REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio. Sede di Roma, Sez. I^ SENTENZA

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1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio Sede di Roma, Sez. I^ composto dai signori magistrati: Pasquale de Lise Silvia Martino Mario Alberto di Nezza Presidente Componente rel. Componente ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 675/2002 proposto da Goggi Vincenzo e Goggi Sterling Assicurazioni Insurances and Reinsurances Brokers s.r.l. (già Goggi Assicurazioni Insurances and Reinsurances Brokers s.r.l.), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avv.ti Claudio Dal Piaz e Mario Contaldi ed elettivamente domiciliati presso il secondo in Roma, alla via Pier Luigi da Palestrina n. 63; CONTRO - Ministero delle Attività produttive e ISVAP, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall Avvocatura generale dello Stato; per l annullamento dell ordinanza ingiunzione in data 9 novembre 2001, provvedimento n. 124/2001, prot. n , a firma del Direttore Generale per il Commercio,

2 le Assicurazioni e i Servizi, Ufficio C5, del Ministero delle Attività produttive, notificata il 14 novembre 2001, con la quale è stato ordinato e ingiunto al sig. Vincenzo Goggi, quale asserito gestore di fatto della Goggi Assicurazioni Insurances and Reinsurances Brokers s.r.l (società esercente l attività di mediazione assicurativa) e alla Goggi Sterling Assicurazioni, quale responsabile in solido, di pagare la sanzione amministrativa di L oltre ai diritti e alle spese. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l atto di costituzione delle Amministrazioni resistenti a mezzo dell Avvocatura dello Stato; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del la d.ssa Silvia Martino; Uditi gli avv.ti di cui al verbale; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO 1. Nel periodo maggio luglio 1995 l ISVAP svolgeva accertamenti ispettivi presso la società di brokeraggio Goggi Assicurazioni Insurance and Reinsurance Brokers (oggi Goggi Sterling Assicurazioni Insurance and Reinsurance Brokers), con sede in Alessandria, nonché presso la rappresentanza generale per l Italia della Eagle Star Insurance Company Ltd in liquidazione volontaria, con sede in Milano. L ISVAP avviava l istruttoria, relativamente ai diversi profili d indagine emersi, inviando una prima nota di contestazioni, in data 29 novembre 2005, alla Goggi Assicurazioni e al sig. Vincenzo Goggi. 2

3 A seguito di ulteriori indagini e riscontri, veniva notificati i processi verbali nn.2514, 2515, 2516 del 15 luglio 1996, 2517 del 16 luglio, e 2659 del 13 novembre In particolare veniva contestata al rag. Goggi, ed in solido alla Goggi Assicurazioni, la violazione degli artt. 2 e 5, lett. d) della l.n. 792 del 1984, per avere il primo effettuato mediazione assicurativa quale gestore di fatto della società medesima, pur essendo iscritto all Albo degli agenti di assicurazione, in relazione ai contratti mediati a favore dei LLOYD S London in virtù di Binding Authority Agreement. Il 7 dicembre 1996 il sig. Goggi e la Goggi Assicurazioni presentavano memorie difensive alla Prefettura di Alessandria, indicata nei processi verbali quale organo competente. Successivamente, per effetto del trasferimento di competenze all ISVAP relativamente agli adempimenti di cui all art. 18, comma 2, della l.n. 689/81, operata dall art. 4, comma 10, del d.lgs. n. 373/98, la Prefettura trasmetteva gli atti all Istituto, dandone comunicazione agli interessati i quali presentavano ulteriori memorie e una richiesta di nuova audizione che aveva luogo ili 19 ottobre La Commissione valutativa per le sanzioni ISVAP, con verbale n. 130 del , proponeva l emanazione dell ordinanza - ingiunzione nella misura minima del 5% dei contratti imputabili a nuove emissioni negli anni collocate dalla Goggi Assicurazioni presso i LLOYD S London in virtù di binding authority agreement, in relazione ai quali il sig. Vincenzo Goggi era risultato person authorised to bind per conto della medesima società. 3

