Sezione Regionale di Controllo per la Toscana composta dai magistrati:

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1 Del. n. 220/2010/PAR Sezione Regionale di Controllo per la Toscana composta dai magistrati: - Cons. Paolo PELUFFO Componente - Cons. Graziella DE CASTELLI Componente - Cons. Raimondo POLLASTRINI Componente - 1 Ref. Alessandra SANGUIGNI Componente - 1 Ref. Laura D AMBROSIO Componente VISTO l art. 100, secondo comma, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei Conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti; VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; VISTO il regolamento (14/2000) per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche; VISTA la convenzione stipulata il 16 giugno 2006 tra Sezione Regionale, Consiglio delle autonomie locali e Giunta regionale Toscana in materia di ulteriori forme di collaborazione tra Corte ed Autonomie, ai sensi dell art. 7, comma 8, della citata legge n. 131 del UDITO nella Camera di consiglio il relatore, Cons. Paolo Peluffo; PREMESSO Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota in data 17 novembre 2010 prot. n /1.13.9, una richiesta di parere formulata dal Sindaco del comune di Orciano Pisano in materia di spesa di personale, in particolare l ente precisa che nel corso del 2010 c è stata una cessazione per pensionamento e una mobilità in uscita e a tal proposito chiede: 1. se, sia possibile ricomprendere nelle ipotesi di cessazioni di servizio non solo i casi di effettiva cessazione dal servizio ma anche le mobilità in uscita a favore di altra amministrazione sottoposta a patto di stabilità.

2 2. in relazione all art. 14, comma 9, del D.L. 78/10, convertito in L. 122/10, si chiede di conoscere se il limite dell incidenza della spesa di personale (40%) sulle spese correnti, nonché il limite del 20% della spesa relativa alle cessazioni dell anno precedente sia applicabile anche agli enti non soggetti al patto di stabilità interno 3. in caso di risposta affermativa alla seconda domanda, se le spese correnti e del personale da tener conto per verificare il rispetto di tali limiti siano quelle impegnate al 31/12/10 ovvero alla data prevista di assunzione ovvero stanziate o impegnate nel bilancio in corso (bilancio 2011). CONSIDERATO Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla Corte dei Conti in tema di pareri da esprimere ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, occorre verificare in via preliminare se la richiesta di parere formulata presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, che riguarda la legittimazione dell organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo, che concerne l attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica, come espressamente previsto dalla legge, e la coerenza dell espressione di un parere con la posizione costituzionale assegnata alla Corte dei conti ed il ruolo specifico delle Sezioni regionali di controllo. Nella valutazione dei requisiti di ammissibilità, inoltre, questa Sezione tiene anche conto della possibilità legislativamente prevista di concordare, con le autonomie locali, ulteriori forme di collaborazione e, conseguentemente, di quanto previsto nella Convenzione del 16 giugno 2006, citata in premesse. Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile sotto il profilo soggettivo, provenendo essa dal Sindaco del comune interessato, tramite il Consiglio delle autonomie. In ordine al requisito oggettivo, occorre preliminarmente accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia della contabilità pubblica, se sussistano i requisiti di generalità ed astrattezza, se il quesito non implichi valutazione di comportamenti amministrativi, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, se l ambito in concreto sia oggetto di indagini della procura regionale o di giudizio innanzi alla sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero oggetto di contenzioso penale, civile o amministrativo. La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti ha natura necessariamente propedeutica all esercizio dei poteri intestati agli amministratori e può riguardare solo questioni di carattere generale giuridico-contabile. Al riguardo, si ritiene che la materia, sulla quale vertano le richieste prospettate nel quesito, sia riconducibile al profilo della contabilità, poiché attinente all interpretazione di norme di coordinamento di finanza pubblica, in particolare all ambito delle misure per il contenimento della spesa di personale, e quindi all osservanza dei vincoli introdotti dalla legge,

