Relazione per l anno 2014 sulla trasparenza dell attività della pubblica amministrazione. (legge 7 agosto 1990, n.241, art.

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1 Relazione per l anno 2014 sulla trasparenza dell attività della pubblica amministrazione (legge 7 agosto 1990, n.241, art. 27, comma 5) 1

2 Relazione per l anno 2014 sulla trasparenza dell attività della pubblica amministrazione (legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 27, comma 5) 2

3 SOMMARIO Introduzione... Pag. 5 1 La Commissione per l accesso ai documenti amministrativi - ruolo e attività a 25 anni dalla sua istituzione La composizione della Commissione per l accesso Composizione della Commissione per l accesso ai documenti amministrativi dall istituzione al Composizione attuale La Trasparenza organizzativa e l accesso civico ai sensi del d.lgs. n.33 del Differenza dell accesso civico rispetto all accesso ai documenti amministrativi di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del I limiti di competenza della Commissione per l accesso in ambito di accesso civico Le innovazioni di principio in materia di accesso contenute nella legge 7 agosto 2015 n. 124 (c.d. legge Madia) Trasparenza amministrativa ai sensi del d.lgs. n. 33 del 2013 e riservatezza - La direttiva del Garante per la privacy del La struttura di supporto all attività della Commissione Il servizio dedicato alla Commissione per l accesso presso il Dipartimento per il Coordinamento amministrativo Il sito internet Accessi al sito internet della Commissione nell anno Il sito intranet riservato ai Componenti della Commissione per la lavorazione telematica dei ricorsi e dei pareri La casella di P.E.C. della Commissione per l accesso Massimazione on line delle decisioni e dei pareri L attività della Commissione per l accesso dal 2006 al Il ricorso Dinanzi alla Commissione per l accesso La procedura Le decisioni della Commissione Gli effetti della decisione favorevole - La carenza di poteri coercitivi e/o sanzionatori in capo alla Commissione in caso di inadempienza o inerzia dell Amministrazione resistente La Revocazione delle decisioni della Commissione per l accesso

4 6 Gli esiti dei ricorsi nell anno Le amministrazioni resistenti Iricorsi contro gli ordini professionali I ricorsi presentati conto le diverse articolazioni dell Amministrazione della giustizia Il Ministero dell istruzione dell università e della ricerca I ricorsi contro i dinieghi di accesso degli Enti del settore della Salute Ricorsi contro il Ministero del lavoro Ricorsi nel settore della Difesa Ministero dell interno Ministero dell economia e delle finanze La distribuzione geografica dei ricorsi nel I ricorsi alla Commissione divisi per regione L estensione della competenza della Commissione sui ricorsi presentati contro gli enti locali in caso di carenza di difensore civico Le funzioni consultive della Commissione per l accesso ai sensi dell articolo 27 della legge n. 241/90 I pareri. 7.1 I Pareri suddivisi per regione di appartenenza del richiedente I pareri sui regolamenti delle amministrazioni in materia di diritto d accesso I richiedenti il pare suddivisi per categorie Pareri richiedenti dai consiglieri comunali e provinciali Inapplicabilità dell articolo 43 del TUEL ai consiglieri regionali e ai parlamentari I pareri richiesti dalle amministrazioni statali I pareri resi dalla Commissione nel Categorie di documenti inaccessibili per la salvaguardia dell ordine pubblico Accesso di un parlamentare agli atti amministrativi, nell ambito di attività di sindacato ispettivo Accesso a titoli edilizi e concessioni di passo carrabile Portata e limiti dell accesso ambientale Accesso dei consiglieri comunali a procedimenti disciplinari dei dipendenti comunali Diritto di accesso agli atti da parte di un ex consigliere comunale Accesso dei consiglieri comunali a procedimenti disciplinari dei dipendenti comunali

5 8.8 Accesso da parte di un funzionario intervenuto nel procedimento Visione del protocollo informatico tramite password da parte del consigliere comunale Accesso a titoli edilizi e concessioni di passo carrabile amministrazione comunale di Portovenere Portata e limiti dell accesso ambientale Acceso del consigliere comunale alla Password del programma di contabilità del Comune Accesso del consigliere comunale Accesso ai documenti relativi ad un affidamento diretto ai sensi dell art. 125, d.lgs. 136/ Accesso dei Consiglieri comunali alla corrispondenza dell Amministrazione comunale con la Procura della Corte dei conti Accesso del cittadino residente Accesso a documentazione di procedimenti disciplinari Accesso del sindacato di polizia a documentazione con dicitura riservata amministrativa Accesso di un consigliere della regione Lombardia agli atti dell Agenzia del Demanio inerenti la gestione del complesso monumentale della Certosa di Pavia Accesso ad atti parte di un procedimento non concluso da parte delle organizzazioni sindacali Ammissibilità della produzione a terzi di documenti oggetto di diritto di accesso Accesso a documentazione amministrativa inerente ad un procedimento disciplinare Limiti al diritto di accesso del consigliere comunale Possibiltà di derogare all obbligo di preventiva informativa all interessato per l accesso ai documenti amministrativi Limiti del diritto di accesso dei consiglieri comunali ai sensi dell articolo 43, comma 2 del D.lgs. n.267 del Accesso alla SCIA del confinante Tutela della riservatezza e dell anonimato- accesso ed esposto nell ambito del procedimento disciplinare Accesso agli atti di una dirigente scolastica Accesso agli atti ai sensi della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modifiche. Richiesta di parere Accesso agli atti di una dirigente scolastica Accesso a documentazione di procedimenti disciplinare parere Accesso agli atti di una procedura di selezione per contratto a tempo indeterminato presso l Agenzia del Demanio

6 8.33 Esercizio del diritto di accesso di un consigliere comunale Accesso agli atti di gara da parte di assessore comunale Oneri economici connessi all esercizio dell accesso Accesso analisi acqua potabile Gli interventi della Commissione L applicazione del diritto d accesso ai documenti amministrativi attraverso le decisioni rese della Commissione nell anno Gli effetti deflattivi sul contenzioso giurisdizionale dell attività giustiziale della Commissione per l accesso Indice delle Figure

7 Introduzione La legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, più volte modificata nel corso degli anni dal legislatore, ha segnato una svolta epocale nella concezione dell azione della Pubblica Amministrazione, delineando il nuovo volto dell esercizio dei pubblici poteri. Dalla concezione autoritativa del rapporto tra pubblica amministrazione e privato cittadino, si è passati ad una visione delle dinamiche pubblico-privato, in cui i due soggetti si muovono in maniera paritaria e godono della medesima dignità ed è dato nuovo valore alla funzionalizzazione dell azione amministrativa, che trova la sua ragione d essere nella efficiente soddisfazione delle esigenze del cittadino-utente con cui si relaziona. In questa nuova visione rientrano sia l enunciazione dell obbligo di provvedere della Pubblica Amministrazione, che garantisce i cittadini dall inerzia dei pubblici poteri, sia la piena responsabilizzazione dei soggetti che agiscono in nome dell Amministrazione, garantita dalla individuazione del responsabile del procedimento. Gli istituti, introdotti dalla legge n. 241 del 1990, rafforzati dalle modifiche successivamente intervenute 1, volti a garantire maggiore efficacia ed efficienza all azione amministrativa, consentendo il ricorso a strumenti tratti dal diritto privato, ampliando le ipotesi di partecipazione diretta del cittadino alle scelte operate dall amministrazione. In tale contesto si inserisce l introduzione del principio di pubblicità e trasparenza dell azione amministrativa, sancito dalla previsione del diritto d accesso ai documenti amministrativi, di cui agli articoli 22 e ss. della legge n. 241/1990. Con l avvento della legge n. 241 del 1990 è di conseguenza mutato radicalmente il modus operandi dell amministrazione che deve garantire la piena trasparenza del proprio agire, curando l interesse pubblico in maniera da rendere sempre conoscibile l iter formativo delle proprie decisioni amministrative, anche al fine di salvaguardare gli interessi privati coinvolti. Al cittadino è riconosciuto il diritto di accedere agli atti in possesso della pubblica amministrazione, al fine di tutelare i propri interessi e di verificare la razionalità e la coerenza delle scelte effettuate dalla pubblica amministrazione. Dunque, il segreto con l entrata in vigore della legge n. 241 del 1990 ha perso definitivamente la valenza di principio informatore dell operato della pubblica amministrazione e non occupa più una posizione dominate: è possibile invocare la necessità del segreto solo nei casi in cui vi sia l esigenza obiettiva e reale di tutelare particolari e delicati interessi pubblici; esigenza che, tra l altro, deve essere normativamente prevista e ritenuta prevalente sul diritto di accesso 2. 1 La legge n. 241 del 1990 è stata ripetutamente modificata negli ultimi anni. In particolare le norme in essa contenute in materia di accesso ai documenti amministrativi e di trasparenza sono state modificate, dapprima con la legge 3 agosto 1999, n. 265 e con la legge 24 novembre 2000, n. 340, quindi sono intervenute la legge 13 febbraio 2001, n. 45 e il decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, poi la legge 11 febbraio 2005, n. 15 e, in fine, la legge 8 giugno 2009, n. 69 e il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Da ultimo, è intervenuta la legge 7 agosto 2015, n In tal senso si esprimeva già l art. 24 della legge n. 241 del 1990 nella sua formulazione originaria, che escludeva l accesso per i documenti coperti da segreto di stato ai sensi dell articolo 12 della legge 24 ottobre 1877, n. 801, nonchè nei casi di segreto o di divieto di divulgazione altrimenti previsti dall ordinamento ; principio sostanzialmente confermato dal testo vigente dello stesso articolo, anche se meglio circoscritto e definito, dalla nuova formulazione. 5

8 La trasparenza dell amministrazione, ormai divenuta cardine fondamentale dell agire pubblico, assume rilievo sia nel senso che è funzionale ad assicurare esigenze di carattere generale quali quelle dell imparzialità e del buon andamento dell amministrazione, sia perché da vita, a tutti gli effetti, a posizioni giuridiche soggettive che godono di una specifica tutela riconosciuta dall ordinamento. Sulla scia di tali principi, dapprima il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n ha introdotto il concetto di trasparenza intesa come accessibilità totale 4, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell attività di misurazione e valutazione svolte dagli organi competenti, allo scopo di favori re forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. E, da ultimo, il decreto legislativo 14 marzo 2013, n che ha sancito il principio generale di trasparenza 6 - intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l organizzazione e l attività delle pubbliche amministrazioni - allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull utilizzo delle risorse pubbliche e ha introdotto l obbligo di pubblicazione - sui siti internet istituzionali delle pubbliche amministrazioni - dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l organizzazione e l attività delle pubbliche amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione. Ai sensi dell articolo 1, comma 1, del menzionato decreto legislativo 33/ 13, la trasparenza, così intesa, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di segreto di Stato, di segreto d ufficio, di segreto statistico e di protezione dei dati personali, concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, di buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell utilizzo delle risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali ed integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. 7 E stato, comunque, mantenuto inalterato l assetto del diritto d accesso ai documenti amministrativi, con riferimento agli atti amministrativi non soggetti agli obblighi di pubblicità di cui al succitato decreto, così come disciplinato dagli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990 e dal DPR 184 del 2006 ed è stato espressamente confermata la piena competenza della Commissione per l accesso ai documenti amministrativi in tale ambito 8. La Legge n. 241 del 1990 attribuisce diverse funzioni alla Commissione per l accesso ai documenti amministrativi, che verranno esaminate nel dettaglio nei capitoli 3 Recante Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni., pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 254 del 31 ottobre 2009, supplemento ordinario n. 197) 4 Vedi l articolo 11, decreto legislativo 27 ottobre 2009, n Recante Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni (pubblicato nella G.U. n. 80 del 5 aprile 2013). 6 Vedi l articolo 1, decreto legislativo n. 33 del Vedi articolo 1, comma 2 del decreto legislativo n. 33 del Vedi articolo 4, comma 7 del decreto legislativo n. 33 del

9 che seguono. Essa è l organismo preposto alla vigilanza sull attuazione del principio della piena conoscibilità e trasparenza dell attività della pubblica amministrazione, al quale possono rivolgersi privati cittadini e pubbliche amministrazioni. L operato della Commissione per l accesso, è divenuto uno dei principali spazi di dialogo e confronto tra cittadini e pubblica amministrazione finalizzati a realizzare i principi di controllo democratico, di tutela dei diritti, di trasparenza e imparzialità, stabiliti dalla Costituzione e dalla legge n. 241 del Nel corso dell anno 2014, a riprova dell aumentata consapevolezza da parte dei cittadini del proprio diritto all accesso, sempre più sentito come un esigenza imprescindibile, la Commissione ha visto notevolmente crescere il numero dei ricorsi presentati e decisi. 7

