Se l appalto è affidato senza delibera di spesa

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1 Tribunale Bologna , n ISSN Direttore responsabile: Antonio Zama Se l appalto è affidato senza delibera di spesa Nota a Corte di Cassazione - Sezione Terza Civile, Sentenza 25 gennaio 2012, n Marzo 2012 Federica Federici Massima Occorre distinguere le fasi di progettazione ed esecuzione di un contratto di appalto ai fini dell applicazione della legge, in quanto fasi autonome e distinte. Se l appalto viene affidato senza previa delibera autorizzativa di spesa ne risponde il singolo amministratore. Sintesi del caso Un privato aveva proposto domanda di indennizzo per ingiustificato arricchimento contro una stazione appaltante (P.A.) per avere eseguito lavori di progettazione e costruzione di strade nell interesse del Comune, il quale aveva resistito, sollevando varie eccezioni, fra cui quella di prescrizione, ed aveva richiamato in suo favore il disposto dell art. 23 d.l. 2 marzo 1989 n. 66, che - rendendo esperibile dai privati azione di responsabilità contro amministratori e funzionari pubblici che abbiano commissionato prestazioni e servizi senza rispettare le formalità di legge per la validità e l efficacia degli incarichi - impedisce agli interessati di proporre azione di arricchimento ingiustificato contro i suddetti enti pubblici, avendo essi a disposizione altra azione specifica e diretta. I giudici di prima facie avevano accolto la domanda attrice, ma limitatamente alle opere commissionate in data anteriore all entrata in vigore del suddetto decreto legge. Proposto appello principale dalla P.A. ed incidentale dal soggetto privato, in appello veniva ridotta tale somma, con la motivazione che il diritto al pagamento poteva essere riconosciuto limitatamente alle opere eseguite entro la data dell entrata in vigore dell art. 23 cit. e non con riguardo a quelle solo commissionate entro tale data. Pertanto il soggetto privato ha proposto ricorso per Cassazione. Questione Una prima questione desumibile dal caso de quo riguarda l arco temporale in cui le prestazioni di progettazione, direzione dei lavori e costruzione di varie strade vengono commissionate eseguite laddove ciò non avvenga in unica soluzione. Una seconda questione riguarda l applicazione di norme entrate in vigore durante il suddetto arco temporale e quindi rilevano questioni di successione di leggi e diritto transitorio. Una terza questione riguarda la responsabilità della stazione appaltante e/o dei pubblici funzionari nell ambito delle procedure di evidenza pubblica. Normativa di riferimento Art. 23 d.l. 2 marzo 1989 n. 66, conv. in Legge 1989/144 in D. Lgs. 2006/163 e successive correttivi Codice Appalti Art cod. civ.

2 Nota esplicativa La Cassazione ha da subito evidenziato un errore di fondo della sentenza di appello, la quale, nell affermare che le prestazioni professionali sono state eseguite successivamente all entrata in vigore della legge n. 144 del 1989, non ha distinto fra incarico di progettazione e successiva direzione dei lavori: attività che concretano prestazioni professionali diverse, ma sopratutto autonomamente rilevanti ai fini dell applicazione della stessa legge. Quanto all affermazione che la maggior parte dei lavori sarebbe stata eseguita successivamente all entrata in vigore della legge, per i giudici di legittimità si sarebbe dovuto applicare - quanto meno in una minima parte di essi - l art cod. civ. Inoltre, è stato dimostrato che l appalto era stato assegnato dal Comune dopo che era stato eseguito e consegnato il progetto dei lavori, quindi a maggior ragione viene accolto il ricorso e rinviata alla Corte d appello la decisione per insufficiente motivazione in termini di completezza e logicità. Sentenze e precedenti conformi e difformi Corte di Cassazione, sez. I, sentenza 19 febbraio 2009 n Corte di Cassazione, sez. III, sentenza 28 settembre 2009, n Sentenza Corte dei Conti - Sezione Calabria 25/01/2005 n. 74 Cassazione, sez. III, 25 gennaio 2012, n (Pres. Trifone Rel. Lanzillo) Svolgimento del processo C.C. ha proposto domanda di indennizzo per ingiustificato arricchimento contro il Comune di Morra De Santis, per avere eseguito fra il 1987 ed il 2000 lavori di progettazione e costruzione di strade nell interesse del Comune, per il valore complessivo di L Il Comune ha resistito, sollevando varie eccezioni, fra cui quella di prescrizione, ed ha richiamato in suo favore il disposto dell art. 23 d.l. 2 marzo 1989 n. 66, che - rendendo esperibile dai privati azione di responsabilità contro amministratori e funzionari di province e comuni che abbiano commissionato prestazioni e servizi senza rispettare le formalità di legge per la validità e l efficacia degli incarichi - impedisce agli interessati di proporre azione di arricchimento ingiustificato contro i suddetti enti pubblici, avendo essi a disposizione altra azione specifica. Il Tribunale di S. Angelo dei Lombardi ha accolto la domanda attrice limitatamente alle opere commissionate in data anteriore all entrata in vigore del suddetto decreto legge, che ha quantificato in Euro ,00. Proposto appello principale dal Comune e incidentale dal C., la Corte di appello di Napoli ha ridotto la somma liquidata in primo grado, con la motivazione che il diritto al pagamento può essere riconosciuto limitatamente alle opere eseguite entro la data dell entrata in vigore dell art. 23 cit.; non con riguardo a quelle solo commissionate entro tale data. Ha pertanto escluso una serie di voci dalla somma richiesta a compenso dal C.. Quest ultimo propone ricorso per cassazione, illustrato da memoria. Resiste l intimato con controricorso. Motivi della decisione 1.- Con l unico motivo il ricorrente denuncia omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione, nella parte in cui la Corte di appello ha individuato le opere meritevoli di compenso, perché eseguite prima dell entrata in vigore dell art. 23, nel marzo Assume, in particolare, che le prestazioni di progettazione, direzione dei lavori e costruzione di varie strade

