Consigliere Luca Fazio Presidente f.f.

Transcript

1 REPUBBLICA ITALIANA La Corte dei conti in Sezione regionale di controllo per la Puglia Nella camera di consiglio del 29 luglio 2014 composta da: Consigliere Luca Fazio Presidente f.f. Referendario Rossana De Corato Referendario Cosmo Sciancalepore 1 / 11

2 Referendario Carmelina Addesso Relatore ha assunto la seguente deliberazione sulla richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Conversano (BA), trasmessa con prot. n del 2 luglio 2014 e assunta al protocollo della Segreteria della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Puglia il 7 luglio 2014 prot /07/2014-SC-PUG-T75-A; Vista l ordinanza n. 43 del 18 luglio 2014 e successiva integrazione del 29/07/2014 con la quale è stata convocata la Sezione Regionale di Controllo per il giorno 29 luglio 2014; udito il relatore, Referendario Carmelina Addesso. Ritenuto in FATTO Il Sindaco del Comune di Conversano (BA) chiede alla Sezione un parere in merito alla esperibilità di una procedura di mobilità per interscambio di personale ed alla derogabilità del divieto di assunzioni derivante dallo sforamento del patto di stabilità interno. In particolare, il Sindaco espone che: 2 / 11

3 - il Comune di Conversano non ha rispettano i vincoli del patto di stabilità interno ed il vincolo in materia di spesa di personale di cui all art 1 comma 557 l. 296/2006 per l esercizio finanziario 2013; - il rapporto complessivo spesa corrente/spesa del personale è passato dal 23,67% nel 2011 a 11,97% nel 2012 a 09,44% nel 2013; nel corso dell anno 2014, a causa delle cessazioni (quattro pensionamenti, una cessazione volontaria e contratti a tempo determinati cessati) che non sarà possibile sostituire, la spesa del personale subirà un ulteriore calo, ben al di sotto di quella dell anno 2012 di circa euro; - al momento, l Ente è privo di direttore dell area economica finanziaria, dell area politiche culturali, dell area affari generali, del servizio politiche ambientali; - dal 1 febbraio 2014, l ente è privo di messo comunale per il pensionamento del titolare del relativo ruolo; - l intero apparato comunale è in sofferenza per l assenza di una direzione nell attività di gestione del bilancio e di personale a cui affidare ulteriori attività nevralgiche sul piano della gestione locale (controllo dell attività di discarica, controllo e coordinamento di musei e pinacoteche di interesse internazionale, ecc). Premesso quanto sopra, il Sindaco formula i seguenti quesiti: a) possibilità di poter attivare mobilità per interscambio intercompartimentale la cui spesa rimane neutra rispetto al bilancio trattandosi di trasferimento di contratti dal costo equivalente tra l ente Comunale e l Università degli Studi di Bari, tra dipendenti di categoria equivalente e identici livelli retributivi ; b) possibilità di attivare mobilità per interscambio tra due dipendenti dello stesso comparto (comuni) uno nostro di categoria giuridica C, economica C5 (ex agente di Polizia Municipale) ed un dipendente di categoria giuridica ed economica B3 ; 3 / 11

4 c) possibilità di derogare al vincolo di divieto di assunzione a seguito dello sforamento del patto di stabilità per dotarsi della risorsa del Direttore dell Area Economica Finanziaria ; d) possibilità di prosecuzione della convenzione del Direttore delle Aree essenziali: Politiche Ambientali e Politiche Culturali senza incremento di spesa del personale, in quanto già in diminuzione rispetto agli anni 2013 e Considerato in DIRITTO Preliminarmente, occorre valutare i profili di ammissibilità, sia soggettiva che oggettiva, della richiesta di parere alla luce dell art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica. In relazione al profilo di ammissibilità soggettiva, la Sezione osserva che la richiesta di parere è sottoscritta dal Sindaco del Comune di Conversano, per cui non vi è dubbio in merito alla sussistenza del requisito predetto. Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali. 4 / 11