10 1 La Commissione per l accesso ai documenti amministrativi - ruolo e attività a 25 anni dalla sua istituzione A circa 25 anni dalla sua istituzione la Commissione per l accesso ai documenti amministrativi continua a svolgere, in modo sempre più intenso, la propria attività di vigilanza ed impulso nell ambito dell applicazione del diritto d accesso ai documenti amministrativi, sia in sede consultiva - attraverso l adozione di pareri in materia d accesso, in risposta alle richieste dei cittadini e delle pubbliche amministrazioni sia, soprattutto, in sede giustiziale, - attraverso le decisioni dei ricorsi amministrativi presentati dai cittadini, ai sensi dell articolo 25, comma 4 della legge n. 241 del 1990, avverso i dinieghi d accesso delle pubbliche amministrazioni. Come si vedrà nel dettaglio nei capitoli che seguono, nell anno 2014, si è registrato un forte aumento delle attività della Commissione, a fronte della diminuzione del numero dei suoi componenti, scesi, dai 17 iniziali nel 1991, a solo 11 membri compreso il presidente nel Ciò si è verificato in relazione al continuo incremento dei ricorsi presentati alla stessa, avverso i provvedimenti di diniego d accesso agli atti non solo delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, ma anche degli Enti locali, nei confronti dei quali la Commissione ha ritenuto, in linea con l orientamento espresso già nell anno precedente, di dover estendere la propria competenza, in caso di mancanza totale del difensore civico, sia a livello provinciale che regionale, al fine di evitare un vuoto di tutela del diritto d accesso in sede amministrativa, in tali ambiti territoriali. In particolare, nel corso del 2014, la commissione si è riunita in seduta plenaria 15 volte e ha deciso complessivamente 1181 ricorsi. Oltre all intensificarsi dell attività giustiziale peraltro in continua crescita a partire dal la Commissione ha registrato nel 2014 anche un incremento dell attività consultiva, prevista dall articolo 27 della legge n. 241 del 1990 ed ha reso, nel corso dell anno considerato, 119 pareri rispondendo sia ai privati cittadini che alle pubbliche amministrazioni, che hanno posto quesiti in materia di accesso ai documenti amministrativi e di trasparenza. Figura 1: Le attività della Commissione dal 2006 al

11 Dal grafico che precede si può notare che rispetto al 2006 (125 ricorsi), già nel 2007 il numero dei ricorsi è aumentato passando a 361, per poi arrivare nel 2008 a quota 426, mentre si è avuta una riduzione nelle richieste di parere 140 nel 2008, contro i 194 del 2007 (i pareri espressi erano 125 nel 2016). Il 2007 è stato un vero e proprio anno di svolta per le attività della Commissione sia per il numero dei ricorsi decisi, sia dei pareri emessi e il 2008 ne ha conferma sostanzialmente le tendenze. Tuttavia, è interessante notare la decisa propensione all incremento nei ricorsi in confronto alla tendenziale stabilità delle richieste di parere. Questo dato potrebbe essere interpretato, in primo luogo, come un affermarsi tra i cittadini della percezione che il rimedio amministrativo del ricorso alla Commissione è uno strumento utile ed efficace per ottenere l accesso ai documenti. Quanto alla tendenziale stabilità nella richiesta di pareri, possono essere individuate due cause: da un lato, buona parte delle amministrazioni hanno ormai adottato, dopo averli sottoposti al parere della Commissione, i regolamenti che disciplinano l accesso ai documenti, dall altro, l ormai rilevante complesso di pronunce della Commissione costituisce un valido ausilio fornito alle amministrazioni e ai cittadini per dirimere preventivamente i contrasti e le ambiguità interpretative della disciplina sull accesso. Per inquadrare correttamente i dati sopra riportati, occorre sottolineare che la legge 11 febbraio 2005 n. 15, di modifica ed integrazione della legge n. 241 del 1990, ha conferito maggiore incisività al ruolo della Commissione per l acesso, accrescendone le funzioni ed attribuendole nuovi poteri. Inoltre, a partire dal giugno 2006, dopo l entrata in vigore del D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, che offre ai cittadini la tutela amministrativa contro le decisioni di diniego, limitazione o differimento all accesso da parte delle amministrazioni dello Stato, il lavoro della Commissione per l accesso ai documenti amministrativi si è gradualmente sviluppato e approfondito. Con il passare degli anni, si è sempre più affermata, presso i cittadini, la conoscenza del ruolo e delle funzioni della Commissione. Questo è dimostrato non solo dal crescente numero di domande (ricorsi e richieste di pareri), ma anche dalla diversità e dalla varietà delle fattispecie sottoposte al giudizio della Commissione. Inoltre, con l analisi e lo studio di una molteplicità di casi, le decisioni della Commissione costituiscono un precedente che influenza e orienta l attività delle pubbliche amministrazioni in materia di accesso ai documenti amministrativi. Come si può osservare nel grafico di cui alla figura 1 sopra riportata, la Commissione, attraverso la propria sempre più intensa opera interpretativa delle regole in materia di accesso ai documenti amministrativi, oltre a soddisfare le numerose istanze dei cittadini, ha contribuito in modo sempre più significativo, soprattutto a partire dal 2006, a promuovere la diffusione negli uffici pubblici, sia centrali che periferici, della cultura della trasparenza e della piena visibilità degli atti. Attraverso le proprie decisioni, in particolare la Commissione ha esaminato le varie tematiche in materia di diritto d accesso, che saranno riportate nel dettaglio nei capitoli seguenti di questa relazione, in particolar modo, con riferimento alle pronunce, sia in sede consultiva, sia in sede giustiziale intervenute nell anno

12 1.1 La composizione della Commissione per l accesso La composizione della Commissione per l accesso ai documenti amministrativi dalla sua prima costituzione, risalente a 25 anni fa, ha subito nel corso del tempo diverse modifiche. Inizialmente istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell art. 27 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, ha registrato una prima modifica in applicazione della legge n. 15 del 2005 che ha ridotto il numero dei componenti, in un ottica di semplificazione e razionalizzazione. Dal 1991, anno di prima costituzione, al 2005, la Commissione per l accesso, nominata con decreto del Presidente della Repubblica, era costituita oltre che dal Presidente, da sedici membri, dei quali: - due senatori e due deputati, designati dai Presidenti delle rispettive Camere; - quattro scelti fra i magistrati e gli avvocati dello Stato, designati dai rispettivi organo d autogoverno; - quattro fra i professori di ruolo in materia giuridico amministrativa; - quattro fra i dirigenti dello Stato e degli altri enti pubblici. Successivamente, ricostituita con d.p.c.m. 15 luglio 2005, ai sensi delle modifiche legislative intervenute, risultava composta, oltre che dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che la presiede di diritto dai seguenti componenti: - due senatori e due deputati, designati dai Presidenti delle rispettive Camere; - quattro fra i magistrati e gli avvocati dello Stato, designati dai rispettivi organo d autogoverno; - due fra i professori di ruolo in materia giuridico-amministrativa, designati dal Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca; - uno fra i dirigenti dello Stato o di enti pubblici, designati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri; - il capo della struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri che costituisce il supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione (capo del Dipartimento per il coordinamento amministrativo), membro di diritto. Sempre a decorrere dall anno 2005, sono stati nominati, per la prima volta, i cinque esperti a supporto della Commissione medesima, ai sensi dell art. 27, comma 2, ultimo periodo della citta legge n.241 del Da ultimo, a seguito delle modifiche introdotte all articolo 27 della legge n. 241 del 1990, dalla legge 9 agosto 2013, n 98, recante Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, recante disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia, è stata prevista un ulteriore riduzione a soli dieci membri oltre al Presidente - dei componenti della Commissione, nell ottica della semplificazione e razionalizzazione. In particolare, l articolo 47 bis della citata legge 9 agosto 2013, n. 98, recante la rubrica (Misure per garantire la piena funzionalità e semplificare l'attività della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi) ha apportato all articolo 27, comma 2, della legge n.241 del 1990, che disciplina la composizione della Commissione per l accesso, le seguenti modificazioni: 10

13 1) le parole: "e' composta da dodici membri" sono sostituite dalle seguenti: "e' composta da dieci membri"; 2) dopo le parole: "quattro scelti fra il personale di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97," sono inserite le seguenti: "anche in quiescenza,"; 3) le parole: "due fra i professori di ruolo" sono sostituite dalle seguenti: "e uno scelto fra i professori di ruolo"; 4) le parole: "e uno fra i dirigenti dello Stato e degli altri enti pubblici" sono soppresse; Lo stesso articolo 47-bis della legge n. 98 del 2013 ha inserito, dopo il comma 2, dell articolo 27 della L. n. 241 del 1990, il comma 2-bis che recita: La Commissione delibera a maggioranza dei presenti. L'assenza dei componenti, per tre sedute consecutive, ne determina la decadenza". Il citato articolo 47-bis, inoltre, al comma 2 prevede che la Commissione per l accesso, così come da ultimo modificata, e'ricostituita entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge 98 del Fino alla data di nuova costituzione, la Commissione continua ad operare nella precedente composizione. Quindi, il comma 3 sempre dell articolo 47-bis ha soppresso il primo periodo del comma 6 dell articolo 12 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 2006, n. 184, abrogando il quorum di sette componenti, precedentemente previsto per la regolarità delle sedute. Di seguito, si riporta, nel dettaglio, la composizione della Commissione per l accesso ai documenti amministrativi, nel corso dei venticinque anni della sua esistenza. Figura 2: La commissione nella sua composizione dall istituzione al

14 1.2 Composizione della Commissione per l accesso ai documenti amministrativi dall istituzione al 2014 Di seguito si riportano, nel dettaglio, le composizioni della Commissione succedutesi nel tempo. COMPOSIZIONE DELLA COMMISSIONE PER L'ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI DAL 1991 AD OGGI TRIENNIO D.P.C.M. 31 maggio 1991 (integrato con D.P.C.M. 27 giugno 1991) Presidente: Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri pro tempore Componenti: - Sen. Giorgio Giulio COVI; - Sen. Francesco GUIZZI; - On. Augusto Antonio BARBERA; - On. Adriano CIAFFI; - Prof. Antonio CARULLO, Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico presso l'università di Bologna, con funzioni di Vice Presidente; - Dott. Silvino COVELLI, Presidente di Sezione della Corte dei Conti; - Avv. Ignazio Francesco CARAMAZZA, Segretario Generale dell'avvocatura Generale dello Stato; - Dott. Alessandro PAJNO, Consigliere di Stato; - Prof. Pietro Alberto CAPOTOSTI, Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico presso l'università "La Sapienza" di Roma; - Prof. Massimo C. BIANCA, Ordinario di Diritto Civile presso l'università "La Sapienza" di Roma; - Prof. Aldo LOIODICE, Ordinario di Diritto Costituzionale presso l'università di Bari; - Prof. Ing. Gianni BILLIA, Segretario Generale del Ministero delle Finanze; - Dott. Cesare VETRELLA, Dirigente Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri; - Dott. Mario SERIO, Dirigente Generale dell'archivio Centrale dello Stato; - Cons.Vincenzo MARINELLI, Magistrato di Corte d'appello, sostituito, in quanto dimissionario, dal Cons. Eduardo di SALVO, a far data dal 1994; - Dott. Elio FELICIANI, Dirigente dell'a.n.a.s. (dimissionario dal 23 dicembre 1993). A seguito dello scioglimento anticipato della Commissione (art. 27, 3 comma della Legge 241 del 1990) i quattro membri parlamentari sono stati sostituiti, con D.P.C.M. 9 febbraio 1993, con i seguenti: - Sen. Avv. Maria Giovanna VENTURI; - Sen. Terzo PIERANI; - On. Avv. Eugenio TARABINI; - On. Prof. Giulio CELLINI. TRIENNIO D.P.C.M. 24 novembre 1994 Presidente: Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri pro tempore Componenti: - Sen Luigi ROVEDA; 12

