Audizione alla Commissione Ambiente della Camera dei Deputati Roma, 23 febbraio 2010

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1 Audizione alla Commissione Ambiente della Camera dei Deputati Roma, 23 febbraio 2010 Revisione del comma 5 dell art. 148, del Decreto legislativo 152/2006, che regola i rapporti fra l ATO e i comuni che appartengono alle comunità montane sotto i abitanti. Audizione dell ANEA Associazione Nazionale degli Enti e delle Autorità di Ambito Luciano Baggiani, Presidente Premessa La commissione ha avviato un audizione per valutare gli effetti che potrebbe avere una modifica della norma che prevede, nell ambito dell organizzazione del servizio idrico, uno status particolare per i comuni che appartengono alle comunità montane al di sotto dei abitanti. La modifica prevede l innalzamento della soglia da a abitanti, ovvero un ampliamento del numero dei comuni che con questa procedura vengono esclusi dall affidamento del servizio idrico integrato. La norma originaria prevede la possibilità, per i comuni che hanno questi requisiti, di chiedere all Autorità di Ambito di essere esclusi dall affidamento del servizio idrico integrato per gestire direttamente i servizi. Così recita l art. 148, al comma 5: Ferma restando la partecipazione obbligatoria all'autorità d'ambito di tutti gli enti locali ai sensi del comma 1, l'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato e' facoltativa per i comuni con popolazione fino a abitanti inclusi nel territorio delle comunita' montane, a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorita' d'ambito competente.. Questa possibilità è quindi condizionata dall obbligo, per questi comuni, di gestire il servizio idrico integrato, ovvero i servizi di acquedotto, fognatura e depurazione, e dal preventivo consenso dell Autorità di Ambito. Attualmente i comuni che teoricamente ricadono in queste condizioni e che potrebbero chiedere l autorizzazione alle Autorità di Ambito sono 1.434, rappresentando il 18% rispetto al totale dei comuni italiani, per una popolazione di abitanti, pari all 1% di quella nazionale.. Se la norma fosse emendata, portando per i comuni la soglia fino a abitanti, i comuni passerebbero a (37% dei comuni italiani), con una popolazione di (6% della popolazione nazionale). Come si può comprendere dalle cifre, con l innalzamento della soglia si avrebbe un incremento significativo, sia del numero dei comuni che della relativa popolazione, che teoricamente potrebbero essere esclusi dalla riorganizzazione del servizio idrico. Pagina 1 di 11

2 Considerazioni Sia la norma originaria, e tanto più la proposta di emendamento, che innalzando la soglia della popolazione, ne aumenta il volume della popolazione su cui produrre effetti, si basano sull idea che escludere i piccoli comuni dall organizzazione del servizio idrico integrato, porti loro un beneficio, sia in termini di costo, che di qualità dei servizi erogati all utenza. I fondamenti dell organizzazione del servizio idrico integrato, previsti dall attuale ordinamento (D.lgs. 152/2006), sono riconducibili ad alcuni principi di fondo, così sintetizzabili. L integrazione dei servizi di acquedotto, fognatura e depurazione permette di ottenere una ottimizzazione tecnica nella gestione delle reti e degli impianti. Un estensione territoriale ampia della gestione dei servizi integrati consente di ottenere un dimensionamento ottimale per la gestione della risorsa idrica e per il trattamento degli scarichi e, allo stesso tempo, permette di ottenere un basso costo medio di gestione, ovvero delle economie nella scala di produzione. Infine, una gestione industriale e una tariffa commisurata agli investimenti consentono di assicurare tutti quegli interventi che sono necessari per fornire adeguati livelli di servizio all utenza, quali, la raccolta e il trattamento degli scarichi, la qualità dell acqua erogata e un buon servizio commerciale. Sulla dimensione ottimale del territorio e della popolazione servita nell industria dei servizi idrici vi è un ampia letteratura ma non vi sono conclusioni univoche, poiché molto dipende dalle caratteristiche geomorfologiche del territorio servito. Una delle ultime indagini, realizzate sulle imprese che costituiscono l industria dei servizi idrici in Inghilterra 1, indica che i costi medi di produzione sono decrescenti fino ad una certa soglia, dopodichè incominciano ad aumentare, indicando, in questo modo, che le economie di scala trovano un limite sopra il quale diminuiscono. Tutto questo farebbe pensare che la grande dimensione non è sempre il modo più economico per gestire i servizi idrici. In realtà, se andiamo a leggere i numeri, troviamo che le economie di scala si ottengono, ovvero i costi medi sono decrescenti, fino ad una soglia di 2 milioni di abitanti e danno segnali di diminuzione, ovvero i costi medi cominciano ad aumentare, oltre la soglia dei 4/5 milioni di abitanti serviti. Di conseguenza, a parità di servizio reso, non sembra plausibile l idea che gestioni di 1.000, né di abitanti, possano beneficiare di costi medi più bassi di quelli raggiungibili nell ambito della gestione del servizio idrico integrato, che nel nostro caso variano nella dimensione, da a abitanti serviti 2. Fra gli argomenti che spesso vengono portati a sostegno dell esclusione dei piccoli comuni montani dall organizzazione del servizio idrico integrato vi è quello che questi comuni sarebbero ricchi di acqua che possono utilizzare a buon prezzo e che non hanno bisogno di una complessa organizzazione della gestione. In realtà, la struttura tipica di queste piccole gestioni di collina e di montagna è caratterizzata da una molteplicità di fonti, sorgenti e pozzi, dotati di una piccola o piccolissima portata, che richiedono comunque degli impianti di potabilizzazione affinché l acqua sia utilizzabile per fini umani. Impianti a cui, pertanto, andrebbe assicurata 1 OFWAT (2004). Investigation into evidence for economies of scale in the water and sewerage industry in England and Galles. Fina report. Juanuary. 2 COVIRI (2009). Rapporto sullo stato dei servizi idrici, anno Roma. Pagina 2 di 11

