA Riguardo all individuazione dell organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell ente comunale, si osserva che il sindaco del comune è l organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell ente ai sensi dell art. 50 T.U.E.L. Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall organo legittimato a proporla. AMMISSIBILITA OGGETTIVA Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nel comma 8, dell art. 7 della legge 131/03, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriore rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva. Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell art. 17, co. 31 del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria 4

5 della nozione di contabilità pubblica incentrata sul sistema di principi e di norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010). Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell autorità che la svolge; nonché esclude, altresì, che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali. Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all evolversi dell ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l ambito di attività. Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia la Sezione osserva che rientra nella materia della contabilità pubblica, poiché attiene alla disciplina contenuta in leggi finanziarie, sul contenimento e sull equilibrio della spesa pubblica, incidente sulla formazione e gestione del bilancio dell ente. La richiesta di parere in esame risponde ai requisiti indicati sopra e pertanto, è da ritenere ammissibile e può essere esaminata nel merito. MERITO Prima di esaminare i quesiti posti dall amministrazione comunale di Val Masino, occorre richiamare le precisazioni in punto di fatto contenute nella richiesta di parere. In particolare, il Sindaco puntualizza che: a) la riserva della Val di Mello non è un soggetto giuridico distinto dal comune. Infatti, la Riserva Naturale di Val di Mello è stata istituita, con deliberazione del Consiglio Regionale Lombardia del n. VIII/ 802, ai sensi della L.R n. 86; 5

6 b) la riserva gode di finanziamenti ad hoc ai sensi della L.R. 86/1983 per la copertura delle spese di funzionamento. In particolare,,sotto il profilo della la gestione, la Riserva Naturale è affidata al Comune di Val Masino che a sua volta è coadiuvato per le competenze tecniche dal ERSAF (Ente Regionale per i Servizi all'agricoltura e alle Foreste"). Mentre, sotto il profilo del finanziamento, l'ente gestore provvede alla realizzazione del piano ed alla gestione della Riserva con contributi assegnati dalla Regione in base ai piani di riparto annuali previsti dall'art. 40 della L.R. 86/1983, nonché con risorse proprie o finanziamenti". In questo quadro, il Comune di Val Masino, nella <<qualità di ente gestore, riceve dalla Regione Lombardia dei contributi annuali destinati alla copertura delle spese per il funzionamento della riserva (spese di personale, spese generali inerenti l'ufficio, consulenze specifiche inerenti la riserva ecc.) e ad iniziative di promozione e valorizzazione delle aree protette che vengono utilizzati solo ed esclusivamente per la gestione e il funzionamento della riserva>>; c) il comune di Val Masino, svolgendo anche la funzione della gestione della Riserva naturale di Val di Mello (senza la creazione di un ente separato), ha dovuto, negli anni precedenti, <<ricorrere allo strumento dell'incarico di alta professionalità ex art. 110 TUEL per l'impossibilità di avvalersi di personale interno (sia per mancanza di personale con specifiche competenze nella gestione degli aspetti peculiari dell'area protetta, sia per l'impossibilità di gravare il personale in servizio di ulteriori e rilevanti incombenze a discapito del regolare funzionamento dei servizi comunali)>>; d) il comune intenderebbe, per l anno 2012, procedere ad una assunzione a tempo indeterminato ovvero alla stipulazione di un contratto a tempo determinato di responsabile di servizio ex art. 110 comma 1 e 2 del D.Lgs. 267/2000, per adibire detto personale alla gestione della riserva. Tuttavia, il Comune, nell istanza di parere, precisa che non è intervenuta alcuna cessazione di rapporti di lavoro nell'anno precedente e l ente ha una popolazione pari a 950 abitanti. Questa Sezione, con riferimento ad una richiesta di parere dalla medesima Amministrazione sull estensione o meno delle disposizioni del D.L. n. 78/2010, conv. in L. n. 122/2010, aveva già preso atto del fatto che <<a fronte dei compiti intestati al Comune dalla Legge regionale, è previsto il conferimento di risorse finanziarie, mediante un contributo che corrisponde alle spese da sostenere per 6