15 - Sen. Antonella BRUNO GANERI; - On. Mario FERRARA; - On. Vincenzo NESPOLI; - Prof. Carlo MEZZANOTTE, Ordinario di Diritto Costituzionale presso la Libera Università Internazionale Studi Sociali; - Dott. Silvino COVELLI, Presidente di Sezione della Corte dei Conti; - Avv. Ignazio Francesco CARAMAZZA, Segretario Generale dell'avvocatura dello Stato; - Dott. Alessandro PAJNO, Consigliere di Stato; - Dott. Eduardo di SALVO, Sostituto Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte di Cassazione; - Prof. Achille MELONCELLI, Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico dell'economia presso la Terza Università di Roma; - Prof. Massimo C. BIANCA, Ordinario di Diritto Civile presso l'università "La Sapienza" di Roma; - Prof. Aldo LOIODICE, Ordinario di Diritto Costituzionale presso l'università di Bari; - Dott. Cesare VETRELLA, Dirigente Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri; - Dott. Mario SERIO, Dirigente Generale dell'archivio Centrale dello Stato; - Dott. Giorgio TINO, Dirigente Generale del Ministero delle Finanze. TRIENNIO D.P.C.M. 17 marzo 1998 Presidente: Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri pro tempore Componenti: - Sen. Ernesto MAGGI; - Sen. Palmiro UCCHIELLI; - On. Pietro CAROTTI; - On. Paolo MAMMOLA; - Avv. Ignazio Francesco CARAMAZZA, Avvocato dello Stato; - Dott. Giuseppe SEVERINI, Consigliere di Stato; - Dott. Gaetano D'AURIA, Consigliere della Corte dei Conti; - Prof. C. Massimo BIANCA, Ordinario di Diritto Civile presso l'università "La Sapienza" di Roma; - Prof. Marcello CLARICH, Ordinario di Diritto Amministrativo presso l'università di Siena; - Prof. Andrea PISANESCHI, Straordinario di Diritto Pubblico presso l'università di Siena; - Prof. Giulio VESPERINI, Associato di Istituzioni di Diritto Pubblico presso l'università della Tuscia di Viterbo; - Dott.ssa Anna GARGANO, Dirigente Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri; - Dott. Giovanni CALOSSO, Dirigente Generale dell'istituto nazionale di Statistica; - Dott.ssa Pia MARCONI, Dirigente Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri; - Dott. Giorgio TINO, Dirigente Generale del Ministero delle Finanze. Con D.P.C.M. in data 12 giugno 1998, la composizione della Commissione è stata integrata con il Consigliere di Cassazione Dott. Giancarlo CAPALDO. In data 17 novembre 1998, è stato confermato Vice Presidente della Commissione (ex art.2 del regolamento interno) l'avv. Ignazio F. CARAMAZZA. TRIENNIO D.P.C.M. 24 maggio 2002 (integrato con D.P.C.M. 8 novembre 2002 e con D.P.C.M. 29 novembre 2002) Presidente: Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri pro tempore 13

16 Componenti: - Sen. Aleandro LONGHI; - Sen. Ida DENTAMARO; - On. Pierantonio ZANETTIN; - On. Giorgio CONTE; - Avv. Ignazio Francesco CARAMAZZA, Vice Avvocato Generale dello Stato, con funzioni di Vicepresidente della Commissione; - Prof. Dott. Luigi COSSU, Presidente di sezione del TAR Lazio; - Dott. Giorgio PUTTI, Consigliere della Corte dei Conti; - Dott. Achille MELONCELLI, Consigliere di Cassazione; - Prof. Cesare Massimo BIANCA, Ordinario di Diritto Civile presso l'università degli studi "La Sapienza" di Roma; - Prof. Aldo SANDULLI, Ordinario di Diritto Amministrativo presso l'università degli studi di Urbino; - Prof. Claudio FRANCHINI, Ordinario di Diritto Pubblico presso l'università degli studi di Roma Tor Vergata; - Prof. Giulio VESPERINI, Straordinario di Diritto Amministrativo presso l'università degli studi di Viterbo - La Tuscia; - Dott. Ferruccio SEPE, Dirigente di prima fascia del ruolo unico dei dirigenti designato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri; - Dott. Alberto STANCANELLI, Dirigente di prima fascia del ruolo unico dei dirigenti designato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri; - Dott. Antonio BIGI, Dirigente di seconda fascia del ruolo unico dei dirigenti designato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri; - Dott.ssa Barbara TORRICE, Dirigente di seconda fascia del ruolo unico dei dirigenti designato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Con D.P.C.M. 8 novembre 2002 il Dott. Antonio NADDEO, dirigente di prima fascia del ruolo unico dei dirigenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, è stato nominato componente della Commissione, in sostituzione del Dott. Alberto STANCANELLI dimissionario. Con D.P.C.M. 29 novembre 2002, il Sen. Luciano MODICA è stato nominato componente della Commissione, in sostituzione del Sen. Aleandro LONGHI, dimissionario. TRIENNIO D.P.C.M. 15 luglio 2005 (integrato con D.P.C.M. 22 settembre 2006, con D.P.C.M. 3 agosto 2007 e con D.P.C.M. 23 novembre 2007) Presidente: Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri pro tempore, con funzioni di Presidente della Commissione. Componenti: - Sen. Luciano MAGNALBÒ; - Sen. Luciano MODICA; - On. Gianclaudio BRESSA; - On. Pierantonio ZANETTIN; - Cons. Gianpiero Paolo CIRILLO, Capo del Dipartimento per il coordinamento amministrativo, struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri di supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione, membro di diritto; - Cons. Tommaso ALIBRANDI, Presidente di sezione del Consiglio di Stato; - Avv. Ignazio Francesco CARAMAZZA, Vice Avvocato generale dello Stato, con funzioni di vice Presidente della Commissione; - Dott. Salvatore RUSSO, Presidente di sezione del Tribunale di Nocera Inferiore; - Cons. Giorgio PUTTI, Consigliere della Corte dei conti; - Prof. Claudio FRANCHINI, Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l'università degli Studi di Roma Tor Vergata; - Prof. Carlo COLAPIETRO, Ordinario di Diritto costituzionale presso l'università degli Studi di Roma Tre; - Dott.ssa Barbara TORRICE, Dirigente di seconda fascia del ruolo del Ministero della difesa. A seguito di fine legislatura, con DPCM 22 settembre 2006, la composizione è stata così modificata: - Cons. Luigi GALLUCCI, Capo del Dipartimento per il coordinamento amministrativo, struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri di supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione, membro di diritto; - Sen. Emilio Nicola BUCCICO; 14

17 - Sen. Edoardo POLLASTRI; - On. Fabio BARBATELLA; - On. Giancarlo TAURINI. TRIENNIO D.P.C.M. 28 agosto 2008 (integrato con D.P.C.M. 27 marzo 2009) Presidente: Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dott. Gianni LETTA. Componenti: - Cons. Diana AGOSTI, Capo del Dipartimento per il coordinamento amministrativo, struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri di supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione, membro di diritto; - Sen. Gennaro CORONELLA; - Sen. Gerardo D'AMBROSIO; - On. Daniela SBROLLINI; - On. Roberto SPECIALE; - Cons. Salvatore GIACCHETTI, Presidente di Sezione del Consiglio di Stato; - Avv. Ignazio F. CARAMAZZA, Vice Avvocato generale dello Stato, con funzioni di Vicepresidente della Commissione; - Cons. Ivan DE MUSSO, Consigliere della Corte dei conti; - Prof. Carlo COLAPIETRO, Ordinario di Diritto costituzionale della facoltà di Scienze Politiche presso l'università Roma 3; - Prof. Claudio FRANCHINI, Ordinario di Diritto amministrativo nella facoltà di Giurisprudenza e direttore del Dipartimento di Diritto pubblico presso l'università degli Studi di Roma Tor Vergata; - Dott.ssa Barbara TORRICE, dirigente di seconda fascia del ruolo del Ministero della difesa; - Dott. Marco MANCINI, Magistrato ordinario (nominato con DPCM 27 marzo 2009). TRIENNIO D.P.C.M. 8/9/2011 Presidente: Sottosegretario di Stato Cons. Paolo PELUFFO. Componenti: - Cons. Diana AGOSTI, Capo del Dipartimento per il coordinamento amministrativo, struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri di supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione, membro di diritto; - Sen. Gennaro CORONELLA; - Sen. Gerardo D'AMBROSIO; - On. Daniela SBROLLINI; - On. Roberto SPECIALE; - Pres. Cesare MASTROCOLA, presidente di sezione TAR Abruzzo; - Avv. Ignazio F. CARAMAZZA, Avvocato Generale dello Stato; - Prof. Carlo COLAPIETRO, Ordinario di Diritto costituzionale della facoltà di Scienze Politiche presso l'università Roma 3; - Prof. Claudio FRANCHINI, Ordinario di Diritto amministrativo nella facoltà di Giurisprudenza e direttore del Dipartimento di Diritto pubblico presso l'università degli Studi di Roma Tor Vergata; - Dott.ssa Barbara TORRICE, dirigente di seconda fascia del ruolo del Ministero della difesa; - Dott. Marco MANCINI, Magistrato ordinario (nominato con DPCM 27 marzo 2009). TRIENNIO D.P.C.M. 21/11/

18 Presidente: Sottosegretario di Stato Pres. Filippo PATRONI GRIFFI. Componenti: - Cons. Diana AGOSTI, Capo del Dipartimento per il coordinamento amministrativo, struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri di supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione, membro di diritto; - Sen. Enrico PICCINELLI; - Sen. Claudio MOSCARDELLI; - On. Laura CASTELLI; - On. Gian Mario FRAGOMELI; - Avv. Ignazio Francesco CARAMAZZA, Avvocato Generale dello Stato emerito; - Pres. Michele PERRELLI, presidente TAR Basilicata (Potenza); - Prof. Carlo COLAPIETRO, Ordinario di Diritto costituzionale della facoltà di Scienze Politiche presso l'università Roma 3. Con successivo decreto si provveerà ad integrare la composizione della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi con i componenti designati, rispettivamente, dal Consiglio Superiore della Magistratura e dal Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti. 1.3 Composizione attuale La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi é stata ricostituita con D.P.C.M. 15/7/2005, D.P.C.M. 22/9/2006, D.P.C.M. 28/8/2008, D.P.C.M. 27/3/2009, D.P.C.M. 8/9/2011, D.P.C.M. 21/11/2013 e da ultimo D.P.C.M. 29/04/2015. Si riporta di seguito l elenco dei componenti attuali: - Prof. Claudio DE VINCENTI, Presidente, Sottosegretario di Stato; - Il Capo del Dipartimento per il coordinamento amministrativo, struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri che costituisce il supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione, membro di diritto; - Sen. Enrico PICCINELLI, componente designato dal Presidente del Senato della Repubblica; - Sen. Claudio MOSCARDELLI, componente designato dal Presidente del Senato della Repubblica; - On. Laura CASTELLI, componente designato dal Presidente della Camera dei Deputati; - On. Gian Mario FRAGOMELI, componente designato dal Presidente della Camera dei Deputati; - Avv. Ignazio Francesco CARAMAZZA, Avvocato Generale dello Stato emerito, componente designato dall'avvocatura Generale dello Stato, con funzioni di vicepresidente ; - Pres. Michele PERRELLI, Presidente TAR Emilia Romagna (Bologna), componente designato dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa; - Prof. Carlo COLAPIETRO, docente ordinario di diritto costituzionale della facoltà di scienze politiche, presso l Università Roma 3 componente designato dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca; - Cons. Maria Luisa DE CARLI, Consigliere della Corte dei Conti, designato dalla Corte dei Conti; - Cons. Fiammetta PALMIERI, Magistrato ordinario, designato dal Consiglio Superiore della Magistratura. 16

19 2 La Trasparenza organizzativa e l accesso civico ai sensi del d.lgs. n.33 del 2013 Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, recante: Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, ha essenzialmente ripreso i principi dell articolo 11 del d.lgs. n che è stato espressamente abrogato - ampliando la portata del concetto di trasparenza, assurto a Principio generale di trasparenza 9 dell amministrazione, rafforzando l obbligo di pubblicazione sui siti internet istituzionali degli atti concernenti l organizzazione e l attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la sua realizzazione (i cosi detti atti organizzativi, relativi all esercizio dei servizi pubblici e alla misurazione delle prestazioni) e introducendo il nuovo istituto dell accesso civico, quale strumento offerto al cittadino per vigilare sul corretto, efficace ed efficiente utilizzo delle risorse pubbliche. Anche questa relazione si riferisce in modo specifico all attività svolta dalla Commissione per l accesso nel corso dell anno 2014, e attiene esclusivamente alla trasparenza intesa, ai sensi della legge n 241 del 1990, come accesso ai documenti amministrativi, appare tuttavia utile riportare qualche breve cenno alle nuove disposizioni normative, introdotte dal citato decreto legislativo. Anche se la nuova disciplina della trasparenza - intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l organizzazione e l attività delle pubbliche amministrazioni, finalizzata alla promozione di forme diffuse di controllo generalizzato sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull utilizzo delle risorse pubbliche - non ha direttamente modificato le norme sull accesso ai documenti amministrativi di cui alla legge n. 241 del 1990, ne le funzioni della Commissione per l accesso ai documenti amministrativi (che anzi sono espressamente fatte salve dall articolo 4, commi 6 e 7 del d.lgs. n. 33 del 2013), tuttavia, di fatto, vi sono state rilevanti ricadute sull attività e sul ruolo della Commissione stessa. La legge anticorruzione n. 190/2012, all articolo 1, comma 35, ha delegato al Governo il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. Al successivo comma 36 ha precisato che la delega attiene al livello essenziale delle prestazioni che le pubbliche amministrazioni sono tenute ad erogare, ai sensi dell art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione a fini di contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione. All articolo 1, il d.lgs. n 33 del 2013 stabilisce il principio generale di trasparenza posto a salvaguardia dell efficienza nell utilizzo di risorse pubbliche. In particolare, il principio di trasparenza è inteso come accessibilità totale delle informazioni concernenti l organizzazione e l attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull utilizzo delle risorse pubbliche. Si tratta, di fatto, così come formulato dal legislatore, di una forma di controllo generalizzato e diffuso non soltanto di stretta legalità ma anche di merito. Lo stesso articolo 1, al secondo comma, precisa che la trasparenza è assicurata nel rispetto delle 9 Vedi articolo 1, d.lgs. n.33 del

