N. 61/CONTR/10 A Sezioni riunite in sede di controllo composte dai magistrati: Presidenti di sezione: Fabrizio TOPI Giuseppe S.

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1 La N. 61/CONTR/10 A Sezioni riunite in sede di controllo composte dai magistrati: Presidente: Luigi GIAMPAOLINO Presidenti di sezione: Fabrizio TOPI Giuseppe S. LAROSA Raffaele SQUITIERI Giorgio CLEMENTE Gian Giorgio PALEOLOGO Maurizio MELONI Luigi MAZZILLO Consiglieri: Mario FALCUCCI Giuseppe COGLIANDRO Carlo CHIAPPINELLI Simonetta ROSA Guido MACCAGNO Ermanno GRANELLI Francesco PETRONIO Antonio FRITTELLA Maurizio PALA Giovanni COPPOLA Marco PIERONI Mario NISPI LANDI Vincenzo GUIZZI Enrico FLACCADORO Giorgio CANCELLIERI Massimo ROMANO Vincenzo PALOMBA Cinzia BARISANO Giovanni MOCCI Luigi PACIFICO Adelisa CORSETTI Primi Referendari: Oriana CALABRESI Giancarlo ASTEGIANO Donatella SCANDURRA Luisa de PETRIS Alessandra SANGUIGNI Giuseppe M. MEZZAPESA 1

2 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni; visto il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo, approvato dalle Sezioni riunite con deliberazione 16 giugno 2000, n. 14/DEL/2000, poi modificato, dalle stesse Sezioni, con le deliberazioni 3 luglio 2003, n. 2, e 17 dicembre 2004, n. 1, e dal Consiglio di Presidenza con la deliberazione 19 giugno 2008, n. 229, e, in particolare, l art. 6, comma 2; visto l art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131; visto l art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102; vista la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Regione Liguria n. 75 dell 8 settembre 2010, di remissione della pronuncia sulla richiesta di parere avanzata dal Comune di Bordighera (IM), in relazione alla determinazione della esatta portata quantitativa dell art. 77 bis, comma 22 del decreto-legge 6 agosto 2008, n. 133, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133; udito nella Camera di Consiglio dell 11 novembre 2010, il relatore, dott. Giancarlo ASTEGIANO; DELIBERA di adottare l unita pronuncia riguardante: «l interpretazione dell art. 77 bis, comma 22 del decreto-legge 6 agosto 2008, n. 133, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, secondo il quale gli effetti finanziari delle sanzioni derivanti dal mancato rispetto del patto di stabilità nell anno precedente non concorrono al perseguimento degli obiettivi assegnati per l anno nel quale le misure vengono attuate». Dispone che, a cura della Segreteria delle Sezioni riunite, copia della presente deliberazione e del relativo allegato sia trasmessa, per le conseguenti comunicazioni al Comune interessato, alla Sezione regionale di controllo per la Regione Liguria, quale 2

3 Sezione rimettente ed alla Sezione delle Autonomie, nonché alle restanti Sezioni regionali di controllo ed alle Sezioni riunite in sede consultiva per la Regione Sicilia. IL RELATORE Giancarlo ASTEGIANO IL PRESIDENTE Luigi GIAMPAOLINO Depositato in segreteria il 7 dicembre 2010 IL DIRIGENTE Patrizio MICHETTI 3