3 un adeguata manutenzione ordinaria e straordinaria e che per la loro numerosità e la piccola dimensione rappresentano un costo non indifferente, se rapportato ai modesti volumi trattati ed erogati in tali località montane. Un analoga considerazione vale per la raccolta e il trattamento degli scarichi. Anche in questo caso, gli impianti per il trattamento dei reflui sono caratterizzati dalla piccola e piccolissima dimensione, che in questo sub-servizio presentano ancora più difficoltà in termini di efficienza e di costo. L affidabilità e la bontà di un sistema idrico è legata alla capacità di offrire un servizio sicuro con continuità nel tempo. I dati che emergono dalla gestione indicano che questi piccoli sistemi in realtà hanno un costo di gestione superiore ai grandi sistemi e sembrano convenienti solo quando non si assicurano adeguati livelli di servizio in termini di continuità e qualità, oppure quando i relativi costi non sono coperti integralmente dalla tariffa, ma dalla fiscalità generale dei comuni. Conclusioni La proposta di innalzare la soglia della popolazione dei comuni che possono chieder di non aderire al servizio idrico integrato non va nella direzione di migliorare la qualità del servizio reso all utente, né in quella di affrancare la finanza pubblica locale dai costi che invece deve sostenere l utente. I comuni di piccole e piccolissime dimensioni non possono trovare un reale beneficio nell organizzare la gestione del servizio idrico in proprio, se non nascondendo un servizio che non ha la qualità, la sicurezza e il rispetto ambientale che prevedono le norme vigenti, oppure garantendo con la finanza pubblica locale la copertura dei maggiori costi associati alla ridotta dimensione di esercizio, in contrasto con le disposizioni di legge. Del resto, una considerazione analoga è quella che spinge lo stesso esecutivo a proporre che tutti i comuni di piccole dimensioni, con popolazione al di sotto dei abitanti, esercitino obbligatoriamente in forma associata alcune delle funzioni fondamentali, tra le quali figura appunto anche l organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale, qual è il servizio idrico integrato. Tale disposizione si rintraccia nell art. 8, comma 3 del DDL di riforma degli organi e delle funzioni degli enti locali, in gergo politico codice delle autonomie, che ha già ricevuto il parere favorevole della Conferenza Unificata il 18 Novembre 2009 ed è stato approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri il 19 Novembre **** Pagina 3 di 11

