Parere Corte dei Conti - sez. regionale di controllo per la Lombardia 15/1/2013 n. 8. nella camera di consiglio del 10 gennaio 2013

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1 Parere Corte dei Conti - sez. regionale di controllo per la Lombardia 15/1/2013 n. 8 composta dai Magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Giuseppe Zola dott. Alessandro Napoli dott.ssa Laura De Rentiis dott. Donato Centrone dott. Francesco Sucameli dott. Cristiano Baldi dott. Andrea Luberti Presidente Consigliere (relatore) nella camera di consiglio del 10 gennaio 2013 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la legge 7 dicembre 2012 n. 213; Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003; Vista la nota pervenuta prot. n del con la quale il Sindaco del Comune di Milano ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica; Vista l ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna per deliberare sulla richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Milano; Udito il relatore, dott. Alessandro Napoli; OGGETTO DEL PARERE Il Sindaco del Comune di Milano ha posto alla Sezione una richiesta di parere avente ad oggetto la partecipazione alla Fondazione La Grande Brera quale socio promotore. Più nel dettaglio, l organo rappresentativo dell ente precisa quanto segue. L'art. 8 del D.L. 22 giugno 2012 n. 83 convertito con modificazioni in Legge 7 agosto 2012 n. 134, al comma 3 prevede che a seguito dell'ampliamento e della risistemazione degli spazi espositivi della Pinacoteca di Brera e del riallestimento della relativa collezione, il Ministro per i beni e le attività culturali, nell'anno 2013, costituisce la fondazione di diritto privato denominata «Fondazione La Grande Brera», con sede in Milano, finalizzata al miglioramento della valorizzazione dell'istituto, nonché alla

2 gestione secondo criteri di efficienza economica. Al comma 5 stabilisce che oltre al Ministero per i beni e le attività culturali, che assume la qualità di fondatore, possano partecipare alla Fondazione di cui al comma 3, in qualità' di soci promotori, secondo le modalità stabilite dalla statuto, gli enti territoriali nel cui ambito la Fondazione ha sede, che assumano l'impegno di contribuire stabilmente al fondo di gestione in misura non inferiore al Ministero. Possono altresì diventare soci previo consenso del fondatore e dei soci promotori, altri soggetti, pubblici e privati, i quali contribuiscano ad incrementare il fondo di dotazione e il fondo di gestione della Fondazione nella misura e secondo le modalità stabilite dallo statuto. L'art. 9 comma 6 del D.L. 6 luglio 2012 n. 95 convertito in L. 7 agosto 2012 n. 135 prevede il divieto per gli enti locali "di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridicache esercitino unao più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell'art. 118 della Costituzione. La Corte dei Conti - sezione regionale di Controllo per la Lombardia con parere del 18 settembre 2012 n. 403, in ordine allacreazione di una Fondazione per l'erogazione dei servizi sociali ha ribadito il divieto introdotto dall'art. 9 comma 6 del D.L. n. 95/2012convertito in L. n. 135/2012, considerando che l amplissima latitudine operativa della disposizione normativa nel quadro dell opzione legislativa favorevole alla reinternalizzazione dei servizi non può che comprendere anche le fondazioni [...] quanto alle funzioni fondamentali esse comprendono in generale l organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale. L Amministrazione Comunale intende partecipare quale socio promotore alla costituzione della Fondazione La Grande Brera, ai sensi di quanto previsto dal sopracitato art. 8 del D.L. 22 giugno 2012 n. 831convertito con modificazioni in Legge 7 agosto 2012 n Ritiene l'amministrazione che ciò sia possibile atteso che: - l'istituzione della Fondazione in esame è prevista da apposita normativa statale; - il divieto di cui all'art. 9 comma 6 riguarda la sola istituzione formale da parte dell'ente locale di enti, organismi comunque denominati e di qualsiasi forma giuridica comprese le Fondazioni; - non opera un divieto relativo alla mera partecipazione dell'ente locale in qualità di socio promotore, anche se con un apporto sostanzialmente pari al socio Fondatore; - la gestione di un museo non rientra nelle funzioni fondamentali dei Comuni previste dall'art.14 comma 27 del D.L. n. 78/2010 modificato dall'art. 19 del D.L. n. 95/2012. Alla luce di quanto sopra illustrato, il Sindaco di Milano sottopone alla Sezione i seguenti dubbi interpretativi, in merito alla possibilità di avvalersi dell art. 8 comma 3 del D.L. 22 giugno 2012 n. 83 convertito con modificazioni in Legge 7 agosto 2012 n. 134, interrogandosi se: nel caso di specie, che vede la costituzione della Fondazione in attuazione di una Legge dello Stato (art. 8 L.134/2012) ed ad opera del Ministero competente in qualità di unico fondatore, operi il divieto di cui all'art. 9 - comma 6 D.L. 6 luglio 2012 n. 95 convertito in L. 7 agosto 2012 n. 135, e in particolare, come possa interpretarsi la locuzione "organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica"; l'ente locale possa partecipare alla costituzione di una Fondazione o altro organismo o aderire ad essa/o nel caso in cui non operi direttamente con l'istituzione formale;

