Gottardo: le corsie di marcia siano limitate per legge

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1 Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni DATEC Gottardo: le corsie di marcia siano limitate per legge Berna, Anche in futuro una sola corsia per senso di marcia attraverso il Gottardo: il Consiglio federale vuole che questo principio diventi legge, per garantire che la capacità delle strade di transito non aumenti e assicurare la salvaguardia dell ambiente alpino anche dopo la prevista costruzione della seconda canna. Avviata oggi la procedura di consultazione per adeguare la legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina (LTS). È stata anche discussa la questione dei pedaggi. Il Governo sconsiglia la riscossione di un pedaggio per la galleria del San Gottardo. La galleria autostradale del San Gottardo è operativa da più di trent anni: per continuare a garantirne la funzionalità e la sicurezza fra circa dieci anni sarà necessario un intervento integrale di risanamento e rinnovo. A giugno 2012, dopo un analisi accurata delle diverse opzioni, il Consiglio federale ha scelto la soluzione di risanamento che prevede la costruzione di una seconda canna senza aumento della capacità di transito e, nei limiti del possibile, consente di mantenere aperta al traffico anche a lavori in corso questa via di comunicazione di fondamentale importanza per la Svizzera e l Europa. Questo doppio intervento, ristrutturazione abbinata a un secondo traforo, apporta inoltre un considerevole contributo in termini di sicurezza. Al termine dei lavori, il traffico veicolare avrà in ogni caso a disposizione una sola corsia per ogni senso di marcia: il rispetto del dettato costituzionale sulla protezione delle Alpi sarà quindi garantito. In linea di massima la variante prescelta non richiede interventi a livello giuridico: ciononostante il Consiglio federale intende sancire per legge la limitazione a una corsia per ogni senso di marcia. A tal fine propone di inserire un nuovo articolo nella Legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina (LTS) e di ratificare altresì il sistema di dosaggio dei mezzi pesanti, il cosiddetto «contagocce» introdotto in seguito al grave incidente del 2001, una misura di sicurezza che prevede la distanza minima di 150 metri tra un autocarro e l altro. Con queste modifiche legislative il Consiglio federale presenta al Parlamento un progetto di legge sottoponibile a referendum: se richiesto, anche i cittadini potranno quindi esprimersi sull argomento. La procedura di consultazione dura fino al 21 aprile RIQUADRO Il Consiglio federale propone di rinunciare al pedaggio stradale per il San Gottardo Su incarico del Consiglio federale il DATEC ha vagliato l opportunità di introdurre un pedaggio per la galleria del San Gottardo in relazione alla seconda canna. Una decisione in tal senso da parte del Parlamento potrebbe fondarsi sull articolo 82 cpv. 3 della Costituzione federale: in linea di massima l utilizzo delle strade pubbliche è esente da tasse, ma il Parlamento può autorizzare deroghe, come nel caso della galleria di confine del Gran San Bernardo. Attualmente le strade nazionali vengono finanziate con le imposte a destinazione vincolata sui carburanti e con i proventi delle vendite del contrassegno autostradale con queste modalità: 50% delle entrate derivanti dalle imposte sugli oli minerali (proventi 2011: 1,49 miliardi di CHF / aliquota fiscale invariata dal 1994) intero gettito del supplemento fiscale sugli oli minerali (proventi 2011: 1,99 miliardi di CHF / aliquota fiscale invariata dal 1974) entrate derivanti dalla vendita del contrassegno autostradale (proventi netti 2011: 326

2 milioni di CHF / prezzo invariato dal 1995; proposta di aumento attualmente discussa in Parlamento) Il pedaggio per la galleria consentirebbe di reperire risorse supplementari: tuttavia, secondo il Consiglio federale, l attuale sistema di finanziamento si è dimostrato sostanzialmente efficace. Per questo motivo propone di rinunciare all imposizione di un pedaggio per il traforo del Gottardo, ma l argomento viene demandato alla procedura di consultazione. Altri aspetti che secondo il Governo sconsiglierebbero il transito a pagamento sono i seguenti: l applicazione di pedaggi specifici potrebbe determinare una disparità di trattamento, poiché alcune regioni beneficerebbero di tratti viari esenti, mentre altre sarebbero costrette a pagare separatamente per l infrastruttura stradale; l attuale sistema di finanziamento contribuisce invece alla coesione: i tratti stradali fuori mano e meno trafficati vengono finanziati da tutti gli utenti l introduzione del pedaggio sull asse stradale più importante attraverso le Alpi e tra il sud e il nord della Svizzera potrebbe determinare uno spostamento del traffico su altri valichi alpini, soprattutto in Ticino e nei Grigioni: questi effetti potrebbero essere attenuati attraverso regolamentazioni speciali, come un sistema di sconti, ma le entrate calerebbero di conseguenza il pedaggio per la galleria del San Gottardo comporterebbe inoltre una serie di difficoltà tecniche: il tunnel viene utilizzato da numerose automobili estere, ma non esistono ancora strumenti elettronici di rilevamento per addebitare agevolmente la tariffa «a distanza» (ad es. al confine oppure con invio fattura); sarebbe quindi necessario un sistema di riscossione manuale, ma agli ingressi della galleria non vi sono sufficienti spazi disponibili; il sistema di pagamento manuale determinerebbe inoltre un considerevole dispendio di tempo e costi di riscossione più elevati emergerebbero problemi fondamentali per quanto riguarda il traffico pesante: secondo quanto previsto dall Accordo bilaterale sui trasporti terrestri con l UE, la tariffa media per un autocarro di 40 t in transito attraverso la Svizzera è fissata a un massimo di 325 franchi, di cui solo il 15% può essere destinato al pedaggio per l utilizzo di particolari infrastrutture alpine: qualora si volesse aumentare questa percentuale senza abbassare la TTPCP, sarebbe necessario alzare la soglia massima prevista dall Accordo bilaterale sui trasporti terrestri, che a quel punto richiederebbe un adeguamento; in caso contrario l aumento dei pedaggi per gallerie richiederebbe necessariamente una riduzione della TTPCP, con conseguente calo delle entrate che non sarebbe affatto compensato dal pedaggio per l attraversamento della galleria del San Gottardo e che penalizzerebbe in particolare le ferrovie. Per ulteriori informazioni: Servizio stampa dell Ufficio federale delle strade USTRA, Dipartimento responsabile: DATEC Pubblicato da Il Consiglio federale Internet: Ufficio federale delle strade USTRA Internet: Segreteria generale DATEC Internet: Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni DATEC info@gs-uvek.admin.ch Basi legali

3 Rapporto esplicativo sulla modifica della legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina (risanamento galleria autostradale del San Gottardo) del 19 dicembre

4 Compendio Nei prossimi 10 anni circa, la galleria autostradale del San Gottardo dovrà essere integralmente risanata e rinnovata. Per garantire il collegamento del San Gottardo, importante per la Svizzera e l Europa, anche durante il prossimo e i successivi risanamenti, il Consiglio federale ha deciso la «realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente», convinto che questa variante sia, a lungo termine, la soluzione più sensata sia in termini di costi che di funzionalità, sicurezza, disponibilità e compatibilità; la variante scelta tiene inoltre conto dell esigenza del Cantone del Ticino di disporre di un buon collegamento stradale verso nord anche durante i lavori. Visto che, una volta realizzata la seconda canna ed eseguito il risanamento di quella esistente, continuerà a essere in esercizio una sola corsia per senso di marcia, l articolo sulla protezione delle Alpi è rispettato. Con il presente progetto, il Consiglio federale intende iscrivere tale limitazione a una corsia per senso di marcia nella legge federale del 17 giugno 1994 concernente il transito stradale nella regione alpina (LTS) 1, presentando al Parlamento un progetto sottoponibile a referendum. Contemporaneamente l attuale sistema di dosaggio del traffico pesante sarà sancito dalla LTS. La galleria autostradale del San Gottardo, lunga 16,9 chilometri, è stata inaugurata il 5 settembre 1980 ed è in esercizio da oltre 30 anni. Tra il 2020 e il 2025, a più di 40 anni dalla sua apertura, dovrà essere risanata e rinnovata, dal momento che dopo il 2025 non sarà più possibile garantirne la totale funzionalità e, quindi, la sicurezza. Il Consiglio federale ha esaminato in maniera approfondita diverse varianti di intervento ed è giunto alla conclusione che un risanamento e un rinnovo integrale della galleria senza seconda canna sarebbe sostanzialmente fattibile, ma comporterebbe notevoli svantaggi. Di conseguenza, ha optato per la realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente. Terminato il risanamento, in entrambe le canne potrà essere in esercizio sempre una sola corsia per senso di marcia. In condizioni normali, ciascuna canna avrà una corsia di marcia e una corsia di emergenza. Questo regime di traffico, infatti, garantisce la costituzionalità di una canna aggiuntiva. Il costo complessivo della realizzazione di una nuova canna, compreso il risanamento di quella esistente, si aggira sui milioni di franchi (base dei prezzi 2009 per rinnovo e risanamento canna esistente e 2010 per realizzazione seconda canna, IVA esclusa, precisione dei costi del +/- 30 per cento). Pur essendo la realizzazione di una seconda canna al San Gottardo nella forma prevista in linea di principio fattibile senza modifiche di legge, il Consiglio federale intende iscrivere nella LTS la limitazione a un massimo di due corsie. In questo modo si precisa che anche l esercizio temporaneo di più di due corsie, ad esempio durante il periodo vacanziero continuerà a essere vietato. Attraverso la modifica di 1 RS

5 legge, inoltre, si garantirà la consultazione del Parlamento e, qualora si ricorresse al referendum, del popolo stesso. Con il presente progetto, si intende altresì integrare nella LTS l attuale sistema di dosaggio degli autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci, inclusi gli autoarticolati, introdotto a seguito del grave incidente tra camion e del conseguente incendio scoppiato all interno della galleria il 24 ottobre Il sistema si è rivelato efficace; il fatto di sancirlo per legge ne garantisce il mantenimento anche in futuro. Qualora il presente progetto venisse respinto dal Parlamento o dal popolo, il Consiglio federale presenterà un progetto di risanamento della galleria autostradale del San Gottardo che preveda la chiusura totale con breve apertura estiva della medesima. 3

6 Indice Compendio 2 1 Situazione iniziale Galleria autostradale del San Gottardo Risanamento integrale della galleria autostradale del San Gottardo Rapporti di base Varianti di risanamento Motivazione e valutazione della soluzione proposta Scenario «decisione popolare negativa» Finanziamento Digressione: finanziamento tramite «pedaggi sulle gallerie» Interventi parlamentari 17 2 Commento ai singoli articoli 18 3 Ripercussioni Ripercussioni per la Confederazione Ripercussioni finanziarie Ripercussioni sull effettivo del personale Altre ripercussioni Ripercussioni per i Cantoni e per i Comuni nonché per i centri urbani, gli agglomerati e le zone montane Ripercussioni per l economia nazionale e per la società Ripercussioni per l ambiente Altre ripercussioni 21 4 Rapporto con il programma di legislatura e le strategie nazionali del Consiglio federale Rapporto con il programma di legislatura Rapporto con le strategie nazionali del Consiglio federale 22 5 Aspetti giuridici Costituzionalità Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera Convenzione per la protezione delle Alpi (Convenzione delle Alpi) Accordo sui trasporti terrestri Forma dell atto Subordinazione al freno alle spese Rispetto dei principi della legislazione in materia di sussidi Delega di competenze legislative Protezione dei dati 24 Allegato 1 25 Legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina 29 4

7 Rapporto esplicativo 1 Situazione iniziale 1.1 Galleria autostradale del San Gottardo L asse del San Gottardo è il collegamento stradale transalpino più importante della Svizzera. La galleria autostradale del San Gottardo, la più lunga delle Alpi e la terza più lunga al mondo, collega Göschenen nel Cantone di Uri e Airolo nel Cantone del Ticino. Lunga 16,9 chilometri, è stata inaugurata il 5 settembre 1980 ed è in esercizio da oltre 30 anni. Da allora, è stata percorsa da più di 170 milioni di veicoli. La sua apertura al traffico ha comportato la soppressione del precedente servizio di trasporto ferroviario per le automobili attraverso la galleria in quota del San Gottardo. Nel 2011 sono transitati nella galleria circa 6,3 milioni di veicoli (traffico merci e viaggiatori), di cui circa 1 milione di mezzi pesanti. Nello stesso anno, sugli altri valichi alpini sono circolati complessivamente circa 4 milioni di veicoli, di cui circa 0,3 milioni di mezzi pesanti, così distribuiti: circa sull asse del San Bernardino, circa sul Sempione e circa sul Gran San Bernardo. Priva di corsie d emergenza, la galleria autostradale del San Gottardo è composta da un unica canna, in cui il traffico circola in entrambi i sensi di marcia, nonché da un cunicolo di sicurezza che scorre parallelo ad essa. Le vie d accesso autostradali a nord e a sud della galleria sono a quattro corsie. Per motivi di sicurezza, il traffico pesante viene sottoposto a un primo dosaggio preliminare a nord e a sud rispettivamente a Erstfeld e Bodio, e quindi regolato mediante appositi impianti di segnalazione luminosa posti davanti ai portali (contagocce). Questo sistema di dosaggio è stato introdotto dopo il più grave incidente mai verificatosi finora all interno della galleria, il 24 ottobre 2001, nel quale la collisione frontale tra due autocarri ha dato origine a un devastante incendio costato la vita a undici persone. Ogni incendio in galleria implica un rischio elevato per le persone e l infrastruttura. L incendio di un autocarro comporta, in ragione del suo carico di incendio considerevolmente più elevato (energia sprigionata durante un incendio), un rischio proporzionalmente più alto rispetto all incendio di un automobile. Nella collisione tra due autocarri a seguito della quale entrambi i veicoli prendono fuoco, l accumulo dei due carichi di incendio aumenta i danni in misura esponenziale. Le misure di sicurezza (contagocce, distanza di sicurezza) mirano quindi a ridurre il rischio di collisione tra due autocarri. Dopo ormai 40 anni di esercizio, nei prossimi 8-13 anni ossia tra il 2020 e il 2025 la galleria dovrà essere integralmente risanata e rinnovata. Senza queste misure, infatti, dal 2025 non sarà più possibile garantirne la totale funzionalità e, quindi, la sicurezza. Se, tuttavia, la galleria dovesse continuare a rimanere in esercizio ancora per un determinato periodo di tempo dopo quella data, sarà necessario adottare una serie di misure transitorie, nonostante le quali si dovrà comunque procedere al risanamento e rinnovo integrale. 5

8 1.2 Risanamento integrale della galleria autostradale del San Gottardo Nell ambito di uno studio approfondito commissionato nell autunno del 2008, denominato «Globales Erhaltungskonzept Gotthard» (piano di conservazione globale San Gottardo), è stata esaminata in dettaglio la procedura per il risanamento della galleria, entrata in servizio nel I lavori di risanamento necessari sono stati determinati sulla base di una previsione delle condizioni future dello stato della struttura e degli impianti della galleria, della disponibilità dei componenti sostitutivi e delle misure necessarie per rendere la struttura conforme alle norme e alle direttive vigenti. Sono quindi necessari, da un lato, interventi di rinnovo strutturale e, dall altro, misure volte a garantire la conformità a norme e direttive. L entità dei lavori necessari per garantire la rimessa a norma della galleria e per l ampio rinnovo strutturale, il numero considerevole di interventi indispensabili nonché la necessità di consentire l esercizio della galleria solo in condizioni sicure, segnatamente con un impianto di ventilazione perfettamente funzionante su tutta la sua lunghezza, richiedono chiusure totali di durata prolungata. I lavori necessari non potranno pertanto essere eseguiti unicamente di notte (con chiusure notturne). Il risanamento e rinnovo integrale prevedono, nello specifico, i seguenti interventi: Rinnovo strutturale - Soletta intermedia e volta interna (demolizione e ricostruzione della soletta intermedia, ricostruzione della volta interna) La soletta intermedia, che si estende su tutta la lunghezza della galleria ed è di fondamentale importanza per il funzionamento delle installazioni di ultima generazione, risulta già parzialmente danneggiata ed è sottodimensionata dal punto di vista statico, per cui deve essere demolita e rinnovata. Necessita di rinnovamento anche la volta interna. - Pavimentazione Dal 1980, anno della messa in esercizio, a oggi la pavimentazione della galleria non è mai stata sostituita. Nel quadro dei lavori di risanamento sarà necessario rimpiazzare lo strato di usura della carreggiata. Conformità a norme e direttive - Spazio utile riservato al traffico L attuale spazio utile riservato al traffico, pari a 4,50 metri, non è più conforme alle norme vigenti, che per le opere strutturali di nuova realizzazione prevedono un altezza di 5,20 metri. Nella galleria autostradale del San Gottardo, quest ultima può essere raggiunta soltanto abbassando il livello della carreggiata e innalzando la soletta intermedia. L abbassamento della carreggiata comporterebbe una cospicua mole di investimenti e un notevole rischio tecnicostrutturale, motivo per cui deve essere accantonato. Di conseguenza, mediante il solo innalzamento della soletta intermedia si ottiene uno spazio utile riservato al traffico di 4,80 metri di altezza. Dal punto di vista della sicurezza, non vi sono 6