4 Principali dati dimensionali degli ATO Nella presente sezione sono riportati i principali aspetti dimensionali dei 92 ATO analizzati nel presente rapporto. La Tabella 0.1 riporta, per ciascun ATO, la data di insediamento, la forma associativa, il numero dei Comuni previsti, la popolazione sottesa, la superficie e la densità. Per quel che riguarda la popolazione, l Ambito più popoloso è l ATO Unico Puglia, con oltre quattro milioni di abitanti ricadenti nel proprio territorio, mentre gli ATO più piccoli sono il Valle del Chiampo in Veneto, che alla luce della delibera di giunta regionale n del 30 settembre 2008 è destinato ad confluire in uno dei 3 nuovi ambiti previsti, e il Peligno Alto Sangro, già confluito nella nuova delimitazione dell ATO Aquilano, previsto dalla l.r. Abruzzo n. 37 del 21 novembre La maggior parte degli ATO presentano, tuttavia, una popolazione compresa fra i abitanti e (26 ATO), seguiti da quelli con popolazione fra i abitanti (24 ATO) e 20 con popolazione fra ab. (Figura 0.1). In merito al numero degli enti locali che compongono l ATO si registra un ampia variabilità: si va da un massimo di 377 Comuni, corrispondente all ATO Unico - Sardegna, ad un minimo di un Comune, per l ATO Città di Milano. La maggior frequenza (Figura 0.3), si osserva nella classe fra 0-50 (37 ATO), seguita da quelli con Comuni compresi fra (29 ATO). Tabella Principali dati dimensionali degli ATO ATO Data di insediamento Forma associativa Comuni (n.) Popolazione (ISTAT 2006) Superficie (Kmq) Densità (ab./kmq) Piemonte 1 - Verbano,Cusio,Ossola,Pian.Nov. 01/02/2005 Convenzione Biellese,Vercellese, Casalese 13/05/2002 Convenzione Torinese 28/06/2000 Convenzione Cuneese 29/01/2001 Convenzione Astigiano, Monferrato 05/02/1999 Convenzione Alessandrino 21/12/1998 Convenzione Valle d'aosta ATO Unico 27/01/2005 Consorzio Lombardia BG Bergamo 11/12/2001 Consorzio BS Brescia 18/06/2002 Consorzio CdM - Città di Milano 21/11/2001 Azienda speciale CO Como 23/11/2001 Convenzione CR Cremona 05/11/2001 Consorzio LC Lecco 12/11/2001 Convenzione LO - Lodi 25/10/2001 Consorzio MN - Mantova 13/06/2002 Consorzio MI - Milano 19/11/2001 Convenzione PV - Pavia 18/01/2002 Consorzio SO Sondrio 04/02/2002 Consorzio VA - Varese 03/07/2004 Consorzio Trentino Alto Adige Non legiferato Veneto AV - Alto veneto 20/04/1999 Convenzione B - Bacchiglione 04/10/1999 Consorzio Pagina 4 di 11

5 ATO Data di Forma Comuni Popolazione Superficie Densità insediamento associativa (n.) (ISTAT 2006) (Kmq) (ab./kmq) BR - Brenta 03/10/2001 Consorzio Laguna di Venezia 13/07/1998 Convenzione P - Polesine 14/06/2000 Consorzio V - Veronese 02/07/1998 Consorzio VC - Valle del Chiampo 29/10/1998 Convenzione VO - Veneto orientale 11/02/1999 Consorzio Friuli Venezia Giulia CEN - Centrale 18/10/2006 Consorzio OCC - Occidentale 13/11/2007 Consorzio ORGO - Orientale-Gorizia 12/02/1999 Convenzione ORTS - Orientale-Triestino 07/02/2006 Convenzione Liguria GE - Genova 05/10/2001 Convenzione IM - Imperia 21/06/2002 Consorzio SP - La Spezia 22/07/2002 Convenzione SV - Savona 09/08/2001 Convenzione Emilia Romagna 1 - Piacenza 16/10/2002 Consorzio Parma 30/07/2001 Consorzio Reggio Emilia 07/12/2001 Convenzione Modena 18/03/2002 Consorzio Bologna 14/01/2002 Convenzione Ferrara 07/03/2003 Convenzione Ravenna 24/07/2000 Convenzione Forli-Cesena 21/11/2000 Convenzione Rimini 14/09/2000 Convenzione Toscana 1 - Toscana Nord 22/01/1997 Consorzio Basso Valdarno 19/06/1996 Consorzio Medio Valdarno 17/01/1997 Consorzio Alto Valdarno 14/03/1996 Consorzio Toscana Costa 17/06/1996 Consorzio Ombrone 25/02/1997 Consorzio Umbria ATO 1 Perugia 19/01/2000 Consorzio ATO 2 Terni 11/04/2000 Consorzio ATO 3 Foligno 30/10/1999 Consorzio Marche 1 - Marche Nord-Pesaro,Urbino 31/01/2000 Consorzio Marche Centro-Ancona 26/06/2000 Consorzio Marche Centro-Macerata 04/02/2000 Consorzio Marche Sud-Alto Piceno Macer. 25/07/2000 Consorzio Marche Sud-Ascoli Piceno 27/07/2000 Consorzio Lazio 1 - Lazio Nord- Viterbo 04/12/1996 Convenzione Lazio Centrale-Roma 09/07/1997 Convenzione Lazio Centrale-Rieti 20/10/1996 Convenzione Lazio Meridionale- Latina 04/07/1997 Convenzione Lazio Meridionale- Frosinone 02/10/1996 Convenzione Abruzzo 1 - Aquilano 06/02/1998 Consorzio Marsicano 26/03/1998 Consorzio Peligno Alto Sangro 19/02/1998 Consorzio Pescarese 18/03/1998 Consorzio Teramano 30/09/1998 Consorzio Chietino 06/07/1998 Consorzio Pagina 5 di 11

