Convegno ARI. Beni Culturali e Sviluppo: risorse, interventi e territorio. Le Imprese Specialistiche ed il Codice degli Appalti.

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1 Convegno ARI Beni Culturali e Sviluppo: risorse, interventi e territorio Le Imprese Specialistiche ed il Codice degli Appalti Di Anna Danzi Vice Direttore F.IN.CO. Roma ExpoEdilizia 21 Marzo

2 F.IN.CO. F.IN.CO. è una Federazione nazionale di settore che rappresenta i prodotti, gli impianti, i servizi e le opere specialistiche per le costruzioni. Raggruppa 32 Associazioni nazionali di categoria operanti nel settore delle costruzioni Rappresenta direttamente addetti e imprese Oltre metà delle Associazioni federate opera nel mercato degli appalti pubblici in qualità di impresa specialistica o superspecialistica 2

3 La complessità del panorama normativo Il sistema normativo italiano, in generale, è caratterizzato da una notevole complessità, causa di pesanti incertezze applicative e, spesso, di irresponsabilità diffusa tra gli operatori dei diversi settori. Esigenza da più parti avvertita è quella della semplificazione. Semplificare non dovrebbe voler dire banalizzare i contenuti dei procedimenti o dare avvio ad un sistema di deroghe a tutte le regole del diritto, come a volte si è fatto, ma valorizzare gli elementi fondamentali e funzionali di una regolamentazione marginalizzando gli elementi secondari 3

4 Norme Appalti Cod. Contratti Pubblici (D.Lgs 163/06) = 257 articoli + XXII allegati Regolamento Attuativo (DPR 207/10) = 359 articoli + XIV allegati C è però bisogno di: Snellezza - le due norme potrebbero essere razionalizzate visto che spesso concetti del Codice vengono ripetuti nel Regolamento. Un quadro di regole certo la normativa appalti è continuamente oggetto di microrevisioni inserite nei più disparati provvedimenti normativi 4

5 Il sistema di qualificazione/1 Il sistema italiano di partecipazione agli appalti prevede che gli operatori siano qualificati sulla base di una serie di requisiti di ordine generale (art. 78, dpr 207/10) e di ordine speciale (art. 79, dpr 207/10), dalle Società Organismo di Attestazione (SOA) Con i requisiti di ordine speciale si valuta l adeguata: Capacità economico finanziaria Idoneità tecnico organizzativa (esecuzione di lavori) Dotazione di attrezzature tecniche Organico medio annuo 5

6 Il sistema di qualificazione/2 : Il vulnus Art. 85 del nuovo Regolamento Appalti consente alle imprese che abbiano subappaltato lavori di usare i lavori subappaltati non solo per qualificarsi nella categoria prevalente, ma anche di usarne una parte per accedere alla qualifica della categoria subappaltata (idoneità tecnicoorganizzativa dimostrata indirettamente) -La previsione dell art. 85 non si applica alle lavorazioni inerenti il Restauro (art. 248 Reg.)- Analoga previsione è stata abbastanza recentemente inserita nell art. 189 del Codice dei Contratti Pubblici, come novellato dal DL 70/2011, relativamente al General Contractor che può usare per la qualificazione anche lavori eseguiti da terzi (oltre che direttamente e da proprie controllate) - La previsione dell art. 189 non prevede eccezioni per il Restauro Considerazioni: Perché mai alcuni operatori dovrebbero investire in capacità tecnico- professionali se ad altri è consentito accedere alle medesime qualifiche senza dimostrare di possedere quelle medesime capacità (e di aver fatto i medesimi investimenti)? Come può garantire la corretta esecuzione di un opera chi non ha le effettive capacità di farlo? Si può sacrificare la capacità di fare alla logica dell organizzazione del cantiere? 6

7 Il sistema di qualificazione/3 Nel Regolamento ci sono, però anche indicazioni che vanno nella direzione opposta alla sommaria qualificazione di una parte degli operatori del mercato; come nel caso dell utilizzo dell Avvalimento ai fini della qualificazione. Ai sensi dell art. 49 del Codice dei Contratti Pubblici, un impresa può avvalersi di tutti i requisiti di altra impresa per partecipare ad una gara di appalto. Analoga possibilità è prevista, dall art. 50 del medesimo Codice, per la qualificazione dell impresa attraverso la capacità di altri. Correttamente l art. 88 del Regolamento ha previsto che l impresa che intenda qualificarsi usando le capacità altrui debba dimostrare un rapporto di controllo sul soggetto delle cui categorie si è avvalsa. (Analoga impostazione è attualmente presente nella bozza di Direttiva Comunitaria di revisione della normativa appalti) La previsione, pur con tutte le remore che possono accompagnare l uso dell Avvalimento, rientra nella logica della qualificazione in base alle reali capacità (o meglio, alla realistica possibilità) di eseguire l appalto 7

8 Le lavorazioni superspecialistiche/1 Art. 107 comma 1- Regolamento 207/10: << Ai fini dei bandi di gara, le opere ed i lavori pubblici appartengono ad una o più categorie di opere generali (OG) ovvero ad una o più categorie di opere specializzate (OS) corrispondenti alle categorie indicate nell Allegato A >> Art. 107 comma 2 - Regolamento 207/10: All interno delle opere specializzate (lavorazioni individuate con l acronimo OS), vi sono una serie di attività c.d. superspecialistiche caratterizzate dall essere legate alla realizzazione di strutture, impianti ed opere speciali di notevole contenuto tecnologico e di rilevante complessità tecnica ed, in quanto tali, sono ritenute dall Ordinamento meritevoli di una particolare tutela (garantita dall art. 37 comma 11 del Codice dei Contratti Pubblici) 8