4 1. Il Comune di Bordighera nell anno 2009 non ha raggiunto gli obiettivi finanziari previsti dalla disciplina relativa al Patto di stabilità interno e, conseguentemente, nel 2010 è tenuto all adozione delle sanzioni o limitazioni amministrative previste dagli artt. 61, comma 10, e 77-bis, commi 20, 21, e 22 bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n In sede di applicazione delle misure previste dalle norme sopraindicate ha incontrato difficoltà ad interpretare la previsione normativa contenuta nel citato co. 22 bis del d.l. n. 112, secondo la quale gli effetti finanziari delle sanzioni derivanti dal mancato rispetto del patto di stabilità nell anno precedente non concorrono al perseguimento degli obiettivi assegnati per l anno in cui le misure vengono attuate. 2. Al fine di individuare l esatta portata della previsione normativa, l ente ha formulato una richiesta di parere alla Sezione regionale di controllo per la Liguria della Corte dei conti, prospettando diverse soluzioni interpretative, così sintetizzabili: - confrontare la spesa prevista nel bilancio per l esercizio 2010, così come prevista nel bilancio pluriennale , approvato contestualmente al bilancio di previsione per l anno 2009, con la spesa minima impegnata nel triennio Il Comune, peraltro, ha ritenuto che si tratta di un ipotesi non percorribile poiché si verrebbero a confrontare dati non omogenei (stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale con gli impegni assunti nell esercizio 2007, anno di riferimento per la spesa corrente minima); - ritenere sufficiente la riduzione di spesa corrente conseguente all effetto finanziario derivante dalla riduzione dell indennità degli amministratori del 30%, in conseguenza del mancato rispetto del patto di stabilità nell anno precedente. L ente ha rilevato che si tratterebbe di una soluzione percorribile poiché vi è stata un effettiva riduzione delle indennità degli amministratori; - confrontare dati omogenei e conosciuti, vale a dire gli stanziamenti contenuti nel bilancio pluriennale con gli stanziamenti iniziali contenuti nel bilancio relativo all anno 2007 (valore minimo del triennio per il Comune di Bordighera). Il Comune ritiene che anche questa strada sia percorribile poiché verrebbero confrontati dati omogenei. 3. La Sezione regionale di controllo per la Liguria ha ritenuto ammissibile la richiesta di parere poiché proveniente dall organo legittimato a rappresentare l Amministrazione e rientrante nella materia della contabilità pubblica, considerato che il quesito è diretto ad ottenere indicazioni in merito all interpretazione di una norma inerente la disciplina del Patto di stabilità interno. 4. Dopo aver esaminato la domanda proveniente dal Comune di Bordighera, la Sezione ha deciso di rimettere l esame della questione alle Sezioni riunite attesa la rilevanza generale del quesito che trova nella specie fondamento nella norma della quale è chiesta l interpretazione ai fini di una corretta quantificazione delle previsioni di bilancio 2010 in coerenza con gli obiettivi del patto di stabilità interno, quantificazione questa che evidentemente non può non essere effettuata sulla base di criteri uniformi, i quali non sono circoscritti al caso del singolo ente richiedente., Al fine di meglio precisare la rilevanza della uniforme interpretazione delle norme oggetto del quesito formulato dal Comune di Bordighera, la Sezione ha richiamato una sua precedente delibera nella quale aveva precisato che le sanzioni hanno un effetto 4

5 di recupero in termini macroeconomici degli obiettivi di finanza pubblica mancati dal concorso degli enti locali al patto di stabilità interno e che non scomputare dal calcolo degli obiettivi del patto di stabilità 2010 gli effetti sanzionatori derivanti dal mancato rispetto del patto di stabilità nel 2009 significherebbe neutralizzare le conseguenze in termini macroeconomici della manovra complessiva di miglioramento dei saldi di finanza pubblica per l intero settore degli enti locali La Sezione remittente ha esaminato le soluzioni interpretative prospettate e ritenute applicabili dal Comune di Bordighera (riportate sopra come seconda e terza), ritenendo che entrambe esulerebbero dal tenore letterale e dalla portata applicativa del comma 22 dell art. 77 bis del d.l. n. 112 del 2008, poiché, l una, non tiene nel dovuto conto la circostanza che la norma non contempla ai fini della determinazione delle previsioni di bilancio nell anno in cui vengono adottate le misure gli effetti finanziari derivanti dalla sanzione della riduzione dell indennità degli amministratori e, l altra, perché confrontare gli stanziamenti del bilancio pluriennale 2010 con gli stanziamenti iniziali dell anno 2007 (valore minimo ) significa istituire un confronto tra due valori ipotetici, quando invece la norma fa evidentemente riferimento per la sanzione ad un valore certo (la spesa impegnata come valore minimo nel triennio precedente e non la spesa prevista come valore minimo nel medesimo periodo. 6. Il quesito sottoposto all esame delle Sezioni riunite dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria riguarda l esatta portata quantitativa dell art. 77-bis, comma 22, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge con la legge 6 agosto 2008, n. 133, secondo cui gli effetti finanziari delle sanzioni derivanti dal mancato rispetto del patto di stabilità nell anno precedente non concorrono al perseguimento degli obiettivi assegnati per l anno in cui le misure vengono attuate 7. In proposito, il Ministero dell Economia e delle Finanze, con Decreto n del 14 luglio 2010, relativo al monitoraggio del Patto di stabilità, ha preso atto che il legislatore non ha fornito una regola di calcolo precisa e ha indicato una possibile soluzione precisando, però, che, fermo restando l obiettivo, non sarebbero da escludersi altre modalità di calcolo. Ha richiamato, quindi, l attenzione degli enti sulla possibilità di utilizzare quale criterio di riferimento per la determinazione dell entità della sanzione la spesa prevista nel 2010, così come stabilita nel bilancio pluriennale , approvato prima dell inizio dell esercizio 2009, vale a dire in un momento nel quale l ente non sapendo che non avrebbe osservato la disciplina relativa al Patto di stabilità ha deciso, nell ambito della sua ordinaria programmazione, le attività che avrebbe inteso svolgere negli esercizi successivi. L esigenza sottesa al criterio indicato sopra è quella di evitare ogni discrezionalità dell ente di variazione delle poste di bilancio in funzione dell applicazione della sanzione. Nella stessa direzione, sostanzialmente, si è posta la Sezione regionale di controllo della Lombardia della Corte dei conti che, investita di uno specifico quesito da parte di un ente locale, ha precisato che la spesa tendenziale da prendere a riferimento è quella contenuta nel bilancio pluriennale , così come aggiornato in sede di bilancio di previsione per l esercizio 2010 (delibera n. 824, in data 26 luglio 2010). 1 Deliberazione n. 65 del