3 la gestione di un museo possa rientrare nelle funzioni fondamentali dei Comuni previste dall'art.14 comma 27 del D.L. n. 78/2010, così come modificato dall'art. 19 del D.L. n. 95/2012. PREMESSA Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Milano rientri nell ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall art. 7 comma ottavo, della legge 5 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell efficienza e dell efficacia dell azione amministrativa. In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando - peraltro - esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l organo di controllo esterno (per tutte: parere sez. Lombardia, 11 febbraio 2009, n. 36). Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione. L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda. AMMISSIBILITA SOGGETTIVA Riguardo all individuazione dell organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell ente comunale, si osserva che il Sindaco è l organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere, in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell ente ai sensi dell art. 50 T.U.E.L. Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall organo legittimato a proporla. AMMISSIBILITA OGGETTIVA Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nel comma 8, dell art. 7 della legge 131/03, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.

4 Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriore rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva. Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell art. 17, co. 31 del decretolegge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria di contabilità pubblica incentrata sul sistema di principi e di norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010). Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nell esclusiva competenza dell autorità che la svolge; nonché esclude che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali. Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all evolversi dell ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l ambito di attività. Con specifico riferimento alla richiesta posta dall Ente, essa si palesa ammissibile anche sul piano oggettivo, sulla scorta di costante giurisprudenza della Sezione. MERITO In via preliminare la Sezione precisa che la decisione in ordine all interpretazione ed applicazione in concreto della disposizione richiamata dal Sindaco del Comune di Milano è di esclusiva competenza dell ente locale rientrando nella piena discrezionalità e responsabilità dell Amministrazione. Quest ultima, ovviamente, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel parere della Sezione, sviluppate in termini di enunciazione dei principi ermeneutici della materia. L art. 9 comma 6 del d.l. n. 95/2012 statuisce che è fatto divieto agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell articolo 118 della Costituzione. Come indicato dall Amministrazione istante nella richiesta di parere, la giurisprudenza della Sezione ha già avuto modo di pronunziarsi in sede consultiva in merito a tale disposizione, con la delibera n. 403 del , precisando che il divieto "non può che comprendere anche le fondazioni ed in genere tutti gli organismi strumentali creati

5 dall'ente locale (salvo per le società il riferimento contenuto nel comma 7). Coerentemente con tale esegesi, la Sezione, sempre in sede consultiva, ha successivamente osservato che in mancanza di un espresso richiamo di fonte legale, non è possibile, sulla scorta del primario criterio interpretativo letterale, postulare l esclusione dal divieto di cui all art. 9 comma 6 delle aziende speciali in oggetto (delibera n. 514/2012, per quanto concerne un organismo per la gestione associata di servizi alla persona). Orbene, la facoltà del Comune di Milano di partecipare quale socio promotore alla costituzione della Fondazione La Grande Brera trova la sua fonte diretta proprio in una norma di rango primario, ossia nell art. 8 comma 3 del D.L. 22 giugno 2012 n. 83 convertito con modificazioni in Legge 7 agosto 2012 n Tale disposizione, in ossequio al principio di specialità (lex specialis derogat generali), costituisce una deroga al divieto generale di cui all art. 9 comma 6 del d.l. n. 95/2012, convertito in L. 7 agosto 2012 n Per l effetto, risultano assorbiti gli ulteriori dubbi interpretativi in merito alla latitudine applicativa del predetto art. 9 comma 6 del d.l. n. 95/2012, in quanto non operante nella fattispecie in esame. P.Q.M. Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. L Estensore Il Presidente (dott. Alessandro Napoli) (dott. Nicola Mastropasqua) Depositato in Segreteria il 15 gennaio 2013 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini)