Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (Quarta Sezione) ha pronunciato la seguente

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1 CONSIGLIO DI STATO Sezione IV - sentenza n. 3878/2003 È legittima la delibera della Giunta Regionale della Lombardia che ha definito il criterio di computo delle giornate di degenza eccedenti il tasso di occupazione massimo teorico dei letti convenzionati secondo un sistema di valutazione mensile e non più, come in precedenza, annuale. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (Quarta Sezione) ha pronunciato la seguente D E C I S I O N E sul ricorso n. 4553/94 proposto dalla Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Senes e Fabio Lorenzoni, elettivamente domiciliata in Roma, via del Viminale, n. 43, presso i difensori; contro la Casa di cura Città di Pavia, S.r.l. con sede in Pavia, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giustino Ciampoli e Ugo Ferrari, elettivamente domiciliata in Roma, via P. A. Micheli, n. 78, presso lo studio di quest ultimo; e nei confronti della USSL n. 77 di Pavia, non costituita in giudizio; per l annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, Milano, Sez. I, n. 213/94, pubblicata in data 21 marzo 1994, resa tra le parti, con cui è stato accolto il ricorso proposto dall attuale appellata, concernente definizione del criterio di confronto delle giornate di degenza eccedenti il tasso di occupazione massimo teorico dei letti convenzionati. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Casa di cura intimata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 18 marzo 2003 il Consigliere Giuseppe Carinci; Uditi l'avv. F. Lorenzoni, per l Amministrazione appellante, e l'avv. G. Ciampoli per l appellata; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue. F A T T O Con ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, la Casa di cura Città di Pavia, s.r.l., ha impugnato la deliberazione di Giunta regionale n del 30 marzo 1993, di definizione del criterio di confronto delle giornate di degenza eccedenti il tasso di occupazione massimo teorico dei letti convenzionati, ex art. 20 della legge regionale 6 febbraio 1990, n. 7, secondo un sistema di valutazione mensile e non più, come in precedenza, annuale. 1

2 La Casa di cura esponeva di essere convenzionata con il Servizio nazionale di assistenza sanitaria e contestava la delibera impugnata, deducendo vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili. Il Tribunale amministrativo ha accolto il ricorso, ritenendo non rispettata la procedura partecipativa prevista dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e osservando che la deliberazione regionale si rivelava ingiustificata rispetto all impianto normativo disciplinante la materia e priva di congrua motivazione comparativa. La Regione non ha condiviso la decisione e l ha impugnata con ricorso notificato in data 19 maggio 1994, sostenendo che le disposizioni contenute nella legge regionale n. 7 del 1990, e nel D.M. 22 luglio 1983, non impongono, diversamente dal caso delle giornate in eccedenza alla durata media di degenza, un criterio di computo annuale per il calcolo delle rette in eccedenza al tasso di occupazione massimo teorico. Insiste, quindi, nel sostenere che il sistema di valutazione mensile da essa individuato è del tutto corretto e scevro dai vizi dedotti dalla ricorrente e condivisi dal Tribunale amministrativo. La delibera di Giunta continua la stessa ha natura dichiarativa interpretativa e contiene unicamente direttive rivolte alle UU.SS.LL., quali soggetti competenti alla stipulazione dei rapporti convenzionali, per indurle a correggere una modalità di calcolo appalesatasi errata. L atto nemmeno assume valore di provvedimento innovativo sull assetto pattizio, avendo lo scopo di indicare agli enti sanitari soggetti della convenzione il corretto criterio di computo delle giornate di degenza, e non si richiedeva, quindi, l applicazione degli istituti di partecipazione previsti dalla legge 7 agosto 1990, n Quanto al profilo di illegittimità costituzionale ipotizzato dal giudice di primo grado sostiene ancora l appellante l osservazione è da ritenere del tutto inconsistente, sussistendo valide ragioni per ritenere corretta, sia sotto il profilo formale che sostanziale, una contabilizzazione su base mensile delle giornate di degenza in questione. Si è costituita in giudizio la Casa di cura intimata, che ha preliminarmente eccepito l inammissibilità del gravame in quanto le censure sviluppate dall appellante sarebbero riferite a una sentenza pronunciata non nei suoi confronti, ma di un altra Casa di cura, e sarebbero, perciò, rimasti incontestati taluni punti fondamentali della stessa. Nel merito, sostiene che i motivi sollevati dall Amministrazione non scalfiscono minimamente la costruzione articolata, logica e corretta operata dal Tribunale amministrativo, sia in ordine ai rilievi fondatamente svolti sulla