3 non sono state eseguite in unica soluzione, ma almeno in parte prima del marzo Quanto alla strada e al raccordo stradale di bonifica interna SS (omissis), l incarico gli è stato conferito nel settembre 1988, sì che nel marzo 1989 buona parte del lavoro era stato fatto; che in relazione ai lavori appaltati con contratto egli aveva redatto n. 20 verbali di presa di possesso, con i relativi stati di consistenza, opere che per contratto dovevano essere iniziate entro 45 giorni dall incarico. Quanto ai lavori di progettazione, direzione dei lavori ed altre, per il ripristino della strada (omissis), l incarico di progettazione gli era stato affidato il e in data gli era stato chiesto l aggiornamento del progetto, sicché è da ritenere per certo che quanto meno il progetto iniziale era stato redatto prima del marzo 1989, contrariamente a quanto ha ritenuto la Corte di appello. 2.- Le censure sono fondate. La sentenza impugnata, nell affermare che le prestazioni professionali sono state eseguite successivamente all entrata in vigore della legge n. 144 del 1989, non ha distinto fra incarico di progettazione e successiva direzione dei lavori: attività che concretano prestazioni professionali diverse ed autonomamente rilevanti ai fini dell applicazione della citata legge. In particolare, quanto alla strada statale XXXXXXXX (pag. 8 della sentenza impugnata) la motivazione per cui, essendo stato conferito l incarico nel 1988, il progetto sarebbe da ritenere eseguito "in prossimità" della legge in questione, quindi non meritevole di compenso, risulta a dir poco generica, sommaria ed approssimativa: in ogni caso non sufficiente a dare conto della decisione. Quanto alla strada (omissis), la stessa Corte di appello ha affermato che la maggior parte dei lavori sarebbe stata eseguita successivamente all entrata in vigore della legge; dal che si desume che quanto meno per una piccola parte di essi l art cod. civ. avrebbe dovuto essere applicato. Inoltre, l appalto era stato assegnato dal Comune nel 1988, quindi certamente dopo che era stato eseguito e consegnato il progetto dei lavori. Per quanto riguarda la strada (omissis), dal documento prodotto dal ricorrente nel giudizio di merito e riprodotto a p. 10 del ricorso per cassazione risulta che: a) l incarico di progettazione era stato conferito al C. con delibera di G.M. del ; b) il progetto esecutivo da lui presentato era stato trasmesso dal Comune alla Regione Campania ed il , a seguito di ulteriore richiesta della Regione, l Amministrazione comunale aveva dato incarico al progettista geom. C. di predisporre l aggiornamento del progetto medesimo. Risulta dimostrato, pertanto, che il progetto iniziale, di cui è stato chiesto l aggiornamento, era stato redatto prima del marzo 1989 ed è stato utilizzato dal Comune per essere trasmesso alla Regione Campania per il finanziamento dell opera. La motivazione della Corte di appello, che ha omesso di prendere in esame le suddette circostanze, risulta insufficiente e non congruente con i fatti documentalmente accertati. 3.- In accoglimento del ricorso la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio della causa alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, perché decida la controversia tenendo conto di tutti i documenti prodotti e con logica, completa e coerente motivazione. 4.- Il giudice di rinvio deciderà anche sulle spese del presente giudizio. P.Q.M. La Corte di cassazione accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, che deciderà anche sulle spese del giudizio di cassazione. Massima Occorre distinguere le fasi di progettazione ed esecuzione di un contratto di appalto ai fini

4 dell applicazione della legge, in quanto fasi autonome e distinte. Se l appalto viene affidato senza previa delibera autorizzativa di spesa ne risponde il singolo amministratore. Sintesi del caso Un privato aveva proposto domanda di indennizzo per ingiustificato arricchimento contro una stazione appaltante (P.A.) per avere eseguito lavori di progettazione e costruzione di strade nell interesse del Comune, il quale aveva resistito, sollevando varie eccezioni, fra cui quella di prescrizione, ed aveva richiamato in suo favore il disposto dell art. 23 d.l. 2 marzo 1989 n. 66, che - rendendo esperibile dai privati azione di responsabilità contro amministratori e funzionari pubblici che abbiano commissionato prestazioni e servizi senza rispettare le formalità di legge per la validità e l efficacia degli incarichi - impedisce agli interessati di proporre azione di arricchimento ingiustificato contro i suddetti enti pubblici, avendo essi a disposizione altra azione specifica e diretta. I giudici di prima facie avevano accolto la domanda attrice, ma limitatamente alle opere commissionate in data anteriore all entrata in vigore del suddetto decreto legge. Proposto appello principale dalla P.A. ed incidentale dal soggetto privato, in appello veniva ridotta tale somma, con la motivazione che il diritto al pagamento poteva essere riconosciuto limitatamente alle opere eseguite entro la data dell entrata in vigore dell art. 23 cit. e non con riguardo a quelle solo commissionate entro tale data. Pertanto il soggetto privato ha proposto ricorso per Cassazione. Questione Una prima questione desumibile dal caso de quo riguarda l arco temporale in cui le prestazioni di progettazione, direzione dei lavori e costruzione di varie strade vengono commissionate eseguite laddove ciò non avvenga in unica soluzione. Una seconda questione riguarda l applicazione di norme entrate in vigore durante il suddetto arco temporale e quindi rilevano questioni di successione di leggi e diritto transitorio. Una terza questione riguarda la responsabilità della stazione appaltante e/o dei pubblici funzionari nell ambito delle procedure di evidenza pubblica. Normativa di riferimento Art. 23 d.l. 2 marzo 1989 n. 66, conv. in Legge 1989/144 in D. Lgs. 2006/163 e successive correttivi Codice Appalti Art cod. civ. Nota esplicativa La Cassazione ha da subito evidenziato un errore di fondo della sentenza di appello, la quale, nell affermare che le prestazioni professionali sono state eseguite successivamente all entrata in vigore della legge n. 144 del 1989, non ha distinto fra incarico di progettazione e successiva direzione dei lavori: attività che concretano prestazioni professionali diverse, ma sopratutto autonomamente rilevanti ai fini dell applicazione della stessa legge.

5 Quanto all affermazione che la maggior parte dei lavori sarebbe stata eseguita successivamente all entrata in vigore della legge, per i giudici di legittimità si sarebbe dovuto applicare - quanto meno in una minima parte di essi - l art cod. civ. Inoltre, è stato dimostrato che l appalto era stato assegnato dal Comune dopo che era stato eseguito e consegnato il progetto dei lavori, quindi a maggior ragione viene accolto il ricorso e rinviata alla Corte d appello la decisione per insufficiente motivazione in termini di completezza e logicità. Sentenze e precedenti conformi e difformi Corte di Cassazione, sez. I, sentenza 19 febbraio 2009 n Corte di Cassazione, sez. III, sentenza 28 settembre 2009, n Sentenza Corte dei Conti - Sezione Calabria 25/01/2005 n. 74 Cassazione, sez. III, 25 gennaio 2012, n (Pres. Trifone Rel. Lanzillo) Svolgimento del processo C.C. ha proposto domanda di indennizzo per ingiustificato arricchimento contro il Comune di Morra De Santis, per avere eseguito fra il 1987 ed il 2000 lavori di progettazione e costruzione di strade nell interesse del Comune, per il valore complessivo di L Il Comune ha resistito, sollevando varie eccezioni, fra cui quella di prescrizione, ed ha richiamato in suo favore il disposto dell art. 23 d.l. 2 marzo 1989 n. 66, che - rendendo esperibile dai privati azione di responsabilità contro amministratori e funzionari di province e comuni che abbiano commissionato prestazioni e servizi senza rispettare le formalità di legge per la validità e l efficacia degli incarichi - impedisce agli interessati di proporre azione di arricchimento ingiustificato contro i suddetti enti pubblici, avendo essi a disposizione altra azione specifica. Il Tribunale di S. Angelo dei Lombardi ha accolto la domanda attrice limitatamente alle opere commissionate in data anteriore all entrata in vigore del suddetto decreto legge, che ha quantificato in Euro ,00. Proposto appello principale dal Comune e incidentale dal C., la Corte di appello di Napoli ha ridotto la somma liquidata in primo grado, con la motivazione che il diritto al pagamento può essere riconosciuto limitatamente alle opere eseguite entro la data dell entrata in vigore dell art. 23 cit.; non con riguardo a quelle solo commissionate entro tale data. Ha pertanto escluso una serie di voci dalla somma richiesta a compenso dal C.. Quest ultimo propone ricorso per cassazione, illustrato da memoria. Resiste l intimato con controricorso. Motivi della decisione 1.- Con l unico motivo il ricorrente denuncia omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione, nella parte in cui la Corte di appello ha individuato le opere meritevoli di compenso, perché eseguite prima dell entrata in vigore dell art. 23, nel marzo Assume, in particolare, che le prestazioni di progettazione, direzione dei lavori e costruzione di varie strade non sono state eseguite in unica soluzione, ma almeno in parte prima del marzo Quanto alla strada e al raccordo stradale di bonifica interna SS (omissis), l incarico gli è stato conferito nel settembre 1988, sì che nel marzo 1989 buona parte del lavoro era stato fatto; che in relazione ai lavori appaltati con contratto egli aveva redatto n. 20 verbali di presa di possesso, con i relativi stati di consistenza, opere che per contratto dovevano essere iniziate entro 45 giorni dall incarico. Quanto ai lavori di progettazione, direzione dei lavori ed altre, per il ripristino della strada (omissis),