5 Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo. Invero, l art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze. Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene soggettivamente ammissibile la richiesta di parere. Sul piano dell ammissibilità oggettiva, si rammenta che la Corte dei Conti, secondo il disposto dell art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di contabilità pubblica. Il Collegio evidenzia che le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di contabilità pubblica strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli. Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici. Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di 5 / 11

6 portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati, non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità, e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte. Stante quanto sopra, il quesito proposto dal Comune istante è ammissibile sul piano oggettivo, afferendo all interpretazione di disposizioni poste in materia di riduzione della spesa pubblica e di vincoli assunzionali finalizzati al raggiungimento dell equilibrio complessivo della finanza pubblica. Tuttavia, l analisi delle questioni proposte rimane circoscritta ai profili generali ed astratti, essendo preclusa qualunque interferenza nelle scelte gestionali riservate alla discrezionalità dell Ente. Passando al merito della richiesta, i quesiti proposti dall Ente si risolvono nell esame di due profili, tra loro intimamente connessi: i) l esperibilità di una procedura di mobilità per interscambio-compartimentale ed intercompartimentale- pur in presenza dello sforamento del patto di stabilità interno e dei vincoli in materia di spesa del personale di cui all art 1 comma 557 l. 296/06; ii) la derogabilità del divieto di assunzioni, conseguente alla violazione del patto, per dotarsi di un direttore dell area economico-finanziaria e per proseguire una convenzione con il direttore delle aree essenziali in presenza di una situazione di forte criticità dell Ente sul piano delle risorse di personale. Quanto al primo quesito, si osserva, in via preliminare, come la finalità precipua della procedura di mobilità (la cui disciplina è stata da ultimo modificata dall art 4 d.l. 90/2014 che ha modificato l art 30 d. lgs 165/01) sia quella di attuare una più razionale distribuzione del personale tra le diverse amministrazioni preliminare alla decisione di bandire procedure concorsuali in ossequio al principio che, prima di procedere alla immissione, nei limiti consentiti dall ordinamento, di nuovo personale, appare opportuno sperimentare iniziative volte ad una migliore e più razionale collocazione dei dipendenti già in servizio presso amministrazioni diverse (Sezioni Riunite, deliberazione n. 59/CONTR/2010, Sezione regionale Veneto, deliberazioni n. 65/PAR/2013, 162/PAR 2013, Sezione Regionale controllo FVG 115/PAR/2014). 6 / 11

7 Infatti, l art. 6 comma 1, ultimo periodo, d lgs 165/01 prevede che Le amministrazioni pubbliche curano l ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale ; per raggiungere siffatto obiettivo, la mobilità viene attivata preliminarmente alla procedura di reclutamento dall esterno ed assume, di conseguenza, valenza di istituto strumentale all attuazione di una razionale distribuzione delle risorse umane, soprattutto in presenza di una disciplina nazionale fortemente limitativa sul piano delle nuove assunzioni. Sui rapporti tra l istituto della mobilità ed i vincoli stabiliti dal legislatore nazionale in tema di spesa di personale e di rispetto del patto di stabilità interno, questa Sezione si è recentemente pronunciata con deliberazione n. 135/PAR/2014, ove si osserva ai sensi dell art. 1, comma 47, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, in vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l'anno precedente. La Sezione delle Autonomie, con deliberazione n. 21/SEZAUT/2009/QMIG del 9/11/2009 ha osservato che, l'intento che il legislatore intendeva e intende perseguire con la disciplina della mobilità è prioritariamente volto ad evitare incrementi incontrollati della spesa di personale, non solo in relazione al singolo ente ma all'intero comparto, in modo da evitare che il trasferimento per mobilità possa essere utilizzato quale operazione volta ad instaurare nuovi rapporti di lavoro al fuori dei limiti numerici e di spesa previsti dalla disciplina vigente ed alla luce della normativa dettata dalla L. n. 311/2004 su richiamata, ha ritenuto che la mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte a disciplina limitativa, è libera in quanto tale modalità di trasferimento non genera alcuna variazione della spesa complessiva e quindi l operazione risulta neutra per la finanza pubblica. Viceversa se, a fronte di una mobilità in uscita, fosse consentito di procedere a nuova assunzione, ciò darebbe luogo, oltre che a un incremento complessivo numerico di personale anche a un nuovo onere a carico della finanza. Le Sezioni Riunite, con deliberazione n. 53/CONTR/2010 hanno precisato che l obiettivo della neutralità finanziaria si può conseguire, a livello di comparto, quando entrambi gli enti locali sono soggetti a vincoli di assunzione (o, meglio ancora, sono in regola con le prescrizioni del patto) ed hanno ritenuto che la mobilità non è neutrale e va considerata come un assunzione quando l amministrazione cedente non è sottoposta a vincoli assunzionali ed invece lo è l amministrazione ricevente. In tal caso, infatti, considerare la mobilità come assunzione garantisce il governo dei livelli occupazionali, e quindi della spesa pubblica, evitando che le amministrazioni senza limiti sulle assunzioni operino da serbatoi o da cui attingere nuovo personale da parte delle altre amministrazioni con limitazione. Il divieto di assunzione, posto a 7 / 11