necessaria osservanza degli oneri imposti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, sia con riguardo al sistema di calcolo delle rette in eccedenza al tasso di occupazione massimo teorico, per il quale, secondo l impianto normativo stabilito dalla legge regionale 6 febbraio 1990, n. 7, il criterio di valutazione andrebbe riferito unicamente all anno. In via subordinata la stessa ha poi riproposto le ulteriori censure ritenute assorbite dal giudice di primo grado. Fissata la data di discussione della causa, le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive. L Amministrazione regionale ha controdedotto, in particolare, all eccepita inammissibilità dell appello, osservando che la rilevata discordanza sul nome della Casa di cura appellata costituisce evidente refuso che non pone alcun dubbio sul soggetto realmente chiamato in causa. La difesa della Casa di cura ha insistito, invece, su tale eccezione, ribadendo, in ogni caso, la totale infondatezza del gravame. 2

3 All'udienza del 18 marzo 2003 la causa è stata trattenuta in decisione. D I R I T T O Occorre prendere in esame, in via preliminare, l eccezione formulata da parte resistente, la quale sostiene che le censure sviluppate nell atto di appello sarebbero riferite non alla sentenza pronunciata nei suoi confronti, ma a quella di un altra Casa di cura, con rilievi che lascerebbero incontestati e consolidati taluni punti fondamentali della decisione. La Regione, cioè, impugnando la sentenza resa nei confronti della Casa di Cura Città di Pavia, avrebbe censurato la sentenza resa sul ricorso proposto dalla Clinica San Carlo. Da ciò deriverebbe l inammissibilità del gravame. L eccezione è infondata. Nella parte iniziale dell atto d appello è possibile rilevare, in verità, l esistenza di talune indicazioni che fanno riferimento a un ricorso notificato alla Clinica San Carlo avanti il T.A.R. Lombardia. Non può essere trascurato, però, che nello stesso atto è stata data puntuale indicazione degli estremi della pronuncia appellata, cioè della sentenza n. 213/1994 emessa dal citato Tribunale nei confronti della Casa di Cura Città di Pavia, com è facilmente rilevabile non solo nell epigrafe del gravame, ma anche nella richiesta di annullamento formulata nella parte conclusiva. Il testo del documento porta, inoltre, la chiara indicazione della Casa di Cura Città di Pavia come soggetto chiamato in causa, poiché è a questa che il ricorso è stato ritualmente notificato. E allora evidente che l indicazione della Clinica San Carlo che si riscontra in una parte del documento è frutto soltanto di un mero errore materiale di trascrizione, mentre non sussistono incertezze né sull atto che costituisce l oggetto reale d impugnazione, né sul soggetto realmente chiamato in causa, cioè la Casa di Cura Città di Pavia, la quale, peraltro, anche se ha ritenuto di dolersi dell inconveniente evidenziato, si è potuta regolarmente costituire in giudizio e svolgere le sue difese senza alcun condizionamento e senza alcuna limitazione di sorta. Parte appellata ha sollevato ulteriore eccezione di inammissibilità, sostenendo che la Regione ha contestato anche per l errore appena evidenziato solo taluni motivi di accoglimento posti a fondamento della sentenza di primo grado, di talché l efficacia del giudicato rimarrebbe comunque consolidato per la mancata impugnazione di taluni profili. Anche tale eccezione si appalesa infondata. In realtà, tutte le argomentazioni svolte nella sentenza risultano contestate con l atto d appello e, anche se la Regione non ha operato analitiche distinzioni nella formulazione delle doglianze sollevate, le esposizioni riferite alle disposizioni normative applicate nella fattispecie dedotta in giudizio e il richiamo alle convenzioni in atto tra Casa di Cura e Regione, così come le osservazioni estese a tutti i capi di domanda sviluppati nel ricorso di primo grado, danno sufficiente ragione che le argomentazioni dedotte sono valide a contestare la sentenza gravata nel suo intero contenuto, ivi compresi, in particolare, gli aspetti attinenti al rilevato difetto di presupposto normativo, ai profili di ritenuta violazione della convenzione in essere, e agli aspetti attinenti alla ritenuta carenza di motivazione. Passati all esame di merito, è opportuno ricordare che oggetto del gravame è la sentenza con la quale il Tribunale amministrativo della Lombardia ha accolto il ricorso proposto dalla Casa di Cura Città di Pavia, con cui era stata impugnata la deliberazione di Giunta regionale che fis- 3