7 la Riserva naturale, la cui gestione rientra tra le funzioni che il Comune deve svolgere per soddisfare gli interessi pubblici di cui è portatore, a tutela della collettività dallo stesso rappresentata>> (C. Conti Lombardia parere n. 120 del 4 marzo 2011). In proposito, questa Sezione ha concluso affermando che <<le risorse finanziarie a disposizione dell ente gestore sono prodotte essenzialmente dai contributi conferiti dalla Regione e il conferimento dell incarico e la programmazione di attività rientranti nelle previsioni dell art. 6 commi 7, 8 e 13 del D.L. 78/2010 potranno concretizzarsi nei limiti di tali risorse. Diversamente, qualora il Comune di Val Masino ricorra a risorse finanziarie diverse da quelle appena descritte, gli incarichi e le predette attività dovranno sottostare ai limiti indicati nelle rispettive disposizioni legislative. Resta fermo, in ogni caso, il divieto assoluto di effettuare spese per sponsorizzazioni, nei termini già ampiamente chiariti nel precedente parere di questa Sezione n del >> (Così, C. Conti Lombardia parere n. 120 del 4 marzo 2011). 1 quesito: poiché il Comune di val Masino (di circa 950 abitanti) non ha registrato cessazioni di rapporti di lavoro, soggiace al divieto il divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato o, per la gestione della riserva della Val di Mello, può derogare a detto divieto <<nei limiti del contributo regionale erogato per le spese di funzionamento>>? Il Comune di Val Masino, quale gestore della Riserva Naturale ex art. 13 della legge regionale n. 86/83, beneficia delle risorse finanziarie stanziate dalla Regione ex art. 40 l. reg. cit.. Il comune intenderebbe, per l anno 2012, procedere ad una assunzione a tempo indeterminato ovvero alla stipulazione di un contratto a tempo determinato di responsabile di servizio ex art. 110 comma 1 e 2 del D.Lgs. 267/2000, per il personale neo assunto alla gestione della riserva. Tuttavia, nell istanza di parere, si precisa che non è intervenuta alcuna cessazione di rapporti di lavoro nell'anno precedente e l ente ha una popolazione pari a 950 abitanti. Con riferimento alla possibilità di procedere ad una nuova assunzione a tempo indeterminato, occorre ricordare che, ai sensi dell art. 1, comma 562 della legge 296/06, il Comune di Val Masino deve contenere la spesa del personale entro il livello di quella sostenuta nel 2004 e può procedere a nuove 7

8 assunzioni nei soli limiti delle cessazioni avvenute nell anno precedente, semprechè la spesa complessiva di personale incida in misura inferiore al 50 per cento sulla spesa corrente (percentuale indicata dall attuale formulazione del comma 7 dell art. 76 d.l. n. 122/08 dopo l ultima modifica introdotta da D.L. 6 dicembre 2011, n. 2011, convertito con modificazioni dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214).e sia inferiore a quella sostenuta nel Ad ogni buon conto, con riferimento al limite delle cessazioni avvenute nell anno precedente, è opportuno richiamare le Sezioni Riunite della Corte dei Conti che hanno recentemente confermato (deliberazione 11 novembre 2010, n. 52) che l espressione nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno va intesa come comprensiva di tutte le vacanze complessivamente verificatesi dall entrata in vigore della norma limitatrice (il citato comma 562 dell art. 1 della l. n. 296/2006) non ancora coperte alla data di riferimento. 2 quesito: <<i limiti previsti per lavoro flessibile (contenimento della spesa nel limite del 50% di quella sostenuta nel 2009) si riferiscono anche ai contratti a tempo determinato (per una durata non superiore al mandato del Sindaco) stipulati ai sensi dell'art. 110 comma 1 e 2 del D.Lgs. 267/2000>>? In caso di risposta affermativa, la norma trova applicazione anche nel caso specifico della Riserva Naturale di Val di Mello oppure detto <<vincolo non sussiste nei limiti del contributo regionale erogato per le spese di funzionamento>>? Con riferimento alla possibilità di stipulare un contratto a tempo determinato di responsabile di servizio ex art. 110 comma 1 e 2 del D.Lgs. 267/2000, occorre richiamare il recente vincolo introdotto dalla legge di stabilità per 2012 (art. 4 comma 102 L. 183/2011 che ha stabilito che le disposizioni recate dall'art. 9 comma 28 del D.L. 78/2010 si applicano anche agli enti locali). In particolare la norma stabilisce che <<fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione lavoro, ad altri rapporti formativi, alla 8