6 ATO Data di insediamento Forma associativa Comuni (n.) Popolazione (ISTAT 2006) Superficie (Kmq) Densità (ab./kmq) Molise Ato Unico Molise 10/09/2003 Convenzione Campania 1 - Calore Irpino 27/02/2001 Consorzio Napoli Volturno 16/10/1997 Consorzio Sarnese Vesuviano 23/01/1998 Consorzio Sele 22/07/1998 Consorzio Puglia Ato Unico Puglia 20/12/2002 Consorzio Basilicata UNICO - A.T.O. Basilicata 19/02/1999 Convenzione Calabria 1 - Cosenza 27/12/1997 Convenzione Catanzaro 15/06/1999 Convenzione Crotone 11/02/1998 Convenzione Vibo Valentia 16/12/1999 Convenzione Reggio Calabria 27/05/1999 Convenzione Sicilia 1 - Palermo 01/06/2002 Convenzione Catania 04/11/2002 Consorzio Messina 08/07/2002 Convenzione Ragusa 09/07/2002 Convenzione Enna 28/12/2001 Consorzio Caltanissetta 29/08/2002 Consorzio Trapani 09/04/2002 Convenzione Siracusa 13/11/2002 Consorzio Agrigento 06/08/2002 Consorzio Sardegna Ato Unico Sardegna 25/09/2003 Consorzio Interregionale Friuli V.G. Veneto Lemene Non insediato Fonte: Coviri 2009, Rapporto sullo stato dei servizi idrici, anno 2009 Pagina 6 di 11

7 Tabella Principali dati dimensionali degli ATO: dati di sintesi a livello regionale Regione Popolazione Regione (Istat 2006) Numero totale Comuni Popolazione Comuni (n.) Massima Minima Max. Min. Piemonte Valle D'Aosta Lombardia Trentino Alto Adige Non legiferato Veneto Friuli Venezia Giulia Liguria Emilia Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna Interregionale Friuli-Veneto Totale Fonte: Coviri 2009, Rapporto sullo stato dei servizi idrici, anno 2009 Figura 0.1 ATO per classi di popolazione > Classi di popolazione Fonte: Coviri 2009, Rapporto sullo stato dei servizi idrici, anno 2009 Pagina 7 di 11

8 Figura 0.2 ATO per classi di densità abitativa > Classi di densità (Ab / Kmq) Fonte: Coviri 2009, Rapporto sullo stato dei servizi idrici, anno 2009 Figura 0.3 ATO per classi di numerosità dei comuni > 400 Classi di numerosità dei Comuni Fonte: Coviri 2009, Rapporto sullo stato dei servizi idrici, anno 2009 Pagina 8 di 11