9 conseguenze purché si effettuino contemporaneamente i lavori alla ventilazione della galleria sotto elencati. - Ventilazione della galleria Le centrali di ventilazione devono essere ristrutturate. Inoltre, sono necessarie ulteriori caverne e un riprofilamento (ampliamento dello spazio al di sopra della soletta della galleria) per i nuovi ventilatori radiali. Da ultimo, occorre anche modificare il regime di ventilazione. 1.3 Rapporti di base In merito al risanamento della galleria autostradale del San Gottardo sono stati redatti tre rapporti di base: Rapporto del Consiglio federale del 17 dicembre 2010 in adempimento del postulato CTT-S 2 In adempimento del postulato della Commissione dei trasporti e delle telecomunicazioni del Consiglio degli Stati (CTT-S), in data 17 dicembre 2010 il Consiglio federale ha approvato e trasmesso alla CTT-S il rapporto «Risanamento della galleria autostradale del San Gottardo; rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato , CTT-S del 12 gennaio 2009». Il rapporto esamina due tematiche: da un lato, il risanamento della canna esistente dal punto di vista tecnico-organizzativo. A questo proposito contiene una descrizione circostanziata delle problematiche connesse al risanamento e illustra le due varianti migliori di risanamento della galleria, con trasporto ferroviario sostitutivo, e le relative conseguenze sulla gestione del traffico. Dall altro, vengono esaminati in modo approfondito i quesiti relativi alla realizzazione di una seconda canna. Ripercussioni sull economia regionale, rapporto di sintesi del 18 ottobre Nel quadro della discussione relativa al rapporto del Consiglio federale del 17 dicembre 2010, la CTT-S ha chiesto che venisse effettuato uno studio complementare che analizzasse le ripercussioni sull economia regionale di una chiusura della galleria per effettuare i lavori di risanamento e dell eventuale realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità), tenendo conto delle richieste avanzate dai Cantoni di Uri, del Ticino, del Vallese e dei Grigioni che probabilmente subiranno i maggiori effetti del risanamento. Dal relativo rapporto di sintesi «Ripercussioni sull economia regionale delle varianti per il risanamento della galleria autostradale del San Gottardo, rapporto di sintesi del 18 ottobre 2011» emerge che in tutte le varianti di risanamento i Cantoni di Uri e del Ticino saranno più difficilmente raggiungibili. Gli effetti negativi sull economia globale dei Cantoni saranno proporzionalmente contenuti e, per quanto concerne il settore del turismo, degli acquisti e dell economia legata al trasporto, non

10 supereranno l 1,5-3,5% del valore aggiunto lordo dei Cantoni del Ticino, di Uri e dei Grigioni. Facendo un bilancio globale, le ripercussioni positive che si avranno prevedibilmente nel settore edile supereranno gli effetti negativi sul turismo e sulle imprese di trasporto. Strada viaggiante (RoLa), rapporto di sintesi del 24 gennaio Nel suo rapporto del 17 dicembre 2010, il Consiglio federale ha evidenziato come, nel caso si rinunciasse a realizzare una seconda canna, durante la chiusura per lavori sarà necessario predisporre per i mezzi pesanti una cosiddetta strada viaggiante breve attraverso la galleria di base del San Gottardo (Rynächt-Biasca). Il funzionamento di questa modalità di trasporto alternativa è fondamentale per il traffico pesante. Si è pertanto proceduto a ulteriori analisi in merito. Il rapporto di sintesi «Sanierung Gotthard-Strassentunnel Rollende Landstrasse (RoLa), Synthesebericht vom 24. Januar 2012» (risanamento della galleria autostradale del San Gottardo e strada viaggiante [RoLa], rapporto di sintesi del 24 gennaio 2012) conferma quanto affermato il 17 dicembre Realizzare una strada viaggiante breve è tecnicamente possibile e lo si può fare in maniera tale che sia efficiente e interessante. Una soluzione di questo genere comporta tuttavia costi elevati. Il rapporto scartava invece sostanzialmente l opzione di una strada viaggiante lunga (Basilea-Lugano/Chiasso o Basilea Domodossola-Novarra), ma al momento dell avvio della procedura di consultazione, il 21 settembre 2012, il Consiglio federale ha espresso l intenzione di realizzare, entro il 2020, un corridoio di 4 metri sull asse del San Gottardo, il che porterebbe eventualmente a riesaminare in un secondo tempo la possibilità di realizzare una strada viaggiante lunga. 1.4 Varianti di risanamento In merito al risanamento sono stati redatti tre rapporti di base (cfr. punto 1.3) ed è stato esaminato un ampio ventaglio di possibilità, da cui sono risultate le seguenti varianti di risanamento: Variante 1: risanamento della canna esistente senza realizzazione di una seconda canna Variante 1A: chiusura totale senza apertura estiva della galleria (identificata come variante 1 nel rapporto del Consiglio federale del 17 dicembre 2010) - Chiusura della galleria per lavori per 365 giorni all anno per circa 2,5 anni (chiusura per circa 900 giorni). Variante 1B: chiusura totale con breve apertura estiva della galleria (identificata come variante 2 nel rapporto del Consiglio federale del 17 dicembre 2010) - Chiusura della galleria per lavori per 280 giorni all anno. 4 (disponibile solo in tedesco) 8

11 - Chiusura da metà settembre a fine giugno, al fine di assicurare l apertura della galleria durante il periodo di massimo esodo estivo (chiusura per circa 980 giorni nell arco di 3,5 anni). Variante 1C: chiusura totale con apertura estiva prolungata della galleria (identificata come variante 3 nel rapporto del Consiglio federale del 17 dicembre 2010 e descritta meno in dettaglio) - Chiusura della galleria per lavori per circa 150 giorni all anno. - Chiusura da novembre a marzo, al fine di assicurare l apertura della galleria in primavera (Pasqua e Pentecoste) e in estate, durante il periodo di massimo esodo (chiusura per circa giorni nell arco di 7 anni). Regolazione / gestione del traffico Un risanamento e rinnovo integrale della galleria senza seconda canna è sostanzialmente fattibile, ma presuppone una serie di misure d accompagnamento (ad es. proposte alternative per il traffico merci e viaggiatori). Considerata l importanza nazionale e internazionale della galleria del San Gottardo sia per il traffico viaggiatori che per il traffico merci, in caso di chiusura totale per lavori senza realizzazione di una seconda canna la gestione del traffico assume un importanza fondamentale. Per ridurre la pressione sui percorsi alternativi, in particolare sull asse del San Bernardino, occorre elaborare proposte alternative per il traffico merci e viaggiatori. Servizio di trasporto ferroviario per le automobili Per il traffico viaggiatori è previsto un servizio di trasporto ferroviario attraverso la galleria in quota del San Gottardo (Göschenen-Airolo). Grazie a un metodo di carico ottimizzato, è possibile raggiungere una capacità di trasporto di circa 600 automobili all ora in entrambe le direzioni (con cadenza di 7,5 minuti). Al di fuori dei periodi di esodo e di controesodo, anche durante la chiusura invernale della strada del passo del San Gottardo ciò consentirebbe di far fronte senza problemi al traffico automobilistico. I costi stimati (base dei prezzi 2009, IVA esclusa) della variante più economica 1A (2,5 anni di chiusura totale senza apertura estiva), sono compresi tra i 49 e i 61 milioni di franchi per gli investimenti (incluso il materiale rotabile) e ammontano a circa 45 milioni di franchi per l esercizio (all anno). Il servizio di trasporto ferroviario per le automobili sarà sospeso una volta che la galleria sarà nuovamente aperta al traffico dopo il risanamento e rinnovo integrale. Non è previsto alcun utilizzo successivo. Servizio di trasporto ferroviario per gli autocarri (strada viaggiante) Per quanto concerne il traffico merci, è prevista una cosiddetta strada viaggiante (RoLa) breve attraverso la galleria di base del San Gottardo (Rynächt-Biasca) con 3 treni all ora in entrambe le direzioni secondo il sistema «2+1» (due treni accoppiati nella prima mezz ora, un treno singolo nella seconda mezz ora). La strada viaggiante breve può essere configurata in maniera interessante per gli utenti. I 9

12 tempi di percorrenza totali, infatti, saranno più brevi rispetto a quelli previsti qualora si opti per la strada del passo del San Gottardo. La politica dei trasporti svizzera mira a trasferire il traffico merci transalpino dalla strada alla rotaia. La legge federale del 19 dicembre 2008 concernente il trasferimento dalla strada alla ferrovia del traffico merci pesante attraverso le Alpi 5 definisce in modo chiaro questo obiettivo: limitare il transito stradale a un massimo di viaggi all anno, obiettivo che deve essere raggiunto al più tardi due anni dopo l avvio dell esercizio della galleria di base del San Gottardo. Anche se l obiettivo non dovesse essere raggiunto, la strada viaggiante breve potrà garantire le capacità necessarie. Fondamentali per la realizzazione della strada viaggiante breve sono le aree su cui costruire le stazioni di carico, nonché la sospensione temporanea e a livello locale del divieto di circolazione notturna. I costi annui stimati (base dei prezzi 2011, IVA e rincaro inclusi) per esercizio, manutenzione e ammortamento/interessi sono pari a circa 167 milioni di franchi se il materiale rotabile potrà essere rivenduto al termine dei lavori di risanamento. Nel caso in cui non fosse possibile riutilizzare il materiale rotabile, cosa tuttavia improbabile, si arriverebbe a circa 238 milioni di franchi. Ne deriva pertanto un costo per autocarro compreso tra i 280 e i 400 franchi. Per un esercizio volto a coprire i costi, la strada viaggiante breve sarebbe presumibilmente troppo onerosa e troppo poco utilizzata, per cui si dovranno addebitare a ciascun autocarro soltanto i costi diretti risparmiati, circa 105 franchi a viaggio. Con tariffe inferiori si rischierebbe di generare ulteriore traffico. Il servizio di trasporto ferroviario per gli autocarri sarà sospeso una volta che la galleria sarà nuovamente aperta al traffico dopo il risanamento e rinnovo integrale. Non è previsto alcun utilizzo successivo. Ulteriori misure d accompagnamento Oltre alle proposte alternative per il traffico merci e viaggiatori, il periodo di chiusura invernale della strada del passo del San Gottardo sarà ridotto grazie a un intensificazione del servizio invernale e al distacco artificiale di valanghe. Attraverso un informazione tempestiva, capillare e mirata degli utenti della strada si segnaleranno inoltre la chiusura per lavori e le relative proposte alternative. Variante 2: realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente - Chiusura della galleria per complessivi 140 giorni (chiusura totale a tappe [50 giorni / 90 giorni], vista la necessità di adottare misure transitorie all interno della galleria esistente al fine di garantirne la sicurezza fino all apertura al traffico della seconda canna). Durante questi 140 giorni, sull asse del San Gottardo non vi sarà un alternativa ferroviaria per il traffico pesante e il traffico viaggiatori che dovranno essere convogliati principalmente su altri valichi alpini nazionali o esteri. - Una volta in esercizio la seconda canna, la galleria esistente sarà chiusa per i lavori di risanamento e rinnovo integrale. Durante questo periodo, il traffico sarà 5 RS

13 convogliato nella nuova canna (regime a doppio senso di circolazione). Conclusi i lavori, il traffico in entrambe le canne circolerà a senso unico su una sola corsia. Nell esercizio normale, ciascuna canna disporrà di una corsia di marcia sul lato sinistro della galleria e di una corsia di emergenza continua sul lato destro. L Allegato 1 illustra in forma schematica le varianti di risanamento 1B e 2. Tutti i costi indicati si intendono IVA esclusa e hanno una precisione del +/- 30 per cento. 1.5 Motivazione e valutazione della soluzione proposta Da un confronto tra le varianti di risanamento in discussione, è emerso che tutte presentano una serie di vantaggi e svantaggi. Sulla scorta delle solide e dettagliate analisi e considerati i rispettivi pro e contro, nella sua valutazione complessiva del 27 giugno 2012 il Consiglio federale è giunto alla conclusione che sia da privilegiare la variante 2 «Realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente», convinto che questa variante sia, a lungo termine, la soluzione più sensata dal punto di vista degli oneri e dei costi nonché della sicurezza. La realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) permetterà di incrementare la funzionalità, la sicurezza, la compatibilità e la disponibilità di questa tratta. Sebbene questa variante preveda costi d investimento e tempistiche d intervento superiori alle altre, prevalgono i suoi vantaggi specifici. In altre parole, i costi d investimento maggiori sono sostenibili nella misura in cui si aumenta il valore d uso. Nelle altre varianti, invece, durante la chiusura totale si creano costi per la regolazione/gestione del traffico senza che si generi un valore aggiunto permanente (sospensione del servizio di trasporto ferroviario di automobili e mezzi pesanti al termine del risanamento). Lo svantaggio di dover in futuro provvedere all esercizio e alla manutenzione di due canne è più che compensato dal fatto che non saranno più necessarie chiusure notturne né offerte alternative in occasione della manutenzione annuale e del successivo risanamento e rinnovo integrale (dopo circa altri 40 anni d esercizio). Non è da trascurare anche il fatto che sebbene la galleria autostradale del San Gottardo debba rimanere chiusa per circa 140 giorni per consentire l adozione delle misure transitorie necessarie le ricadute negative sull economia regionale sono più ridotte nella variante scelta dal Consiglio federale. Rispetto alle altre varianti, inoltre, anche il periodo in cui va prevista una deviazione del traffico su percorsi alternativi è più breve. Terminati i lavori, il traffico merci e viaggiatori avrà a disposizione un sistema ridondante, costituito dalla galleria autostradale del San Gottardo e dalla seconda canna di nuova realizzazione (senza ampliamento delle capacità). In caso di eventi particolari (ad es. veicoli in panne o incidenti) e lavori di manutenzione ingenti, che oggi generalmente richiedono una chiusura temporanea, in futuro sarà possibile mantenere la circolazione in entrambe le direzioni, convogliando il traffico in una canna a doppio senso di marcia. La variante di risanamento scelta dal Consiglio federale è, inoltre, l unica a prevedere a lungo termine una soluzione che consentirà anche alle generazioni future di effettuare la manutenzione senza dover chiudere completamente la galleria autostradale del San Gottardo. Questo aspetto è ancora più significativo se si considera il fatto che a quel 11

14 punto non saranno più disponibili né le capacità necessarie per il trasporto ferroviario dei veicoli né le superfici d installazione indispensabili per le infrastrutture di trasbordo. Nelle sue riflessioni, inoltre, il Consiglio federale ha tenuto conto anche dell aspetto della sicurezza. Nonostante il tunnel del San Gottardo sia attualmente una delle gallerie delle strade nazionali più sicure, la variante di risanamento scelta dal Consiglio federale contribuisce a incrementare ulteriormente la sicurezza. Non appena entrambe le canne potranno entrare in esercizio, infatti, in ciascuna di esse vi sarà una sola corsia di marcia e una corsia di emergenza, per cui la probabilità che si verifichino collisioni frontali e laterali risulterà praticamente azzerata, non essendovi più il doppio senso di circolazione. Da ultimo, la variante di risanamento scelta dal Consiglio federale non ha alcun impatto sull obiettivo di trasferimento del traffico che continuerà a essere perseguito nell ottica della politica dei trasporti attuale. 1.6 Scenario «decisione popolare negativa» Come già anticipato nel compendio, con la modifica della LTS verrà presentato al Parlamento un progetto sottoponibile a referendum. Qualora l emendamento richiesto venisse approvato dal Parlamento, gli scenari possibili sono sostanzialmente tre: 1. Non si fa ricorso al referendum e la modifica della legge entra in vigore come previsto. 2. Si fa ricorso al referendum e la modifica della legge viene approvata dal popolo con successiva votazione. 3. Si fa ricorso al referendum e la modifica della legge viene respinta dal popolo con successiva votazione. Se negli scenari 1 e 2 il risanamento della galleria autostradale del San Gottardo potrebbe avvenire, come previsto, nell ambito della variante 2 «Realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità)», una decisione popolare negativa dovrebbe essere interpretata dal Consiglio federale come un richiamo a respingere la variante di risanamento prescelta e a effettuare il risanamento con un altra variante, ossia senza realizzazione di una seconda canna. Lo stesso dicasi qualora il progetto di legge venisse respinto dal Parlamento. Nello specifico, ciò significherebbe che la galleria autostradale del San Gottardo dovrebbe rimanere chiusa al traffico più a lungo rispetto a quanto previsto nella variante scelta dal Consiglio federale. La durata della chiusura totale è compresa, in funzione della variante, tra i 900 e i giorni circa. Nel periodo di chiusura totale per lavori, inoltre, andrebbero create offerte alternative al transito in galleria (ad es. servizio di trasporto ferroviario per automobili e mezzi pesanti). I dettagli relativi alle varianti in questione sono riportati al punto 1.4. L Allegato 1 riporta inoltre un raffronto diretto tra la variante 2 del Consiglio federale e la variante 1B «Chiusura totale con breve apertura estiva della galleria (280 giorni di chiusura all anno)» quale migliore proposta tra le varianti respinte. 12