20 disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d ufficio, di segreto statistico e di protezioni dei dati personali, e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. Viene, inoltre, riconosciuto al cittadino uno specifico diritto ad una buona amministrazione, che viene collocato tra i diritti civili, politici e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, con conseguente attribuzione del rilievo previsto dall art. 117, lett. m), della Costituzione. Il successivo articolo 5 del citato d.lgs. n.33 del 2013 ha introdotto, a tutela del principio di trasparenza innanzi descritto, uno specifico accesso civico, finalizzato ad ottenere la pubblicazione di quei documenti, informazioni o dati che malgrado rientrino nell obbligo di pubblicazione, non siano stati pubblicati. 2.1 Differenza dell accesso civico rispetto all accesso ai documenti amministrativi di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990 L accesso civico introdotto dal d.lgs. n.33 del 2013 è un nuovo istituto giuridico che non attribuisce un vero e proprio diritto d accesso in senso stretto ai documenti amministrativi, ma una specifica e peculiare azione di adempimento, finalizzata ad ottenere, dal responsabile della trasparenza di ogni singola amministrazione, l adempimento dell obbligo di pubblicità e che prevede anche lo strumento di un ricorso amministrativo al titolare del potere sostitutivo di cui all art. 2, comma 9 bis, della legge n. 241/90. La nuova figura dell accesso civico, così come formulata dal legislatore del 2013, presta il fianco ad una serie di dubbi interpretativi. Innanzi tutto si può osservare che l articolo 1, comma 1 del d.lgs. 33 /2013 afferma che la trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l organizzazione delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull utilizzo delle risorse pubbliche. Posto in questi termini il concetto di trasparenza appare poco chiaro, non essendo univoci i termini accessibilità totale e informazioni su cui esso è fondato. Infatti, per accessibilità si può intendere la generica possibilità di accedere ad una informazione, o lo specifico concetto tecnico - giuridico di facoltà di esercitare il diritto d accesso, così come disciplinato dalla legge n. 241 del 1990, le cui disposizioni sono peraltro espressamente richiamate dall articolo 4, comma 6 del d.lgs in esame, per stabilire i limiti alla diffusione e all accesso delle informazioni. 10 In realtà, stando al dato letterale del dettato normativo qui in esame, l accessibilità (in senso tecnico giuridico) sembra intervenire solo ed eventualmente in seconda battuta, nel caso in cui la conoscibilità a mezzo della pubblicità sui siti internet sia insufficiente. La trasparenza dovrebbe quindi essere intesa come conoscibilità al più - come pubblicità e non già come accessibilità in senso tecnico - giuridico. 10 L articolo 4, comma 6 testualmente recita: Restano fermi i limiti alla diffusione e all accesso delle informazioni di cui all articolo 24, commi 1 e 6, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche, di tutti i dati di cui all articolo 9 del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, di quelli previsti dalla normativa europea in materia di tutela del segreto statistico e di quelli che siano espressamente qualificati come riservati dalla normativa nazionale ed europea in materia statistica, nonché quelli relativi alla diffusione dei dati idonei a rilevare lo stato di salute e la vita sessuale. 18

21 Inoltre, l affermazione di principio della accessibilità totale, formulata dall art. 1 del decreto legislativo n. 33 del 2013 è in parte attenuata dal successivo articolo 4, comma 6, che, come detto, fa espressamente salvi i limiti oggettivi all accesso posti dall art. 24 della legge n. 241/90. In sostanza, l unica novità di rilievo che emerge dalle disposizioni qui in esame è il fatto che viene meno la necessità di uno specifico interesse dell accedente e che l accesso civico è esteso non solo ai documenti amministrativi ma anche alle semplici informazioni, escluse ai sensi della legge n. 241 del 1990 dall accesso. Peraltro, l art. 1 del decreto legislativo n. 33 del 2013 non chiarisce quale sia l oggetto specifico del termine informazioni. Tuttavia, la legge 241/90, tuttora vigente, continua a consentire, in linea di principio, l accesso ai soli documenti amministrativi, dando di essi, all art. 22, comma 1, lettera d), la specifica definizione. escludendo almeno di regola l accesso alle semplici informazioni, intese nel senso residuale di notizie non materializzate in un documento, cartaceo o informatico. Viceversa, la legge delega n. 190 del 2012 parla di accesso agli atti, documenti e informazioni, senza specificare se ci sia una qualche differenza tra questi termini. Nel d.lgs..n. 33 del è adottato il termine informazioni in senso certamente omnicomprensivo, assorbendo in esso anche l area in precedenza assegnata al diritto d accesso; e questo anche se poi al successivo art. 3 si parla di tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria. In ogni caso, anche le informazioni e i dati, una volta pubblicati, sui siti internet istituzionali, acquisiscono un formato elettronico, che li rende anch essi, a tutti gli effetti, documenti amministrativi ai sensi della definizione contenuta nella legge n. 241/90. Di conseguenza, può verificarsi la circostanza che su uno stesso documento amministrativo possano essere operati due distinti accessi: quello esercitato ai sensi della legge n. 241/90 e quello civico, previsto ai sensi del d.lgs. n. 33/del Una netta distinzione tra i due ambiti applicativi è certamente data dal fatto che la trasparenza generale di cui all articolo 1 del d.lgs. n. 33 del 2013 concerne specificatamente i documenti e le informazioni inerenti l organizzazione e l attività delle pubbliche amministrazioni, mentre l accesso esercitato ai sensi della legge n. 241 del 1990 riguarda i documenti residuali che non rientrino in tale categoria. Ma, poiché è difficile immaginare documenti e informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni che non attengano né alla loro organizzazione né alla loro attività, di fatto, la sfera di pertinenza dell accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dalla legge n. 241 del 1990 e quella della trasparenza, ex decreto n. 33/2013, appaiono coincidere, in larga parte. Tuttavia, dal dato testuale dell art. 4, comma 7, del decreto n. 33 del 2013, emerge che sono lasciati alla vecchia disciplina dettata dalla legge n. 241 del 1990 solo gli atti amministrativi non soggetti agli obblighi di pubblicità. La Commissione per l accesso - confrontandosi con i casi concreti sottoposti alla sua attenzione da cittadini che hanno rivolto, ai sensi dell articolo 25 della legge n. 241 del 1990, istanza di riesame di dinieghi all accesso a documenti amministrativi rientranti nella 11 In modo identico a quanto già risultante nel testo dell abrogato articolo 11 del decreto n. 150 del

22 categoria dei documenti per i quali vige l obbligo di pubblicazione e piena visibilità sui siti internet, ai sensi del d.lgs. n. 33 del 2013, ha confermato il proprio orientamento, già espresso nel corso dell anno 2013 e anche nel in sede di applicazione dell articolo 11 del d.lgs. n.150 del 2009 affermando costantemente, nelle proprie decisioni, che, comunque, sono sempre accessibili, senza necessità di dimostrazione di uno specifico interesse da parte del richiedente, tutti gli atti rientranti nella disciplina dettata dal d.lgs. 33/2013 e, conseguentemente, accogliendo i ricorsi presentati avverso i dinieghi delle amministrazioni volti a negare atti per i quali viga l obbligo di pubblicazione sui siti internet. Premesso quanto sopra, la Commissione per l accesso ritiene utile suggerire al legislatore, come già ebbe occasione di sottolineare nella relazione al Parlamento per l anno 2013, che la disciplina, introdotta dal decreto n. 33/2013, venga integrata e coordinata con le vigenti norme in materia d accesso di cui alla legge n. 241 del In particolare, sarebbe auspicabile un intervento legislativo volto a chiarire meglio di quali strumenti giustiziali possa disporre il cittadino che eserciti l accesso ex d.lgs. 33/2013, nel caso di resistenza attiva o passiva della pubblica amministrazione. Infatti, dal dato letterale delle norme vigenti, appare dubbio se, per l accesso a fini di trasparenza e per l accesso civico sia, comunque, azionabile il ricorso amministrativo alla Commissione per l accesso. In caso di interpretazione negativa verrebbe meno, per tutti gli atti soggetti a pubblicazione obbligatoria, una forma di tutela, in via amministrativa, attualmente garantita dalla legge n. 241 del 1990 per l accesso ai documenti amministrativi, con grave vulnus dell effettiva possibilità di far valere concretamente i nuovi principi di trasparenza affermati dal d.lgs. n. 33/2013, anche perché la Commissione per l accesso sta tuttora svolgendo, a titolo totalmente gratuito, e con la massima semplicità procedurale, un autorevole, preziosa, rapida e capillare attività di orientamento delle pubbliche amministrazioni e degli amministrati, con conseguente deflazione del contenzioso giurisdizionale in materia. Viceversa, per il nuovo accesso civico, in mancanza di uno specifico rimedio amministrativo super partes, resterebbe azionabile soltanto la tutela in sede giurisdizionale. Va infine considerato che, ad avviso della Commissione per l accesso, sarebbe auspicabile eliminare l incomprensibile dicotomia tra accesso ai documenti amministrativi e accesso alle informazioni, fondendo le due figure in un unica forma d accesso. 2.2 I limiti di competenza della Commissione per l accesso in ambito di accesso civico La Commissione si è parecchie volte pronunciata, nel corso del 2014, sia in sede consultiva che in sede giustiziale, circa l applicabilità o meno dell accesso ex lege 241/90 ai documenti amministrativi rientranti nella categoria degli atti organizzativi, per i quali vige il regime di trasparenza e visibilità assoluta da parte di tutti i cittadini, a prescindere dalla sussistenza di uno specifico e differenziato interesse all accesso in capo al richiedente, in 20

23 quanto, ai sensi dal decreto legislativo n. 33 del , sono assoggettati all obbligo di pubblicazione sui siti delle pubbliche amministrazioni. La posizione espressa dalla Commissione è stata nel senso della piena accessibilità di tutti gli atti e documenti organizzativi soggetti agli obblighi di pubblicazione, in considerazione del fatto che sarebbe illogico e contraddittorio negare il diritto d accesso a tali atti, ai soggetti che li richiedano in quanto aventi la titolarità di un interesse diretto all accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990, atteso il principio di piena visibilità consentita a tutti i cittadini. Nello specifico, la Commissione si era già espressa nel 2012 e 2013, affermando la piena trasparenza amministrativa degli atti organizzativi e stabilendo l obbligo di pubblicazione dei provvedimenti di liquidazione delle competenze al personale e dei compensi corrisposti e la conseguente accessibilità totale di tali atti. In particolare, nel parere n. 2.1 espresso il 3 luglio 2012 la Commissione ha affermato, tra l altro che, ai sensi dell art. 11 comma 1 del d lgs n 150/2009, la trasparenza amministrativa è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione e dell'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali. In tale ottica, ogni amministrazione provvede alla contabilizzazione dei costi e all'evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché al monitoraggio del loro andamento nel tempo, pubblicando i relativi dati sui propri siti istituzionali (art. 11 comma 4). L amministrazione ha, peraltro, l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale le retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e sulle componenti legate alla retribuzione di risultato nonché le retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo (articolo 11, comma 8, lettere g) e h) del d.lgs. n. 150 del 2009). Parere 2.1 del 3 luglio 2012) Nel corso del 2014 diverse sono state le pronunce rese dalla Commissione su tale tematica. In particolare, la Commissione attraverso le proprie decisioni ha affermato la propria piena competenza a decidere nel merito sui ricorsi presentati contro dinieghi inerenti a documenti rientranti negli obblighi di pubblicazione di cui al d.lgs n, 33 del 2013, qualora la richiesta d accesso, ancorché formulata in termini di accesso civico, provenga da soggetti in capo ai quali effettivamente sussista l interesse specifico e differenziato all accesso ai sensi della legge n. 241 del 1990, ritenendo in tali casi necessario dover affermare l ostensibilità di tali documenti, in applicazione della legge n.241 del 1990 e di dover accogliere tali ricorsi. Viceversa, la Commissione stessa si è sempre dichiarata incompetente ad esaminare quei casi in cui in capo all accedente - che abbia impugnato il diniego dell amministrazione ad ostendere documenti ricadenti negli obblighi di pubblicità sui siti internet istituzionali - non sia riscontrabile un interesse qualificato all accesso, dichiarando tali ricorsi inammissibili, in applicazione dell articolo 4, comma 7 del d.lgs n 33 del 2013 che delimita la competenza della Commissione per l accesso, escludendo espressamente che possa occuparsi di accesso civico, atteso che la norma citata precisa che la Commissione per l accesso continua ad operare al fine di assicurare la trasparenza degli atti amministrativi non soggetti agli obblighi di pubblcità. 12 Già l articolo 11 del decreto legislativo n. 150 del 2009, che è stato poi abrogato dal decreto legislativo n. 33 del 2013, prevedeva già tale obbligo. 21