4 sava con riferimento alle convenzioni stipulate tra UU.SS.LL. e case di cura private nuovi criteri di computo delle giornate di degenza eccedenti il tasso di occupazione massimo teorico dei letti convenzionati per specialità. Contestando le tesi sostenute dal giudice di prime cure, la Regione sostiene, in primo luogo, che per l indicata deliberazione di Giunta non si richiedeva l applicazione degli istituti di partecipazione previsti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, trattandosi di atto di natura dichiarativa interpretativa, certamente non configurabile come atto collettivo, che non assumeva alcun valore innovativo sull assetto pattizio in corso tra le UU.SS.LL. e le Case di cura. Per tale stessa ragione non poteva ritenersi concretizzata alcuna violazione dell art. 20 della legge regionale 6 febbraio 1990, n. 7, in quanto la decisione era diretta a dare soltanto esatta interpretazione delle statuizioni contenute in tale legge e a diramare le relative direttive. Le censure si appalesano fondate. Preliminarmente occorre soffermarsi sulla natura della deliberazione regionale. Con tale atto l ente regione osservato che l art. 20 della legge regionale n. 7 del 1990, nel prevedere la riduzione dei compensi per le giornate di degenza erogate in eccedenza alla durata media stabilita, indicava un criterio di calcolo su base annuale, mentre altrettanto non era previsto per le eccedenze rispetto al tasso di occupazione dei letti convenzionati ha ritenuto necessario definire, per queste ultime, con direttive alle competenti UU.SS.LL., un criterio omogeneo e uniforme da applicare su tutto il territorio regionale. Ha così stabilito, con la contestata delibera, che a decorrere dal primo giorno del mese successivo dalla data di esecutività del presente provvedimento, sono valutate su base mensile le giornate di degenza erogate dalle case di cura private convenzionate in eccedenza al tasso di occupazione massimo teorico dei letti convenzionati per specialità. Contrariamente alla tesi condivisa dal Tribunale amministrativo, detto provvedimento non può considerarsi atto di natura costitutiva, idoneo, cioè, a incidere in modo diretto sulla convenzione stipulata tra la competente USSL e l appellata Casa di cura, tale da modificare con immediatezza le relative clausole. E esatto ritenere, piuttosto, che le indicazioni contenute nello stesso assumono soltanto funzione dichiarativa interpretativa delle statuizioni contenute nella legge, sia perché lo stesso autore ha dato all atto definizione di direttiva, sia per il reale contenuto dell azione amministrativa esercitata, chiaramente di indirizzo e di pianificazione, con riferimenti a profili anche di carattere finanziario. Ciò spiega, in primo luogo, che la Regione non aveva alcun obbligo di comunicare alle case di cura l avviso di inizio del procedimento in questione, poiché gli interessi di queste non restavano direttamente incisi dall adozione dell atto. In effetti, le previsioni partecipative prescritte dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, obbligano la pubblica amministrazione a dare avviso dell inizio del procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento da emanare è destinato a produrre effetti diretti e immediati, e non come nel caso di specie per un atto i cui effetti vengono a prodursi nei confronti delle case di cura solo in via mediata, occorrendo comunque, per l attuazione della direttiva, l esplicazione di ulteriore attività amministrativa. Ciò spiega anche perché alla deliberazione regionale non può essere riconosciuta contrariamene a quanto ritenuto dal Tribunale amministrativo natura di atto collettivo, anche per le posizioni differenziate dei soggetti interessati che, se individuabili a priori, non possono certo essere considerati in modo unitario. 4

5 L adozione della delibera in questione nemmeno configura la dedotta violazione dell art. 20 della legge regionale 6 febbraio 1990, n. 7. E utile premettere che le prestazioni sanitarie erogate in regime di convenzione sono restate soggette a mutevoli situazioni, variamente regolate di volta in volta con riferimento al limite delle giornate di degenza soggette ad autorizzazione. Le condizioni che riguardano la fattispecie in esame, sono state disciplinate dalla Regione Lombardia con la legge 6 febbraio 1990, n. 7, la quale ha stabilito, in particolare, con l indicato art. 20, nella misura del 50% dell importo delle rette i compensi da riconoscere alle case di cura convenzionate, sia per le giornate di degenza erogate in eccedenza al tasso di occupazione massimo teorico dei letti convenzionati per specialità, sia per quelle in eccedenza alla durata media di degenza, con l indicazione, per queste ultime, di un criterio di valutazione su base annua. In relazione alle indicazioni contenute in tale disposizione non è però condivisibile come sostiene la casa di cura che la mancata previsione, nel primo caso, del periodo di tempo cui fare riferimento ai fini del computo delle giornate eccedenti da retribuire con importo ridotto, stia a significare che l Amministrazione sia tenuta ad adottare lo stesso criterio previsto per il secondo caso. Né, a tal fine, è valido invocare la clausola contenuta nell art. 5 della convenzione, secondo cui La casa di cura si impegna a non superare, nell anno, il numero di giornate di degenza