3 che hanno riflessi sulla formazione e gestione dei bilanci pubblici e la richiesta è, pertanto, da ritenersi ammissibile sotto il profilo oggettivo. Il Collegio, inoltre, valuta la questione suscettibile di risposta, tale da garantire uniformità di indirizzo e ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, senza necessità di investire le Sezioni riunite della Corte dei conti, in sede di controllo, per adottare una pronuncia di orientamento generale, secondo quanto stabilito, in funzione di nomofilachia, con delibera n.8/contr/2010 delle SSRR adottata nell adunanza del 26 marzo Nel merito del primo quesito, si ricorda che, per gli enti non soggetti al patto di stabilità interno, la normativa di riferimento resta l art. 1, comma 562 della L. 296/06 (finanziaria per il 2007) che ha fissato due limiti: la spesa di personale da calcolare secondo i criteri di cui allo stesso comma che non può superare quella sostenuta nel 2004 e le nuove assunzioni sono consentite nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nell anno precedente, locuzione che va intesa come comprensiva di tutte le vacanze complessivamente verificatesi dall entrata in vigore della norma limitatrice, non ancora coperte alla data di riferimento, come definitivamente chiarito dalle Sezioni Riunite nella delibera n. 52 del 11 novembre 2010, in funzione nomofilattica su questione di massima. Bisogna chiarire a questo punto se per cessazioni utili ai fini assunzionali possano intendersi anche le mobilità di personale in uscita; su questo punto la Sezione era già intervenuta, su quesito analogo, con il parere reso in data 8 luglio 2008, con deliberazione n.15, in cui aveva specificato, conferendo anche significato all avverbio complessivamente usato dalla legge, si ritiene possibile l assunzione sostitutiva, purché ovviamente sussistano i presupposti di legge, a condizione che l ente che riceve l unità di personale in mobilità sia a sua volta in grado di assumerla, sia per limiti di spesa che per sussistenza di una vacanza organica, così garantendo la neutralità dell operazione a livello generale di finanza pubblica. Successivamente è intervenuta l interpretazione restrittiva fornita da altre Sezioni e, in particolare, dalla Sezione autonomie che nella sua funzione di coordinamento, con delibera n. 21 del 9 novembre 2009, ha stabilito che la mobilità di personale in uscita, comporta che, a seguito del trasferimento, il rapporto di lavoro prosegue con un altro datore di lavoro per cui l amministrazione cedente può solo beneficiare, in termini di risparmio di spesa, dell avvenuta cessazione del contratto ( ) spesa che rimane inalterata in termini globali nell ambito dell intero settore pubblico. Occorre altresì tenere conto che, ai sensi dell art. 1, comma 47, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, la mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte a disciplina limitativa, è libera in quanto tale modalità di trasferimento non genera alcuna variazione della spesa complessiva e quindi l operazione risulta neutra per la finanza pubblica. Viceversa se, a fronte di una mobilità in uscita, fosse consentito di procedere a nuova assunzione, ciò darebbe luogo, oltre che a un incremento complessivo numerico di personale anche a un nuovo onere a carico della finanza.

