Frazione Organica Stabilizzata: per il Consiglio di Stato è rifiuto speciale

Transcript

1 Tribunale Bologna , n ISSN Direttore responsabile: Antonio Zama Frazione Organica Stabilizzata: per il Consiglio di Stato è rifiuto speciale Nota a Consiglio di Stato - Sezione Quinta, Sentenza 31 ottobre 2012, n Gennaio 2013 Attilio Balestreri La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 31 ottobre 2012, n. 5566, giunge a risolvere un contrasto giurisprudenziale sorto relativamente alla corretta qualifica della Frazione Organica Stabilizzata (rifiuto urbano o speciale) e del relativo processo di produzione. In precedenza, circa la natura della FOS, da un lato il TAR Toscana (con la sentenza impugnata nel giudizio che ha generato la pronuncia in commento) aveva riconosciuto la qualifica di rifiuto speciale, dall altro il TAR Lazio, pur con specifico riferimento alla situazione emergenziale campana, propendeva per la qualifica di rifiuto urbano. Significativi i risvolti, sia in termini di gestione che di oneri ad essa connessi. Il Consiglio di Stato conclude qualificando la FOS come rifiuto speciale derivante da attività di recupero e smaltimento di rifiuti, chiarendo i limiti di tali diverse attività ed evidenziando che il maggior valore conferito mediante il trattamento che produce la FOS produce un risvolto favorevole in termini gestione e, coerentemente, di tassazione. Consiglio di Stato - Sezione Quinta, Sentenza 31 ottobre 2012, n (massime a cura dell Autore) Frazione Organica stabilizzata Qualifica di rifiuto speciale Risultato di un processo produttivo Deve, quindi, concludersi nel senso che la FOS, in quanto risultato di un processo produttivo specifico perda il connotato di origine di rifiuto urbano proprio della materia prima lavorata e vada considerata alla stregua di rifiuto speciale. Quanto all elencazione dei rifiuti speciali contenuta al comma 3 dell art. 184 del d. lgs. n. 152/2006, la stessa non è tassativa, al contrario di quella relativa ai rifiuti urbani, omettendo un riferimento specifico alla molteplicità dei rifiuti che rinvengono dalle lavorazioni industriali, sicché la FOS, quand anche non menzionata, può ben essere ricompresa. Frazione Organica Stabilizzata Rifiuto speciale derivante da attività di recupero e smaltimento rifiuti La FOS è da qualificare rifiuto speciale incluso nella categoria i rifiuti derivanti da attività di recupero e smaltimento dei rifiuti di cui alla lett. g) dell art. 184, comma 3, d. lgs. n. 152/2006. Rifiuti Frazione Organica Stabilizzata attività di recupero o smaltimento relativamente all impiego in concreto tributo speciale La FOS è attività di recupero, allorché reimpiegata in operazioni utili; è attività di smaltimento allorché, in mancanza di richieste di utilizzo, venga conferita in discarica, scontando il tributo speciale. In entrambi i casi, il processo produttivo ha aggiunto un diverso e maggiore valore, che va valutato attraverso una tassazione più favorevole, in linea con la più bassa aliquota dell ecotassa dovuta per lo smaltimento del rifiuto speciale. Il caso Il caso che ha originato il giudizio dal quale è scaturita la sentenza in commento riguardava la corretta qualifica della Frazione Organica Stabilizzata (FOS) al fine dell individuazione del tributo dovuto, stante una delibera della Regione Toscana che, sulla base di un precedente parere del Ministero dell Ambiente,

2 aveva compreso la FOS tra i rifiuti urbani richiedendone il pagamento del relativo tributo. Sostenevano i ricorrenti in primo grado, oltre all incompetenza regionale per la qualificazione giuridica del tributo, la natura di rifiuto speciale della FOS, con significativi risvolti circa la tariffa da applicarsi per lo smaltimento. Il TAR Toscana, accogliendo con sentenza n. 917/2011 il ricorso, aveva dunque affermato la natura di rifiuto speciale della FOS. Significativo, tuttavia, il contrasto giurisprudenziale generatosi immediatamente dopo tale pronuncia, vista la sentenza 1872/2011 del TAR Lazio, ove la FOS era qualificata come rifiuto urbano. Le tesi confutate dal Consiglio di Stato La Regione Toscana, in sede di impugnazione della sentenza di primo grado, aveva sottolineato tre profili a sostegno della tesi della qualifica della FOS come rifiuto urbano: i) l abrogazione della lett. n) del comma 3 dell art. 184 d. lgs. n. 152/2006[1], che individuava come rifiuti speciali i rifiuti derivanti dalle attività di selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani, definizione nella quale la difesa