15 1.7 Finanziamento I costi complessivi per la variante di risanamento scelta dal Consiglio federale si aggirano sui milioni di franchi (base dei prezzi 2009 per rinnovo e risanamento canna esistente e 2010 per realizzazione seconda canna, IVA esclusa, precisione dei costi del +/- 30 per cento). Le risorse necessarie per l esercizio, la manutenzione e la sistemazione della rete delle strade nazionali proverranno dal finanziamento speciale per il traffico stradale (FSTS), alimentato per la metà dai proventi dell imposta sugli oli minerali (esclusa l imposta sul combustibile per aeromobili) e del supplemento fiscale sugli oli minerali applicato ai carburanti (esclusa l imposta sul combustibile per aeromobili), nonché dai ricavi netti del contrassegno autostradale. Nel 2008 è stato istituito il cosiddetto fondo infrastrutturale per il finanziamento delle misure volte a eliminare i problemi di capacità sulla rete delle strade nazionali e a completare la rete delle strade nazionali approvata. Questo fondo è alimentato dal FSTS. Il risanamento e rinnovo integrale della galleria autostradale del San Gottardo prevede una serie di interventi di manutenzione e sistemazione su una strada nazionale esistente, i cui costi saranno pertanto coperti direttamente con risorse del FSTS. Il fondo infrastrutturale non sarà toccato, dal momento che la realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) non è un progetto finalizzato all eliminazione di problemi di capacità. Le misure di sistemazione, manutenzione ed esercizio sono quindi sostanzialmente in concorrenza all interno dello stesso sistema. Le misure di esercizio e di manutenzione sono però da intendersi quasi come «spese vincolate» e pertanto prioritarie rispetto alle misure di ampliamento (delle capacità). In linea di principio, quindi, tutti gli interventi di manutenzione e sistemazione della galleria autostradale del San Gottardo sono in concorrenza con altri lavori finanziati dal FSTS. Più volte questa concorrenza a livello di finanziamenti, soprattutto per quanto riguarda i progetti di ampliamento della rete finanziati anch essi tramite il FSTS, come la circonvallazione di Morges, è stata addotta come argomentazione a sfavore del risanamento e rinnovo della galleria autostradale del San Gottardo, e in particolare della variante di risanamento scelta dal Consiglio federale. Va tuttavia considerato che il risanamento e rinnovo integrale della galleria autostradale del San Gottardo è un progetto irrinunciabile, che lascia scarso margine di manovra anche dal punto di vista temporale. Se non potesse essere realizzato, si rischierebbe di dover chiudere la galleria per motivi di sicurezza. La variante di risanamento scelta dal Consiglio federale garantisce inoltre l esecuzione dei lavori di manutenzione e sistemazione con il minor disagio possibile alla circolazione. Al fine di assicurare che, per le strade nazionali, nonostante le spese considerate praticamente vincolate per le misure di esercizio e manutenzione, vengano realizzati anche progetti volti a eliminare problemi di capacità e il completamento della rete, il legislatore ha istituito il fondo infrastrutturale. Nel fondo infrastrutturale, i progetti per l ampliamento (delle capacità) sono esclusi perlomeno fino a un certo punto - da questa concorrenza di mezzi. Dato che anche i mezzi finanziari per i versamenti nel fondo infrastrutturale provengono dal FSTS, questa concorrenza non viene però del tutto eliminata. Da un lato, i mezzi del FSTS non sono illimitati e dall altro la legge federale del 6 ottobre 2006 concernente il fondo infrastrutturale per il traffico d agglomerato, la rete delle strade nazionali, nonché le strade principali nelle regioni di montagna e nelle regioni periferiche 13

16 (legge sul fondo infrastrutturale; LFIT) 6 stabilisce nell articolo 2 capoverso 3 che i versamenti al fondo infrastrutturale debbano essere definiti in modo che siano disponibili mezzi sufficienti anche per gli altri compiti previsti del FSTS. Vista la situazione sempre più critica del FSTS in futuro, saranno fondamentali tutte le uscite, ossia la concorrenza tra i mezzi che ne risulterà o che si acutizzerà, a prescindere dal fatto che i mezzi finanziari vengano impiegati per il risanamento della galleria autostradale del San Gottardo, per l esercizio delle strade nazionali, per i contributi alle strade principali o i contributi ai grandi progetti ferroviari, o, presumibilmente a partire dal 2016, i contributi al fondo per l infrastruttura ferroviaria. Una volta realizzata la seconda canna, il capitale investito nella galleria autostradale del San Gottardo sarà più elevato rispetto a quello odierno, il che comporterà anche un aumento dei costi di manutenzione futuri che, per quanto concerne le strade nazionali, rappresentano in media circa l 1,2-1,5% della somma investita in fase di costruzione. Rispetto all attuale sistema a una canna, anche l esercizio di due canne sarà leggermente più costoso, benché vada considerato che i costi di aerazione, attualmente ingenti, in futuro saranno nettamente inferiori grazie al senso unico di circolazione. Il Consiglio federale prevede di avviare nel corso dell anno prossimo, e quindi di fatto contestualmente al presente progetto e sulla base di un programma di sviluppo strategico della strada nazionale, una procedura di consultazione in merito alla garanzia di copertura di tutte le spese tramite il FSTS. 1.8 Digressione: finanziamento tramite «pedaggi sulle gallerie» Precedentemente (cfr. punto 1.7) sono stati illustrati i meccanismi di finanziamento per il risanamento e rinnovo integrale della galleria autostradale del San Gottardo. La questione della riscossione di una tassa per l utilizzo della galleria del San Gottardo, eventualmente abbinata a una Public Private Partnership (PPP), è periodicamente ripresa, ad esempio, in interventi parlamentari, per cui si ritiene opportuno illustrare tale tematica nell ambito della seguente digressione. Per un ulteriore approfondimento si rimanda alla «Analisi Pedaggi - In adempimento dell incarico conferito in occasione della seduta del Consiglio federale del 27 giugno 2012» (cfr. allegato al rapporto esplicativo). Dal punto di vista giuridico, l introduzione di un pedaggio per l utilizzo della galleria del San Gottardo potrebbe essere decisa direttamente dal Parlamento, sulla base dell articolo 82 capoverso 3 della Costituzione federale (Cost.) 7. Quest ultimo stabilisce che l utilizzazione delle strade pubbliche è esente da tasse, ma che l Assemblea federale può consentire eccezioni. Tale competenza, tuttavia, è limitata a singoli manufatti, ad esempio ponti o gallerie. Sinora il principio basilare secondo cui l uso delle strade non deve essere soggetto a pagamento è stato sempre applicato e difeso contro eventuali allentamenti. L unica eccezione concessa dall Assemblea federale ha riguardato la galleria al confine con l Italia sotto il Gran San Bernardo. 6 RS RS

17 Riscuotendo un pedaggio per l utilizzo della galleria, in genere vi è la possibilità di delegare ad aziende private, nell ambito di una Public Private Partnership (PPP), l esercizio, la manutenzione e, infine, anche il finanziamento della costruzione di opere infrastrutturali. Il Consiglio federale si è già espresso più volte in merito (ad es. nelle sue risposte alle interpellanze Kofmel , Pfisterer , Reymond o Schneider-Schneiter). Anche nel suo rapporto del 17 dicembre 2010 concernente il risanamento della galleria autostradale del San Gottardo, ha esaminato in maniera approfondita la questione di un eventuale (co-) finanziamento da parte di terzi di una seconda canna al San Gottardo. Il Consiglio federale è giunto alla conclusione - e in particolare nelle sue risposte all interpellanza Schneider-Schneiter e al postulato Bischof - che una PPP non è adatta all ambito delle infrastrutture stradali, in particolare alla galleria del San Gottardo. In genere, infatti, gli enti pubblici svizzeri riescono a finanziarsi a condizioni migliori rispetto ai finanziatori privati. Inoltre, il rischio residuo ricade in definitiva sullo Stato, dal momento che quest ultimo, in virtù di interessi superiori, è tenuto a garantire l esercizio delle infrastrutture in questione in caso di inadempienza della società PPP. La PPP, inoltre, non è adatta soprattutto laddove non è possibile escludere una sovrapposizione di responsabilità pubbliche e private (ad es. in caso di finanziamento di singoli tratti della rete ferroviaria e viaria nazionale). Da ultimo, va considerato che la società PPP, una volta stipulato il contratto, mantiene per molti anni una sorta di «monopolio». Di conseguenza, lo Stato può disporre dell oggetto finanziato o prendere decisioni in merito soltanto nell ambito del contratto. Soprattutto nel caso di manufatti di tale rilevanza sul piano della politica dei trasporti come la galleria autostradale del San Gottardo ogni possibile restrizione della capacità d agire dello Stato è inopportuna e pertanto da evitare. L introduzione di un pedaggio per l utilizzo della galleria del San Gottardo avrebbe, in particolare, i seguenti effetti: Traffico di automobili Una serie di calcoli di massima relativi a un pedaggio da applicare alla galleria autostradale del San Gottardo per finanziare la seconda canna (costi di esercizio e manutenzione, accantonamenti per risanamenti futuri della seconda canna, costi per la riscossione del pedaggio, interessi e ammortamenti dovuti) permette di fare una prima stima. I calcoli non comprendono i costi di risanamento, di esercizio e di manutenzione della canna esistente. In base a questi primi calcoli di massima il pedaggio (senza considerare il traffico pesante) sarebbe compreso tra 21 e 32 franchi per veicolo e transito, a seconda delle modalità di finanziamento e di riscossione della tassa (da parte dello Stato o di privati). Facendo una proiezione su 45 anni (periodo di ammortamento) i costi ammonterebbero a 5 e 7,7 miliardi di franchi. Un pedaggio per le automobili, avrebbe ripercussioni negative soprattutto per il Cantone del Ticino rendendo più difficile raggiungerlo. Ciò porterebbe, da un lato, a una disparità di trattamento e, dall altro, verosimilmente, a un incremento indesiderato del traffico sugli altri valichi alpini. 15

18 Traffico pesante L applicazione di una tassa anche ai mezzi pesanti porrebbe una serie di questioni fondamentali, ad es. in caso di pedaggio per l utilizzo della galleria del San Gottardo. Conformemente all articolo 40 capoversi 4 e 5 dell Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia (Accordo sui trasporti terrestri) 8, l importo medio esigibile per un transito attraverso la Svizzera (da Basilea a Chiasso) non può superare i 325 franchi per un veicolo di 40 tonnellate, e non più del 15 per cento di questo importo medio massimo può essere prelevato sotto forma di pedaggi per l uso di infrastrutture speciali alpine. Considerato l importo medio massimo di 325 franchi a transito, ciò significa che si potrebbero riscuotere sotto forma di pedaggi non più di 48,75 franchi (15 per cento di 325 franchi). D intesa con l Unione europea, questo importo esigibile può essere adeguato al rincaro, come è avvenuto per la prima volta il 1 luglio Sino ad oggi l aliquota massima consentita dall Accordo sui trasporti terrestri per la TTPCP non è stata interamente sfruttata. Ciò è dovuto, da un lato, all obbligo di copertura dei costi stabilito dall articolo 7 capoverso 1 della legge federale del 19 dicembre 1997 concernente una tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (legge sul traffico pesante, LTTP) 9 e, dall altro, alla modalità definita nell Accordo sui trasporti terrestri relativamente alla suddivisione dei veicoli in categorie di tassa in funzione delle loro emissioni. Di conseguenza, l importo medio esigibile è attualmente inferiore di 39 franchi rispetto a quanto sarebbe consentito dall Accordo sui trasporti terrestri. L introduzione di un pedaggio per l utilizzo della galleria sarebbe pertanto compatibile con l Accordo sui trasporti terrestri purché non superi questo tetto massimo. Al San Gottardo, ad esempio, 1 milione di transiti di autocarri all anno genererebbe teoricamente 39 milioni di franchi di ricavi che dopo il raggiungimento dell obiettivo di trasferimento con transiti di autocarri all anno scenderebbero a 19,5 milioni di franchi - teoricamente dal momento che la cifra non tiene conto né di uno spostamento del traffico, soprattutto verso altri valichi alpini, né dei costi di riscossione. Con le mozioni e , il Parlamento ha conferito mandati in tal senso al fine di sfruttare i margini di definizione dei pedaggi nel quadro dell Accordo sui trasporti terrestri. A tale proposito, l Ufficio federale dei trasporti competente sottoporrà una serie di proposte all interno del successivo rapporto sul trasferimento del traffico. Se si intendessero aumentare i proventi del pedaggio o il pedaggio stesso senza ridurre la TTPCP, occorrerebbe incrementare le aliquote massime previste dall Accordo sui trasporti terrestri. In caso contrario, un pedaggio più elevato non può che comportare una riduzione corrispondente delle aliquote della TTPCP, il che a sua volta determina una riduzione delle entrate dalla TTPCP, visto che - in virtù del divieto di discriminazione - tale diminuzione in base all Accordo sui trasporti terrestri dovrebbe valere per tutti i transiti e gli autocarri, con effetti conseguentemente pervasivi. Queste minori entrate non verrebbero compensate dai proventi dei pedaggi della galleria del San Gottardo, di gran lunga inferiori. 8 RS RS

19 Altri aspetti Dal punto di vista tecnico, l esazione di pedaggi al San Gottardo porrebbe, quanto meno allo stato attuale, tutta una serie di problemi. Non esistono attualmente sistemi di esazione elettronica dei pedaggi che consentano a tutti gli utenti della strada di pagare «a distanza» (ad es. al confine), e senza difficoltà, la tassa d utilizzo. Ciò significa che al San Gottardo si dovrebbe fare ampio ricorso all incasso manuale dei pedaggi, con conseguenti necessità di spazio, perdite di tempo e costi di riscossione, a maggior ragione tenuto conto dell elevato numero di automobili immatricolate all estero. 1.9 Interventi parlamentari Nella sessione autunnale del 2010, è stata presentata una serie di interventi parlamentari in parte identici relativi al risanamento della galleria autostradale del San Gottardo e che mettevano in primo piano la richiesta di delucidazioni in merito alla realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità). Il Consiglio federale li aveva respinti, rimandando al rapporto all epoca non ancora disponibile concernente il postulato Si tratta nello specifico dei seguenti interventi: Mozione Fiala del 30 settembre Realizzazione di una seconda canna al San Gottardo Mozione Giezendanner del 1 ottobre Realizzazione di una seconda canna al San Gottardo Mozione Lombardi del 1 ottobre Completamento della galleria autostradale del San Gottardo. Gli interventi di seguito elencati sono stati depositati nella sessione primaverile del Il Consiglio federale ha respinto la richiesta di ulteriori rapporti e studi di varianti, ritenendo che fosse possibile avviare una discussione politica solida e obiettiva sulla base dei rapporti nel frattempo pubblicati Postulato Amherd del 9 marzo Risanamento della galleria autostradale del San Gottardo. Come affrontare l incremento di traffico pesante al Sempione? Postulato Imoberdorf del 17 marzo Risanamento della galleria autostradale del San Gottardo. Come affrontare l incremento di traffico pesante al Sempione? Mozione Müri del 17 marzo Risanamento della galleria autostradale del San Gottardo solo dopo la realizzazione di una seconda canna Postulato Pedrina del 17 marzo Futuro risanamento della galleria stradale del San Gottardo. Chiarire gli aspetti economici e giuridici. Nel frattempo, il Consiglio degli Stati ha trasmesso il postulato che chiede una verifica dell eventuale ampliamento della capacità di trasbordo dei mezzi pesanti al Sempione. Questi aspetti sono stati chiariti in fase di stesura del rapporto di sintesi sulla strada viaggiante. 17

20 Il Consiglio federale ha proposto che venisse accolto il postulato della CTT- N presentato nel 2012, nel quale si invita il Consiglio federale a confrontare a livello concettuale le varianti «Risanamento della galleria autostradale del San Gottardo senza realizzazione di una seconda canna» e «Risanamento della galleria autostradale del San Gottardo con la realizzazione di una seconda canna senza aumento delle capacità» ai fini del processo decisionale. Risulta ancora pendente anche l intervento (interpellanza Regazzi del 3 maggio Sicurezza nelle gallerie. Caso del Gottardo). 2 Commento ai singoli articoli Ingresso L ingresso rimanda ancora alla Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vcost.). La presente revisione parziale sarà l occasione per adeguare l ingresso della LTS alla Costituzione del 18 aprile 1999 relativamente alla disposizione costituzionale da richiamare quale fondamento giuridico. La base costituzionale per l emanazione della LTS è rappresentata dall articolo 84 Cost. (ex art. 36 sexies vcost.). Art. 1 Adeguamento delle disposizioni costituzionali determinanti alla Costituzione del 18 aprile L articolo 36 sexies capoverso 3 vcost. corrisponde al nuovo articolo 84 capoverso 3 Cost. Art. 3a Cpv. 1 Galleria autostradale del San Gottardo (nuovo) Il capoverso 1 stabilisce che nella galleria autostradale del San Gottardo potrà essere realizzata una seconda canna. Questa disposizione si riferisce direttamente al divieto di ampliamento di capacità delle strade di transito di cui all articolo 84 capoverso 2 Cost. Cpv. 2 Con la formulazione di questo capoverso si garantisce che il divieto di ampliamento delle capacità sulle strade di transito alpine, iscritto nella Costituzione e concretizzato nell articolo 3 LTS, venga rispettato. Terminato il risanamento, non potrà mai essere in esercizio più di una corsia per senso di marcia. Questo regime di traffico ha validità illimitata, anche in caso di code davanti ai portali della galleria, ad esempio durante i periodi di vacanza. Autorizzare l apertura al traffico di ulteriori corsie di marcia sarebbe incostituzionale. Per motivi di sicurezza, oltre alla corsia di marcia vi sarà una corsia di emergenza, che in caso di incidente potrà essere utilizzata come corsia di marcia per i mezzi di soccorso, senza pertanto comportare 18

21 un aumento delle capacità. Se, ad esempio, a seguito di un incidente, lavori di risanamento o per altri motivi (ad es. misure di polizia di cui all art. 3 cpv. 6 della legge federale del 19 dicembre 1958 sulla circolazione stradale) 10 una canna dovesse essere interamente chiusa al traffico, si potrà temporaneamente utilizzare la corsia di emergenza dell altra canna come corsia di marcia, consentendo un esercizio bidirezionale e garantendo costantemente il collegamento viario in entrambe le direzioni. Cpv. 3 Qui andrà sancito per legge il «sistema del contagocce» introdotto nel 2001 e rivelatosi da allora efficace. Nelle aree di sosta e soprattutto davanti ai portali, il deflusso e l ingresso del traffico pesante in galleria saranno dosati con l ausilio di appositi impianti di segnalazione luminosa. L obbligo di mantenere una distanza sufficiente da tutti gli utenti della strada è sostanzialmente già definito nell articolo 34 capoverso 4 LCStr. La distanza minima di cui al capoverso 3, da concretizzarsi a cura delle autorità competenti con opportuna segnaletica, va tuttavia al di là del suddetto articolo. Questa misura, abbinata a un adeguata segnaletica atta ad assicurare il rispetto di una distanza minima prestabilita all interno della galleria, garantisce che, per motivi di sicurezza (riduzione del carico di incendio), non siano presenti troppi autocarri contemporaneamente e che questi ultimi mantengano una determinata distanza di sicurezza gli uni dagli altri. Spetta alle autorità competenti in materia di segnaletica stabilire le distanze in funzione della situazione di sicurezza all interno della galleria. Attualmente, nella galleria autostradale del San Gottardo gli autocarri devono mantenere una distanza di sicurezza di 150 m. 3 Ripercussioni 3.1 Ripercussioni per la Confederazione Ripercussioni finanziarie Le ripercussioni finanziarie della variante di risanamento scelta dal Consiglio federale sono già state illustrate al punto 1.7. Non sono previste ulteriori ripercussioni a livello finanziario Ripercussioni sull effettivo del personale Le risorse di personale dell Ufficio federale delle strade (USTRA) non subiranno aumenti in vista della realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente. Il progetto non ha pertanto alcuna ripercussione sull effettivo del personale. 10 RS