9 I comuni appartenenti alle comunità montane negli ATO Nella tabella sono riportati, per ciascun ATO, il numero dei comuni e la popolazione totale. Sempre per ATO sono poi riportati i comuni appartenenti alle comunità montane, fino a e fino a abitanti. I comuni fino a abitanti, sono (18%), per una popolazione di (1%) abitanti. I comuni fino a abitanti sono (37%), per una popolazione di (6%)abitanti. Tabella 3 Comuni appartenenti a comunità montana fino a e abitanti - sintesi Descrizione n. comuni % popolazione % Comuni sotto abitanti % % Comuni sotto abitanti % % Italia % % Cod. ATO Tabella 4 - Comuni appartenenti a comunità montana fino a e abitanti, dettaglio per ATO Nr. Comuni REG ATO 1000 ab 1000 ab Pagina 9 di ab 3000 ab Totale Totale TOTALE popolaz ABR ATO 1 Aquilano ABR ATO 2 Marsicano ABR ATO 3 Peligno Alto Sangro ABR ATO 4 Pescarese ABR ATO 5 Teramano ABR ATO 6 Chietino BAS ATO Unico Basilicata CAL ATO 1 Cosenza CAL ATO 2 Catanzaro CAL ATO 3 Crotone CAL ATO 4 Vibo Valentia CAL ATO 5 Reggio Calabria CAM ATO 1 Calore Irpino CAM ATO 2 Napoli Volturno CAM ATO 3 Sarnese Vesuviano CAM ATO 4 Sele EMR ATO 1 Piacenza EMR ATO 2 Parma EMR ATO 3 Reggio Emilia EMR ATO 4 Modena EMR ATO 5 Bologna EMR ATO 6 Ferrara EMR ATO 7 Ravenna EMR ATO 8 Forlì Cesena EMR ATO 9 Rimini FVG ATO Centrale UD FVG ATO Interregionale del

10 Cod. ATO Nr. Comuni REG ATO Lemene 1000 ab 1000 ab 3000 ab 3000 ab Totale Totale TOTALE popolaz FVG ATO Occidentale PN FVG ATO Orientale GO FVG ATO Orientale TS LAZ ATO 1 Viterbo LAZ ATO 2 Roma LAZ ATO 3 Rieti LAZ ATO 4 Latina LAZ ATO 5 Frosinone LIG ATO Genovese LIG ATO Imperia LIG ATO La Spezia LIG ATO Savonese LOM ATO Bergamo LOM ATO Brescia LOM ATO Città di Milano LOM ATO Como LOM ATO Cremona LOM ATO Lecco LOM ATO Lodi LOM ATO Mantova LOM ATO Pavia LOM ATO Provincia di Milano LOM ATO Sondrio LOM ATO Varese MAR ATO 1 Pesaro Urbino MAR ATO 2 Marche Centro AN MAR ATO 3 Marche Centro MC MAR ATO 4 Marche Sud Alto P.M MAR ATO 5 Marche Sud AP MOL ATO Unico Molise PIE PIE ATO 1 Verbano Cusio Ossola.. ATO 2 Biellese Vercellese Casalese PIE ATO 3 Torinese PIE ATO 4 Cuneese PIE ATO 5 Astigiano Monferrato PIE ATO 6 Alessandrino PUG ATO Unico Puglia SAR ATO Unico Sardegna SIC ATO 1 Palermo SIC ATO 2 Catania SIC ATO 3 Messina SIC ATO 4 Ragusa Pagina 10 di 11

11 Cod. ATO Nr. Comuni REG ATO 1000 ab 1000 ab 3000 ab 3000 ab Totale Totale TOTALE popolaz SIC ATO 5 Enna SIC ATO 6 Caltanissetta SIC ATO 7 Trapani SIC ATO 8 Siracusa SIC ATO 9 Agrigento TAA TOS ATO 1 Toscana Nord TOS ATO 2 Basso Valdarno TOS ATO 3 Medio Valdarno TOS ATO 4 Alto Valdarno TOS ATO 5 Toscana Costa TOS ATO 6 Ombrone UMB ATO 1 Perugia UMB ATO 2 Terni UMB ATO 3 Foligno VdA ATO Unico Valle d'aosta VEN ATO Alto Veneto VEN ATO Bacchiglione VEN ATO Brenta VEN ATO Interregionale del Lemene VEN ATO Laguna di Venezia VEN ATO Polesine VEN ATO Valle del Chiampo VEN ATO Veneto Orientale VEN ATO Veronese Pagina 11 di 11

12 N Regioni.shp Ato.shp Comunimontani.shp W S E

13 Regioni.shp Ato.shp Comuni1000.shp W N S E

14 N Regioni.shp Ato.shp Comuni3000a.shp W S E