regionale riteneva rientrante la FOS; ii) la qualifica, in via residuale ad esito dell abrogazione, della FOS come rifiuto urbano; iii) comunque, la necessità di qualificare il rifiuto esclusivamente in base all origine, dunque come rifiuto urbano. Il Consiglio di Stato confuta, con la sentenza in commento, tali assunti: a) confermando la tesi (già sostenuta dal TAR Toscana) della non incidenza sulla qualifica del rifiuto dell abrogazione della lett. n), la cui fattispecie è da considerarsi compresa in quella di cui alla precedente lett. g), contenente una definizione che peraltro meglio si ricollega alle caratteristiche del complesso processo di creazione della FOS; b) ricordando la tassatività dell elencazione dei rifiuti urbani di cui all art. 184, che dunque non può dar luogo ad alcuna interpretazione in via residuale rispetto all elenco dei rifiuti speciali, quest ultimo invece non tassativo; c) chiarendo che la qualifica del rifiuto va svolta con riferimento all intero processo di generazione (ed, infatti, nella sentenza ampio spazio è dato alla ricostruzione del processo di trasformazione volto alla produzione della FOS). Ciò posto, i Giudici passano all analisi dei caratteri della FOS, per darvi corretta qualifica. La qualifica della FOS Le affermazioni del Consiglio di Stato nella sentenza in commento possono, sinteticamente, essere così elencate: la FOS è risultato di un processo produttivo complesso (di biocompostaggio), diverso dalle operazioni meccaniche di pretrattamento dei rifiuti urbani, che muta la natura del rifiuto e lo trasforma; essendo generata ad esito del processo produttivo la FOS, pur originando da rifiuto urbano, deve essere qualificata come rifiuto speciale; la FOS, intesa come attività, è recupero (R3) ove finalizzata ad impieghi utili (ad es. bonifica di siti contaminati, riempimento di cave abbandonate, utilizzo in agricoltura), smaltimento (D8 e D9) allorché, in mancanza di utilizzo, debba essere conferita in discarica, scontando in tal caso il tributo speciale relativo visto comunque il diverso e maggior valore della FOS rispetto al rifiuto di origine e l utilità del processo di trasformazione. La prima affermazione dei Giudici deriva dall analisi del processo che porta alla creazione della FOS. Separate la frazione secca e la frazione umida del rifiuto urbano indifferenziato, si genera la c.d. FOS da un processo di stabilizzazione della frazione umida al fine di evitare la dispersione delle sostanze in essa

3 contenute. Tale processo si concretizza in una sorta di biocompostaggio, nel corso del quale la frazione umida è depositata per un periodo di due quattro settimane in fabbricati chiusi in condizioni controllate di ossigenazione, temperatura ed umidità e sottoposta a rivoltamenti periodici e ventilazione forzata. L ossidazione stabilizza la frazione umida rendendola non putrescibile ed a basso contenuto di umidità; è dunque chiara per il Collegio giudicante la significativa modifica della natura sostanziale del rifiuto (nella sentenza si parla di un diverso prodotto ), ben diversa da singole operazioni meccaniche di pretrattamento. La seconda affermazione è conseguenza della precedente, quanto riscontrato porta infatti i Giudici a concludere per la qualifica della FOS come rifiuto speciale, in quanto risultato di un processo produttivo che ha modificato significativamente la natura del rifiuto di origine. A nulla può valere la mancanza di una specifica indicazione nell elenco dei rifiuti speciali di cui all art. 184, comma 3, essendo tale elenco (a differenza di quello dei rifiuti urbani di cui al comma precedente) non tassativo ed, anzi, secondo i Giudici volutamente generico. La FOS, volendola sussumere in una delle categorie previste dall art. 184, può dirsi rientrante nella categoria indicata dalla lett. g) del comma 3, ovvero nell ambito dei rifiuti derivanti da attività di recupero e smaltimento dei rifiuti. La terza affermazione riguarda, invece, le operazioni volte alla produzione della FOS ovvero, la FOS come attività finalizzata allo smaltimento oppure al recupero. Significativi i risvolti in termini di gestione, ed i relativi oneri. Sul punto i Giudici, riscontrato che manca nell ordinamento giuridico sia italiano che comunitario una definizione espressa del recupero e dello smaltimento, ma è anche vero che trattasi di concetti in continua evoluzione in relazione al progresso scientifico e tecnologico : i) quanto al recupero, corroborano il concetto di ruolo utile dei rifiuti attualmente contenuto