6 8. Richiamando la disciplina relativa al Patto di stabilità interno, così come disciplinata negli ultimi esercizi dal legislatore, le Sezioni riunite rilevano che il raggiungimento del saldo finanziario obiettivo (che è composto da un risultato di competenza quanto alla spesa corrente e di cassa quanto alla spesa per investimenti) che l ente che non ha rispettato il Patto nel 2009 deve conseguire nel 2010, senza una adeguata correzione, è destinato ad essere facilitato dalle limitazioni amministrative o sanzioni previste in tema di spesa corrente e di spesa per il personale. Infatti, di per sé, l imposizione di vincoli alla spesa (le sanzioni) a parità di entrate correnti migliorando il risultato finanziario corrente, a parità di altre condizioni, comporta, alternativamente, un più agevole raggiungimento del saldo obiettivo nel 2010 ovvero offre maggiori margini per effettuare pagamenti di spese in conto capitale. 9. Al fine di evitare che l applicazione della sanzioni comporti un alleggerimento del saldo finanziario che l ente inadempiente è tenuto a conseguire nell esercizio successivo, con conseguente limitazione della manovra richiesta, il legislatore, con la norma contenuta al citato co. 22 dell articolo 77-bis del decreto-legge n. 112, si è posto l obiettivo di sterilizzare dal calcolo della manovra finanziaria per raggiungere il saldo previsto dal Patto gli effetti delle sanzioni. All indicazione normativa dell obiettivo non ha fatto seguito una altrettanto puntuale definizione della metodologia che gli enti avrebbero dovuto seguire per raggiungere la finalità stabilita da legislatore. 10. Al riguardo, le Sezioni riunite ritengono che il raggiungimento della finalità prevista dal citato co. 22 dell art. 77 bis del decreto-legge n. 112 del 2008, vale a dire la sterilizzazione degli effetti delle sanzioni comporti la preventiva individuazione da parte degli enti interessati della spesa corrente tendenziale con la quale confrontare il nuovo limite imposto alla spesa corrente dal mancato raggiungimento degli obiettivi del Patto. Come rilevato sopra, il decreto del Ministero dell Economia e delle finanze relativo al monitoraggio del Patto di stabilità, non ha definito una procedura uniforme per la determinazione di questa spesa tendenziale ma si è limitato ad indicare una delle possibilità, facendo riferimento alla spesa a quella prevista nel bilancio di previsione per l esercizio 2010, così come prevista nel bilancio pluriennale , approvato prima dell inizio dell esercizio 2009, vale a dire in un momento nel quale l ente, non sapendo che non avrebbe osservato la disciplina relativa al Patto di stabilità, ha deciso, nell ambito della sua ordinaria programmazione, le attività che avrebbe inteso svolgere negli esercizi successivi. Si tratta di un indicazione che appare condivisibile se l obiettivo è quello di sterilizzare il miglioramento del saldo corrente connesso alle misure di contenimento imposte con le sanzioni, evitando che modifiche discrezionali delle poste di bilancio annullino l effetto sanzionatorio. Tuttavia, l applicazione effettiva di questa modalità di calcolo deve essere temperata tenendo conto delle variazioni di spesa indotte da elementi esogeni, in mancanza delle quali si correrebbe il rischio di addivenire ad una correzione eccessiva, non corrispondente agli effettivi andamenti finanziari. Al fine di addivenire ad una determinazione corretta degli effetti della sanzione è necessario che ogni ente, a partire dal bilancio pluriennale approvato in 6