4 La sanzione proposta, sulla base dei dati forniti dai LLOYD S, è stata quantificata in L Il Ministero delle Attività Produttive ha quindi recepito la proposta del Presidente dell Istituto, emanando l ordinanza ingiunzione oggetto del presente ricorso. I ricorrenti deducono: 1) violazione di legge con riferimento all art. 17 della l.n. 689/81, nonché conseguentemente in relazione agli artt. 14 e 18 della medesima l. n. 689/1981 (determinante l annullamento dell intero procedimento amministrativo), in quanto, all epoca della contestazione, organo competente a ricevere il rapporto di cui alle norme in rubrica era il competente ufficio periferico del Ministero dell Industria e non il Prefetto; 2) Violazione dei termini previsti dall art. 14 della l.n. 689/1981 e conseguente estinzione dell obbligazione di pagare le somme contestate, poiché le note Isvap di contestazione prot. n e sono state adottate soltanto il 29 novembre 1996 e quindi più di novanta giorni dopo gli accertamenti contenuti nel verbale in data 13 luglio 1995; c) prescrizione, per quanto di ragione, ex art. 28 della l.n. 689 del 1981, delle somme pretese per decorrenza del temine quinquennale dal giorno in cu è stata commessa la violazione, in quanto talune delle violazioni sanzionate sono antecedenti di oltre un quinquennio la data del processo verbale n del 13 novembre 1996 (in particolare i contratti emessi tra il 1 novembre 1991 e il 15 novembre dello stesso anno); d) Violazione di legge con riferimento all ar. 13 della l.n. 689/81 nonché in relazione all ar.t 3 della l.n. 241/90; eccesso di potere per 4

5 travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, ingiustizia grave e manifesta, perplessità, sviamento, per la genericità delle contestazioni relative ai contratti mediati dalla Goggi Assicurazioni a seguito di rilascio alla stessa dei relativi Underwriters ad Lloyd s London Binding Authority Agreement ; e) illegittimità derivata, attesa l illegittimità degli atti endoprocedimentali, violazione di legge in relazione agli artt. 2, 5 comma 1, lett. d) e 9 della l.n. 792/1984. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; difetto assoluto di motivazione e di istruttoria; ingiustizia grave e manifesta, in quanto l Isvap ha valorizzato fatti meramente indiziari e comunque del tutto episodici. In particolare: - la partecipazione del sig. Vincenzo Goggi alla riunione tenutasi in Milano il 13 luglio 1992 presso gli uffici dei Lloyd s of London è avvenuta a titolo puramente personale, in qualità di agente di assicurazione; - l Associazione orafa valenzana, dopo avere inizialmente riconosciuto nel sig. Goggi il proprio referente, ha successivamente dichiarato di non avere mai concluso o trattato contratti per la Goggi Assicurazioni con il tramite del sig. Vincenzo Goggi; - le lettere di incarico rubricate Underwriters ad Lloyd s London Binding Authority Agreement sono state rettificate dai Lloyd s broker Horace Holman e Richard Sparrow, con l indicazione, al posto del sig. Goggi, dei legali rappresentanti della Goggi Assicurazioni; 5

6 - il rag. Goggi non aveva la possibilità materiale di occuparsi della società (nella quale ha solo una partecipazione minoritaria del 45%), in considerazione dell impegno richiesto dalla propria agenzia di assicurazioni. Si costituiva per resistere, depositando documenti e memorie, l Isvap. La ricorrente ha presentato due ulteriori memorie in vista dell udienza di discussione del alla quale il ricorso è stato trattenuto per la decisione. 2. E possibile prescindere dalla preliminare eccezione di irricevibilità sollevata dall Istituto resistente in quanto il ricorso è infondato nel merito. 3. Privo di pregio è il primo motivo con il quale i ricorrenti assumono che la competenza ad irrogare la sanzione di cui si controverte apparteneva, all epoca, agli uffici periferici del Ministero dell Industria. L art. 9 della l. n. 792/84 (relativa all istituzione e al funzionamento dell Albo dei mediatori di assicurazione), stabiliva infatti espressamente che Le sanzioni amministrative sono irrogate dal prefetto della provincia in cui è stata commessa l'infrazione o, nel caso in cui questa sia stata commessa nel territorio di più province, dal Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato. Peraltro, a seguito del trasferimento di competenze disposto dal d.lgs. n. 373/98, il procedimento sanzionatorio è stato proseguito e definito dall ISVAP, con rinnovo, come risulta dalla narrativa che precede, dell audizione già disposta dal Prefetto di Alessandria. 3. Circa la violazione dei termini previsti dall art. 14 della l.n. 689 del 1981, giova premettere che, per giurisprudenza pacifica, i limiti temporali entro i quali l'amministrazione deve provvedere alla notifica della 6