nell art. 183, lett. t) del d. lgs. n. 152/2006[2], arrivando a concludere che la FOS partecipi all attività di recupero ove finalizzata ad impieghi utili (bonifica di siti inquinati; riempimento di cave abbandonate; utilizzo in agricoltura) ; ii) quanto allo smaltimento, indicano sussistente lo stesso quando la FOS in mancanza di richieste di utilizzo, viene conferita in discarica, scontando il tributo speciale. In ultimo il Collegio, considerando l apporto favorevole (sia in termini di utilità ambientale che in termini di gestione) della FOS e del relativo processo di produzione conclude per la necessità di applicare l ecotassa dovuta per lo smaltimento del rifiuto speciale con l aliquota più bassa[3]. [1] Abrogazione avvenuta ad opera dell art. 2, comma 21 bis, del d. lgs. n. 4/2008[2] L articolo recita recupero: qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile ( )L allegato C della Parte IV del presente decreto riporta un elenco non esaustivo delle operazioni di recupero. In sentenza il Consiglio di Stato chiarisce, inoltre, che la corretta qualifica nell ambito dell elencazione di cui all Allegato C è quella di R3, ovvero di recupero di sostanze organiche, comprese le operazioni di compostaggio ed altre trasformazioni. [3] Nella sentenza oggetto di commento si legge La graduazione delle aliquote meglio realizza la finalità del tributo speciale di ridurre al massimo la produzione di rifiuti da smaltire, mediante il riutilizzo e il recupero dagli stessi di materia prima e di energia, ovvero la stabilizzazione della frazione organica. La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 31 ottobre 2012, n. 5566, giunge a risolvere un contrasto giurisprudenziale sorto relativamente alla corretta qualifica della Frazione Organica Stabilizzata (rifiuto urbano o speciale) e del relativo processo di produzione. In precedenza, circa la natura della FOS, da un lato il TAR Toscana (con la sentenza impugnata nel giudizio che ha generato la pronuncia in commento) aveva riconosciuto la qualifica di rifiuto speciale, dall altro il TAR Lazio, pur con specifico riferimento alla

4 situazione emergenziale campana, propendeva per la qualifica di rifiuto urbano. Significativi i risvolti, sia in termini di gestione che di oneri ad essa connessi. Il Consiglio di Stato conclude qualificando la FOS come rifiuto speciale derivante da attività di recupero e smaltimento di rifiuti, chiarendo i limiti di tali diverse attività ed evidenziando che il maggior valore conferito mediante il trattamento che produce la FOS produce un risvolto favorevole in termini gestione e, coerentemente, di tassazione. Consiglio di Stato - Sezione Quinta, Sentenza 31 ottobre 2012, n (massime a cura dell Autore) Frazione Organica stabilizzata Qualifica di rifiuto speciale Risultato di un processo produttivo Deve, quindi, concludersi nel senso che la FOS, in quanto risultato di un processo produttivo specifico perda il connotato di origine di rifiuto urbano proprio della materia prima lavorata e vada considerata alla stregua di rifiuto speciale. Quanto all elencazione dei rifiuti speciali contenuta al comma 3 dell art. 184 del d. lgs. n. 152/2006, la stessa non è tassativa, al contrario di quella relativa ai rifiuti urbani, omettendo un riferimento specifico alla molteplicità dei rifiuti che rinvengono dalle lavorazioni industriali, sicché la FOS, quand anche non menzionata, può ben essere ricompresa. Frazione Organica Stabilizzata Rifiuto speciale derivante da attività di recupero e smaltimento rifiuti La FOS è da qualificare rifiuto speciale incluso nella categoria i rifiuti derivanti da attività di recupero e smaltimento dei rifiuti di cui alla lett. g) dell art. 184, comma 3, d. lgs. n. 152/2006. Rifiuti Frazione Organica Stabilizzata attività di recupero o smaltimento relativamente all impiego in concreto tributo speciale La FOS è attività di recupero, allorché reimpiegata in operazioni utili; è attività di smaltimento allorché, in mancanza di richieste di utilizzo, venga conferita in discarica, scontando il tributo speciale. In entrambi i casi, il processo produttivo ha aggiunto un diverso e maggiore valore, che va valutato attraverso una tassazione più favorevole, in linea con la più bassa aliquota dell ecotassa dovuta per lo smaltimento del rifiuto speciale. Il caso Il caso che ha originato il giudizio dal quale è scaturita la sentenza in commento riguardava la corretta qualifica della Frazione Organica Stabilizzata (FOS) al fine dell individuazione del tributo dovuto, stante