22 3.1.3 Altre ripercussioni Nell ambito del presente progetto non si prevedono ulteriori ripercussioni per la Confederazione. 3.2 Ripercussioni per i Cantoni e per i Comuni nonché per i centri urbani, gli agglomerati e le zone montane Durante la chiusura per lavori della galleria autostradale del San Gottardo, si prevedono ripercussioni soprattutto per i Cantoni di Uri, del Ticino, dei Grigioni e del Vallese. Con la realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) e il successivo risanamento della canna esistente, durante la chiusura totale a tappe della galleria per l adozione di misure transitorie (140 giorni) i Cantoni di Uri e del Ticino saranno più difficilmente raggiungibili. Di conseguenza, si prevedono ripercussioni negative soprattutto per quanto riguarda il turismo e il settore dei trasporti che tuttavia, nell ottica dell economia globale dei Cantoni e rispetto alle altre varianti di risanamento, saranno proporzionalmente contenute. Esse potrebbero essere ulteriormente minimizzate attraverso misure adeguate, dal momento che questo tipo di lavori può essere programmato con largo anticipo, dando all economia il tempo necessario per prepararsi per il periodo di chiusura relativamente limitato. Nel complesso, si può partire dal presupposto che le potenziali ricadute positive sul settore dell edilizia supereranno le ripercussioni negative. Le perdite saranno compensate dagli effetti positivi, in termini di occupazione e di valore aggiunto, che risulteranno presumibilmente dalla realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente. Gli impatti positivi e negativi, tuttavia, ricadranno a livello geografico e sui diversi settori in maniera differente. 3.3 Ripercussioni per l economia nazionale e per la società Le ripercussioni più rilevanti della variante di risanamento scelta dal Consiglio federale per l economia nazionale e per la società sono già state illustrate al punto 3.2. Con la realizzazione di una seconda canna al San Gottardo (senza ampliamento delle capacità), si rafforza la piazza economica svizzera e si assicura l accesso alle diverse regioni del Paese. Il collegamento tra la Svizzera di lingua tedesca e quella di lingua italiana migliora la mobilità, essendo sempre garantito il collegamento viario in entrambe le direzioni. Da un lato si incrementa la disponibilità e quindi anche l affidabilità, dall altro si evitano future chiusure notturne o offerte alternative durante i lavori di manutenzione annuali o in caso di nuovo risanamento e rinnovo integrale. Con questa variante di risanamento, inoltre, la galleria autostradale del San Gottardo dovrà rimanere chiusa soltanto per 140 giorni. Da ultimo va precisato che, nell ambito del presente progetto, non sono state considerati eventuali effetti sul traffico e sull economia in seguito all entrata in servizio della galleria di base del San Gottardo (che avverrà presumibilmente nel 2017). 20

23 3.4 Ripercussioni per l ambiente Durante e dopo i lavori di risanamento, la maggior parte delle automobili e degli autocarri in circolazione sarà probabilmente più ecologica. I criteri rilevanti a livello ambientale continueranno a essere l inquinamento acustico e anche le emissioni di particolato, più ridotte rispetto al livello odierno. In tale contesto, il fabbisogno energetico dei veicoli e le emissioni di CO2 rivestono un ruolo fondamentale. Per quanto concerne la compatibilità, va giudicata non solo la situazione al termine degli interventi di costruzione e risanamento, ma soprattutto quella durante i lavori stessi. In caso di realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente, è presumibile che non vi sarà pressoché alcuna deviazione del traffico su percorsi alternativi. Soltanto durante i 140 giorni di chiusura totale per misure transitorie si prevede un convogliamento del traffico anche su valichi alpini esteri, mancando alternative di tipo ferroviario. Le discariche necessarie per il materiale di risulta dallo scavo della galleria, invece, avranno un impatto duraturo sull ambiente. Tali ripercussioni dovranno essere valutate, al più tardi, nell ambito degli esami dell impatto sull ambiente. Dal punto di vista del consumo energetico, l esercizio di una galleria a corsie di marcia separate sarà più economico (ad es. avendo una sola corsia di marcia per canna, si riducono i costi di ventilazione, dato che i veicoli circolano in una direzione sola e generano una colonna d aria verso il portale della galleria). Nel complesso, i costi totali per l esercizio della seconda canna sono pari a circa il 50-60% di quelli della canna esistente. Le questioni energetiche rilevanti potranno tuttavia essere esaminate in maniera più approfondita soltanto in una fase di pianificazione successiva. 3.5 Altre ripercussioni Le ripercussioni positive sul piano della sicurezza e della disponibilità dell asse del San Gottardo sono già state illustrate in dettaglio al paragrafo 1.5. Visto che il regime di traffico prima e dopo il risanamento della galleria rimarrà pressoché identico, è presumibile che non vi sarà alcun impatto sulla salute. 4 Rapporto con il programma di legislatura e le strategie nazionali del Consiglio federale 4.1 Rapporto con il programma di legislatura Il progetto non è stato annunciato né nel messaggio sul programma di legislatura del 25 gennaio né nel relativo decreto federale del 15 giugno In detto programma, si segnala piuttosto che il Consiglio federale sottoporrà una proposta per una decisione di principio in materia di risanamento della galleria autostradale del San Gottardo. 11 FF FF

24 4.2 Rapporto con le strategie nazionali del Consiglio federale In questo caso, vanno citate in particolare le ripercussioni sull obiettivo, sancito dalla Costituzione e perseguito dal Consiglio federale, di trasferire il traffico pesante transalpino su rotaia. Il raggiungimento dell obiettivo di trasferimento non è collegato sul piano giuridico alla questione delle capacità stradali o della disponibilità di infrastrutture viarie. Se necessario al raggiungimento dell obiettivo, si dovranno adottare misure aggiuntive indipendentemente dalla superficie stradale che verrà messa a disposizione degli autocarri. Da un punto di vista puramente giuridico, la costruzione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente non ha dunque nessun impatto sulla politica di trasferimento. Questo è quanto già illustrato dal Consiglio federale nel suo rapporto del 17 dicembre 2010, nel quale ha esplicitamente ribadito la propria intenzione di perseguire l obiettivo di trasferimento, confermando e intensificando la politica in tal senso. Con decisione del 27 giugno 2012, il Consiglio federale ha riconfermato questo proposito. Come anzidetto, attualmente per la circolazione degli autocarri la galleria autostradale del San Gottardo e il sistema di dosaggio vigente superano in termini di capacità la domanda effettiva. Dal mero punto di vista della capacità, quindi, oggi sarebbe possibile far fronte al passaggio di un maggior numero di mezzi pesanti. Il raggiungimento dell obiettivo di trasferimento non dipende pertanto dalla capacità. Con la realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) e il successivo risanamento della canna esistente, la funzionalità, la sicurezza, la compatibilità, la disponibilità e quindi anche l affidabilità di questo asse aumenteranno soltanto nella misura descritta. 5 Aspetti giuridici 5.1 Costituzionalità L emanazione della LTS e quindi anche la modifica derivante dal presente progetto si fondano sull articolo 36sexies (attualmente art. 84) della Costituzione. La LTS disciplina l esecuzione del capoverso 3 dell articolo costituzionale summenzionato, che vieta l ampliamento delle capacità delle strade di transito nell area alpina. Al capoverso 2 dell articolo 3a proposto, si tiene conto di tale principio stabilendo che, dopo il risanamento, ciascuna canna potrà essere in esercizio soltanto con una corsia di marcia. Terminata la costruzione della seconda canna e completato il risanamento di quella esistente, quindi, entrambe le canne potranno avere esclusivamente una corsia di marcia e una corsia di emergenza. L utilizzo di due corsie (doppio senso di circolazione) sarà ammesso soltanto nel momento in cui una canna dovrà essere interamente chiusa al traffico. Rispetto alla situazione odierna, dunque, il numero di corsie rimarrà nel complesso invariato, per cui non si ha alcun ampliamento delle capacità della strada di transito e si garantisce la protezione delle Alpi sancita all articolo 84 della Costituzione. Il progetto rispetta pertanto i principi costituzionali. 22

25 5.2 Compatibilità con gli impegni internazionali della Svizzera Convenzione per la protezione delle Alpi (Convenzione delle Alpi) 13 La Convenzione delle Alpi obbliga le parti ad adottare misure a tutela dell area alpina. All articolo 2 della Convenzione si legge che le parti contraenti, in ottemperanza ai principi della prevenzione, della cooperazione e della responsabilità di chi causa danni ambientali, assicurano una politica globale per la conservazione e la protezione delle Alpi, tenendo equamente conto degli interessi di tutti i Paesi alpini e delle loro Regioni alpine, nonché della Comunità economica europea, ed utilizzando le risorse in maniera responsabile e durevole. In particolare, la cooperazione transfrontaliera deve essere intensificata nonché ampliata sul piano geografico e tematico. Per quanto riguarda i trasporti, le parti sono tenute ad adottare misure al fine di ridurre gli effetti negativi e i rischi derivanti dal traffico interalpino e transalpino ad un livello che sia tollerabile per l uomo, la fauna, la flora e il loro habitat, tra l altro attuando un più consistente trasferimento su rotaia dei trasporti e in particolare del trasporto merci, soprattutto mediante la creazione di infrastrutture adeguate e di incentivi conformi al mercato, senza discriminazione sulla base della nazionalità (art. 2 cpv. 2 lett. j). Il progetto non è in contraddizione con gli obblighi sopraccitati della Confederazione Accordo sui trasporti terrestri Conformemente all articolo 1, l obiettivo dell Accordo sui trasporti terrestri è, da un lato, liberalizzare l accesso delle parti contraenti ai mercati del trasporto merci e passeggeri su strada e ferrovia. Lo scopo è garantire uno scorrimento più agevole del traffico sui percorsi tecnicamente, geograficamente ed economicamente più adatti per tutti i modi di trasporto contemplati dall accordo. Dall altro, l accordo è volto a determinare le modalità di una politica coordinata dei trasporti. Le parti contraenti hanno concordato di sviluppare e garantire una politica coordinata dei trasporti nel settore sia del traffico merci sia del traffico viaggiatori, allo scopo di promuovere una mobilità sostenibile e la tutela dell ambiente, come pure uno scorrimento efficiente del traffico (art. 30 dell Accordo sui trasporti terrestri). Le disposizioni dell accordo e la loro applicazione si fondano tra l altro sui principi della libera scelta dei mezzi di trasporto, della rinuncia all introduzione di misure discriminatorie e dell assenza di distorsioni nel flusso di traffico. In tale ottica, va citato in particolare l articolo 32 dell Accordo sui trasporti terrestri. Esso obbliga le parti contraenti, come si legge al 3 punto, a osservare il principio della rinuncia all introduzione di restrizioni quantitative unilaterali. Si potrebbe tuttavia sostenere che l esercizio di non oltre una corsia per senso di marcia, contenuto al capoverso 2 del nuovo articolo 3a LTS, e la contemporanea chiusura di due corsie o il loro utilizzo come corsie di emergenza contravvengano a tale obbligo. La revisione di legge proposta non comporta tuttavia alcuna restrizione quantitativa. Le capacità esistenti attualmente e all atto della stipula contrattuale al San Gottardo rimarranno tali anche in futuro. Sull asse del San Gottardo, i veicoli potranno continuare a circolare senza limitazioni e, non da ultimo, anche con maggiore sicurezza grazie al 13 RS

26 senso unico di marcia. L articolo 32 dell Accordo sui trasporti terrestri definisce soltanto i principi della politica dei trasporti tra la Svizzera e l UE. Tale disposizione ribadisce che non devono essere adottate misure discriminatorie che limitino la libera scelta del mezzo di trasporto. In particolare, inoltre, essa obbliga le parti contraenti a non introdurre restrizioni quantitative unilaterali adottando, nello specifico, sistemi di contingentamento o autorizzazione nell ambito del traffico merci pesante 14. Aprendo al traffico una sola corsia per senso di marcia, non si discrimina alcun mezzo di trasporto né si limita la libera scelta del medesimo. Per quanto concerne le capacità consentite sul San Gottardo, sia oggi che successivamente all eventuale realizzazione di una seconda canna continuerà ad applicarsi l articolo 84 capoverso 3 della Costituzione federale, che vieta l aumento delle capacità delle strade di transito esistenti nell area alpina. Alla luce di quanto detto, il progetto è compatibile con l Accordo sui trasporti terrestri. 5.3 Forma dell atto Nell ambito del presente progetto, si modifica una legge federale vigente (LTS), per cui - ai sensi dell articolo 164 Cost. - la modifica dovrà essere emanata sotto forma di legge federale sottoponibile a referendum. 5.4 Subordinazione al freno alle spese La revisione di legge non comporta né esborsi soggetti al freno alle spese (art. 159 cpv. 3 lett. b Cost.) né un aumento dei crediti concessi. 5.5 Rispetto dei principi della legislazione in materia di sussidi La legislazione in materia di sussidi non è interessata dal presente progetto. 5.6 Delega di competenze legislative L avamprogetto non prevede deleghe di ulteriori competenze legislative. 5.7 Protezione dei dati Il progetto non ha alcun riferimento con la protezione dei dati. 14 Cfr. messaggio concernente l approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE del 23 giugno 1999; FF

27 Allegato 1 Raffronto tra le varianti di risanamento 1B e 2 - Variante 1B: chiusura totale con breve apertura estiva della galleria (280 giorni di chiusura all anno) - Variante 2: realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente (Tutti i costi indicati si intendono IVA e rincaro esclusi e hanno una precisione del +/- 30 per cento) Variante 1B: chiusura totale con breve apertura estiva della galleria (280 giorni di chiusura all anno) Durata della chiusura totale circa 980 giorni (nell arco di 3,5 anni) Periodo di risanamento complessivo ( durata della chiusura totale) dal 2019 al 2025 Costi rinnovo strutturale / conformità a norme e direttive circa 752 milioni di franchi (base dei prezzi 2009) Costi regolazione / gestione del traffico (durante la chiusura totale) Traffico viaggiatori (base dei prezzi 2009) Traffico merci (strada viaggiante breve) (base dei prezzi 2011) Costi d investimento Costi d esercizio mio. di franchi ca. 143 mio. di franchi Costi d investimento Costi d esercizio mio. di franchi 217 mio. di franchi Totale mio. di franchi Totale mio. di franchi Costi d investimento per la riduzione della chiusura invernale della strada del passo circa 16 milioni di franchi (base dei prezzi 2009) TOTALE costi da a milioni di franchi 25

28 Ripercussioni sull economia regionale (valore aggiunto lordo) Secondo il rapporto di sintesi del 18 ottobre 2011 concernente le ripercussioni sull economia regionale delle varianti per il risanamento della galleria autostradale del San Gottardo, in caso di chiusura totale con apertura estiva, per un totale di circa 980 giorni di chiusura, nel settore del turismo e degli acquisti occorre prevedere una riduzione del valore aggiunto lordo pari a un massimo di 160 milioni di franchi nel Cantone del Ticino e di 25 milioni di franchi nel Cantone di Uri. Per quanto concerne l «economia legata al trasporto», nei Cantoni del Ticino, di Uri e dei Grigioni si prevede una riduzione del valore aggiunto lordo pari a un massimo di 58 milioni di franchi; per un totale di 243 milioni di franchi. Tutto sommato, comunque, se si confrontano le economie generali dei Cantoni del Ticino e di Uri gli effetti negativi risultano relativamente contenuti. Nel complesso, le potenziali ripercussioni positive (investimenti per la costruzione e gli equipaggiamenti) superano quelle negative. Sicurezza Rispetto alla situazione attuale, le misure di rinnovo strutturale e di rimessa a norma della galleria consentiranno di ridurre il potenziale di danni. Rimane invece invariata la probabilità che si verifichino scontri frontali e laterali. Adeguamenti giuridici necessari Affinché la strada viaggiante breve raggiunga le capacità necessarie, occorre sospendere temporaneamente e a livello locale il divieto di circolazione notturna (tratto tra le aree di sosta e gli impianti di carico e viceversa). Ciò comporta una modifica della legge sulla circolazione stradale (LCStr; RS ) e/o una modifica della legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina (LTS; RS ) o la promulgazione di una «legge per il San Gottardo» separata. Prospettiva a lungo termine Terminati i lavori, la galleria autostradale del San Gottardo sarà nuovamente a disposizione del traffico merci e viaggiatori. Fino al successivo risanamento e rinnovo integrale (dopo circa altri 40 anni di esercizio), la manutenzione a livello strutturale e di esercizio potrà essere nuovamente effettuata durante le chiusure notturne. Il successivo risanamento e rinnovo integrale richiederà presumibilmente una nuova chiusura totale prolungata della galleria e, di conseguenza, offerte alternative per il traffico automobilistico e pesante. Attualmente non è possibile valutare se allora si potrà allestire nuovamente una strada viaggiante breve; i costi che ne deriverebbero non sono stimabili. 26