9 somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni, non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell'anno Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale>>. Dunque, alla stregua della novella normativa il contenimento della spesa per lavoro flessibile nel limite del 50% di quella sostenuta nel 2009 opera anche per gli enti locali. Detto limite trova applicazione a prescindere dalle dimensioni dell ente locale. Una prima questione interpretativa che si pone è se nelle tipologie di lavoro flessibile indicate dalla norma vi rientrino o meno anche le assunzioni ex articoli 110 e 90 del DLgs n. 267/2000. Questa Sezione propende per una risposta affermativa al quesito evidenziando che è pacifico che il contratto a tempo determinato ex art. 110 è la fonte di un rapporto tra l ente locale ed il destinatario dell incarico che ha le caratteristiche di un rapporto di lavoro a tempo parziale per le qualifiche dirigenziali, tanto che il trattamento economico spettante al dirigente esterno al quale è conferito l incarico è equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali. Ne consegue che l amministrazione comunale che intende conferire incarico ex art. 110 Tuel, oltre ai limiti indicati dalla norma, deve anche rispettare il limite del 50% della spesa del personale assunto con contratto flessibile nel 2009 a partire dal 1 gennaio 2012 (data di entrata in vigore della legge di stabilità) (in questi termini si veda anche la delibera della Sezione di Controllo per la Campania, parere n. 493 del 20 dicembre 2011). Data una soluzione positiva al primo quesito, si pone una seconda questione interpretativa: se il vincolo di finanza pubblico operi o meno anche per i contratti a tempo determinato stipulati (ex art. 110 Tuel) dall ente locale per espletare funzioni finanziate dalla regione (in questo caso, la gestione di un area naturale protetta). 9

10 Con riferimento a questo aspetto si osserva che, alla luce di una interpretazione letterale del comma 28 del D.L. 78/2010, il vincolo di finanza pubblica in esame richiama specifiche tipologie di contratti di lavoro flessibile conclusi da regioni, province autonome, enti locali e enti del Servizio sanitario nazionale. Dunque, in un ottica di coordinamento della finanza pubblica per il contenimento della spesa per il personale derivante dalla stipula dei contratti de quibus, non rileva quale sia l ente che finanzia la spesa, bensì l ente che procede all assunzione a tempo determinato. 3 quesito: <<il limite previsto dall'art. 9 comma 2 bis del D.L. 78/2010 trova applicazione anche nel caso specifico della Riserva Naturale di Val di Mello>> oppure questo <<vincolo non sussiste nei limiti del contributo regionale erogato per le spese di funzionamento>>? Alla strega dell art. 9, comma 2 bis, del D.L. 78/2010, l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio non può superare il corrispondente importo dell'anno Sulla portata della norma, per ragioni di sintesi, si rinvia alle delibere pronunciate dalle Sezioni Riunite in sede di Controllo sull ambito applicativo dell art. 9, comma 2-bis, del DL 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 (QM Sez. Riun. in sede di controllo n. 51 del 4 ottobre 2011; QM Sez. Riun. in sede di controllo n. 56 del 2 novembre 2011). Ad ogni buon conto, la ratio del citato art. 9, comma 2-bis, è quella di cristallizzare al 2010 il tetto di spesa relativo all ammontare complessivo delle risorse presenti nei fondi unici che dovrebbero tendenzialmente essere destinate al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (QM Sez. Riun. in sede di controllo n. 51 del 4 ottobre 2011). Nel caso di specie il quesito posto dall ente locale non è pertinente in quanto il contributo della regione è erogato all ente locale per l espletamento della funzione di gestione dell ente locale e non per alimentare i fondi unici le cui risorse tendenzialmente dovrebbero essere destinate al trattamento accessorio del personale. Conseguentemente, il limite previsto dall'art. 9 comma 2 bis del D.L. 78/2010 trova applicazione anche nel caso specifico della Riserva Naturale di Val di Mello. P.Q.M. 10

11 Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. Il Relatore (Dott.ssa Laura De Rentiis) Il Presidente (Dott. Nicola Mastropasqua) Depositata in Segreteria il 19 gennaio 2012 Il Direttore della Segreteria (Dott.ssa Daniela Parisini) 11