7 contestazione sono collegati alla conclusione del procedimento di accertamento. Tale momento non coincide né con la data di consumazione della violazione, né con la mera percezione del fatto, ma con il compimento di tutte le indagini volte ad acquisire la piena conoscenza del fatto e della determinazione della sanzione, che siano ritenute necessarie da parte degli organi procedenti. Nella fattispecie, il processo verbale del 13 luglio 1995, dal quale i ricorrenti pretendono di far decorrere il termine per la contestazione degli addebiti, recava soltanto alcuni accertamenti preliminari dai quali è successivamente scaturita una complessa attività d indagine, con richiesta di informazioni non solo a vari assicurati ma anche ad autorità di controllo, periti e compagnie straniere. Il cuore dell istruttoria svolta dall Isvap è poi rappresentato dalle informazioni richieste ai Lloyd s di Londra, il cui riscontro conclusivo circa i rischi piazzati dalla Goggi nel periodo di operatività dei Binding Authority Agreement - in relazione ai quali il rag. Goggi è risultato person authorised to bind - risulta pervenuto solo il 24 settembre L eccezione di prescrizione è altresì infondata in punto di fatto in quanto l Isvap, come risulta dagli stessi provvedimenti impugnati, non ha applicato alcuna sanzione per contratti risalenti al Ad essi ha fatto riferimento ai soli fini del calcolo dell importo dei premi dei contratti stipulati ex novo a partire dal 1992 e fino al 1994, ai quali soltanto risulta applicata la sanzione. 4. Relativamente al merito delle valutazioni operate dall Isvap, osserva il Collegio che, sebbene l Istituto abbia valorizzato anche alcuni elementi 7

8 indiziari (peraltro precisi e convergenti) rappresentati da dichiarazioni della clientela, nonché di periti e collaboratori di varia natura, l addebito si fonda su una prova documentale diretta, rappresentata dai c.d. binding authority agreement rilasciati dai broker londinesi Horace Holman, Lambert Lowndes e Richard Sparrow. Nel provvedimento risulta analiticamente spiegato come i Lloyd s di Londra operino con modalità assuntive atipiche, cioè per il necessario tramite di brokers britannici i quali rilasciano ai loro corrispondenti lettere di incarico denominate Underwriters ad Lloyd s London Binding Authority Agreement. Tali lettere, oltre il nominativo della società che svolge le funzione di coverholder, indicano espressamente anche quello della persona che per conto della società stessa, è autorizzata a sottoscrivere i contratti. L autenticità di tali lettere di mandato è attestata da un apposito ufficio centrale dei Lloyd s (il London Policy signing office c.d. LPSO) il quale, nel rilasciare il documento in esame, appone il proprio timbro su ciascuna pagina del mandato. La difesa dell Isvap ha allegato anche alcuni esempi di tali lettere d incarico, nelle quali, tra l altro, risulta apposta la clausola It is a condition of this Agreement that all insurances bound hereunder must be accepted and approved by the following persons, seguita dall indicazione del nome della persona fisica autorizzata. Nella fattispecie le lettere di incarico rilasciate dai broker londinesi indicano tutte, come persona authorised to bind, il rag. Goggi. 8

9 Al riguardo, come esattamente osservato dalla difesa dell Istituto, nessun rilievo può attribuirsi alle rettifiche apportate dai broker, non solo in quanto tale dichiarazioni riguardano i soli binding con decorrenza 1 novembre 1994 e 1 ottobre 1995 (periodi successivi a quelli degli accertamenti ispettivi), ma anche perché esse non provengono dallo stesso organo deputato al materiale rilascio di tali documenti. Da quanto testé rilevato discende anche l infondatezza dell ulteriore rilievo, relativo alla violazione del criterio di calcolo stabilito dal cit. art. 9 della l.n. 972/84 ( Le persone che svolgono l'attività di mediatore di assicurazione e riassicurazione senza essere iscritte all'albo di cui all'art. 3 o che, essendovi iscritte, operano in violazione delle disposizioni della presente legge sono soggette ad una sanzione amministrativa non inferiore al 5 per cento e non superiore al 20 per cento del premio di ciascun contratto di assicurazione o di riassicurazione mediato in violazione della presente legge?. Infatti i contratti ai quali commisurare la sanzione non potevano che essere quelli posti in essere in attuazione dei citati binding, analiticamente indicati nel provvedimento impugnato. In definitiva, per tutto quanto argomentato, il ricorso deve essere respinto. Sussistono peraltro giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sez.I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall autorità amministrativa. 9

10 Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 5 luglio Pasquale de Lise Silvia Martino Presidente Estensore 10