29 Variante 2: realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento e rinnovo integrale della galleria autostradale del San Gottardo Durata della chiusura totale circa 140 giorni Realizzazione della seconda canna -- Misure transitorie circa 140 giorni Periodo (nella migliore delle ipotesi, i tempi si allungano in caso di maggiore durata delle procedure) Realizzazione della seconda canna (nella migliore delle ipotesi) Risanamento e rinnovo integrale (nella migliore delle ipotesi) (Misure transitorie: (nella migliore delle ipotesi) Costi Realizzazione della seconda canna 2023 mio. di franchi (base dei prezzi 2010) Risanamento e rinnovo integrale 515 mio. di franchi (base dei prezzi 2009) Misure transitorie Costi regolazione / gestione del traffico 250 mio. di franchi (base dei prezzi 2009) Realizzazione della seconda canna -- Risanamento e rinnovo integrale -- Costi d investimento per la riduzione della chiusura invernale Realizzazione della seconda canna -- Risanamento e rinnovo integrale -- TOTALE costi milioni di franchi 27

30 Ripercussioni sull economia regionale (valore aggiunto lordo) La variante di risanamento «Realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità)» peggiora la raggiungibilità dei Cantoni del Ticino e di Uri soltanto durante la chiusura totale a tappe per misure transitorie, della durata di 140 giorni (50 e 90 giorni). Durante tale lasso di tempo, nel settore del turismo e degli acquisti si prevede una riduzione del valore aggiunto lordo pari a un massimo di 21 milioni di franchi nel Cantone del Ticino e di 5 milioni di franchi nel Cantone di Uri. Per quanto concerne l «economia legata al trasporto», nei Cantoni del Ticino, di Uri e dei Grigioni si prevede una riduzione del valore aggiunto lordo pari a un massimo di 14 milioni di franchi; per un totale di 40 milioni di franchi. Se si confrontano le economie generali dei Cantoni Ticino e Uri, gli effetti negativi sono minimi, essendo previsto un periodo di chiusura relativamente breve. Le potenziali ripercussioni positive superano quelle negative. In questa variante, il bilancio tra le ripercussioni economiche positive e quelle negative è di gran lunga migliore rispetto a quello previsto nella variante 1B. Sicurezza Rispetto alla situazione attuale, le misure di rinnovo strutturale e di rimessa a norma della galleria consentiranno di ridurre il potenziale di danni. Anche la probabilità che si verifichino collisioni frontali e laterali, inoltre, si riduce in maniera considerevole, azzerando quasi del tutto tali episodi. Adeguamenti giuridici La realizzazione di una seconda canna senza ampliamento delle capacità è consentita dalle disposizioni di legge vigenti. Al fine di garantire qualora dovessero essere presenti due canne a due corsie (1 corsia di marcia, 1 corsia d emergenza) il rispetto dell articolo sulla protezione delle Alpi e il divieto di ampliamento delle capacità, andrebbe inserita un apposita precisazione nella legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina (LTS; RS ). Inoltre occorrerà sancire per legge il sistema di sicurezza del contagocce per il dosaggio del traffico pesante. Prospettiva a lungo termine Terminati i lavori, lungo l asse del San Gottardo il traffico merci e viaggiatori avrà a disposizione un sistema ridondante, costituito dalla galleria autostradale del San Gottardo e dalla seconda canna di nuova realizzazione (senza ampliamento delle capacità). L esercizio e la manutenzione di due canne comportano un incremento dei costi. Di contro, durante i lavori di manutenzione annuale e il successivo risanamento e rinnovo integrale (dopo circa altri 40 anni di esercizio) il traffico potrà essere convogliato in una canna a doppio senso di marcia. Non saranno più necessarie chiusure notturne o proposte alternative per il traffico merci e viaggiatori. 28

31 Avamprogetto Legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina (LTS) (Galleria autostradale del San Gottardo) Modifica del... L Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del... decreta: I La legge federale del 17 giugno 1994 concernente il transito stradale nella regione alpina 15 è modificata come segue: Ingresso L Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l articolo 84 della Costituzione federale 16, visto il messaggio del Consiglio federale del 4 maggio decreta: Art. 1 Oggetto La presente legge disciplina l esecuzione dell articolo 84 capoverso 3 della Costituzione federale sulla capacità delle strade di transito nella regione alpina. Art. 3a Galleria autostradale del San Gottardo (nuovo) 1 Nella galleria autostradale del San Gottardo è consentita la realizzazione di una seconda canna. 2 In ciascuna canna potrà essere in esercizio una sola corsia di marcia. Qualora sia aperta al traffico soltanto una canna, al suo interno i veicoli potranno circolare in entrambe le direzioni. 3 Il transito del traffico pesante attraverso la galleria autostradale del San Gottardo dovrà essere dosato. In galleria, i mezzi pesanti adibiti al trasporto di merci dovranno mantenere una distanza minima gli uni dagli altri. II 1 La presente legge sottostà a referendum facoltativo. 2 Il Consiglio federale ne determina l entrata in vigore. 15 RS RS FF 1994 II

32 Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni DATEC Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen Standortadresse: Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen Postadresse: Analisi - Pedaggi In adempimento dell incarico conferito in occasione della seduta del Consiglio federale del 27 giugno 2012 Allegato al rapporto esplicativo sulla modifica della legge concernente il transito stradale nella regione alpina (risanamento della galleria autostradale del San Gottardo) 19 dicembre 2012

33 L INDICE 1. Scopo del documento 3 2. Attuale finanziamento delle strade a livello federale Finanziamento speciale del traffico stradale Imposta e supplemento fiscale sugli oli minerali Tassa per l utilizzazione delle strade nazionali (contrassegno autostradale) Tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni 6 3. Pedaggi Tasse di utilizzo Pedaggi pedaggi infrastrutturali e per zona Presupposti giuridici per i pedaggi Competenza dell Assemblea federale di autorizzare eccezioni (pedaggi infrastrutturali) Riscossione dei pedaggi per zona Obiettivo e scopo dei pedaggi Pedaggi per finanziare le infrastrutture viarie Riscossione dei pedaggi e partenariati pubblico-privato (PPP) Riscossione dei pedaggi per attenuare un eventuale concorrenza tra i mezzi di finanziamento Pedaggi per gestire la domanda e sfruttare più efficientemente le infrastrutture esistenti Ripercussioni dei pedaggi Principio di escludibilità / coesione Realizzazione tecnica Pedaggi per il traffico pesante Margine di intervento limitato Aumento della TTPCP ripercussioni sul settore dei trasporti svizzero e sull economia svizzera CONCLUSIONI sul pedaggio per la galleria autostradale del San Gottardo 16 Appendice /20

34 L Scopo del documento In occasione della discussione del 27 giugno 2012 sul tema «Risanamento della galleria autostradale del San Gottardo fasi successive», il Consiglio federale ha fra l altro deciso che il DATEC, in collaborazione con il DFAE, il DFF e il DFE, elabori un rapporto e una proposta per l introduzione di un pedaggio sulla galleria, da sottoporgli congiuntamente al progetto per la procedura di consultazione relativa al risanamento della galleria autostradale del San Gottardo. La presente analisi è stata eseguita in adempimento di tale incarico. Essa, tuttavia, non si focalizza esclusivamente sui pedaggi per le gallerie, bensì affronta, in un contesto più ampio, le questioni che si possono porre in relazione ai pedaggi infrastrutturali, in particolare sulla rete stradale nazionale. Non sono oggetto della presente analisi questioni che potrebbero porsi in relazione a una riscossione dei pedaggi, su scala nazionale, sulle due modalità di trasporto terrestre (strada e rotaia) nell ottica del «mobility pricing». 2. Attuale finanziamento delle strade a livello federale 2.1. Finanziamento speciale del traffico stradale Oggi il finanziamento delle strade a livello federale avviene non attraverso pedaggi veri e propri, bensì attraverso tasse a destinazione vincolata sui carburanti e attraverso la tassa per l utilizzazione delle strade nazionali. A livello federale, il finanziamento speciale del traffico stradale (FSTS) 1 contrappone ai proventi a destinazione vincolata i compiti e le spese connessi al traffico stradale (art. 86 e. 131 Cost.). Ai sensi dell articolo 86 capoverso 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost. 2 ), sono considerati proventi a destinazione vincolata: - il 50 per cento dell imposta di consumo sui carburanti (senza imposta di consumo sul carburante per l aviazione), nel 2011 ~ 1,49 miliardi di franchi, - il 100 per cento dei proventi dal supplemento fiscale sugli oli minerali (senza supplemento fiscale sugli oli minerali sul carburante per l aviazione, nel 2011 ~ 1,99 miliardi di franchi, - il 100 per cento dei proventi dalla tassa per l utilizzazione delle strade nazionali, nel 2011 ~ 0,33 miliardi di franchi. Non viene computato al FSTS il rimanente 50 per cento dei proventi dell imposta sugli oli minerali (nel 2011 ~ 1,49 miliardi di franchi), che è destinato al bilancio generale della Confederazione. Ai sensi dell articolo 86 capoverso 3 Cost., sono considerati compiti e spese finanziati in relazione al traffico stradale in particolare: - le spese per le strade nazionali (costruzione, manutenzione, esercizio); - i provvedimenti volti a migliorare l infrastruttura dei trasporti nelle città e negli agglomerati; - i contributi ai costi delle strade principali; - i contributi ai grandi progetti ferroviari (contributo del 25% alla NFTA) e, prevedibilmente dal 2016, i contributi al Fondo per l infrastruttura ferroviaria (FInFer) 3 ; - le spese per provvedimenti volti a promuovere il traffico combinato e il trasporto di autoveicoli accompagnati. 1 Legge federale del 7 ottobre 2005 sulle finanze della Confederazione (LFC; RS 611.0) 2 RS Nel messaggio del 18 gennaio 2012 concernente l iniziativa popolare «Per i trasporti pubblici» e il controprogetto diretto (Decreto federale concernente il finanziamento e l ampliamento dell infrastruttura ferroviaria, FAIF), (FF ), il Consiglio federale propone un nuovo sistema di finanziamento per l infrastruttura ferroviaria: entro il 2030, il 9 per cento dei proventi dell imposta sugli oli minerali (compreso il supplemento), al massimo comunque 310 milioni di franchi l anno, sono da destinare al nuovo FInFer. Viene così sostituito il contributo del 25 per cento alla NFTA, che prevedeva che, a tempo determinato (fino al 2026 circa, con piano di riduzione) questa percentuale delle spese complessive per le linee di base della NFTA venisse finanziata dall imposta sugli oli minerali a destinazione vincolata. 3/20

35 L Negli ultimi decenni, l attuale sistema di finanziamento per il traffico stradale a livello federale si è complessivamente rivelato efficace; il massimo impatto è quello del finanziamento secondo il principio «l utente paga» (cfr. n. 3.3), che si ritiene una scelta adatta per il futuro. La destinazione vincolata dei proventi, sancita dalla Costituzione, assicura che gran parte delle tasse sul traffico derivanti dal settore stradale venga destinata all infrastruttura stradale. L attuale sistema di finanziamento ha raggiunto i propri limiti, in particolare a seguito del calo del consumo di carburante specifico del parco veicoli e della crescente tendenza verso veicoli a propulsione alternativa a quella con carburanti fossili. Tale evoluzione, assolutamente auspicabile dal punto di vista ambientale ed energetico, viene promossa di conseguenza, ma incide negativamente sul finanziamento: le entrate in calo e le uscite in aumento del FSTS portano alla riduzione delle riserve/degli accantonamenti di bilancio di cui oggi ancora dispone il FSTS, che secondo l attuale piano finanziario saranno quasi completamente esauriti entro il Da quel momento, il fabbisogno finanziario per adempiere ai compiti non sarà più coperto integralmente, con conseguente mancanza di fondi che andrà compensata mediante maggiori introiti. Altrimenti, occorrerà ridurre di conseguenza le uscite Imposta sugli oli minerali 1994 Supplemento fiscale sugli oli minerali Contrassegno autostradale % 50% % % 326 Gestione finanziaria generale Finanziamento speciale per il traffico stradale Introiti a destinazione vincolata Strade nazionali 1484 Strade principali 166 Altri contributi direttamente vincolati alle opere 529 Contributi non direttamente vincolati alle opere 377 Versamento nel fondo infrastrutturale 1703 Altro Inclusi 11 milioni di franchi da altri introiti a destinazione vincolata Illustrazione: flussi finanziari FSTS nel 2011 in milioni di franchi Nel 2011, le uscite del FSTS sono ammontate a circa 4576 milioni di franchi, superando così le entrate, pari a circa 3821 milioni di franchi per lo stesso periodo, con conseguente diminuzione delle riserve/degli accantonamenti di bilancio sui 755 milioni di franchi. Alla fine del 2011 le riserve/gli accantonamenti di bilancio ammontavano a 2028 milioni di franchi. L attuale sistema di finanziamento delle strade a livello federale ha consentito il pagamento di tutte le infrastrutture stradali della Svizzera già in fase di realizzazione. Il bilancio della Confederazione non viene così gravato da investimenti già effettuati ma non ancora finanziati. Tale affermazione vale a prescindere dal fatto che i modelli contabili in parte prevedano una registrazione all attivo e successivo ammortamento. Questa soluzione di finanziamento caratterizza la Svizzera a differenza di altri Paesi, dove il finanziamento di infrastrutture viene spesso anticipato da fondi terzi e rimborsato soltanto successivamente in fase di utilizzo Imposta e supplemento fiscale sugli oli minerali Le tariffe d imposta vengono disciplinate nella legge federale del 21 giugno 1996 sull imposizione degli oli minerali (LIOm) 5. Oggi l imposta sugli oli minerali gravante su un litro di benzina o di diesel è, rispettivamente, di 43,12 e di 45,87 centesimi, il che, sostanzialmente, corrisponde alle tariffe del Per ovviare alla mancanza di fondi, nel gennaio del 2011 il Consiglio federale ha stabilito una procedura a due fasi. La procedura di consultazione riguardante l aumento del supplemento fiscale sugli oli minerali (incl. il «programma di sviluppo strategico delle strade nazionali») è previsto per il primo semestre del RS /20

36 L Il supplemento fiscale sugli oli minerali per litro di benzina o diesel ammonta a 30 centesimi ed è invariato dal Se paragonato al prezzo di vendita medio, il totale dell imposizione fiscale (incluse l imposta sul valore aggiunto e altre tasse, p. es. Carbura 6 ) della benzina ammonta rispettivamente al 46,9 e al 45,7 per cento e quello del diesel al 46,7 per cento (stato: ottobre 2012). Grafico: imposizione fiscale di carburanti e combustibili (stato: ottobre 2012) Tassa per l utilizzazione delle strade nazionali (contrassegno autostradale) 8 Nel 1985 la Svizzera ha introdotto (art. 86 cpv. 2 Cost.) l obbligo del contrassegno per l utilizzo delle strade nazionali di prima o di seconda classe con veicoli a motore e rimorchi (con un peso totale fino a 3,5 tonnellate 9 ). Da allora, l acquisto di tale «vignetta» autorizza i conducenti di veicoli a circolare per un anno sulle strade nazionali a pagamento. Quando è stata introdotta, costava 30 franchi; nel 1995, causa rincaro, il prezzo è stato aumentato a 40 franchi. L ampliamento della rete stradale nazionale 10 di circa 376 chilometri causerà alla Confederazione spese supplementari per l esercizio, la manutenzione e la sistemazione per circa 305 milioni di franchi l anno. 30 milioni saranno sostenuti dai Cantoni attraverso la compensazione di contributi alle strade principali. I restanti 275 milioni di franchi saranno a carico della Confederazione e dovranno essere finanziati attraverso un aumento del prezzo del contrassegno autostradale. Secondo la proposta del Consiglio federale, il contrassegno annuo dovrebbe costare 100 franchi, mentre in aggiunta è previsto un nuovo bollino bimestrale, al prezzo di 40 franchi, e destinato agli automobilisti che utilizzano le strade nazionali soltanto per un breve periodo. Il prezzo della «vignetta» non sarà alzato in anticipo per la creazione di ulteriori riserve, ma si aspetterà che gli accantonamenti del FSTS scendano al di sotto del miliardo di franchi. Ciò accadrà presumibilmente nel L oggetto è attualmente al vaglio del Parlamento. 6 Tassa per finanziare la gestione delle scorte obbligatorie. 7 [1] corrisponde al prezzo medio al distributore, IVA compresa, giusta l indice svizzero dei prezzi al consumo, Ufficio federale di statistica L obbligo del contrassegno c è anche per i veicoli a motore e i rimorchi con un peso totale superiore a 3,5 tonnellate non assoggettati alla tassa sul traffico pesante (p. es. i veicoli da lavoro). 10 Messaggio del 18 gennaio 2012 sull adeguamento del decreto federale concernente la rete delle strade nazionali e sul suo finanziamento (FF ). 5/20