4 Del resto, corrisponde ad un principio di carattere generale che per effettiva cessazione debba intendersi il collocamento di un soggetto al di fuori del circuito di lavoro, con conseguente venire meno della remunerazione, caratteristica che non si attaglia al fenomeno della mobilità. Pertanto questa Sezione, ferme restando tutte le altre prescrizioni poste dalla norma, concernenti vincoli e limiti assunzionali, ritiene che la cessazione per mobilità non sia idonea a consentire assunzioni che, come stabilito dall art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006, siano vincolate alle cessazioni verificatesi nell anno precedente. L art. 1, comma 562, della legge 296/2007 è da interpretare nel senso che nel novero delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nell anno precedente non siano da comprendere quelle derivanti da trasferimenti per mobilità. Si ricorda, inoltre, che il Dipartimento della Funzione pubblica con Circolare n. 4/08 e parere n del 19 marzo 2010, precisa che la norma di cui all art. 1, comma 47 della L. 311/04, specifica che la mobilità, pur rappresentando sempre uno strumento finanziariamente da privilegiare, si configura in termini di neutralità di spesa solo se si svolge tra amministrazioni entrambe sottoposte a vincoli in materia di assunzioni a tempo indeterminato. In tal caso non si qualifica come assunzione da parte dell amministrazione ricevente. Ne discende che non è computabile come cessazione, sotto l aspetto finanziario, da parte dell amministrazione cedente. In tale contesto sono intervenute le Sezioni Riunite della Corte dei Conti (delibera n. 59 del 6 dicembre 2010) coinvolte da una questione di massima sull argomento in esame, nella quale, ribadendo quanto appena delineato, precisano che: in tale ricostruzione consentire all ente cedente di procedere a propria volta alla sostituzione del personale trasferito significherebbe in definitiva autorizzare l ingresso dall esterno, nel complessivo insieme di tutte le amministrazioni sottoposte a limite assunzionale, di un numero di dipendenti maggiore di quello complessivamente consentito. L amministrazione che ha consentito al trasferimento ( ) potrà comunque beneficiare del relativo risparmio di spesa ( ) e ove ritenga necessaria la sostituzione delle unità cedute potrà a sua volta avviare una procedura di mobilità in entrata attraverso il previsto interpello. Ciò detto, la Sezione non può che uniformarsi alle sopra descritte specificazioni, alla luce della funzione nomofilattica esercitata dalle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei Conti, in virtù della norma di cui all art. 17, comma 31 del D.L. 78/09, convertito in L. 102/09, e pertanto, concludere per non considerare le mobilità in uscita quali cessazioni utili per una sostituzione ai fini dell applicazione dei limiti imposti dall art. 1, comma 562, della L. 296/06. In risposta al secondo quesito, oltre all art. 1 comma 562 citato, i comuni non sottoposti al rispetto del patto di stabilità interno devono rispettare il disposto della norma di cui all art. 14, comma 9, del D.L.78/10, convertito in L. 122/10 che prescrive che: Il comma 7 dell'art. 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6

5 agosto 2008, n.133 è sostituito dal seguente: "E' fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente". La disposizione del presente comma si applica a decorrere dal 1 gennaio 2011, con riferimento alle cessazioni verificatesi nell'anno La Sezione ha già precisato, con parere reso con deliberazione n. 160 del 17 novembre 2010, che, mentre è pacificamente applicabile a tutti gli enti locali il limite del 40% nel rapporto tra spesa di personale e spesa corrente, il limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni avvenute nell anno precedente si ritiene possa riferirsi agli enti sottoposti al patto di stabilità, in virtù del fatto che la norma di cui all art. 14 è rubricato Patto di stabilità interno ed altre disposizioni sugli enti territoriali e che la medesima norma (comma 10 dell art. 14 della L.122/10) nell abrogare parte del comma 562 dell art. 1 della L.296/06 (finanziaria 2007), in relazione alle deroghe previste dalla finanziaria del 2008, lascia inalterato la prima parte del medesimo. Di medesimo avviso sono anche altre Sezioni della Corte (Veneto delibera n. 227 del 26 ottobre 2010 e Lombardia deliberazione n. 955 del 18 ottobre 2010) che, parimenti, fanno leva sul conflitto tra questa disposizione (relativa al limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni) e il citato comma 562 (relativo al limite delle cessazioni intervenute nell anno precedente), oltre che sull impossibilità pratica per enti con pochi dipendenti di applicare il limite del 20% della spesa conseguente alle cessazioni che si risolverebbe,nella pratica, nell impossibilità di assumere. In risposta al terzo quesito, la spesa corrente e di personale da prendere in considerazione ai fini dell applicazione del limite del 40% sopra citato di cui all art. 14, comma 9, della L. 122/10, non può che essere quella relativa agli impegni giuridici derivanti dai trattamenti economici dovuti al personale. Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti Sezione regionale di controllo per la Toscana in relazione alla richiesta formulata dal Consiglio delle autonomie con nota Prot. n /

6 DISPONE Copia della presente deliberazione è trasmessa al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Toscana, e, per conoscenza, al comune di Orciano Pisano e al Presidente del relativo Consiglio. Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 15 dicembre 2010 Il Relatore f.to Cons. Paolo Peluffo p. Il Presidente f.f. (Gianfranco BUSSETTI) f.to Paolo PELUFFO Depositata in Segreteria il 15 dicembre 2010 Il Direttore della segreteria f.to Pier Domenico BORRELLO