24 Pertanto, non essendo prevista una tutela in sede amministrativa avverso i dinieghi di accesso civico, in tali casi, il cittadino che vorrà contestare all amministrazione il mancato rispetto degli obblighi di pubblicità, dovrà rivolgersi al TAR. 2.3 Le innovazioni di principio in materia di accesso contenute nella legge 7 agosto 2015 n. 124 (c.d. legge Madia) Successivamente al decreto legislativo n. 33 del 2013, è intervenuta la legge 7 agosto 2015, n Pur essendo la presente relazione riferita all attività svolta dalla Commissione per l accesso nell anno 2014, si ritiene utile inserire, qui di seguito, un paragrafo dedicato alle novità introdotte dalla citata legge in materia di trasparenza e di accesso ai documenti amministrativi. 13 L articolo 1 della legge n. 124 del 2015 intitolato Carta della cittadinanza digitale, reca una delega al Governo in materia di erogazione di servizi da parte delle pubbliche amministrazioni con finalità di garantire agli amministrati il diritto di accesso in modalità digitale. A tal fine i decreti delegati dovranno modificare il Codice dell Amministrazione digitale. Ciò comporta la ridefinizione in chiave digitale dei procedimenti amministrativi, che dovranno essere tutti accessibili on line con un solo PIN universalmente accettato. La norma comporta, quindi, due correlate modifiche di fondo alla legge n. 241 del 1990 relative, l una al procedimento amministrativo, l altra al diritto d accesso, consistenti nella trasposizione di entrambi nella dimensione digitale. Il che, ovviamente, trascende - e non di poco il mero aspetto formale. 14 L articolo 7 della legge 124 del 2015, intitolato alla Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza reca una delega al Governo per integrare e correggere il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni. In particolare, in materia di trasparenza, la norma citata, alla lettera (f), reca il seguente principio e criterio direttivo: definizione, in relazione alle esigenze connesse allo svolgimento dei compiti istituzionali dei diritti dei membri del Parlamento inerenti all accesso ai documenti amministrativi e alla verifica sull applicazione delle norme sulla trasparenza amministrativa nonché dei limiti derivanti dal segreto e dal divieto di divulgazione e dei casi di esclusione a tutela di interessi pubblici e privati. L attuazione di tale delega colmerà una vistosa ed irrazionale lacuna della normativa sulla trasparenza e l accesso che, allo stato, non prevede, per i membri del Parlamento, alcun diritto di accesso collegato alla funzione e differenziato da quello generalmente riconosciuto a chiunque per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti. Ciò a differenza di quanto accade per i consiglieri comunali e provinciali, ai quali l art. 43 del D. leg. vo 18/8/2000, n. 267 riconosce il diritto di ottenere dagli uffici del Comune e della provincia nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti tutte le notizie ed 13 Estratto dalla Relazione dell Avv. Ignazio Francesco Caramazza, presentata al Convegno di studi Le Regole dell azione amministrativa: dalla legge , n. 241 alla legge , n. 124, organizzato dalla Società italiana degli Avvocati amministrativisti e tenutosi a Roma, presso l Avvocatura Generale dello Stato, l 11 dicembre I.F. Caramazza, Le regole dell azione amministrativa dalla l alla l , cit.,pp. 7 e 8. 22

25 informazioni in loro possesso utili all espletamento del proprio mandato. Da notare che alcune Regioni hanno adottato analoghe norme per il consiglieri regionali. 15 L articolo 7 sopra richiamato, alla lettera (h), contempla i seguenti principi e criteri direttivi: riconoscimento della libertà di informazione attraverso il diritto di accesso, anche per via telematica, di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, salvi i casi di segreto e di divieto di divulgazione previsti dall ordinamento e nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati al fine di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e nell utilizzo delle risorse pubbliche, previsione di sanzioni a carico delle amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni normative in materia di accesso... L ultimo criterio direttivo sopra citato si coordina, poi, con quello precedente di cui alla lettera (g) che contempla l individuazione dei soggetti competenti ad irrogare le sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza. L attuazione di tale delega segnerà un vero e proprio mutamento di dimensioni del diritto di accesso (attualmente riconosciuto solo a tutela di situazioni giuridicamente protette) promuovendolo dalla qualificazione attuale di pretesa strumentale per l eventuale tutela di posizioni normativamente qualificate 16 a strumento di controllo popolare o politico dell azione della pubblica amministrazione. 17 Va detto in proposito che verrà così più di un quarto di secolo dopo accolta la proposta della Commissione Nigro che prevedeva il riconoscimento del diritto di accesso a tutti e che il parlamento aveva modificato, ritenendola troppo in anticipo sui tempi, funzionalizzando il diritto di accesso alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti (art. 22 L. 241/90 nel testo originario sostanzialmente confermato da quello attualmente vigente). Un ulteriore ampliamento del diritto di accesso riguarda, poi, il suo oggetto, che nella legge 241/ 90 era individuato nei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni mentre nell articolo 7 della legge 124/ 15 è individuato nei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni. Naturalmente non è dato prevedere come il legislatore delegato interpreterà il sostantivo dati. La soluzione più semplice sembrerebbe quella di dare al vocabolo il significato di informazioni. In ogni caso si tratterà, comunque, di un potenziamento del diritto di accesso allo stato rigorosamente limitato nel suo oggetto. Con l attuazione della delega in esame si avrà, quindi, finalmente, quella Amministrazione dai cassetti aperti o casa di vetro che hanno gli U.S.A. dal 1967 (Freedom of Information Act), la Francia del 1978 e la Svezia del Tale norma viene, poi, rafforzata dalla previsione di sanzioni da irrogare alle amministrazioni che non ottemperano agli obblighi di legge in materia di accesso; Amministrazioni che erano la maggioranza all indomani dell approvazione della legge 241/ 90 ma che sono, ancora oggi, un buon numero I.F. Caramazza, Le regole dell azione amministrativa dalla l alla l , cit.,p Vedi Cons. di Stato Sez.VI, n I.F. Caramazza, Le regole dell azione amministrativa dalla l alla l , cit.,p 9 18 I.F. Caramazza, Dal principio di segretezza al principio di trasparenza, profili generali di una riforma, in Scritti in memoria di Aldo Piras, Giuffrè, I.F. Caramazza, Le regole dell azione amministrativa dalla L alla l , cit.,p 23

26 2.4 Trasparenza amministrativa ai sensi del d.lgs. n. 33 del 2013 e riservatezza - La direttiva del Garante per la privacy del 2014 Il Garante per la Privacy ha emanato il 30 maggio 2014, le "Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati". Le nuove linee guida, si riferiscono sia alla pubblicazione di informazioni che la PA è obbligata a pubblicare su Internet per questioni di trasparenza, sia agli obblighi di pubblicità degli atti amministrativi (es. pubblicazioni matrimoniali, deliberazioni sull albo pretorio on line, avviso di deposito delle cartelle esattoriali etc.). I punti salienti della direttiva possono essere sinteticamente riassunti come segue. 1) Sui siti online della Pa devono essere pubblicati solo dati esatti, aggiornati e necessari. Prima di mettere on line sui siti istituzionali informazioni, atti e documenti amministrativi contenenti dati personali, le amministrazioni devono verificare che esista una norma di legge o di regolamento che ne preveda l'obbligo. 2) E sempre vietato diffondere informazioni sulla salute e sulla vita sessuale delle persone. I dati sensibili (etnia, religione, appartenenze politiche etc.) possono essere diffusi solo laddove indispensabili al perseguimento delle finalità di rilevante interesse pubblico. 3) L obbligo previsto dal d.lgs n.33 del 2013 per la P.a. di pubblicare dati in "formato aperto", non comporta che tali dati siano anche "dati aperti", cioè liberamente utilizzabili da chiunque per qualunque scopo. Il riutilizzo dei dati personali non deve pregiudicare, anche sulla scorta della direttiva europea in materia, il diritto alla privacy. 4) L'obbligo di indicizzare i dati nei motori di ricerca generalisti (es. Google) durante il periodo di pubblicazione obbligatoria è limitato ai soli dati tassativamente individuati dalle norme in materia di trasparenza. Vanno dunque esclusi gli altri dati che si ha l'obbligo di pubblicare per altre finalità di pubblicità (es. pubblicità legale sull'albo pretorio, pubblicazioni matrimoniali etc). 5) Il periodo di mantenimento on line dei dati è generalmente fissato in 5 anni. Sono previste però alcune deroghe. 6) A tutela di fasce deboli, persone invalide, disabili o in situazioni di disagio economico, sono previste limitazioni nella pubblicazione dei dati identificativi. 7) Il rispetto dei principi di esattezza, necessità, pertinenza e non eccedenza, permanenza on line limitata nel tempo dei dati personali, vale anche per la pubblicazione di atti per finalità diverse dalla trasparenza (albo pretorio online degli enti locali, graduatorie di concorsi ecc.). A completamento della disamina inerente le problematiche connesse alla trasparenza organizzativa introdotta dal d.lgs n. 33 del 2013 e al nuovo istituto dell accesso civico, di cui ai due paragrafi che precedono, si riporta, qui di seguito, la direttiva dell Autorità Garante per la protezione dei dati personali in materia di limiti al trattamento dei dati personali contenuti nei documenti amministrativi rientranti negli obblighi di pubblicità sui siti web istituzionali ai sensi del d.lgs n.33 del

27 "Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati" (Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 134 del 12 giugno 2014) Registro dei provvedimenti n. 243 del 15 maggio 2014 IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vicepresidente, della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici e della prof.ssa Licia Califano, componenti, e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale; VISTA la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 95/46/CE del 24 ottobre 1995 relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati; VISTO il Codice in materia di protezione dei dati personali (d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196, di seguito "Codice"); CONSIDERATO il "Parere del Garante su uno schema di decreto legislativo concernente il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle P.a." del 7 febbraio 2013 (in doc. web n ); VISTO il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 recante "Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni" (in G.U. 5 aprile 2013, n. 80); VISTE le "Linee guida in materia di trattamento di dati personali contenuti anche in atti e documenti amministrativi effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e diffusione sul web" del 2 marzo 2011 (in G.U. 19 marzo 2011, n. 64, p. 32; in doc. web n ); ESAMINATE le segnalazioni e i quesiti pervenuti in ordine al trattamento dei dati personali derivante dagli obblighi di pubblicazione di atti e informazioni nel web contenuti nel citato d. lgs. n. 33/2013; RITENUTA l'opportunità di individuare un quadro organico e unitario di garanzie finalizzato a indicare apposite cautele in relazione alle ipotesi di diffusione di dati personali mediante la pubblicazione sui siti web da parte di organismi pubblici e in particolare di quelli chiamati a dare attuazione al d. lgs. n. 33/2013 attraverso l'adozione di nuove "Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati"; CONSIDERATO che tali nuove Linee guida sono state elaborate come opportuno supporto fornito a tutti i soggetti pubblici e altri enti obbligati per favorire l'implementazione, sotto il profilo della protezione dei dati personali, delle numerose e complesse disposizioni normative che si sono succedute negli ultimi anni in materia di pubblicazione e di diffusione dei dati, specie con riguardo al conseguimento della finalità di trasparenza; RILEVATO che il quadro legislativo e regolamentare incidente su tale materia andrà soggetto a ulteriori modificazioni, segnatamente in relazione alla necessità di recepire nell'ordinamento nazionale la nuova direttiva 2013/37/UE relativa al riutilizzo dell'informazione del settore pubblico, e che pertanto potranno essere adottate altre linee guida e provvedimenti anche sulla base di una leale collaborazione con le altre autorità competenti; TENUTO CONTO delle osservazioni e dei riscontri ricevuti dal Dipartimento della Funzione Pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, dall'autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche (già CIVIT e ora ANAC) e dall'agenzia per l'italia Digitale (AgID); VISTA la documentazione in atti; VISTE le osservazioni dell'ufficio, formulate dal segretario generale ai sensi dell'art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000; Relatore la prof.ssa Licia Califano; DELIBERA 1) ai sensi dell'art. 154, comma 1, lett. h), del Codice di adottare le "Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati" contenute nel documento allegato che forma parte integrante della presente deliberazione; 2) che copia del presente provvedimento sia trasmessa al Ministero della giustizia-ufficio pubblicazione leggi e decreti, per la sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Roma, 15 maggio 2014 IL PRESIDENTE Soro IL RELATORE Califano IL SEGRETARIO GENERALE Busia "Linee guida in materia di trattamento di dati personali, contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato per finalità di pubblicità e trasparenza sul web da soggetti pubblici e da altri enti obbligati" (Allegato alla deliberazione n. 243 del 15 maggio 2014) SOMMARIO: INTRODUZIONE OBBLIGHI DI PUBBLICITÀ PARTE PRIMA PUBBLICITÀ PER FINALITÀ DI TRASPARENZA 1. Principi e oggetto del "decreto trasparenza" (artt. 1, 2 e 3 del d. lgs. n. 33/2013) 2. Limiti generali alla trasparenza (artt. 1 e 4 del d. lgs. n. 33/2013) 3. Pubblicazione di dati personali ulteriori (art. 4, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013) 25