37 L Tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni 11 Dal 1 gennaio 2001 in Svizzera viene riscossa la tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP) (art. 85 Cost.). La TTPCP vale per tutti i veicoli svizzeri ed esteri destinati al trasporto di merci di un peso totale massimo consentito superiore a 3,5 tonnellate (di seguito [semplificato]: mezzi pesanti) che circolano sull intera rete delle strade pubbliche svizzere. La TTPCP è una tassa federale che dipende dal peso totale del veicolo, dal livello di emissione nonché dai chilometri percorsi in Svizzera e nel Principato del Liechtenstein. Essa deve essere riscossa su tutti i veicoli a motore e i loro rimorchi che - hanno un peso totale consentito superiore a 3,5 tonnellate, - servono al trasporto di merci e - sono immatricolati in Svizzera o all estero e percorrono la rete viaria pubblica svizzera. Il suo importo dipende dai chilometri percorsi, dal peso totale massimo consentito e dai valori di emissione (classe EURO) del veicolo. Attualmente, la media ponderata della TTPCP è pari a 2,39 centesimi per tonnellate-chilometro 12. I rimorchi non vengono tassati separatamente, bensì insieme al veicolo trattore. Per le combinazioni di veicoli la tariffa si calcola in base al peso massimo ammesso sulle strade svizzere. La TTPCP si basa sulla legge federale del 19 dicembre 1997 concernente una tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (legge sul traffico pesante, LTTP) 13. La TTPCP è inoltre sancita nell Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia (di seguito: accordo sui trasporti terrestri 14 ), che liberalizza l accesso al mercato dei trasporti stradali e ferroviari per il trasporto di persone e merci tra la Svizzera e l Unione europea. Da un lato, con l entrata in vigore di tale accordo, la Svizzera ha aumentato progressivamente il limite di peso degli autotreni da 28 a 40 tonnellate, dall altro, esso costituisce la base legale che consente di introdurre e aumentare gradualmente la TTPCP. Oltre alla TTPCP, in Svizzera viene riscossa anche una cosiddetta tassa forfetaria sul traffico pesante (TFTP). La TFTP si applica ai veicoli destinati al trasporto di persone, carri con motore, trattori e veicoli a motore del ramo dei fieraioli e circhi, nonché veicoli a motore per il trasporto di cose con una velocità massima di 45 chilometri l ora. Per i rimorchi soggetti alla tassa, trainati da autoveicoli esentati o assoggettati alla tassa forfettaria, la tassa è riscossa una tantum sul veicolo trattore. Dei proventi netti della TTPCP e della TFTP (2011 ~ 1,51 miliardi di franchi), un terzo viene assegnato ai Cantoni che utilizzano la loro quota principalmente per compensare i costi scoperti del traffico stradale, a loro carico. I due terzi restanti rimangono alla Confederazione. Ai sensi dell articolo 196 Cost. (disposizione transitoria dell art. 87), questi fondi servono principalmente a finanziare grandi progetti ferroviari (p. es. nuova ferrovia transalpina [NFTA], Ferrovia 2000, o risanamenti fonici delle ferrovie). Nel messaggio del 18 gennaio 2012 concernente l iniziativa popolare «Per i trasporti pubblici» e il controprogetto diretto (Decreto federale concernente il finanziamento e l ampliamento dell infrastruttura ferroviaria, FAIF) 15 il Consiglio federale propone un nuovo sistema per finanziare l infrastruttura ferroviaria. In futuro, al massimo due terzi del gettito della TTPCP saranno destinati al nuovo FInFer da costituire Stato: maggio Sono 0,31 centesimi per tonnellate-chilometri o l 11,5% in meno rispetto all aliquota massima ammessa ai sensi dell art. 40 cpv. 4 dell accordo sui trasporti terrestri. La media per la TTPCP riscossa sul transito attraverso le Alpi è al massimo di 286 franchi e dunque 39 franchi sotto la media ammessa in virtù dell accordo sui trasporti terrestri. 13 RS RS FF /20

38 L Pedaggi 3.1. Tasse di utilizzo Si parla di tassa di utilizzo nel senso di «tassa causale» in presenza di una tassa da pagare per l utilizzo di un bene pubblico. A differenza di un imposta, che non dà alcun diritto giuridico a ricevere in cambio una prestazione, nel caso di una tassa di utilizzo l avente diritto paga per usufruire di una determinata prestazione. Tributi Tasse causali Imposte Contributi di miglioria Pedaggi Tasse di compensazione Imposte dirette Imposte indirette Tasse amministrative Tasse d'utilizzo Tasse di concessione Illustrazione: panoramica sui tributi 3.2. Pedaggi pedaggi infrastrutturali e per zona L impostazione dei pedaggi è assai differente. In primo luogo, nel contesto svizzero (cfr. n. 3.3) occorre distinguere tra - pedaggi infrastrutturali per l utilizzo di una determinata opera (p. es. un ponte o una galleria) e - pedaggi per zona riscossi per viaggiare dentro o all interno di un determinato perimetro (p. es. in un agglomerato) o su una determinata rete (p. es. sulla rete stradale nazionale). Un esempio di pedaggio infrastrutturale in Svizzera è la tassa di transito attraverso il Gran San Bernardo 16. Il contrassegno autostradale (cfr. n.2.1.2) e la TTPCP (cfr. n. 2.2) sono invece tasse per zona in parte limitate a determinate reti stradali per l utilizzo delle strade pubbliche. Pedaggi Pedaggi infrastrutturali Ad esempio: - pedaggi sulle gallerie - pedaggi sui ponti (dazio) - ecc. Ad esempio: - cordon pricing - modello per zone - ecc. Pedaggi per zona Illustrazione: pedaggi 16 La base per la realizzazione e l esercizio della galleria è costituita dalla Convenzione del 23 maggio 1958 tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica Italiana su la costruzione e l esercizio d una galleria stradale sotto il Gran San Bernardo (Convenzione del 1958; RS ). 7/20

39 L All estero, il pedaggio si chiama anche «Maut» o «péage». Il pedaggio spesso è calcolato sull uso entro un determinato periodo (p. es. contrassegno autostradale svizzero o «Pickerl» austriaco), il numero di chilometri percorsi ovvero l utilizzo di un determinato tratto (p. es. tassa di transito attraverso il Gran San Bernardo 17, péage in Francia o pedaggio in Italia) o il viaggio dentro o all interno di un determinato perimetro (p. es. Singapore [«Singapore Electronic Road Pricing»], Londra [«Congestion Charge System»], Stoccolma [«Congestion Tax System»]). L importo può inoltre variare in base a ulteriori criteri, ad esempio la categoria del veicolo o la classe di emissione (p. es. TTPCP) Presupposti giuridici per i pedaggi L articolo 82 capoverso 3 Cost. recita: L utilizzazione delle strade pubbliche è esente da tasse. L Assemblea federale può consentire eccezioni. La norma è chiara: il costituente, di massima, non vuole alcun pedaggio per l utilizzo delle strade pubbliche in Svizzera. Le ragioni risalgono ai numerosi pedaggi che nel XIX secolo ostacolavano esageratamente il commercio e l economia. In questo senso, le vie libere sono state una condizione essenziale per lo sviluppo della Svizzera federalista. Anche se non vengono riscossi veri e propri pedaggi, l utente della strada finanzia per lo più in proprio l infrastruttura stradale attraverso imposte o tasse (a destinazione vincolata). In totale, nel 2009 il conto stradale 18 presenta entrate di 8,4 miliardi di franchi e spese imputabili di 7,1 miliardi di franchi, con un eccedenza di 1,3 miliardi di franchi. Le spese imputabili per l infrastruttura stradale e il suo esercizio sono coperte al 118 per cento 19 con le entrate dal traffico dei veicoli a motori. In questi calcoli non sono contemplati i costi esterni del traffico stradale. Il conto dei trasporti 20 considera anche i costi esterni e registra per la strada un grado di copertura dei costi del 90 per cento circa Competenza dell Assemblea federale di autorizzare eccezioni (pedaggi infrastrutturali) Anche se, in linea di principio, le strade pubbliche sono esenti da tasse, fondandosi sull articolo 82 capoverso 3 Cost. l Assemblea federale ha la competenza di autorizzare eccezioni. Tale competenza è tuttavia limitata a una riscossione dei pedaggi per singole opere (isolate) quali ponti o gallerie 21, motivo per cui si parla di pedaggi infrastrutturali. In base a questo articolo costituzionale, un simile pedaggio sarebbe possibile nel caso della galleria autostradale del San Gottardo. Nonostante la competenza dell Assemblea federale, finora il principio fondamentale dell esenzione dalle tasse per l utilizzo delle strade è stato applicato con coerenza e difeso contro ogni interpretazione meno ortodossa. L Assemblea federale ha autorizzato un eccezione solamente nel caso della galleria di confine con l Italia sotto il Gran San Bernardo. Ci sono state e ci saranno sempre singole strade per il cui utilizzo i proprietari richiedono una sorta di pedaggio, anche se questa prassi è giuridicamente inammissibile, tanto che alcuni di questi pedaggi 17 Costi del viaggio di sola andata per le automobili: franchi (stato: novembre 2012), costi del viaggio di sola andata per i mezzi pesanti: tra e 177 franchi (stato: novembre 2012). 18 Raffronto tra i ricavi computabili dei poteri pubblici (Confederazione, Cantoni e Comuni) dal traffico motorizzato e i suoi costi corrispondenti, vedi articolo 36 capoverso 1 della Legge federale del 22 marzo 1985 concernente l utilizzazione dell imposta sugli oli minerali a destinazione vincolata e della tassa per l utilizzazione delle strade nazionali (LUMin; RS ). 19 Ufficio federale di statistica (UST): Conto stradale 2009, UST: Conto dei trasporti 2005, Vedi Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE): Introduzione di un Road Pricing in adempimento del postulato CTT-CN del Rapporto del Consiglio federale sulla possibile introduzione di pedaggi in Svizzera, in particolare n , n. 9 e all. 2. 8/20

40 L sono stati annullati da sentenze di tribunali (p. es. passo dello Chasseral), mentre altri vengono tollerati più o meno tacitamente. I presupposti per consentire eccezioni per pedaggi infrastrutturali Già nel 1996 il tema della tassazione a scopo di finanziamento infrastrutturale fu discusso ed affrontato nel caso della «Traversée de la Rade» a Ginevra e dello «Schanzentunnel» a Berna. Si era partiti dal principio che ogni località svizzera che dispone di un collegamento stradale doveva anche potere essere raggiunta esentasse, seppure impiegando eventualmente molto più tempo rispetto al tratto a pagamento. All epoca, per consentire eccezioni ai sensi dell articolo 37 capoverso 2 vecchia Cost. (oggi art. 82 cpv. 3 Cost.), furono menzionati i seguenti presupposti, validi tutt oggi - finanziamento di un opera: deve trattarsi di un investimento importante per la costruzione di un opera particolare o di un intera strada che senza tasse non sarebbe (praticamente) finanziabile; - risparmio di tempo, aumento della produttività: l utilizzo dell opera o della strada accorcia il tragitto, il che comporta un considerevole vantaggio (p. es. risparmio di tempo); - progetto pronto e cantierabile: il rilascio di un autorizzazione eccezionale presuppone un progetto cantierabile e dotato di tutti i permessi necessari. Gli unici progetti discussi in questo contesto nel 1996 furono i due summenzionati («Traversée de la Rade» e «Schanzentunnel»), cui si aggiunse il «Seedamm in Rapperswil». Nessuno di essi è stato finora realizzato come infrastruttura viaria finanziata tramite pedaggio Riscossione dei pedaggi per zona Eccezioni generali per pedaggi per zona, quali i summenzionati contrassegno autostradale e TTPCP, devono essere sanciti nella Cost. (art. 85 e art. 86 cpv. 2 Cost.). Anche l introduzione di un «mobility pricing» o di un «road pricing» per zona richiederebbe un adeguamento della Costituzione, indipendentemente dal fatto di applicarli a tutte le reti di trasporto o le reti stradali o soltanto a reti ben precise (p. es. alle strade nazionali) 22. Nell interpellanza Joder Rudolf «Introduzione di straforo del road-pricing» si stabilisce, tra l altro: Lo svolgimento di test in relazione al pedaggio stradale, limitati nel tempo, non necessita invece alcuna modifica costituzionale. Nel quadro della stesura del rapporto concernente la possibile introduzione di un pedaggio stradale in Svizzera (Introduction d un péage routier - Rapport du Conseil fédéral sur la possibilité d introduire un péage routier en Suisse), l Ufficio federale di giustizia ha valutato se, a una fase di prova, possano eventualmente essere applicate condizioni meno restrittive rispetto all introduzione di una regolamentazione definitiva. Dall esame è emerso che ciò è possibile se, per analogia, si applica la prassi applicata sinora a livello federale: i test destinati all approntamento di basi decisionali per una futura legge possono essere svolti in virtù di una temporanea ordinanza del Consiglio federale, a condizione che tali test non creino fatti per loro natura irreversibili. Un applicazione per analogia significa che nel caso di un affare concernente una disposizione costituzionale, l Assemblea federale può consentire lo svolgimento di test sulla base di una legge federale di durata limitata, sempreché da tali test non risultino fatti irreversibili. [...] Una legge federale limitata nel tempo sarebbe peraltro soggetta al referendum facoltativo Obiettivo e scopo dei pedaggi Di regoia, uno degli obiettivi primari dei pedaggi, in particolare dei pedaggi infrastrutturali, è di finanziare la costruzione, la manutenzione e l esercizio dell opera attraverso la partecipazione ai costi da parte degli utenti, secondo il principio «l utente paga», fino ad arrivare a internalizzare i costi esterni e il prelievo parziale del valore aggiunto presso gli utilizzatori (p. es. «péage» in Francia o pedaggio in Italia). 22 Cfr. nota a piè di pagina 21. 9/20

41 L Il pedaggio può inoltre essere finalizzato alla condivisione diretta dei costi anche da parte degli utenti stranieri, oltre che di quelli svizzeri (p. es. contrassegno autostradale svizzero). Altre finalità possono essere il controllo della domanda e lo sfruttamento più efficiente delle infrastrutture esistenti (p. es. TTPCP, Singapore [«Singapore Electronic Road Pricing»]) oppure quello di migliorare la competitività di altri sistemi di trasporto (incidenza sulla ripartizione modale del traffico) (p. es. TTPCP). Tali finalità comportano spesso benefici ecologici che a loro volta agevolano il raggiungimento di obiettivi ambientali: ad esempio, può registrarsi un calo generalizzato della domanda di mobilità legato alla riduzione di inutili spostamenti a vuoto e all impiego più efficiente dei veicoli 23 ; oppure, grazie allo sfruttamento più efficiente della strada, è possibile ridurre effetti negativi a livello locale, tra cui rumore o inquinamento. Un ulteriore effetto collaterale può essere la componente finanziaria, nel senso che meno code significano meno costi a carico dell economia. D altro canto, l eventuale traffico di aggiramento che ne risulta può anche condurre a effetti collaterali negativi. I pedaggi comportano sempre anche costi di riscossione. Negli ultimi anni, grazie ai progressi tecnici (p. es. l incasso elettronico), sono calati i costi per i sistemi di rilevazione, il che, di massima, si ripercuote positivamente sui costi di riscossione per l utilizzo delle strade. Prima di introdurre un pedaggio occorre confrontare i costi che ne derivano (compresi quelli di riscossione) con i benefici in termini di benessere ottenuto. L analisi deve includere gli spostamenti di traffico (p. es. su percorsi alternativi) e le loro ripercussioni Pedaggi per finanziare le infrastrutture viarie Un po dappertutto, l evoluzione della mobilità ha fatto sì che occorrano enormi mezzi finanziari per la costruzione, la manutenzione e l esercizio di infrastrutture viarie, in particolare del traffico stradale, oramai divenute indispensabili garanti di benessere. Oltre alle usuali imposte e tasse, i pedaggi (infrastrutturali o per zona) possono servire da fonti di finanziamento supplementari o esclusive. Tuttavia, per i pedaggi per zona, occorre adeguare la Costituzione (cfr. n ) Riscossione dei pedaggi e partenariati pubblico-privato (PPP) La riscossione può essere sia diretta a cura degli enti pubblici, sia affidata a terzi, ipotizzando, ad esempio, un incarico mediante concessione 24 a questi ultimi oppure la stipula di partenariati pubblicoprivato (PPP). Il Consiglio federale si è già espresso a più riprese in merito a un PPP per infrastrutture di trasporto nazionali (p. es. nelle sue risposte alle interpellanze Kofmel, Pfisterer, Reymond o Schneider-Schneiter e al postulato Bischof). Nel suo rapporto sul risanamento della galleria autostradale del San Gottardo 25 ha in seguito studiato con la massima attenzione la questione del (co)finanziamento da parte di terzi di una seconda canna attraverso la galleria del San Gottardo, giungendo alla conclusione che una soluzione PPP non è idonea per il settore delle infrastrutture del traffico nazionali, in particolare per la galleria autostradale del San Gottardo, che riveste un ruolo chiave sul piano della politica dei trasporti. Anche se i modelli PPP sono considerati funzionali a una buona concorrenza, i vantaggi per lo Stato ci sono tuttavia soltanto fino alla stipula del contratto, dopodiché la controparte ha per molti anni una posizione forte, se non addirittura di monopolio. Lo Stato può quindi decidere liberamente sul regime della politica dei trasporti soltanto entro i limiti di tale contratto. Inoltre, se paragonati ai finanziatori privati, solitamente i bilanci pubblici della Svizzera sono finanziabili a costi minori. Inoltre, lo Stato per finire si accolla sempre il rischio residuo poiché, per ragioni dovute a interessi superiori, deve garantire l esercizio dell infrastruttura in questione anche quando la società di PPP non è più in grado di ottemperare ai suoi obblighi. 23 P. es. nella TTPCP. 24 P. es. per il Gran San Bernardo. 25 Risanamento della galleria autostradale del San Gottardo. Rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato della Commissione dei trasporti e delle tele-comunicazioni del Consiglio degli Stati del 12 gennaio 2009, pag. 62 segg., /20