consentito dai posti letto convenzionati. Tale clausola, in effetti, evidenzia semplicemente l esistenza di un impegno da parte della casa di cura a non superare, nell utilizzo dei posti letto, il limite appositamente fissato nella convenzione, ma non pone alcun vincolo riferito al sistema di valutazione delle eccedenze giornaliere, ove queste comunque si verifichino. Peraltro, una semplice riflessione porta a considerare che un corretto sistema di rilevazione delle eccedenze giornaliere, ai fini in questione, dovrebbe condurre, nel silenzio della legge, alla valutazione della loro consistenza con riferimento al giorno in cui le stesse si verificano. In realtà, il collegamento del numero dei posti letto stabilito nella convenzione è vincolante, nel senso, cioè, che il superamento delle degenze non è consentito alle case di cura private se non in via d eccezione. La mancata previsione normativa cui si riferisce l appellata, quindi, più che condurre a un sistema di valutazione con riferimento al periodo annuale, giustificherebbe un sistema in cui i dati eccedenti andrebbero considerati con periodicità giornaliera. Tenuto conto, tuttavia, della complessità e dell appesantimento amministrativo contabile che deriverebbero da tale regola, si rivela certamente congruo il sistema di valutazione mensile individuato dalla Regione. E evidente in ogni caso tenuto conto delle considerazioni in precedenza svolte che il sistema seguito non presenta elementi di contrasto con il quadro normativo richiamato dall appellata, né con le convenzioni in atto tra le UU.SS.LL. e le case di cura; e restano altresì fugati i dubbi di costituzionalità dell art. 20 della legge regionale 6 febbraio 1990, n. 7, ipotizzati dal Tribunale amministrativo, sia con riguardo al riferimento, introdotto dalla Regione, alle singole specialità per valutare le eccedenze (su cui, peraltro, la stessa Corte Costituzionale si è pronunciata negativamente con sentenza n. 125 del 7 aprile 1994), sia per l assunta retroattività della decisione amministrativa, i cui effetti sono chiaramente riferiti a periodi successivi alla data di acquisita esecutività. 5

6 In presenza di una clausola contenuta in un atto pattizio funzionale alla gestione pro parte di un servizio pubblico essenziale, che si traduce in una modalità concessoria, non può poi escludersi la possibilità di un intervento unilaterale da parte dell Amministrazione. Il rapporto convenzionale in questione sottende, invero, l esistenza di un contratto di diritto pubblico disciplinato attraverso un atto di concessione, e non è tolta a questa, ricorrendo circostanze di pubblico interesse, la possibilità di intervenire con atti di interpretazione. La Regione ha altresì evidenziato, nell atto di appello, che la ragione dell interpretazione che conduce al sistema di rilevazione mensile è anche connessa al fine di pervenire a più puntuali controlli sull osservanza delle convenzioni da parte dei soggetti interessati, con l intento di contemperare la regola del contenimento della spesa pubblica rispetto all interesse privato. Tali e- lementi stanno a indicare come essa abbia inteso contestare anche la rilevata carenza nella sentenza di primo grado di un adeguata motivazione dell atto deliberativo sotto il profilo dell interesse pubblico comparato. Contrariamente a quanto sostenuto da parte appellata, la censura quindi sussiste, ed è altresì fondata, anche a prescindere dalla questione della natura e della necessità della motivazione dell atto interpretativo. Nell atto deliberativo assunto dalla Regione, oltre al riferimento all art. 20 della citata legge regionale n. 7 del 1990, la Giunta ha dato atto che la ratio era quella di pervenire a una più corretta gestione delle convenzioni, attraverso un criterio uniforme e omogeneo di verifica nell applicazione della normativa in materia, con sicuro contenimento della spesa della medicina convenzionata, il che sta chiaramente a dimostrare che l atto non può ritenersi privo di idonea motivazione, anche sotto il profilo comparativo degli interessi, osservazione non disancorata dai rilievi svolti nel gravame. Per le su esposte considerazioni, le censure sollevate dall Amministrazione si appalesano fondate e meritano di essere accolte. Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente le spese e gli onorari di causa. P. Q. M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso specificato in epigrafe, accoglie l appello e, per l effetto, in riforma della decisione impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado. Compensa le spese del giudizio di secondo grado. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma il 18 marzo 2003, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunita in camera di consiglio con l intervento dei seguenti signori: Giuseppe BARBAGALLO Presidente Antonino ANASTASI Consigliere Giuseppe CARINCI Consigliere, estensore Carlo SALTELLI Consigliere Nicola RUSSO Consigliere 6