28 4. Qualità delle informazioni (art. 6 del d. lgs. n. 33/2013) 5. Modalità di pubblicazione online dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013) 6. Limiti al "riutilizzo" di dati personali (artt. 4 e 7 del d. lgs. n. 33/2013) 7. Durata degli obblighi di pubblicazione (artt. 8, 14, comma 2, 15, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013) 7.a. Le sezioni di "archivio" dei siti web istituzionali (art. 9, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) 8. Indicizzazione tramite motori di ricerca (art. 9, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) 9. Indicazioni per specifici obblighi di pubblicazione 9.a. Obblighi di pubblicazione dei curricula professionali (es. art. 10, comma 8, lett. d, del d. lgs. n. 33/2013 et al.) 9.b. Obblighi di pubblicazione della dichiarazione dei redditi dei componenti degli organi di indirizzo politico e dei loro familiari (art. 14 del d. lgs. n. 33/2013) 9.c. Obblighi di pubblicazione concernenti corrispettivi e compensi (artt. 15, 18 e 41, del d. lgs. n. 33/2013) 9.d. Obblighi di pubblicazione concernenti i provvedimenti amministrativi (es. concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera, art. 23 del d. lgs. n. 33/2013) 9.e. Obblighi di pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici e dell'elenco dei soggetti beneficiari (artt. 26 e 27 del d. lgs. n. 33/2013) 9.e.i. Albo dei beneficiari di provvidenze di natura economica (d.p.r. 7 aprile 2000, n. 118) PARTE SECONDA PUBBLICITÀ PER ALTRE FINALITÀ DELLA P.A. 1. Limiti alla diffusione di dati personali nella pubblicazione di atti e documenti sul web per finalità diverse dalla trasparenza 2. Accorgimenti tecnici in relazione alle finalità perseguite 2.a. Evitare l'indicizzazione nei motori di ricerca generalisti 2.b. Tempi limitati e proporzionati di mantenimento della diffusione dei dati personali nel web 2.c. Evitare la duplicazione massiva dei file contenenti dati personali 2.d. Dati personali esatti e aggiornati 3. Fattispecie esemplificative 3.a. Albo pretorio online degli enti locali 3.b. Graduatorie INTRODUZIONE OBBLIGHI DI PUBBLICITÀ Le recenti modifiche legislative in materia di pubblicità e trasparenza della pubblica amministrazione (cfr. da ultimo il d. lgs. 14 marzo 2013, n. 33) hanno reso necessario un intervento del Garante diretto ad assicurare l'osservanza della disciplina in materia di protezione dei dati personali nell'adempimento degli obblighi di pubblicazione sul web previsti dalle disposizioni di riferimento. Le presenti "Linee guida" hanno, pertanto, lo scopo di definire un quadro unitario di misure e accorgimenti volti a individuare opportune cautele che i soggetti pubblici, e gli altri soggetti parimenti destinatari delle norme vigenti, sono tenuti ad applicare nei casi in cui effettuano attività di diffusione di dati personali sui propri siti web istituzionali per finalità di trasparenza o per altre finalità di pubblicità dell'azione amministrativa. Pertanto, il presente provvedimento sostituisce le precedenti "Linee guida in materia di trattamento di dati personali contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e diffusione sul web" del 2 marzo 2011 (doc. web n ). In via preliminare, vanno distinte, considerato il profilo del diverso regime giuridico applicabile, le disposizioni che regolano gli obblighi di pubblicità dell'azione amministrativa per finalità di trasparenza da quelle che regolano forme di pubblicità per finalità diverse (es.: pubblicità legale). In particolare, gli obblighi di pubblicazione online di dati per finalità di "trasparenza" sono quelli indicati nel d. lgs. n. 33/2013 e nella normativa vigente in materia avente a oggetto le "informazioni concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche". A tali obblighi si applicano le indicazioni contenute nella parte prima delle presenti Linee guida. Accanto a questi obblighi di pubblicazione permangono altri obblighi di pubblicità online di dati, informazioni e documenti della p.a. contenuti in specifiche disposizioni di settore diverse da quelle approvate in materia di trasparenza come, fra l'altro, quelli volti a far conoscere l'azione amministrativa in relazione al rispetto dei principi di legittimità e correttezza, o quelli atti a garantire la pubblicità legale degli atti amministrativi (es.: pubblicità integrativa dell'efficacia, dichiarativa, notizia). Si pensi, a titolo meramente esemplificativo, alle pubblicazioni ufficiali dello Stato, alle pubblicazioni di deliberazioni, ordinanze e determinazioni sull'albo pretorio online degli enti locali (oppure su analoghi albi di altri enti, come ad esempio le Asl), alle pubblicazioni matrimoniali, alla pubblicazione degli atti concernenti il cambiamento del nome, alla pubblicazione della comunicazione di avviso deposito delle cartelle esattoriali a persone irreperibili, ai casi di pubblicazione dei ruoli annuali tributari dei consorzi di bonifica, alla pubblicazione dell'elenco dei giudici popolari di corte d'assise, etc. A tali obblighi si riferiscono le indicazioni contenute nella parte seconda delle presenti Linee guida. In tutti i casi, indipendentemente dalla finalità perseguita, laddove la pubblicazione online di dati, informazioni e documenti, comporti un trattamento di dati personali, devono essere opportunamente contemperate le esigenze di pubblicità e trasparenza con i diritti e le libertà fondamentali, nonché la dignità dell'interessato, con particolare riferimento alla riservatezza, all'identità personale e al diritto alla protezione dei dati personali (art. 2 del Codice). In tale quadro, è opportuno evidenziare che le decisioni, assunte dalle amministrazioni pubbliche o dagli altri soggetti onerati, in ordine all'attuazione degli obblighi di pubblicità sui siti web istituzionali di informazioni, atti e documenti contenenti dati personali sono oggetto di sindacato da parte del Garante al fine di verificare che siano rispettati i principi in materia di protezione dei dati personali. Si fa presente, altresì, che la diffusione di dati personali da parte dei soggetti pubblici effettuato in mancanza di idonei presupposti normativi è sanzionata ai sensi degli artt. 162, comma 2-bis, e 167 del Codice. Inoltre, l'interessato che ritenga di aver subito un danno anche non patrimoniale in particolare per effetto della diffusione di dati personali, può far valere le proprie pretese risarcitorie, ove ne ricorrano i presupposti, davanti all'autorità giudiziaria ordinaria (art. 15 del Codice). PARTE PRIMA PUBBLICITÀ PER FINALITÀ DI TRASPARENZA 26

29 1. Principi e oggetto del "decreto trasparenza" (artt. 1, 2 e 3 del d. lgs. n. 33/2013) Con il d. lgs. 14 marzo 2013 n. 33 intitolato "Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni" il legislatore in attuazione della delega contenuta nella legge 6 novembre 2012, n. 190, recante: "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione" (art. 1, commi 35 e 36) ha disciplinato in maniera organica i casi di pubblicità per finalità di trasparenza mediante inserzione di dati, informazioni, atti e documenti sui siti web istituzionali dei soggetti obbligati. A tal fine, nel capo I dedicato ai "principi generali", la trasparenza è definita come "l'accessibilità totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche" (art. 1, comma 1). Nel medesimo capo I è precisato che "oggetto del decreto" è l'individuazione degli obblighi di trasparenza "concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni" e che "tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7" (art. 2, comma 1, e art. 3). Si evidenzia, in proposito, che lo stesso legislatore, ai soli fini del campo di applicazione del decreto, definisce la "pubblicazione" come l'inserimento nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche previste nell'allegato al decreto stesso, dei documenti, delle informazioni e dei dati "concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni" (art. 2, comma 2). Da ciò si deduce che tutte le volte in cui nel decreto legislativo n. 33/2013 è utilizzata la locuzione "pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente" cfr. artt. 3, 5, 7, 8, 9, 10, 41, 43, 45, 46 e 48 il riferimento è limitato agli "obblighi di pubblicazione concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni" contenuti oltre che nel d. lgs. n. 33/2013 anche in altre disposizioni normative aventi analoga finalità di trasparenza, con esclusione degli obblighi di pubblicazione aventi finalità diverse. La tipologia dei predetti obblighi di pubblicazione per finalità di trasparenza concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni è schematicamente riassunta nell'allegato al d. lgs. n. 33/2013 che individua la "struttura delle informazioni sui siti istituzionali"(1) e che precisa come la sezione dei siti istituzionali denominata "Amministrazione trasparente" deve essere organizzata in sotto-sezioni all'interno delle quali devono essere inseriti i documenti, le informazioni e i dati previsti dal decreto (art. 48 e allegato al d. lgs.). Uno schema più particolareggiato degli obblighi di pubblicazione ai sensi della normativa vigente per finalità di trasparenza sopra descritti è contenuto poi nell'allegato n. 1 della delibera della CIVIT n. 50/2013 recante "Linee guida per l'aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità ") cui si rimanda.(2) Per tale motivo, come si è detto, devono ritenersi estranei all'oggetto del citato decreto legislativo tutti gli obblighi di pubblicazione previsti da altre disposizioni per finalità diverse da quelle di trasparenza, quali gli obblighi di pubblicazione a fini di pubblicità legale(3), pubblicità integrativa dell'efficacia, pubblicità dichiarativa o notizia (già illustrati in forma esemplificativa nell'"introduzione" (pag. 4) e presi in considerazione nella parte seconda delle presenti Linee guida. Si pensi, ad esempio tra i diversi casi indicati alle pubblicazioni matrimoniali, la cui affissione alla porta della casa comunale (e oggi sui siti web istituzionali dei comuni) è prevista per otto giorni (cfr. art. 55 del d.p.r. n. 396 del 3/11/2000). La pubblicazione dei dati personali dei nubendi assolve a una funzione che evidentemente esula dalle finalità di trasparenza previste dal d. lgs. n. 33/2013 e che è pienamente assolta con la semplice pubblicazione per la durata temporale prevista. Infatti, sarebbe irragionevole applicare a essi il regime di conoscibilità previsto dalla normativa sulla trasparenza (limiti temporali di permanenza sul web, indicizzazione, accesso civico, riutilizzo etc.) Di conseguenza, tutte le ipotesi di pubblicità non riconducibili a finalità di trasparenza (cfr. gli esempi forniti nell'"introduzione" alle presenti Linee guida), qualora comportino una diffusione di dati personali, sono escluse dall'oggetto del d. lgs. n. 33/2013 e dall'ambito di applicazione delle relative previsioni fra cui, in particolare, quelle relative all'accesso civico (art. 5), all'indicizzazione (art. 4 e 9), al riutilizzo (art. 7), alla durata dell'obbligo di pubblicazione (art. 8) e alla trasposizione dei dati in archivio (art. 9). 2. Limiti generali alla trasparenza (artt. 1 e 4 del d. lgs. n. 33/2013) I principi e la disciplina di protezione dei dati personali come peraltro previsto anche dagli artt. 1, comma 2, e 4 del d. lgs. n. 33/2013 (v. altresì art. 8, comma 3) devono essere rispettati anche nell'attività di pubblicazione di dati sul web per finalità di trasparenza. In merito, si rappresenta che "dato personale" è "qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale" (art. 4, comma 1, lett. b, del Codice). Inoltre, la "diffusione" di dati personali ossia "il dare conoscenza dei dati personali a soggetti indeterminati, in qualunque forma, anche mediante la loro messa a disposizione o consultazione" (art. 4, comma 1, lett. m) da parte dei "soggetti pubblici" è ammessa unicamente quando la stessa è prevista da una specifica norma di legge o di regolamento (art. 19, comma 3). Pertanto, in relazione all'operazione di diffusione, occorre che le pubbliche amministrazioni, prima di mettere a disposizione sui propri siti web istituzionali informazioni, atti e documenti amministrativi (in forma integrale o per estratto, ivi compresi gli allegati) contenenti dati personali, verifichino che la normativa in materia di trasparenza preveda tale obbligo (artt. 4, comma 1, lett. m, 19, comma 3 e 22, comma 11, del Codice). Laddove l'amministrazione riscontri l'esistenza di un obbligo normativo che impone la pubblicazione dell'atto o del documento nel proprio sito web istituzionale è necessario selezionare i dati personali da inserire in tali atti e documenti, verificando, caso per caso, se ricorrono i presupposti per l'oscuramento di determinate informazioni. I soggetti pubblici, infatti, in conformità ai principi di protezione dei dati, sono tenuti a ridurre al minimo l'utilizzazione di dati personali e di dati identificativi(4) ed evitare il relativo trattamento quando le finalità perseguite nei singoli casi possono essere realizzate mediante dati anonimi o altre modalità che permettano di identificare l'interessato solo in caso di necessità (cd. "principio di necessità" di cui all'art. 3, comma 1, del Codice). Pertanto, anche in presenza degli obblighi di pubblicazione di atti o documenti contenuti nel d. lgs. n. 33/2013, i soggetti chiamati a darvi attuazione non possono comunque "rendere [ ] intelligibili i dati personali non pertinenti o, se sensibili o giudiziari, non indispensabili rispetto alle specifiche finalità di trasparenza della pubblicazione" (art. 4, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013). È, quindi, consentita la diffusione dei soli dati personali la cui inclusione in atti e documenti da pubblicare sia realmente necessaria e proporzionata alla finalità di trasparenza perseguita nel caso concreto (cd. "principio di pertinenza e non eccedenza" di cui all'art. 11, comma 1, lett. d, del Codice). Di conseguenza, i dati personali che esulano da tale finalità non devono essere inseriti negli atti e nei documenti oggetto di pubblicazione online. In caso contrario, occorre provvedere, comunque, all'oscuramento delle informazioni che risultano eccedenti o non pertinenti. 27

