LOMBARDIA. dott. Nicola Consigliere. giugno

Transcript

1 Lombardia 135/2014/PAR REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLOO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Giuseppe Zola dott. Salvatore Tutino dott. Gianluca Braghò dott. Andrea Luberti dott. Paolo Bertozzi dott. Cristian Pettinari dott. Giovanni Guida dott.ssa Sara Raffaella Molinaro Presidente Consigliere Consigliere Primo (relatore) nell adunanzaa in camera di consiglio del 20 marzo 2014 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il testoo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; vista la legge 5 giugno 2003,, n. 131; 1

2 vista la nota prot. n del 4 marzo 2014, con la quale il comune di Desio (MB) ha chiesto un parere nell ambito delle funzioni consultive attribuite alle Sezioni regionali di questa Corte; vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003; vista l ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del Sindaco del comune sopra citato; udito il relatore dott. Paolo Bertozzi. premesso che Con la nota sopra citata, a firma del Sindaco del comune di Desio (MB), si richiede un parere sull applicazione dell art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 relativo all attribuzione del c.d. incentivo per la progettazione a favore dei dipendenti dell ente. Con la stessa nota si rappresenta che la disposizione citata: - non prevede espressamente l obbligatorietà della corresponsione degli incentivi da parte dell ente; - utilizza, oltre al termine opera, anche il termine lavoro senza chiarire se tra i progetti incentivabili possa ricomprendersi la manutenzione ordinaria delle strade e degli altri edifici pubblici. Si chiede pertanto: 1. se sia obbligatorio da parte dell ente riconoscere l incentivo per la progettazione, direzione lavori e collaudo di opera pubblica o lavoro, in presenza di apposito regolamento comunale in materia; 2. se i lavori di manutenzione ordinaria sul patrimonio stradale e sugli altri edifici pubblici rientrino nell applicazione della normativa in materia di incentivi per i quali è legittimo riconoscere l incentivo al personale che abbia espletato le attività di cui all art. 93 del medesimo decreto. ammissibilità L art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, prevede che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possano richiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. Quest ultime risultano quindi investite, per effetto della legge sopra citata, di una nuova funzione di consulenza che si affianca a quella del controllo sulla sana gestione finanziaria degli enti locali, previsto dal precedente comma 7, quale ulteriore esplicazione delle 2

3 forme di collaborazione tra la Corte dei conti e le autonomie territoriali promossa dalla stessa legge al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica. La Sezione Autonomie della stessa Corte dei conti, con atto del 27 aprile 2004, in seguito integrato con le deliberazioni n. 5/AUT/2006 e n. 9/SEZAUT/2009, ha fissato i principi e le modalità per l esercizio della funzione consultiva sopra descritta, individuando, tra l altro, i soggetti legittimati alla richiesta di parere e le singole materie riconducibili alla nozione di contabilità pubblica. Questa Sezione regionale è quindi chiamata a verificare, in via preliminare, l ammissibilità della richiesta in esame, sia sotto il profilo soggettivo (legittimazione dell organo richiedente) sia sotto il profilo oggettivo (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica). I. Ammissibilità soggettiva. L art. 7, comma 8, della citata legge 5 giugno 2003, n. 131, come detto, riserva la facoltà di richiedere pareri in materia di contabilità pubblica esclusivamente alle Regioni e, di norma per il tramite del consiglio delle Autonomie locali, ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane. La medesima facoltà, stante la natura speciale della funzione consultiva attribuita alla Corte, non può pertanto essere estesa a soggetti diversi da quelli espressamente indicati dalla legge. La legittimazione alla richiesta di parere, inoltre, per i riflessi che ne possono scaturire sulla gestione finanziaria dell ente, deve essere riconosciuta all organo legislativamente investito della rappresentanza legale dell ente medesimo ed individuabile, di regola, nel Presidente della Giunta regionale, nel Sindaco e nel Presidente della Provincia. La mancata formulazione delle richieste provenienti da Comuni, Province e Città metropolitane per il tramite del Consiglio delle autonomie locali, secondo il consolidato orientamento della Sezione, non impedisce l ammissibilità delle stesse, in attesa dell entrata in funzione del predetto organo. La richiesta di parere in esame, proveniente dal Sindaco del comune di Desio, legale rappresentante dell ente e, come tale, legittimato a proporla, deve quindi ritenersi ammissibile sotto il profilo soggettivo. II. Ammissibilità oggettiva. La facoltà di richiedere pareri, oltre ad essere limitata ai soggetti sopra indicati, risulta legislativamente circoscritta alla sola materia della contabilità pubblica. La funzione di consulenza riconosciuta alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti non è quindi di carattere generale, ma, coerentemente con le finalità di coordinamento della finanza pubblica perseguite dalla legge attributiva, si esplica esclusivamente su quesiti attinenti l interpretazione di norme di contabilità e finanza 3