8 carico degli enti locali inadempienti alle prescrizioni del patto di stabilità interno, deve pertanto essere riferito anche alle operazioni di mobilità in entrata. Sulla base di quanto sopra, questa Sezione, nella citata deliberazione n 135/PAR/2014, ha concluso che nessuna deroga può desumersi dal predetto principio di neutralità per l applicazione delle disposizioni in materia di contenimento della spesa del personale che, come già precedentemente sottolineato, costituiscono norme di coordinamento della finanza pubblica e pertanto, per poter fare ricorso all istituto della mobilità, l Ente deve aver osservato la disciplina vincolistica dettata dall art. 1, comma 557, della L. n. 296/2006 nonché aver conseguito gli obiettivi del patto di stabilità interno. Non sussistono ragioni per discostarsi dalle conclusioni appena richiamate. Ed infatti, l art 1 comma 47 della legge 30 dicembre 2004 n. 311 testualmente dispone: In vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra le amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l anno precedent e. Il dato normativo sopra citato risulta coerente con blocco assoluto delle assunzione disposto dall art 31 comma 26 l. 183/2011 per gli enti che abbiano sforato il patto di stabilità interno. Proprio con riferimento alla riconducibilità o meno della mobilità nell ambito del divieto di cui all art 31 comma 26 l. 183/2013, questa Sezione si è espressa con deliberazione n. 163/PAR/2013, ove si osserva: L articolo 31, comma 26 della legge 12 novembre 2011, n. 183, nel definire il sistema sanzionatorio per gli enti che non hanno conseguito il saldo obiettivo annuale, stabilisce per quanto di interesse in questa sede - che non possono << procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione>> ( )Infatti, la precisazione che il divieto si estende ad assunzioni realizzate "a qualsiasi titolo" e "con qualsivoglia tipologia contrattuale" è un chiaro indice della voluntas legis volta a ricomprendere in esso ogni fattispecie che sia sostanzialmente configurabile come 8 / 11