una delibera della Regione Toscana che, sulla base di un precedente parere del Ministero dell Ambiente, aveva compreso la FOS tra i rifiuti urbani richiedendone il pagamento del relativo tributo. Sostenevano i ricorrenti in primo grado, oltre all incompetenza regionale per la qualificazione giuridica del tributo, la natura di rifiuto speciale della FOS, con significativi risvolti circa la tariffa da applicarsi per lo smaltimento. Il TAR Toscana, accogliendo con sentenza n. 917/2011 il ricorso, aveva dunque affermato la natura di rifiuto speciale della FOS. Significativo, tuttavia, il contrasto giurisprudenziale generatosi immediatamente dopo tale pronuncia, vista la sentenza 1872/2011 del TAR Lazio, ove la FOS era qualificata come rifiuto urbano. Le tesi confutate dal Consiglio di Stato La Regione Toscana, in sede di impugnazione della sentenza di primo grado, aveva sottolineato tre profili a sostegno della tesi della qualifica della FOS come rifiuto urbano: i) l abrogazione della lett. n) del comma 3 dell art. 184 d. lgs. n. 152/2006[1], che individuava come rifiuti speciali i rifiuti derivanti dalle attività di selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani, definizione nella quale la difesa regionale riteneva rientrante la FOS; ii) la qualifica, in via residuale ad esito dell abrogazione, della FOS come rifiuto urbano; iii) comunque, la necessità di qualificare il rifiuto esclusivamente in base all origine, dunque come rifiuto urbano.

5 Il Consiglio di Stato confuta, con la sentenza in commento, tali assunti: a) confermando la tesi (già sostenuta dal TAR Toscana) della non incidenza sulla qualifica del rifiuto dell abrogazione della lett. n), la cui fattispecie è da considerarsi compresa in quella di cui alla precedente lett. g), contenente una definizione che peraltro meglio si ricollega alle caratteristiche del complesso processo di creazione della FOS; b) ricordando la tassatività dell elencazione dei rifiuti urbani di cui all art. 184, che dunque non può dar luogo ad alcuna interpretazione in via residuale rispetto all elenco dei rifiuti speciali, quest ultimo invece non tassativo; c) chiarendo che la qualifica del rifiuto va svolta con riferimento all intero processo di generazione (ed, infatti, nella sentenza ampio spazio è dato alla ricostruzione del processo di trasformazione volto alla produzione della FOS). Ciò posto, i Giudici passano all analisi dei caratteri della FOS, per darvi corretta qualifica. La qualifica della FOS Le affermazioni del Consiglio di Stato nella sentenza in commento possono, sinteticamente, essere così elencate: la FOS è risultato di un processo produttivo complesso (di biocompostaggio), diverso dalle operazioni meccaniche di pretrattamento dei rifiuti urbani, che muta la natura del rifiuto e lo trasforma; essendo generata ad esito del processo produttivo la FOS, pur originando da rifiuto urbano, deve essere qualificata come rifiuto speciale; la FOS, intesa come attività, è recupero (R3) ove finalizzata ad impieghi utili (ad es. bonifica di siti contaminati, riempimento di cave abbandonate, utilizzo in agricoltura), smaltimento (D8 e D9) allorché, in mancanza di utilizzo, debba essere conferita in discarica, scontando in tal caso il tributo speciale relativo visto comunque il diverso e maggior valore della FOS rispetto al rifiuto di origine e l utilità del processo di trasformazione. La prima affermazione dei Giudici deriva dall analisi del processo che porta alla creazione della FOS. Separate la frazione secca e la frazione umida del rifiuto urbano indifferenziato, si genera la c.d. FOS da un processo di stabilizzazione della frazione umida al fine di evitare la dispersione delle sostanze in essa contenute. Tale processo si concretizza in una sorta di biocompostaggio, nel corso del quale la frazione umida è depositata per un periodo di due quattro settimane in fabbricati chiusi in condizioni controllate di ossigenazione, temperatura ed umidità e sottoposta a rivoltamenti periodici e ventilazione forzata. L ossidazione stabilizza la frazione umida rendendola non putrescibile ed a basso contenuto di umidità; è dunque chiara per il Collegio giudicante la significativa modifica della natura sostanziale del rifiuto (nella sentenza si parla di un diverso prodotto ), ben diversa da singole operazioni meccaniche di pretrattamento. La seconda affermazione è conseguenza della precedente, quanto riscontrato porta infatti i Giudici a concludere per la qualifica della FOS come rifiuto speciale, in quanto