4 pubblica, in modo da assicurarne una uniforme applicazione da parte delle autonomie territoriali. Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, chiamate a pronunciarsi nell esercizio delle funzioni di coordinamento ad esse assegnate dall art. 17, comma 31, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, con la deliberazione n. 54/2010, hanno precisato che la funzione consultiva deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, e in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. Si ritiene, in ogni caso, che il parere possa essere fornito solo rispetto a questioni di carattere generale che si prestino ad essere considerate in astratto, escludendo ogni valutazione su atti o casi specifici che determinerebbe un ingerenza della Corte nella concreta attività dell ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza riconosciuta alla Corte dei conti dalla Costituzione repubblicana. Le Sezioni regionali non possono pronunciarsi, inoltre, su quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi suscettibili di interferire con altre funzioni intestate alla stessa Corte dei conti, ad altri organi giurisdizionali o a soggetti pubblici investiti dalla legge di funzioni di controllo o consulenza in determinate materie. La richiesta di parere in esame, attenendo all interpretazione di norme volte a disciplinare la retribuzione del personale in servizio presso le amministrazioni pubbliche con l obiettivo di governarne la spesa complessiva, deve ritenersi ammissibile anche sotto il profilo oggettivo. merito I quesiti proposti richiedono di precisare la portata applicativa dell art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici) con particolare riferimento alle condizioni necessarie per riconoscere al personale interno dell ente i c.d. incentivi di progettazione. La Sezione ritiene di dover confermare in materia il proprio consolidato orientamento, condiviso anche da altre Sezioni regionali di controllo, richiamando le considerazioni svolte nei numerosi precedenti pareri resi su identiche questioni (si considerino, tra le ultime, le deliberazioni n. 425/2012/PAR; n. 72/2013/PAR; n. 391/2013/PAR; n. 442/2013/PAR). Il citato art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici stabilisce che una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per 4

5 ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri. Tale disposizione si colloca nell ambito della disciplina dell affidamento degli incarichi tecnico professionali, definita dallo stesso codice dei contratti pubblici (artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130) e informata al principio generale secondo il quale gli incarichi in parola possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. La norma risponde pertanto alla duplice finalità di preservare le finanze pubbliche, evitando più onerosi affidamenti esterni, nonché di valorizzare, al contempo, la professionalità del personale interno delle amministrazioni pubbliche. La previsione di un compenso a favore dei dipendenti assegnatari di incarichi di progettazione, in deroga al generale principio di onnicomprensività della retribuzione del personale alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche fissata dai contratti collettivi, fa dell art. 92, comma 5, del decreto legislativo n. 163/2006, una disposizione eccezionale di stretta interpretazione e, come tale, non suscettibile di applicazione analogica. La stessa norma affida ai regolamenti delle amministrazioni aggiudicatrici la recezione dei criteri e delle modalità di attribuzione degli incentivi definiti in sede di contrattazione decentrata, nel rispetto di ben determinati limiti di legge. Si ritiene opportuno riportare di seguito alcuni dei principali limiti alla potestà regolamentare dell ente in materia, già individuati nelle precedenti deliberazioni della Sezione. 5

6 - L erogazione a favore dei soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all aggiudicazione ed esecuzione di un opera o un lavoro (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni. - L ammontare complessivo degli incentivi non superiore al due per cento dell importo a base di gara. Di conseguenza, la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore. - La necessità di ancorare il fondo incentivante alla base di gara (non all importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la previsione e l erogazione di alcun compenso nel caso in cui l iter dell opera o del lavoro non sia giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d invito (cfr., per esempio, l art. 2 comma 3 del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l erogazione dell incentivo a più stringenti presupposti, l amministrazione possa prevedere la corresponsione solo subordinatamente all aggiudicazione dell opera. - La puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza. - La devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione: obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione. Nel quadro delle predette coordinate normative e interpretative possono trovare soluzione i quesiti proposti. Si può quindi ritenere, muovendo dalla formulazione letterale e dalla finalità della norma in esame, che qualora l ente locale abbia deciso di affidare al proprio personale interno un incarico rientrante tra quelli espressamente previsti sia tenuto a corrispondere 6

7 l incentivo, nel rispetto delle prescrizioni e secondo le modalità stabilite dalla norma stessa. Si suppone, in particolare, che l ente, laddove abbia assunto in un proprio regolamento interno le modalità ed i criteri per la ripartizione degli incentivi precedentemente stabiliti in sede di contrattazione decentrata, non possa esimersi dal dare applicazione alle proprie disposizioni interne, nei termini corrispondenti agli impegni contrattualmente assunti con il personale dipendente, entro i limiti fissati dalla legge. La natura eccezionale dell art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici, sopra illustrata, passando al secondo quesito proposto, impedisce viceversa che l incentivo alla progettazione possa essere riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione, come fatto palese dalla lettera della legge. Si devono pertanto escludere dall ambito di applicazione della norma tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto legislativo n. 163/2006. Tale approdo interpretativo è, ormai, consolidato nell ambito della giurisprudenza contabile: sul punto si richiama la pronuncia resa dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana con la deliberazione n. 15 del 19 marzo 2013 (già richiamata dalla deliberazione di questa Sezione n. 442 del 15 ottobre 2013), secondo cui l art. 92 presuppone l attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell intera opera pubblica progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o meno ad eventi imprevedibili. P.Q.M. Nelle considerazioni che precedono è espresso il parere della Sezione. Così deciso nell adunanza del 20 marzo Il Relatore (dott. Paolo Bertozzi) Il Presidente (dott. Nicola Mastropasqua) Depositato in Segreteria il 26/03/2014 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini) 7