30 È, invece, sempre vietata la diffusione di dati idonei a rivelare lo "stato di salute" (art. 22, comma 8, del Codice) e "la vita sessuale" (art. 4, comma 6, del d. lgs. n. 33/2013). In particolare, con riferimento ai dati idonei a rivelare lo stato di salute degli interessati, è vietata la pubblicazione di qualsiasi informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia o l'esistenza di patologie dei soggetti interessati, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici(5) (art. 22, comma 8, del Codice). Il procedimento di selezione dei dati personali che possono essere resi conoscibili online deve essere, inoltre, particolarmente accurato nei casi in cui tali informazioni sono idonee a rivelare l'origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, filosofiche, le opinioni politiche, l'adesione a partiti, sindacati, associazioni o organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale ("dati sensibili"), oppure nel caso di dati idonei a rivelare provvedimenti di cui all'articolo 3, comma 1, lettere da a) a o) e da r) a u), del d.p.r. 14 novembre 2002, n. 313, in materia di casellario giudiziale, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti, nonché la qualità di imputato o di indagato ("dati giudiziari") (art. 4, comma 1, lett. d ed e, del Codice). I dati sensibili e giudiziari, infatti, sono protetti da un quadro di garanzie particolarmente stringente che prevede la possibilità per i soggetti pubblici di diffondere tali informazioni solo nel caso in cui sia previsto da una espressa disposizione di legge e di trattarle solo nel caso in cui siano in concreto "indispensabili" per il perseguimento di una finalità di rilevante interesse pubblico come quella di trasparenza; ossia quando la stessa non può essere conseguita, caso per caso, mediante l'utilizzo di dati anonimi o di dati personali di natura diversa (art. 4, commi 2 e 4, del d. lgs. n. 33/2013 cit.; artt. 20, 21 e 22, con particolare riferimento ai commi 3, 5 e 11, e art. 68, comma 3, del Codice). Pertanto, come rappresentato dal Garante nel parere del 7 febbraio 2013 (doc. web ), gli enti pubblici sono tenuti a porre in essere la massima attenzione nella selezione dei dati personali da utilizzare, sin dalla fase di redazione degli atti e documenti soggetti a pubblicazione, in particolare quando vengano in considerazione dati sensibili. In proposito, può risultare utile non riportare queste informazioni nel testo dei provvedimenti pubblicati online (ad esempio nell'oggetto, nel contenuto, etc.), menzionandole solo negli atti a disposizione degli uffici (richiamati quale presupposto del provvedimento e consultabili solo da interessati e controinteressati), oppure indicare delicate situazioni di disagio personale solo sulla base di espressioni di carattere più generale o, se del caso, di codici numerici (cfr. par. 2 del parere citato). Effettuata, alla luce delle predette indicazioni, la previa valutazione circa i presupposti e l'indispensabilità della pubblicazione di dati sensibili e giudiziari, devono essere adottate idonee misure e accorgimenti tecnici volti ad evitare "la indicizzazione e la rintracciabilità tramite i motori di ricerca web ed il loro riutilizzo" (cfr. art. 4, comma 1 e art. 7, del d. lgs. n. 33/2013, nonché le precisazioni fornite infra nei parr. 6 e 8 delle presente parte ai quali si rimanda). Per esigenze di chiarezza espositiva, i limiti alla trasparenza sopradescritti sono sinteticamente rappresentati nello schema 1 sotto riportato 28

31 29

32 3. Pubblicazione di dati personali ulteriori (art. 4, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013) Le pubbliche amministrazioni non sono libere di diffondere "dati personali" ulteriori, non individuati dal d. lgs. n. 33/2013 o da altra specifica norma di legge o di regolamento (art. 19, comma 3, del Codice). L'eventuale pubblicazione di dati, informazioni e documenti, che non si ha l'obbligo di pubblicare, è legittima solo "procedendo alla anonimizzazione dei dati personali eventualmente presenti" (art. 4, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013). In proposito, si evidenzia che la prassi seguita da alcune amministrazioni di sostituire il nome e cognome dell'interessato con le sole iniziali è di per sé insufficiente ad anonimizzare i dati personali contenuti negli atti e documenti pubblicati online. Inoltre, il rischio di identificare l'interessato è tanto più probabile quando, fra l'altro, accanto alle iniziali del nome e cognome permangono ulteriori informazioni di contesto che rendono comunque identificabile l'interessato (si pensi, ad esempio, alle informazioni relative alla residenza oppure quando si possiede un doppio nome e/o un doppio cognome). In molti casi, infatti, in particolari ambiti (ad esempio, per campioni di popolazioni di ridotte dimensioni), la pubblicazione online anche solo di alcuni dati come la data di nascita, il sesso, la residenza, il domicilio, il codice di avviamento postale, il luogo di lavoro, il numero di telefono, la complessiva vicenda oggetto di pubblicazione, etc. è sufficiente a individuare univocamente la persona cui le stesse si riferiscono e, dunque, a rendere tale soggetto identificabile mediante il collegamento con altre informazioni che possono anche essere nella disponibilità di terzi o ricavabili da altre fonti. Per rendere effettivamente "anonimi"(6) i dati pubblicati online occorre, quindi, oscurare del tutto il nominativo e le altre informazioni riferite all'interessato che ne possono consentire l'identificazione anche a posteriori (7) 4. Qualità delle informazioni (art. 6 del d. lgs. n. 33/2013) L'art. 6 del d. lgs. n. 33/2013 sancisce che "Le pubbliche amministrazioni garantiscono la qualità delle informazioni riportate nei siti istituzionali nel rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge, assicurandone l'integrità, il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità di consultazione, la comprensibilità, l'omogeneità, la facile accessibilità, nonché la conformità ai documenti originali in possesso dell'amministrazione, l'indicazione della loro provenienza e la riutilizzabilità secondo quanto previsto dall'articolo 7" e che "L'esigenza di assicurare adeguata qualità delle informazioni diffuse non può, in ogni caso, costituire motivo per l'omessa o ritardata pubblicazione dei dati, delle informazioni e dei documenti". Tale previsione deve essere interpretata anche alla luce dei principi in materia di protezione dei dati personali, per cui le pubbliche amministrazioni sono, altresì, tenute a mettere a disposizione soltanto dati personali esatti, aggiornati e contestualizzati (art. 11, comma 1, lett. c, del Codice). Le pubbliche amministrazioni titolari del trattamento devono, quindi, non solo controllare l'attualità delle informazioni pubblicate, ma anche modificarle o aggiornarle opportunamente, quando sia necessario all'esito di tale controllo e ogni volta che l'interessato ne richieda l'aggiornamento, la rettificazione oppure, quando vi abbia interesse, l'integrazione (art. 7, comma 3, lett. a, del Codice). 5. Modalità di pubblicazione online dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013) L'art. 7 del d. lgs. n. 33/2013 prevede che "I documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, resi disponibili anche a seguito dell'accesso civico di cui all'articolo 5, sono pubblicati in formato di tipo aperto ai sensi dell'articolo 68 del Codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e sono riutilizzabili ai sensi del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, senza ulteriori restrizioni diverse dall'obbligo di citare la fonte e di rispettarne l'integrità". La disposizione citata persegue, peraltro, lo scopo di non obbligare gli utenti a dotarsi di programmi proprietari o a pagamento per la fruizione e, quindi, per la visualizzazione dei file contenenti i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria. Infatti, il "formato di tipo aperto" è "un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi" (art. 68, comma 3, lett. a, del d. lgs. 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell'amministrazione digitale-cad).(8) Con riferimento ai dati personali (dal novero dei quali sono esclusi i dati delle persone giuridiche, enti e associazioni non riconosciute, nonché i dati anonimi o aggregati; cfr. la definizione contenuta nell'art. 4, comma 1, lett. b, del Codice), si rappresenta, quindi, che l'obbligo di pubblicazione in "formato di tipo aperto" non comporta che tali dati, pubblicati sui siti web istituzionali in ottemperanza agli obblighi di trasparenza, siano anche "dati di tipo aperto" nei termini definiti dal CAD.(9) Occorre, infatti, tenere distinto il concetto di "formato di tipo aperto" avente il significato sopra descritto, da quello di "dato di tipo aperto" che attiene, invece, più propriamente alla disponibilità unita alla riutilizzabilità del dato da parte di chiunque, anche per finalità commerciali e in formato disaggregato (art. 52, comma 2, e art. 68, comma 3, lett. b, del CAD). Da ciò consegue che i dati personali oggetto di pubblicazione obbligatoria non sono liberamente riutilizzabili da chiunque per qualsiasi ulteriore finalità, come meglio specificato nel paragrafo seguente. 6. Limiti al "riutilizzo" di dati personali (artt. 4 e 7 del d. lgs. n. 33/2013) Gli artt. 4 e 7 del d. lgs. n. 33/2013 stabiliscono che il riutilizzo dei dati personali pubblicati è soggetto alle condizioni e ai limiti previsti dalla disciplina sulla protezione dei dati personali e dalle specifiche disposizioni del d. lgs. del 24 gennaio 2006 n. 36 di recepimento della direttiva 2003/98/CE sul riutilizzo dell'informazione del settore pubblico(10). Tale direttiva è stata oggetto di recente revisione (v. direttiva 2013/37/UE entrata in vigore dopo l'approvazione del decreto legislativo sulla trasparenza(11)). Con la modifica della predetta direttiva, l'unione europea conferma il principio, da ritenersi ormai consolidato in ambito europeo(12), in base al quale il riutilizzo di tali documenti non deve pregiudicare il livello di tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali fissato dalle disposizioni di diritto europeo e nazionale in materia(13). In particolare, le nuove disposizioni della direttiva introducono specifiche eccezioni al riutilizzo fondate sui principi di protezione dei dati, prevedendo che una serie di documenti del settore pubblico contenenti tale tipologia di informazioni siano sottratti al riuso anche qualora siano liberamente accessibili online.(14) Ciò significa che il principio generale del libero riutilizzo di docu-menti contenenti dati pubblici(15), stabilito dalla disciplina nazionale ed europea, riguarda essenzialmente documenti che non contengono dati personali oppure riguarda dati personali opportunamente aggregati e resi anonimi(16). In altri termini, il semplice fatto che informazioni personali siano rese pubblicamente conoscibili online per finalità di trasparenza non comporta che le stesse siano liberamente riutilizzabili da chiunque e per qualsiasi scopo, bensì impone al soggetto chiamato a dare attuazione agli obblighi di pubblicazione sul proprio sito web istituzionale di determinare qualora intenda rendere i dati riutilizzabili se, per quali finalità e secondo quali limiti e condizioni eventuali utilizzi ulteriori dei dati personali resi pubblici possano ritenersi leciti alla luce del "principio di finalità" e degli altri principi di matrice europea in materia di protezione dei dati personali.(17) 30