risultato di un processo produttivo che ha modificato significativamente la natura del rifiuto di origine. A nulla può valere la mancanza di una specifica indicazione nell elenco dei rifiuti speciali di cui all art. 184, comma 3, essendo tale elenco (a differenza di quello dei rifiuti urbani di cui al comma precedente) non tassativo ed, anzi, secondo i Giudici volutamente generico. La FOS, volendola sussumere in una delle categorie previste dall art. 184, può dirsi rientrante nella categoria indicata dalla lett. g) del comma 3, ovvero nell ambito dei rifiuti derivanti da attività di recupero e smaltimento dei rifiuti. La terza affermazione riguarda, invece, le operazioni volte alla produzione della FOS ovvero, la FOS come attività finalizzata allo smaltimento oppure al recupero. Significativi i risvolti in termini di gestione, ed i

6 relativi oneri. Sul punto i Giudici, riscontrato che manca nell ordinamento giuridico sia italiano che comunitario una definizione espressa del recupero e dello smaltimento, ma è anche vero che trattasi di concetti in continua evoluzione in relazione al progresso scientifico e tecnologico : i) quanto al recupero, corroborano il concetto di ruolo utile dei rifiuti attualmente contenuto nell art. 183, lett. t) del d. lgs. n. 152/2006[2], arrivando a concludere che la FOS partecipi all attività di recupero ove finalizzata ad impieghi utili (bonifica di siti inquinati; riempimento di cave abbandonate; utilizzo in agricoltura) ; ii) quanto allo smaltimento, indicano sussistente lo stesso quando la FOS in mancanza di richieste di utilizzo, viene conferita in discarica, scontando il tributo speciale. In ultimo il Collegio, considerando l apporto favorevole (sia in termini di utilità ambientale che in termini di gestione) della FOS e del relativo processo di produzione conclude per la necessità di applicare l ecotassa dovuta per lo smaltimento del rifiuto speciale con l aliquota più bassa[3]. [1] Abrogazione avvenuta ad opera dell art. 2, comma 21 bis, del d. lgs. n. 4/2008[2] L articolo recita recupero: qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile ( )L allegato C della Parte IV del presente decreto riporta un elenco non esaustivo delle operazioni di recupero. In sentenza il Consiglio di Stato chiarisce, inoltre, che la corretta qualifica nell ambito dell elencazione di cui all Allegato C è quella di R3, ovvero di recupero di sostanze organiche, comprese le operazioni di compostaggio ed altre trasformazioni. [3] Nella sentenza oggetto di commento si legge La graduazione delle aliquote meglio realizza la finalità del tributo speciale di ridurre al massimo la produzione di rifiuti da smaltire, mediante il riutilizzo e il recupero dagli stessi di materia prima e di energia, ovvero la stabilizzazione della frazione organica. TAG: articoli aziende, articoli professionisti, amministrativo, diritto dell ambiente, pubblico, diritto regionale e degli enti locali, diritto tributario Avvertenza La pubblicazione di contributi, approfondimenti, articoli e in genere di tutte le opere dottrinarie e di commento (ivi comprese le news) presenti su Filodiritto è stata concessa (e richiesta) dai rispettivi autori, titolari di tutti i diritti morali e patrimoniali ai sensi della legge sul diritto d'autore e sui diritti connessi (Legge 633/1941). La riproduzione ed ogni altra forma di diffusione al pubblico delle predette opere (anche in parte), in difetto di autorizzazione dell'autore, è punita a norma degli articoli 171, 171-bis, 171- ter, 174-bis e 174-ter della menzionata Legge 633/1941. È consentito scaricare, prendere visione, estrarre copia o stampare i documenti pubblicati su Filodiritto nella sezione Dottrina per ragioni esclusivamente personali, a scopo informativo-culturale e non commerciale, esclusa ogni modifica o alterazione. Sono parimenti consentite le citazioni a titolo di cronaca, studio, critica o recensione, purché accompagnate dal nome dell'autore dell'articolo e dall'indicazione della fonte, ad esempio: Luca Martini, La discrezionalità del sanitario nella qualificazione di reato perseguibile d'ufficio ai fini dell'obbligo di referto ex. art 365 cod. pen., in "Filodiritto" ( con relativo collegamento ipertestuale. Se l'autore non è altrimenti indicato i diritti sono di Inforomatica S.r.l. e la riproduzione è vietata senza il consenso esplicito della stessa. È sempre gradita la comunicazione del testo, telematico o cartaceo, ove è avvenuta la citazione. Filodiritto(Filodiritto.com) un marchio di InFOROmatica S.r.l