9 rapporto di lavoro a vantaggio dell'ente soggetto alle limitazioni, senza distinzione alcuna che possa basarsi su aspetti formali quali il "titolo" giuridico della costituzione o la "tipologia contrattuale" utilizzata (deliberazioni Sezione Veneto n. 6 e 37 /PAR/2010; deliberazione Sezione Lombardia n. 427/PAR/2009). In altri termini, il divieto posto dall art. 31, comma 26 della L. 183/2011, a prescindere dall esistenza di elementi che possano indurre a qualificare la fattispecie sotto il profilo formale in termini di nuova assunzione, ricomprende tutte le ipotesi in cui l ente realizza un incremento delle prestazioni lavorative in suo favore con conseguente aumento delle relative spese. Conseguentemente, nelle ipotesi di mancato rispetto del patto di stabilità, il divieto di procedere ad assunzioni di personale non si esaurisce nel divieto di costituzione di nuovi rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione inadempiente ma <<va esteso al più generale divieto di incremento della spesa di personale conseguente all utilizzo in concreto, a qualunque titolo, di altro lavoratore>> (deliberazione Sezione Lombardia n. 879/2010/PAR). Stante l orientamento della giurisprudenza sopra richiamata e condiviso da questa Sezione, si deve concludere che che il divieto di procedere a nuove assunzioni nell esercizio successivo a quello a quello in cui si è avuta la violazione del patto ricomprende anche le assunzioni per mobilità tra enti dello stesso comparto, oltre che tra enti appartenenti a comparti diversi (deliberazione n. 163/PAR/2013, nello stesso senso Sezione regionale Piemonte, deliberazione n. 1/PAR/2013 e Sezione Riunite per la Regione Siciliana deliberazione n. 89/PAR/2012 ove si osserva che la violazione del patto di stabilità nell esercizio precedente costituisce un ipotesi limite in presenza della quale, a tutela degli equilibri generali di finanza pubblica e dell osservanza degli impegni assunti dal Paese in sede comunitaria, è previsto il blocco totale di assunzioni, che si estende espressamente anche alla mobilità esterna. ). Le coordinate ermeneutiche sopra tracciate trovano riscontro nella già citata deliberazione delle Sezioni Riunite n. 53/CONTR/2010; in quella sede le SSRR hanno chiarito, infatti, come la ratio del divieto di procedere a nuove assunzioni posto a carico degli enti inadempienti risiede nella volontà del legislatore di limitare l autonomia decisionale degli enti e di favorire il rientro dagli obiettivi di finanza pubblica, di conseguenza: il divieto di assunzione posto a carico degli enti locali inadempienti alle prescrizioni del patto di stabilità interno [ ] è riferito anche alle operazioni di mobilità in entrata. Ed infatti qualora fosse consentito al medesimo ente di riassumere un unità di personale (sia pure a parità di spesa per categoria di inquadramento e profilo professionale), mediante l operazione di mobilità in entrata, il conseguimento dell obiettivo dell equilibrio di bilancio, già fallito una volta, sarebbe ancora più difficile per l avvenire. 9 / 11

10 In conclusione, attesa la portata estensiva del divieto posto dalla l. 183/2011, unitamente all espressa previsione dell art.1 comma 47 della legge 30 dicembre 2004 n. 311, la procedura di mobilità risulta preclusa dallo sforamento del patto di stabilità da parte dell Ente. Per le medesime ragioni, deve ritenersi preclusa non solo qualunque nuova assunzione, ma anche la possibilità di rinnovo di convenzioni già in essere, atteso che anche in questo caso, l ente si avvantaggia di un incremento delle prestazioni lavorative in suo favore a cui corrisponde un incremento delle spese di personale che rende più difficoltoso il rientro negli obiettivi di finanza pubblica (cfr Sezione regionale Puglia deliberazione n. 163/PAR/2013, cit.). In ultimo, si osserva che, nel caso in cui il divieto di cui sopra determini una situazione di criticità sul piano del funzionamento, l Ente potrà farvi fronte mediante l assegnazione di funzioni ulteriori al Segretario comunale ai sensi dell art 97 comma 4 lett d) TUEL. Sotto tale profilo, si precisa che, conformemente a quanto sancito dall art 1 comma 1 lett A2) del contratto collettivo integrativo dei Segretari comunali e provinciali del 22 dicembre 2003, il conferimento di incarichi per attività di carattere gestionale potrà aver luogo solo in via temporanea ed eccezionale e dovrà essere preceduto dall accertamento in merito all inesistenza di professionalità interne dell Ente. (cfr. in questo senso, Consiglio di Stato, sez IV sent. n. 4858/2006 e TAR Piemonte, Torino, sez II, sent. 2739/2008). PQM Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa Sezione Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Conversano (Ba). Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 29 luglio Il Relatore Il Presidente f.f. 10 / 11

11 F.to Carmelina Addesso F.to Luca Fazio Depositata in Segreteria il 30/07/2014 Il Direttore della Segreteria F.to Marialuce Sciannameo 11 / 11