7 sede di predisposizione del bilancio di esercizio per il 2009, analizzi la sua situazione finanziaria e le variazioni di bilancio intercorse sia di entrata che di spesa rispetto ai dati programmatici. Nel corso della gestione relativa all esercizio 2009 possono essersi verificati, infatti, interventi normativi o fatti gestionali non dipendenti da scelte gestionali dell ente che hanno mutato il quadro normativo, finanziario od operativo nel quale l ente deve operare la predisposizione del bilancio e la determinazione della sterilizzazione delle sanzione. Tenuto conto che gli enti locali devono garantire il rispetto dell equilibrio di bilancio, è evidente che se nel corso dell esercizio precedente a quello nel quale deve essere applicata la sanzione si sono verificate circostanze che determinano una riduzione delle entrate rispetto a quelle previste nel bilancio pluriennale, l ente sarebbe stato tenuto ad una parallela diminuzione della spesa per garantire l equilibrio. Una riduzione di cui si dovrebbe tener conto nell aggiornamento del dato programmatico e quindi della differenza tra questo e la minore spesa prevista nell anno nel quale si applica la sanzione. Analogamente, anche se la valutazione richiede maggiore prudenza, ciascun ente può procedere in relazione alla spesa. Ove nel corso dell esercizio nel quale gli obiettivi del Patto non sono raggiunti, si verifichino circostanze obiettive che comportino modifiche delle politiche dell ente con effetti strutturali di minor spesa corrente, l ente in sede di predisposizione del bilancio relativo all esercizio successivo potrà procedere alla conseguente rettifica della spesa rispetto al valore del bilancio pluriennale. 11. In considerazione del tenore letterale della norma che contiene l indicazione dell obiettivo della sterilizzazione della sanzione, ma, come si è visto, non contiene indicazioni operative, è indubbio che spetta ad ogni ente analizzare la sua situazione finanziaria e gli andamenti di bilancio, sia di entrata che di spesa, determinare in via preventiva il criterio di calcolo degli effetti finanziari della sanzione e predisporre il bilancio di previsione tenendo conto della predetta limitazione nella individuazione del saldo finanziario da raggiungere e, conseguentemente, operare nel corso dell esercizio, posto che la verifica dell effettivo raggiungimento degli obiettivi del Patto di stabilità e dell applicazione delle sanzioni è possibile solo al termine dell esercizio di riferimento, in sede di esame del rendiconto. Nell ambito della discrezionalità riconosciuta dal legislatore, ciascun ente interessato è tenuto a riferirsi ad indicazioni metodologiche quali quelle delineate sopra o a ad altre individuate dall ente stesso che, però siano idonee a garantire il risultato della sterilizzazione degli effetti sanzionatori. Al fine di consentire la verifica ed il controllo in ordine alla concreta applicazione ed alle modalità attuative della norma contenuta nel citato co. 22 dell art. 77 bis del decreto-legge n. 112 del 2008, ogni ente è tenuto ad individuare in via preventiva il criterio adottato e a dar conto del criterio stesso e degli effetti della sua applicazione nell ambito dell approvazione del rendiconto relativo all esercizio nel quale sono state applicate le limitazioni amministrative o sanzioni conseguenti al mancato rispetto del Patto di stabilità interno. 12. In conclusione, le Sezioni riunite, ritengono che: - l obiettivo perseguito dal legislatore con la norma contenuta nel co. 22 dell art. 77 bis, del decreto legge n. 112, implichi che oltre alle limitazioni alla ordinaria attività amministrativa derivante dalla riduzione della spesa e dal divieto di assunzione, sia 7

8 stato introdotto un ulteriore effetto sanzionatorio prevedendo che l effetto finanziario riconducibile alle predette limitazioni non sia conteggiato ai fini del raggiungimento degli obiettivi del Patto; - il legislatore, tuttavia, non abbia definito in via preventiva le modalità di quantificazione dell effetto finanziario da non conteggiare ai fini degli obiettivi del Patto; - il Ministero dell Economia e delle Finanze, con il Decreto n del 14 luglio 2010, abbia indicato una metodologia di quantificazione, senza escludere, però, che gli enti possano, nell ambito della loro autonomia e responsabilità, apportare variazioni nei criteri di calcolo, semprechè le stesse siano idonee a garantire il rispetto dell obbiettivo; - ciascun ente sia tenuto, quindi, a definire in via preventiva i criteri che intende adottare, tenendo conto che non vi è alcuna discrezionalità nella determinazione dei riflessi finanziari della sterilizzazione della sanzione ai fini del calcolo del saldo finanziario, e che, pertanto, partendo dai dati relativi alle entrate (primi Tre Titoli delle entrate e quota parte dei proventi derivanti da permessi a costruire che si intende utilizzare per la spesa corrente, ove consentito dal legislatore) e alle spese correnti contenuti nel bilancio pluriennale approvato prima dell inizio dell esercizio nel quale gli obiettivi del Patto non sono stati raggiunti, le variazioni da apportare alla spesa corrente tendenziale dovranno essere determinate tenendo conto delle sole modifiche alle previsioni di entrata e di spesa dipendenti da elementi oggettivi e comunque, indipendenti, dall applicazione delle sanzioni stesse; - ogni eventuale correzione che venga effettuata applicando altri criteri dovrà essere adeguatamente motivata in relazione all effettivo perseguimento della finalità indicata dal co. 22 dell art. 77 bis del decreto-legge n. 112; - ogni ente sia tenuto ad indicare i criteri seguiti per la determinazione della sanzione e l effettivo risultato conseguente alla sua applicazione nell ambito del rendiconto relativo all esercizio nel quale è stata applicata la sanzione. 8