6 l incarico di progettazione gli era stato affidato il e in data gli era stato chiesto l aggiornamento del progetto, sicché è da ritenere per certo che quanto meno il progetto iniziale era stato redatto prima del marzo 1989, contrariamente a quanto ha ritenuto la Corte di appello. 2.- Le censure sono fondate. La sentenza impugnata, nell affermare che le prestazioni professionali sono state eseguite successivamente all entrata in vigore della legge n. 144 del 1989, non ha distinto fra incarico di progettazione e successiva direzione dei lavori: attività che concretano prestazioni professionali diverse ed autonomamente rilevanti ai fini dell applicazione della citata legge. In particolare, quanto alla strada statale XXXXXXXX (pag. 8 della sentenza impugnata) la motivazione per cui, essendo stato conferito l incarico nel 1988, il progetto sarebbe da ritenere eseguito "in prossimità" della legge in questione, quindi non meritevole di compenso, risulta a dir poco generica, sommaria ed approssimativa: in ogni caso non sufficiente a dare conto della decisione. Quanto alla strada (omissis), la stessa Corte di appello ha affermato che la maggior parte dei lavori sarebbe stata eseguita successivamente all entrata in vigore della legge; dal che si desume che quanto meno per una piccola parte di essi l art cod. civ. avrebbe dovuto essere applicato. Inoltre, l appalto era stato assegnato dal Comune nel 1988, quindi certamente dopo che era stato eseguito e consegnato il progetto dei lavori. Per quanto riguarda la strada (omissis), dal documento prodotto dal ricorrente nel giudizio di merito e riprodotto a p. 10 del ricorso per cassazione risulta che: a) l incarico di progettazione era stato conferito al C. con delibera di G.M. del ; b) il progetto esecutivo da lui presentato era stato trasmesso dal Comune alla Regione Campania ed il , a seguito di ulteriore richiesta della Regione, l Amministrazione comunale aveva dato incarico al progettista geom. C. di predisporre l aggiornamento del progetto medesimo. Risulta dimostrato, pertanto, che il progetto iniziale, di cui è stato chiesto l aggiornamento, era stato redatto prima del marzo 1989 ed è stato utilizzato dal Comune per essere trasmesso alla Regione Campania per il finanziamento dell opera. La motivazione della Corte di appello, che ha omesso di prendere in esame le suddette circostanze, risulta insufficiente e non congruente con i fatti documentalmente accertati. 3.- In accoglimento del ricorso la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio della causa alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, perché decida la controversia tenendo conto di tutti i documenti prodotti e con logica, completa e coerente motivazione. 4.- Il giudice di rinvio deciderà anche sulle spese del presente giudizio. P.Q.M. La Corte di cassazione accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, che deciderà anche sulle spese del giudizio di cassazione. TAG: amministrativo, diritto degli appalti, Diritto della responsabilità civile e del risarcimento danni, diritto regionale e degli enti locali Avvertenza La pubblicazione di contributi, approfondimenti, articoli e in genere di tutte le opere dottrinarie e di commento (ivi comprese le news) presenti su Filodiritto è stata concessa (e richiesta) dai rispettivi autori,

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