9 Le lavorazioni superspecialistiche/2 Le categorie di opere inerenti il restauro dei beni culturali (Allegato A del Reg. 207/10) OG 2 restauro e manutenzione di beni immobili sottoposti a tutela ai sensi delle disposizioni in materia di beni culturali ed ambientali << Insieme coordinato di lavorazioni specialistiche necessarie a recuperare, conservare, consolidare, trasformare, ripristinare, ristrutturare, sottoporre a manutenzione gli immobili di interesse storico.. Riguarda altresì la realizzazione negli immobili di impianti.finiture.opere connesse.>> OS 2 A restauro di superfici decorate di beni immobili del patrimonio culturale e beni culturali mobili di interesse storico, artistico, archeologico, etnoantropologico << intervento diretto di restauro,.. manutenzione ordinaria e straordinaria di: superfici decorate di beni immobili manufatti lapidei, dipinti murali, dipinti su tela, dipinti su tavola. Stucchi, mosaici intonaci.>> OS 2 B restauro di beni culturali mobili di interesse archivistico e librario << intervento diretto di restauro,.. manutenzione ordinaria e straordinaria di manufatti cartacei e pergamenacei..>> 9

10 Le lavorazioni superspecialistiche/3 Art. 37 comma 11 del Codice dei Contratti rimanda al Regolamento la elencazione della lavorazioni c.d. superspecialistiche e la determinazione delle caratteristiche che debbono possedere le imprese per essere qualificate come tali, in ragione del notevole contenuto tecnologico e della rilevante complessità tecnica delle lavorazioni che devono essere eseguite. Art. 107 comma 2 del Regolamento 207/10 elenca solo quali siano le attività di notevole contenuto tecnologico e di rilevante complessità tecnica che siano meritevoli di una particolare tutela da parte dell Ordinamento (c.d. Superspecialistiche) Dopo lo stralcio dell allegato A1 (già favorevolmente vistato dal Consiglio di Stato col parere 313/10 e richiamato dall art. 79 comma 21 del Regolamento poi stralciato dal Ministero-) nulla è stato definito circa i requisiti che devono essere posseduti dalle imprese per qualificarsi nella categorie c.d. superspecialistiche Conseguenze: Nessun reale freno alla qualificazione superspecialistica acquisita da imprese prive delle reali caratteristiche Ulteriore rafforzamento della stortura prevista dall art. 85 del Regolamento sulla qualificazione con lavori fatti eseguire in subappalto 10

11 Le lavorazioni superspecialistiche/4 Domanda: La qualificazione è dunque una restrizione della concorrenza (come ritengono i sostenitori dell art. 85 nonché i supporters dello stralcio dell Allegato A1 del Regolamento) o uno stimolo alla professionalizzazione, alla specializzazione, all investimento in formazione ed innovazione tecnologica e funzionale (come affermano, viceversa, le categorie contrarie all art. 85 e fermamente convinte che l allegato A1 non andasse tolto)? In Italia esistevano, fino a poco tempo fa, attestazioni SOA per le lavorazioni specialistiche e superspecialistiche: potrebbe un sistema di regole per la qualificazione più stringente e che punta a migliorare la professionalità e l innovazione rappresentare una attentato alla libertà di mercato? 11

12 Appalti, Qualificazione e Mercato Frequente confusione tra lavorazioni generali e lavorazioni specialistiche Cattiva predisposizione di bandi di gara in cui le lavorazioni specialistiche e superspecialistiche, a prescindere dalle indicazioni di legge, vengono assorbite in quelle generali Allargamento a dismisura dell istituto del subappalto in danno di una partecipazione maggiormente rispettosa della professionalità degli specialisti agli appalti Dequalificazione delle imprese specialistiche Costante ricorso al criterio di aggiudicazione del massimo ribasso Diminuzione dei livelli di sicurezza nei cantieri Perdita di qualità nelle realizzazioni finali e conseguenti aumenti di costi per l Ente appaltante, perdite per l Erario e maggiori oneri per il contribuente 12

13 Azioni F.IN.CO. a tutela delle lavorazioni specialistiche e superspecialistiche Interlocuzione costante con i decisori istituzionali (Governo/Parlamento/AVCP/Consiglio di Stato/Autorità Europee) Confronto con altre rappresentanze di categoria Ricorso al TAR Lazio su artt. 79 e 85 del DPR 207/10 Probabile ricorso al Consiglio di Stato avverso sentenza di rigetto del Tar Lazio Sensibilizzazione delle Stazioni Appaltanti, attraverso i relativi Organi di Vigilanza, per una corretta predisposizione dei Bandi di Gara Richiesta di una maggiore qualificazione della domanda pubblica (professionalizzazione delle Stazioni Appaltanti) Sostegno alla divisione in lotti degli appalti a favore di Micro e Piccole Imprese ma anche delle Imprese Specialistiche Sostegno allo sviluppo di ATI, Reti di Imprese ecc. Supporto al pagamento diretto dei subappaltatori da parte della Stazione Appaltante Richiesta di una chiara regolamentazione dei tempi di pagamento anche tra privati 13

14 Conclusioni Gli operatori per investire in innovazione e qualificazione hanno bisogno di: Un sistema di regole semplice Previsioni giuridiche coerenti (qualificazione secondo capacità) Un quadro normativo certo (per pianificazione la propria attività) Una politica economica chiara (se si sceglie un sistema basato sulla reale capacità di eseguire la lavorazione oggetto di appalto si deve procedere di conseguenza senza, di fatto, perseguire forme di compromesso al ribasso) 14