42 L Una PPP, inoltre, è in particolare inappropriata se non si può escludere una sovrapposizione di responsabilità tra pubblico e privato (p. es. nel finanziamento di singole parti della rete ferroviaria e della rete stradale nazionale) Riscossione dei pedaggi per attenuare un eventuale concorrenza tra i mezzi di finanziamento Rispetto alla realizzazione di singoli progetti per infrastrutture stradali in Svizzera, da più parti è stato/viene proposto anche un finanziamento per il tramite di un pedaggio infrastrutturale, ad esempio affinché sia più facile finanziare infrastrutture del traffico costose e difficilmente finanziabili, in particolare se servono soprattutto interressi locali, o affinché sia possibile finanziare in modo addizionale o separato l ampliamento di infrastrutture ad alta intensità di utilizzo. Come spiegato in apertura (cfr. n. 2.1), i mezzi finanziari per l esercizio, la manutenzione e la sistemazione della rete stradale nazionale provengono dal FSTS (art. 86 Cost.). Le misure di sistemazione, manutenzione ed esercizio sono sostanzialmente in concorrenza all interno dello stesso sistema. Le misure di esercizio e di manutenzione sono però da intendersi praticamente come «spese vincolate» e pertanto prioritarie rispetto alle misure di ampliamento (delle capacità). In linea di principio, questa concorrenza tra i mezzi di finanziamento potrebbe essere attenuata da pedaggi infrastrutturali. Al fine di assicurare che, per le strade nazionali, nonostante le spese considerate praticamente «vincolate» per le misure di esercizio e manutenzione, vengano realizzati anche progetti di ampliamento (delle capacità), il legislatore ha istituito il fondo infrastrutturale. Nel fondo infrastrutturale, i progetti per l ampliamento (delle capacità) sono esclusi perlomeno fino a un certo punto - da questa concorrenza di mezzi. Dato che anche i mezzi finanziari per i versamenti nel fondo infrastrutturale provengono dal FSTS, questa concorrenza non viene però del tutto eliminata. Da un lato, i mezzi del FSTS non sono illimitati e dall altro la legge federale del 6 ottobre 2006 concernente il fondo infrastrutturale per il traffico d agglomerato, la rete delle strade nazionali, nonché le strade principali nelle regioni di montagna e nelle regioni periferiche (legge sul fondo infrastrutturale; LFIT) 26 stabilisce nell articolo 2 capoverso 3 che i versamenti al fondo infrastrutturale debbano essere definiti in modo che siano disponibili mezzi sufficienti anche per gli altri compiti previsti del FSTS. Vista la situazione sempre più critica del FSTS in futuro (cfr. n. 2.1), saranno fondamentali tutte le uscite, ossia la concorrenza tra i mezzi che ne risulterà o che si acutizzerà, a prescindere dal fatto che i mezzi finanziari vengano impiegati per il risanamento della galleria autostradale del San Gottardo, per l esercizio delle strade nazionali, per i contributi alle strade principali o i contributi ai grandi progetti ferroviari, o, presumibilmente a partire dal 2016, i contributi al fondo per l infrastruttura ferroviaria Pedaggi per gestire la domanda e sfruttare più efficientemente le infrastrutture esistenti Da decenni la mobilità conosce un evoluzione rapidissima; spesso si verificano problemi di capacità che pregiudicano l affidabilità dei sistemi viari, da cui risultano costi elevati per l economia. Particolarmente colpiti da una domanda eccedente sono, di solito, gli agglomerati, ma anche i principali assi di traffico tra i centri economici. Negli ultimi anni sono state viepiù sviluppate e sfruttate possibilità per influenzare e gestire il traffico stradale mediante la riscossione di pedaggi nel senso di una tassa d incentivazione, con pedaggi infrastrutturali o quelli per zona. Ad esempio, a Singapore («Singapore Electronic Road Pricing», 1975), dove l entità dei pedaggi dipende dall orario o dal volume del traffico, o in Norvegia («Oslo-Toll- Ring», 1990), dove un sistema di tasse, originariamente approntato per finanziare la galleria del porto, a finanziamento avvenuto è stato mantenuto per gestire il traffico. Anche in Gran Bretagna, dal 2003, con il «London Congestion Charge System», nel centro della città di Londra si riscuote una tassa grazie alla quale si è conseguita una riduzione del traffico. 26 RS /20

43 L Vi sono inoltre modelli in cui, dietro pagamento di una tassa, è possibile ottenere un risparmio di tempo, utilizzando ad esempio apposite corsie preferenziali, dette «Expresslanes, diffuse negli Stati Uniti, in Canada e in Australia. Tali sistemi hanno comunque sempre una serie di «effetti collaterali» (cfr. n. 3.4) Ripercussioni dei pedaggi Principio di escludibilità / coesione I pedaggi poggiano sul principio di escludibilità: l utilizzo è possibile soltanto pagando un corrispettivo e chi non paga ne viene sostanzialmente escluso 27. Ciò vale tanto per i pedaggi infrastrutturali quanto per quelli per zona. Nel caso dei beni pubblici, tuttavia, questo principio è difficile da applicare, per due motivi: da un lato, perché l esclusione non è quasi applicabile dal profilo tecnico; dall altro, vi sono beni pubblici per i quali il principio non viene attuato per considerazioni di ordine sociale o di altro genere. Qui sarebbero necessari correttivi quali sconti ai viaggiatori regolari o sconti per gli abitanti della zona, a scapito però dei proventi realizzabili e di una gestione efficiente dell infrastruttura 28. Come spiegato prima (cfr. n ), rispetto alla realizzazione di singoli progetti per infrastrutture stradali in Svizzera, da più parti viene proposto anche un finanziamento mediante pedaggi infrastrutturali, che possono tuttavia causare disparità di trattamento delle regioni: alcune di esse possono approfittare del fatto che i loro tratti stradali sono esenti da tasse, mentre in altre si deve pagare separatamente per parti dell infrastruttura stradale Realizzazione tecnica Negli ultimi anni, grazie ai progressi tecnici, i sistemi di rilevazione sono stati ulteriormente sviluppati e migliorati. Rimangono comunque sfide da affrontare, ad esempio, nella rete stradale nazionale, l elevata densità di svincoli (in media vi è uno svincolo autostradale ogni cinque chilometri) e l'inclusione degli utenti stranieri nei sistemi di pedaggio Pedaggi per il traffico pesante Margine di intervento limitato L applicazione di un sistema di tassazione anche ai mezzi pesanti, p. es. con un pedaggio sulla galleria autostradale del San Gottardo, porrebbe questioni di principio. In conformità con l articolo 40 capoversi 4 e 5 dell accordo sui trasporti terrestri, l importo medio esigibile per un transito attraverso la Svizzera (da Basilea a Chiasso) con un autotreno di 40 tonnellate non può superare 325 franchi 29, e il 15 per cento al massimo di questo importo medio massimo può essere prelevato sotto forma di «pedaggi per l uso delle infrastrutture speciali alpine». Ciò significa che soltanto 48,75 franchi al massimo (15% di 325 franchi) potrebbero essere riscossi sotto forma di pedaggio. Finora non è stata sfruttata appieno l aliquota massima della TTPCP consentita dall accordo sui trasporti terrestri. Ciò è dovuto, da un lato, al requisito della copertura dei costi di cui all articolo 7 capoverso 1 della legge sul traffico pesante e, dall altro, alla modalità, sancita dall accordo sui trasporti terrestri, di attribuzione dei veicoli a determinate categorie di tassa in base alle emissioni prodotte. Ecco perché ora l ammontare medio della tassa è inferiore di 39 franchi rispetto a quanto sarebbe ammesso in virtù di tale accordo. L introduzione di un pedaggio sulla galleria sarebbe quindi conforme all accordo soltanto fino a concorrenza di questo limite massimo. 27 Sebastian Kummer: «Einführung in die Verkehrswirtschaft», pag. 270 segg., 2010 (disponibile soltanto in tedesco). 28 Effetti della «Flate-Rate». 29 Ai sensi dell articolo 42 capoverso 1 dell accordo sui trasporti terrestri, la tariffa può essere adeguata al rincaro. Il 1 luglio 2012 si è sfruttata per la prima volta questa possibilità. 12/20

44 L Alla galleria autostradale del San Gottardo, considerato il milione circa di mezzi pesanti che attualmente lo attraversano ogni anno, sarebbero così teoricamente possibili proventi pari a, più o meno, 39 milioni di franchi e a circa la metà una volta raggiunto l obiettivo del trasferimento di metà degli autotreni dalla strada alla ferrovia. Teoricamente in quanto non si è considerato né che la riscossione dei pedaggi potrebbe spingere gli autotrasportatori a optare per altri valichi alpini, né che essa comporterebbe costi. Se si volessero aumentare i proventi del pedaggio sulla galleria o il pedaggio stesso (> 39 franchi) senza ridurre la TTPCP, occorrerebbe aumentare di conseguenza le aliquote massime previste dall accordo sui trasporti terrestri e dunque sottoporlo a revisione d intesa con l UE; i negoziati affinché essa accetti un simile adeguamento sarebbero sicuramente duri. Se si intende aumentare i proventi del pedaggio sulla galleria o il pedaggio stesso senza adeguare l accordo sui trasporti terrestri, nello specifico le aliquote massime ivi sancite, vanno per forza diminuite di conseguenza le aliquote della TTPCP. Tuttavia, causa il divieto di discriminazione previsto dall accordo, la riduzione delle aliquote non potrebbe valere unicamente per i mezzi pesanti che circolano sull asse del San Gottardo, ma andrebbe applicata a ogni autotreno che circola sulle autostrade svizzere, con tutto ciò che ne conseguirebbe, ad esempio in termini di cali delle entrate della TTPCP; cali talmente importanti che i proventi del pedaggio alla galleria autostradale del San Gottardo sarebbero lungi dal compensarli. La TTPCP non è limitata soltanto dall accordo sui trasporti terrestri, ma anche dalla Costituzione e dalla legge sul traffico pesante: - l articolo 40 dell accordo sui trasporti terrestri limita a 325 franchi l importo medio della tassa per attraversare le Alpi di un autotreno di 40 tonnellate che viaggia da Basilea a Chiasso, il che corrisponde a un massimo di 2,70 centesimi per tonnellata-chilometro; l accordo sui trasporti terrestri è quindi più restrittivo rispetto al diritto svizzero (cfr. art. 8 della legge sul traffico pesante). - l articolo 85 Cost. sancisce che sul traffico pesante si può riscuotere una tassa commisurata alle prestazioni o al consumo se tale traffico causa alla collettività costi che non possono essere coperti con altre prestazioni o tasse; - l articolo 8 della legge sul traffico pesante limita la tassa a un massimo di 3,0 centesimi per tonnellata-chilometro; - l articolo 7 della legge sul traffico pesante sancisce che i proventi della tassa non devono superare i costi d infrastruttura non coperti e i costi a carico della collettività 30 ; tale requisito può fare sì che non si sfrutti l aliquota della tassa di per sé ammessa; occorre precisare che in Svizzera la quota dei costi computati al traffico pesante è nettamente inferiore rispetto agli altri Paesi europei. Attualmente è in corso una revisione del conto stradale 31 e i primi risultati mostrano che, in seguito a tale revisione, la quota dovrebbe aumentare. 30 Il settore degli autotrasportatori ha già intentato due azioni contro il fatto che i proventi della TTPCP sono più elevati dei costi scoperti e che le aliquote vanno quindi diminuite. Il Tribunale federale ha respinto il ricorso contro l aumento dal 1 gennaio Come era avvenuto per il primo procedimento, anche nel secondo ricorso contro il declassamento, dal 1 gennaio 2009, dei veicoli Euro 3 da una categoria fiscale molto conveniente a una meno conveniente i ricorrenti hanno addotto come argomentazione che considerare i costi causati dai tempi d attesa per le code è, in generale, inammissibile, aggiungendo inoltre che il calcolo dei costi è comunque sbagliato. Il Tribunale federale ha incaricato l Amministrazione federale di ricalcolare i costi, che rispetto ai calcoli originali sono risultati leggermente più elevati. Diversamente dal Tribunale federale, nella sentenza del 22 ottobre 2012 il Tribunale amministrativo federale è giunto alla conclusione che l aumento della tassa sul traffico pesante per l inizio del 2008 in effetti non era stato corretto poiché violava il principio della copertura dei costi. La decisione del Tribunale amministrativo federale può essere impugnata dinanzi al Tribunale federale. 31 Articolo 36 della Legge federale del 22 marzo 1985 concernente l utilizzazione dell imposta sugli oli minerali a destinazione vincolata e della tassa per l utilizzazione delle strade nazionali (LUMin; RS ). 13/20

45 L Oltre che dalle limitazioni legali appena menzionate, l importo della tassa è influenzato anche da decisioni politiche: - il 23 novembre 2011 il Consiglio federale ha deciso di introdurre dal 1 gennaio 2012 una riduzione sulla TTPCP per determinati veicoli di vecchia generazione che sono stati dotati di un sistema con filtro antiparticolato. Ha inoltre incaricato il DATEC di negoziare con l Unione europea l introduzione di una riduzione supplementare del 10 per cento sulla TTPCP per i veicoli di ultima generazione (categoria di emissione EURO VI). L introduzione il 1 luglio 2012 dell adeguamento della TTPCP al rincaro ha garantito la neutralità di bilancio dei sistemi di riduzione sconto, ma la media ponderata non è aumentata; - il 1 marzo 2012 il Consiglio nazionale ha approvato la mozione Germanier «Sicurezza d investimento per i veicoli pesanti. Mantenere invariata la categoria tariffaria TTPCP per sette anni», adeguata dall altra Camera. La mozione modificata è stata quindi trasmessa e il Consiglio federale è stato incaricato di elaborare una norma legislativa per garantire ai proprietari di autocarri la massima sicurezza d investimento. I veicoli della più moderna categoria di emissione EURO devono rimanere nella categoria TTPCP più vantaggiosa per sette anni dalla data in cui la rispettiva categoria di emissione diventa obbligatoria per la prima immatricolazione di nuovi veicoli. Quelli EURO IV potranno quindi essere declassati di categoria al più presto dall ottobre del 2013 e quelli EURO V dall ottobre del Quanto all importo della tassa, all articolo 40 l accordo sui trasporti terrestri definisce il limite massimo (più rigido) fissando l aliquota della tassa a, mediamente, massimo 2,70 centesimi per tonnellatachilometro. Se si volesse aumentare l aliquota, occorrerebbe adeguare di conseguenza l accordo sui trasporti terrestri e quindi aumentare il prezzo per un viaggio di transito. Un simile rincaro potrebbe suscitare l opposizione dell UE. Occorre inoltre notare che anche i Paesi limitrofi potrebbero opporvisi. Da una parte, i trasporti attraverso la Svizzera potrebbero rincarare anche per essi e, dall altra, aumenterebbe il traffico sugli altri valichi alpini. A seconda dell importo della nuova aliquota della tassa, nell accordo sui trasporti terrestri, sarebbe eventualmente necessario adeguare anche il diritto interno, essendo sancite anche in esso limitazioni dell aliquota. A causa delle ripercussioni sul settore dei trasporti, sarebbe inoltre da prevedere anche un opposizione a livello di politica interna Aumento della TTPCP ripercussioni sul settore dei trasporti svizzero e sull economia svizzera 32 L introduzione della TTPCP nel 2001 e l innalzamento del limite di peso degli autocarri da 28 a 34 tonnellate hanno avuto un chiaro impatto in termini di produttività nel traffico stradale. Le rilevazioni statistiche mostrano che è aumentato il tonnellaggio netto, ossia il carico utile per corsa, e che, generalmente, è stato utilizzato meglio il limite di peso più elevato. Tale impatto è particolarmente evidente nel traffico di transito e in quello di importazione e di esportazione; ma anche nel traffico interno si è avuto un effetto in termini di produttività, pur se non in egual misura. L'aspetto della produttività ha interessato anche l evoluzione della prestazione chilometrica 33 e della prestazione di trasporto 34 : mentre quest ultima tra il 2000 e il 2005 ha registrato una crescita del 16,4 per cento, nello stesso periodo la prima è diminuita del 6,4 per cento. Il chiaro effetto in termini di produttività ha consentito al settore dei trasporti di realizzare risparmi, contrastando così il maggiore onere dovuto all introduzione della TTPCP. Nonostante la TTPCP, fino al 2004 i costi di trasporto hanno così conosciuto, nel complesso, soltanto una crescita marginale; con l aumento della TTPCP nel 2005, rispetto al 2001 e malgrado il contemporaneo innalzamento del limite di peso degli autocarri da 34 a 40 tonnellate, i costi nel traffico interno hanno subito un impennata e non sono più calati. 32 ARE: «Volkswirtschaftliche Auswirkungen der LSVA mit höherer Gewichtslimite», 2007 (disponibile soltanto in tedesco). 33 Totale dei chilometri percorsi da veicoli per unità di tempo (chilometri-veicolo). 34 Prodotto della quantità di merci trasportata per unità di tempo con la rispettiva distanza di trasporto (tonnellate-chilometri). 14/20

46 L Il motivo va ricercato nel fatto che, nonostante l innalzamento del limite di peso, nel traffico interno non è in pratica più stato possibile conseguire effetti in termini di produttività, poiché in Svizzera, per gli autocarri da 40 tonnellate, l aumento del carico utile è irrisorio rispetto alla limitazione a 34 tonnellate 35. Mentre, tutto sommato, l aumento delle tonnellate-chilometro nette dal 2001 ha influito positivamente sul valore aggiunto del settore dei trasporti, la tendenza dell occupazione nel settore svizzero è opposta: qui l effetto in termini di produttività ha portato a una minore domanda di manodopera nel traffico merci su strada (oltre 35 tonnellate), rispetto al vecchio regime, poiché i trasporti di merci su strada sono divenuti a più alta intensità di valore aggiunto e di capitale, ma a minore intensità di lavoro. Dopo l introduzione del nuovo regime, nel periodo il numero degli occupati nel traffico merci su strada è, in media, dell 11 per cento inferiore a quello che sarebbe stato con l evoluzione (ipotetica) nel vecchio regime. Con secondo aumento della TTPCP e innalzamento del limite di peso degli autocarri nel 2005, la differenza sale al 15 per cento a causa del ristagno dell occupazione. La TTPCP ha in parte contribuito a un inasprimento della concorrenza e del processo di concentrazione nel settore dei trasporti, poiché è aumentato il fabbisogno di investimenti ed è divenuta ancora maggiore la pressione verso l ottimizzazione e la riduzione dei costi. Occorre tuttavia precisare che questa tendenza è iniziata già vari anni prima dell introduzione della TTPCP. Proprio l elevato livello salariale in Svizzera ha fatto sì che oggi nel traffico di importazione e di esportazione soltanto il 25 per cento della prestazione chilometrica sia fornito da veicoli immatricolati in Svizzera. Rispetto al valore aggiunto di tutti i settori in Svizzera, è stato calcolato che gli effetti su quest ultimo della TTPCP dal 2001, con un limite di peso più alto, sono irrisori dal profilo numerico. Si deve perciò supporre che anche in futuro un eventuale aumento della TTPCP non avrà ripercussioni sostanziali sull economia svizzera. Per il settore dei trasporti nel suo insieme i cambiamenti sarebbero invece rilevanti e chiaramente tangibili, in quanto si può partire dal presupposto che la prestazione di trasporto come già nel 2005 anche in futuro non si svilupperà molto più della prestazione chilometrica. È perciò da supporre che un aumento della TTPCP si ripercuoterebbe direttamente sui costi di trasporto, poiché non gli corrisponderebbero effetti in termini di produttività in grado di attenuare questi maggiori oneri, con probabile miglioramento della situazione di concorrenza tra strada e rotaia a vantaggio di quest ultima. Specialmente nel traffico di transito attraverso le Alpi sarebbe prevedibile un certo effetto positivo sul trasferimento dalla strada alla ferrovia 36. Si deve perciò ipotizzare un leggero calo dell'occupazione nelle imprese di trasporto su strada a causa della crescente pressione sui prezzi, poiché i maggiori costi possono essere trasferiti soltanto in misura limitata sulla clientela. Pur tuttavia, anche con un notevole acuirsi degli attuali effetti, non sono da prevedere rotture strutturali. 35 V. ARE: «Volkswirtschaftliche Auswirkungen der LSVA mit höherer Gewichtslimite», 2007, pagg.117, 135, 138, 144, 150, 195 (disponibile soltanto in tedesco). 36 Nonostante tutte le esternalità economiche, dal profilo economico pare inopportuno trasferire traffico da un settore con una copertura dei costi perlomeno «decente» a uno con una copertura dei costi bassa. 15/20

47 L CONCLUSIONI sul pedaggio per la galleria autostradale del San Gottardo Sulla base dell articolo 82 capoverso 3 della Costituzione, l Assemblea federale potrebbe autorizzare un pedaggio inteso quale pedaggio infrastrutturale per la galleria autostradale del San Gottardo. Mediante pedaggi infrastrutturali è possibile puntare a obiettivi differenti, tra i quali il controllo della domanda e lo sfruttamento più efficiente delle infrastrutture esistenti. negli ultimi anni si riscontra un incremento delle ore di attesa per le code ai portali della galleria autostradale del San Gottardo, sebbene quest ultima, su base annua, non raggiunga i propri limiti di capacità. Le code si formano soprattutto nel semestre primavera-estate, tra Pasqua e le vacanze d autunno, e più nello specifico nei periodi di vacanza durante i finesettimana. Non sembra perciò utile un pedaggio per controllare la domanda e sfruttare in modo più efficiente l infrastruttura. Un ulteriore finalità può essere di finanziare la costruzione, la manutenzione e l esercizio delle pertinenti infrastrutture attraverso la partecipazione ai costi da parte degli utenti, secondo il principio «l utente paga». Negli ultimi decenni, l attuale finanziamento delle strade a livello federale si è complessivamente rivelato efficace; il massimo impatto è causato dal finanziamento secondo il principio «l utente paga» (cfr. n. 3.3), che si ritiene una soluzione valida per il futuro. Con questo finanziamento, le infrastrutture stradali sono già pagate in fase di realizzazione, ovvero al momento della messa in esercizio. Il bilancio della Confederazione non viene così gravato da investimenti già effettuati ma non ancora finanziati. Gli utenti delle strade, ovvero gli acquirenti di carburante si accollano interamente i costi interni. Calcolando i costi esterni, il grado di copertura dei costi è pari al 90 per cento circa. L attuale finanziamento delle strade ha raggiunto i propri limiti, in particolare a seguito del calo del consumo di carburante specifico. Quanto all imminente risanamento della galleria autostradale del San Gottardo, è importante la questione del finanziamento. Tuttavia, la concorrenza tra i mezzi di finanziamento non è un fenomeno nuovo, sorto solo ora in vista del predetto progetto di risanamento o addirittura con la relativa decisione del Consiglio federale. Mediante i pedaggi, in particolare quelli infrastrutturali, compatibili con la costituzione, si dovrebbe poter conseguire un contributo di finanziamento supplementare e attenuare il rapporto di concorrenza tra i mezzi di finanziamento insito nel sistema. L importo di un pedaggio infrastrutturale dipende da vari fattori e ipotesi, quali i costi da finanziare, i volumi di traffico, l inclusione del traffico pesante o il cofinanziamento attraverso un «pedaggio ombra» 37 supplementare. primi (rudimentali) calcoli per un possibile pedaggio infrastrutturale alla galleria autostradale del San Gottardo per finanziare la seconda canna 38 consentono di stimare l importo del pedaggio (cfr. allegato 1). Variante 1 (Stato) Il finanziamento e la riscossione dei pedaggi avvengono attraverso lo Stato. Il pedaggio infrastrutturale viene riscosso per: - i costi d esercizio e di manutenzione della nuova canna, - i costi di riscossione del pedaggio infrastrutturale, - interessi e ammortamenti (anni 1-35), - accantonamenti per futuri risanamenti (anni 36-45). 37 Si parla di «pedaggio ombra» quando lo Stato per ogni attraversamento della galleria paga un importo alla società di gestione (ad esempio per i mezzi pesanti). 38 Non sono inclusi nel calcolo i costi di risanamento, esercizio e manutenzione delle attuali canne. 16/20

48 L Se i costi annuali pari a circa 110 milioni di franchi devono essere coperti escludendo il traffico pesante, il pedaggio infrastrutturale medio per ogni veicolo e transito ammonta a 21 franchi. Se invece viene incluso il traffico pesante, l importo è di 39 franchi (cfr. n.3.6.1), mentre per i rimanenti veicoli scende a più di 17 franchi per transito. Calcolato su 45 anni, con la Variante 1 risultano costi di circa 4967 milioni di franchi. Variante 2 (privati) Il finanziamento e la riscossione dei pedaggi avvengono attraverso soggetti privati. Il pedaggio infrastrutturale viene riscosso come per la Variante 1, tuttavia con interessi maggiori per privati (supplemento rischio). Se i costi annuali risultanti secondo la Variante 2, pari a circa 172 milioni di franchi, devono essere coperti escludendo il traffico pesante, il pedaggio medio per veicolo e transito ammonta a più di 32 franchi. Se invece viene incluso il traffico pesante si arriva a 39 franchi 39 (cfr. n ), mentre scende a più di 28 franchi per i rimanenti veicoli. Calcolato su 45 anni, con la Variante 1 risultano costi di circa 7748 milioni di franchi. Ma il contributo di finanziamento realizzabile con i pedaggi infrastrutturali, sia nel suo complesso, sia nello specifico con riferimento alla galleria autostradale del San Gottardo, sarebbe probabilmente connesso a numerosi svantaggi, che crescerebbero tendenzialmente assieme all importo del pedaggio infrastrutturale. con un pedaggio per la galleria autostradale del San Gottardo verrebbe tassato il principale collegamento stradale transalpino della Svizzera, quindi quello più importante tra il Sud e il Nord del Paese. Con probabili trasferimenti di traffico e conseguenti risvolti economici (negativi) sui Cantoni limitrofi, in particolare Ticino e Grigioni meridionale. Se si volessero attenuare tali effetti e anche quelli del principio di escludibilità, sarebbe necessario procedere a correttivi, ad esempio con un sistema di sconti, che a loro volta si ripercuoterebbero negativamente sui proventi realizzabili; i pedaggi infrastrutturali non offrono una soluzione di tipo organica e sistemica, bensì rischiano di esaurirsi in un operazione parziale e «rappezzata», in quanto si concentrano in modo isolato su una singola opera. Un simile approccio andrebbe evitato soprattutto nell ottica del futuro sistema di gestione e di finanziamento trasversale a tutte le modalità di trasporto, in grado di gestire il traffico e possibilmente conforme al principio «l utente paga». Per finire, un pedaggio analogo andrebbe applicato anche ad altri valichi alpini, onde evitare il rischio di spostamento del traffico verso altri percorsi. nel caso dei mezzi pesanti il margine di intervento è ristretto, visto il limite dell importo della TTPCP previsto sia dalla legge sul traffico pesante, sia dall accordo sui trasporti terrestri. A differenza di quanto avviene all estero, dove i pedaggi per gli autotreni sono nettamente più elevati 40, in Svizzera il rapporto tra i pedaggi per i mezzi pesanti e quelli per gli altri mezzi di trasporto sarebbe squilibrato. Nel caso della galleria autostradale del San Gottardo, considerato il milione circa di transiti di autocarri attualmente registrati all anno, i ricavi teorici ammonterebbero a circa 39 milioni di franchi e a circa la metà una volta raggiunto l obiettivo del trasferimento di metà degli autotreni dalla strada alla ferrovia; 39 A titolo di raffronto: Galleria del Monte Bianco prezzi per un attraversamento di sola andata con l automobile ~ 47 franchi e con un autotreno ~ da a franchi (stato: novembre 2012) Galleria del Fréjus prezzi per un attraversamento di sola andata con l automobile ~ 47 franchi e con un autotreno ~ da a franchi (stato: novembre 2012). 40 V. nota a piè di pagina /20

49 L Il principio di escludibilità potrebbe essere applicato alla galleria autostradale del San Gottardo, in particolare nel caso di incasso manuale. La riscossione dei pedaggi porrebbe non poche difficoltà tecniche in quanto un addebito «a distanza» (p. es. al confine o con invio fattura) non è ancora possibile e mancano gli spazi sufficienti ai portali per un incasso manuale. Quest ultimo comporterebbe costi di riscossione e probabilmente anche un dispendio di tempo; inoltre, andrebbe coordinato con il sistema di dosaggio («contagocce»). Anche se, tendenzialmente, potrebbero contribuire ad attenuare la concorrenza tra i mezzi di finanziamento, i pedaggi infrastrutturali comportano numerosi e importanti svantaggi. In considerazione di quanto esposto e del fatto che il risanamento della galleria autostradale del San Gottardo risulta più conveniente con il sistema di finanziamento attuale, il Consiglio federale propone di rinunciare a portare avanti e ad approfondire il tema della riscossione di pedaggi volti a finanziare questo progetto. 18/20

50 L Appendice 1 Variante 1 Variante 2 Variante 3 Anni 1-35 Anni Anni 1-35 Anni Anni 1-35 Anni Esercizio e manutenzione galleria nuova Accantonamenti per futuro risanamento dopo ammortamento (anni 36-45) Finanziamento 3 Stato (interesse al 2%), ammortamento su 35 anni Finanziamento capitale proprio (370 mln. di CHF) interesse al 9,75% Finanziamento capitale di terzi (cdt 1653 milioni di CHF) interesse al 6% 5 ammortamento su (anni ) Costi di riscossione pedaggio Costi totali per anno in milioni di CHF Costi totali in media per anno in milioni di CHF Costi totali (calcolati su 45 anni) in milioni di CHF 9 Costi medi per veicolo e transito in CHF (5 milioni di veicoli per anno / senza autocarri 10 ) ' ' ' autocarri/per anno a 39 CHF Totale meno max. pedaggio possibile per autocarri alla GASG Costi per veicolo e attraversamento in CHF (con partecipazione ai costi dei mezzi pesanti) 4' ' ' Vari costi agiuntivi quali interesse sul periodo di costruzione, tassa di approntamento cdt, «upfront fee» cdt e «management fee» cdt non sono stati considerati. 1 Risanamento della galleria autostradale del San Gottardo. Rapporto del Consiglio federale in adempimento del postulato della Commissione dei trasporti e delle telecomunicazioni del Consiglio degli Stati del 12 gennaio 2009, pag Dall'anno 36 vengono generati annualmente 65 milioni di CHF per il futuro risanamento. 3 con riferimento a «PPP Lösung für zweite Gotthardröhre 2012 (economiesuisse), pag con riferimento a «PPP Lösung für zweite Gotthardröhre 2012 (economiesuisse), pag con riferimento a «PPP Lösung für zweite Gotthardröhre 2012 (economiesuisse), pag con riferimento a «PPP Lösung für zweite Gotthardröhre 2012 (economiesuisse), pag con riferimento a «PPP Lösung für zweite Gotthardröhre 2012 (economiesuisse), pag L'ammortamento è configurato in modo che l'onere causato da interessi e ammortamento rimanga uguale ogni anno (rate annuali). 9 A titolo di paragone: costi di costruzione seconda canna (2023 milioni di CHF) più costi di esercizio, di manutenzione e accantonamenti per futuri risanamenti della nuova canna, calcolato su 45 anni, pari a circa 4023 milioni di CHF." 10 spostamento su percorsi alternativi non considerato (stato: 2011) 11 Obiettivo della politica di trasferimento su ferrovia è di ridurre il traffico di merci pesante sulle strade di transito attraverso le Alpi a mass transiti l'anno entro due anni dalla messa in esercizio della galleria di base del San Gottardo. Si ipotizza che circa l'80% sceglierà l'asse del San Gottardo." Variante 1: finanziamento di nuove gallerie - Stato Il finanziamento e la riscossione dei pedaggi avvengono attraverso lo Stato. Il pedaggio infrastrutturale viene riscosso per: i costi d esercizio e di manutenzione della nuova canna, i costi di riscossione del pedaggio infrastrutturale, interessi e ammortamenti, nonché accantonamenti per futuri risanamenti. Se i costi annuali pari a circa 110 milioni di franchi devono essere coperti escludendo il traffico pesante, il pedaggio infrastrutturale medio per ogni veicolo e transito ammonta a 21 franchi. Se invece viene incluso il traffico pesante, l importo è di 39 franchi (cfr. n ), mentre per i rimanenti veicoli scende a più di 17 franchi per transito. 19/20

51 L Variante 2: finanziamento di nuove gallerie - privati Il finanziamento e la riscossione dei pedaggi avvengono attraverso soggetti privati. Il pedaggio infrastrutturale viene riscosso come per la Variante 1, tuttavia con interessi maggiori per privati (supplemento rischio). Se i costi annuali, pari a circa 172 milioni di franchi, devono essere coperti escludendo il traffico pesante, il pedaggio medio per veicolo e transito ammonta a più di 32 franchi. Se invece viene incluso il traffico pesante si arriva a 39, mentre scende a più di 28 franchi per i rimanenti veicoli. Variante 3: finanziamento della differenza tra la variante di risanamento scelta dal Consiglio federale e la variante di risanamento con una breve apertura estiva (280 giorni di blocco l anno) Il finanziamento e la riscossione dei pedaggi avvengono attraverso lo Stato. Il pedaggio infrastrutturale viene riscosso per: i costi d esercizio e di manutenzione, gli accantonamenti per futuri risanamenti e la differenze dei costi delle due varianti di risanamento (2788 milioni di CHF milioni di CHF). 20/20

52 Avamprogetto Legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina (LTS) (Galleria autostradale del San Gottardo) Modifica del... L Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto il messaggio del Consiglio federale del... decreta: I La legge federale del 17 giugno 1994 concernente il transito stradale nella regione alpina 1 è modificata come segue: Ingresso L Assemblea federale della Confederazione Svizzera, visto l articolo 84 della Costituzione federale 2, visto il messaggio del Consiglio federale del 4 maggio decreta: Art. 1 Oggetto La presente legge disciplina l esecuzione dell articolo 84 capoverso 3 della Costituzione federale sulla capacità delle strade di transito nella regione alpina. Art. 3a Galleria autostradale del San Gottardo (nuovo) 1 Nella galleria autostradale del San Gottardo è consentita la realizzazione di una seconda canna. 2 In ciascuna canna potrà essere in esercizio una sola corsia di marcia. Qualora sia aperta al traffico soltanto una canna, al suo interno i veicoli potranno circolare in entrambe le direzioni. 3 Il transito del traffico pesante attraverso la galleria autostradale del San Gottardo dovrà essere dosato. In galleria, i mezzi pesanti adibiti al trasporto di merci dovranno mantenere una distanza minima gli uni dagli altri. RS... 1 RS RS FF 1994 II

53 Legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina RS 2012 II 1 La presente legge sottostà a referendum facoltativo. 2 Il Consiglio federale ne determina l entrata in vigore. 2

54 Dipartimento federale dell ambiente, dei trasporti, dell energia e delle comunicazioni DATEC Berna, Destinatari: i partiti le associazioni mantello dei Comuni, delle città e delle regioni di montagna le associazioni mantello dell economia le cerchie interessate Modifica della legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina: apertura della procedura di consultazione Gentili signore, egregi Signori, Il il Consiglio federale ha incaricato il DATEC di svolgere una procedura di consultazione sulla modifica della legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina presso i Cantoni, i partiti politici, le associazioni mantello nazionali dei Comuni, delle città e delle regioni di montagna, le associazioni mantello dell'economia e le cerchie interessate. La documentazione si riferisce al risanamento della galleria autostradale del San Gottardo, necessario tra circa dieci anni. Per tale motivo, e affinché il collegamento del San Gottardo - importante per la Svizzera e l Europa - sia mantenuto per quanto possibile anche durante il risanamento della galleria autostradale, il Consiglio federale ha deciso di procedere alla «realizzazione di una seconda canna (senza ampliamento delle capacità) con successivo risanamento della canna esistente». Il fatto che, una volta terminata la costruzione della seconda canna e completati i lavori alla galleria esistente, sarà aperta al traffico soltanto una corsia per senso di marcia garantisce altresì la costituzionalità di tale soluzione. Nonostante la variante di risanamento scelta dal Consiglio federale sia sostanzialmente attuabile senza adeguamenti di legge, questi ha deciso di presentare al Parlamento, con la modifica della legge federale concernente il transito stradale nella regione alpina (LTS; RS ), un progetto sottoponibile a referendum. In allegato vi sottoponiamo per parere la modifica prevista alla LTS corredata del relativo rapporto esplicativo. La documentazione contiene inoltre una analisi in tema di pedaggi. Il Consiglio federale propone di rinunciare alla riscossione di un pedaggio volto a finanziare la ristrutturazione del traforo autostradale in oggetto, vi prega tuttavia di esprimere il vostro parere sull argomento nel quadro della consultazione sia in termini generali, sia specificamente in relazione al Gottardo.