33 In particolare, in attuazione del principio di finalità di cui all'art. 11 del Codice, il riutilizzo dei dati personali conoscibili da chiunque sulla base delle previsioni del d. lgs. n. 33/2013 non può essere consentito "in termini incompatibili" con gli scopi originari per i quali i medesimi dati sono resi accessibili pubblicamente (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013, art. 6, comma 1, lett. b, direttiva 95/46/CE; art. 11, comma 1, lett. b, del Codice).(18) Pertanto, al fine di evitare di perdere il controllo sui dati personali pubblicati online in attuazione degli obblighi di trasparenza e di ridurre i rischi di loro usi indebiti, è quindi in primo luogo opportuno che le pubbliche amministrazioni e gli altri soggetti chiamati a dare attuazione agli obblighi di pubblicazione di cui al d. lgs. n. 33/2013 inseriscano nella sezione denominata "Amministrazione trasparente" dei propri siti web istituzionali un Alert generale con cui si informi il pubblico che i dati personali pubblicati sono "riutilizzabili solo alle condizioni previste dalla normativa vigente sul riuso dei dati pubblici (direttiva comunitaria 2003/98/CE e d. lgs. 36/2006 di recepimento della stessa), in termini compatibili con gli scopi per i quali sono stati raccolti e registrati, e nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali". Al riguardo, si rappresenta che una volta effettuata la pubblicazione online dei dati personali prevista dalla normativa in materia di trasparenza, il soggetto pubblico può rendere riutilizzabili tali dati o accogliere eventuali richieste di riutilizzo degli stessi da parte di terzi, solamente dopo avere effettuato una rigorosa valutazione d'impatto in materia di protezione dei dati, al fine di ridurre il rischio di perdere il controllo sulle medesime informazioni o di dover far fronte a richieste di risarcimento del danno da parte degli interessati(19). Tale valutazione deve essere volta a: a) stabilire se è lecito, alla luce dell'esistenza di un presupposto normativo idoneo, che i dati personali pubblicamente accessibili sui siti web istituzionali possano essere riutilizzati da terzi e per scopi ulteriori (art. 11, comma 1, lett. a e b del Codice)(20) ; b) in caso di valutazione positiva, occorre poi verificare se l'utilizzo ulteriore di questi dati possa essere consentito: - limitatamente ai dati rielaborati in forma anonima e aggregata, individuando il livello appropriato di aggregazione e la specifica tecnica di anonimizzazione da utilizzare sulla base di una ponderata valutazione del rischio di re-identificazione degli interessati oppure rispetto a tutti o soltanto ad alcuni dei dati personali resi pubblici (cfr. artt. 3 e 11, lett. d, del Codice)(21); - per qualsiasi scopo ulteriore o solo per taluni scopi determinati (art. 11, comma 1, lett. b, del Codice)(22); - secondo modalità di messa a disposizione online conformi ai principi di necessità, proporzionalità e pertinenza (artt. 3 e 11 del Codice)(23); - a condizione che gli utilizzatori adottino modalità tecniche e ri-spettino specifici vincoli giuridici definiti in apposite licenze predisposte al fine di individuare idonee cautele per tutelare i diritti degli interessati nei successivi trattamenti di dati a fini di riutilizzo(24). All'interno del quadro generale delineato, è illecito, ad esempio, riutilizzare a fini di marketing o di propaganda elettorale i recapiti e gli indirizzi di posta elettronica del personale della p.a. oggetto di pubblicazione obbligatoria, in quanto tale ulteriore trattamento deve ritenersi incompatibile con le originarie finalità di trasparenza per le quali i dati sono resi pubblicamente disponibili. Lo scopo perseguito dalle disposizioni che impongono la pubblicazione dei dati del personale, infatti, seppure non espressamente indicato, è quello di aiutare i consociati a individuare i soggetti e i recapiti da contattare per presentare istanze o ottenere informazioni relative a procedimenti di competenza delle pubbliche amministrazioni (es. art. 35, d. lgs. n. 33/2013). Di conseguenza, il personale interessato, tenuto conto del contesto in cui i dati che lo riguardano sono stati raccolti, non potrebbe ragionevolmente prevedere che questi possano essere utilizzati per scopi non collegati alle proprie attività lavorative(25). In ogni caso, nella valutazione d'impatto sopra delineata, è necessario tener conto che, anche alla luce di un'intepretazione sistematica delle disposizioni del decreto sulla trasparenza, i dati personali sensibili e giudiziari sono espressamente esclusi dal riutilizzo (art. 4, comma 1, e art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Va tenuto presente, inoltre, che non è ammesso l'incondizionato riutilizzo di dati personali oggetto di pubblicazione obbligatoria sulla base di mere licenze aperte che non pongano alcuna limitazione all'ulteriore trattamento dei dati(26). Laddove, infatti, il soggetto che ha assolto gli obblighi di pubblicazione dei dati personali online voglia rendere gli stessi dopo avere effettuato la predetta valutazione d'impatto privacy anche riutilizzabili, è invece indispensabile che lo stesso predisponga sul proprio sito istituzionale licenze standard(27), in formato elettronico e rese facilmente conoscibili ai potenziali utilizzatori, le quali stabiliscano chiaramente le modalità di carattere giuridico e tecnico che presiedono al corretto riutilizzo di tali dati(28). In proposito, per garantire il rispetto dei diritti degli interessati da parte degli utilizzatori, i termini delle licenze per il riutilizzo dovrebbero contenere una clausola di protezione dei dati sia quando il riuso riguardi dati personali, sia quando riguardi dati anonimi derivati da dati personali(29). Nel primo caso, le condizioni di licenza dovrebbero indicare chiaramente le finalità e le modalità degli ulteriori trattamenti consentiti. Nel secondo caso tali condizioni dovrebbero, invece, vietare ai titolari delle licenze di re-identificare gli interessati e di assumere qualsiasi decisione o provvedimento che possa riguardarli individualmente sulla base dei dati personali così ottenuti, nonché prevedere in capo ai medesimi titolari l'obbligo di informare l'organismo pubblico nel caso in cui venisse rilevato che gli individui interessati possano essere o siano stati re-identificati.(30) Infine, dal punto vista tecnico, è importante considerare con attenzione quali accorgimenti tecnologici possono essere messi in atto per ridurre i rischi di usi impropri dei dati personali resi disponibili online e delle conseguenze negative che possono derivarne agli interessati. In questo quadro devono essere privilegiate modalità tecniche di messa a disposizione dei dati a fini di riutilizzo che consentano di controllare gli accessi a tali dati da parte degli utilizzatori e che impediscano la possibilità di scaricare o di duplicare in maniera massiva e incondizionata le informazioni rese disponibili, nonché l'indiscriminato utilizzo di software o programmi automatici(31). 7. Durata degli obblighi di pubblicazione (artt. 8, 14, comma 2, 15, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013) L'art. 8, comma 3, del d. lgs. n. 88/2013 prevede che i dati, le informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione "sono pubblicati per un periodo di 5 anni, decorrenti dal 1 gennaio dell'anno successivo a quello da cui decorre l'obbligo di pubblicazione, e comunque fino a che gli atti pubblicati producono i loro effetti, fatti salvi i diversi termini previsti dalla normativa in materia di trattamento dei dati personali e quanto previsto dagli articoli 14, comma 2, e 15, comma 4". Ai sensi di tale disposizione, dunque, il periodo di mantenimento di dati, informazioni e documenti sul web coincide in linea di massima con il termine di cinque anni. Sono tuttavia espressamente previste deroghe alla predetta durata temporale quinquennale: a) nel caso in cui gli atti producono ancora i loro effetti alla scadenza dei cinque anni, con la conseguenza che gli stessi devono rimanere pubblicati fino alla cessazione della produzione degli effetti; b) per alcuni dati e informazioni riguardanti i "titolari di incarichi politici, di carattere elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo politico, di livello statale regionale e locale" (art. 14, comma 2) e i "titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o 31

34 consulenza" che devono rimanere pubblicati online per i tre anni successivi dalla cessazione del mandato o dell'incarico (art. 15, comma 4); c) nel caso in cui siano previsti "diversi termini" dalla normativa in materia di trattamento dei dati personali. In merito, si evidenzia come il Codice che non prevede termini espliciti (come già evidenziato dal Garante nel parere del 7 febbraio 2013(32)), richiede espressamente che i dati personali devono essere "conservati per un periodo di tempo non superiore a quello necessario agli scopi per i quali essi sono stati raccolti o successivamente trattati" e che l'interessato ha diritto di ottenere la cancellazione dei dati personali "di cui non è necessaria la conservazione in relazione agli scopi per i quali sono stati raccolti o successivamente trattati" (artt. 11, comma 1, lett. e, e 7, comma 3, lett. b, del Codice). Tali articoli recepiscono, peraltro, le identiche disposizioni contenute nella direttiva 95/46/CE relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali(33) le quali, in quanto tali, non possono essere derogate dalla disciplina nazionale in virtù del primato del diritto europeo. Da tale principio, inoltre, discende l'obbligo di interpretare il diritto nazionale in maniera conforme al diritto europeo(34) e, nello specifico, alle disposizioni direttamente applicabili che impongono il rispetto dei principi di pertinenza, necessità e proporzionalità, in base alle quali la pubblicazione di dati personali è consentita soltanto quando è al contempo necessaria e appropriata rispetto all'obiettivo perseguito e, in particolare, quando l'obiettivo perseguito non può essere realizzato in modo ugualmente efficace con modalità meno pregiudizievoli per la riservatezza degli interessati.(35) Per tale motivo, il Garante ritiene che laddove atti, documenti e informazioni, oggetto di pubblicazione obbligatoria per finalità di trasparenza, contengano dati personali, questi ultimi devono essere oscurati, anche prima del termine di cinque anni, quando sono stati raggiunti gli scopi per i quali essi sono stati resi pubblici e gli atti stessi hanno prodotto i loro effetti. 7.a. Le sezioni di "archivio" dei siti web istituzionali (art. 9, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) L'art. 9, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 prevede che "Alla scadenza del termine di durata dell'obbligo di pubblicazione di cui all'articolo 8, comma 3, i documenti, le informazioni e i dati sono comunque conservati e resi disponibili, con le modalità di cui all'articolo 6, all'interno di distinte sezioni del sito di archivio, collocate e debitamente segnalate nell'ambito della sezione "Amministrazione trasparente". I documenti possono essere trasferiti all'interno delle sezioni di archivio anche prima della scadenza del termine di cui all'articolo 8, comma 3". La disposizione richiamata richiede ai soggetti tenuti agli obblighi di pubblicazione di conservare e mettere a disposizione i documenti, le informazioni e i dati all'interno della sezione di archivio dei siti web, eventualmente anche prima che sia terminato il periodo di pubblicazione. Con riferimento alla documentazione contenente dati personali, si precisa che la predetta ipotesi di "messa a disposizione" della documentazione nella sezione di archivio non comporta l'accesso e la conoscenza indiscriminata degli stessi una volta scaduti i diversi periodi di pubblicazione previsti dall'art. 8, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013. Ciò perché, in caso contrario, si determinerebbe una diffusione sine die di dati personali online in violazione dei principi contenuti nella normativa europea come quello di proporzionalità descritto nel paragrafo precedente(36). Inoltre, sempre ragionando a contrario, la formazione della sezione archivio si trasformerebbe in un mero trasferimento di documenti, informazioni e dati da una parte all'altra dello stesso sito web e all'interno, peraltro, della stessa sezione "Amministrazione trasparente". Di conseguenza, per attuare le esigenze sottese alla prevista ipotesi di consultabilità di atti e documenti contenuti nella sezione archivio, non è in linea generale giustificato, alla luce del principio di proporzionalità, consentire, al di fuori dei casi espressamente previsti, l'accesso online libero e incondizionato alla consultazione di atti e documenti contenenti informazioni personali, specie se aventi natura sensibile, senza applicare criteri selettivi. In tale quadro, bisogna, quindi, rendere disponibile la documentazione contenuta nelle sezioni di archivio secondo le regole sull'accessibilità degli "archivi"(37), individuando le condizioni di accesso e selezionando, a tal fine, anche preliminarmente, nell'ambito dei singoli atti e documenti, le informazioni da rendere consultabili. In tale prospettiva, si ritiene che le informazioni personali contenute in atti e documenti possano essere reperibili nelle sezioni di archivio, mediante modalità che ne garantiscano tra l'altro la "semplicità di consultazione" e la "facile accessibilità" (art. 6 del d. lgs. n. 33/2013) (38), attraverso, ad esempio, l'attribuzione alle persone che ne hanno fatto richiesta, nel rispetto delle predette regole, di una chiave personale di identificazione informatica secondo le regole stabilite in materia dal Codice dell'amministrazione digitale. In alternativa, il Garante ritiene che è comunque possibile la libera consultazione da parte di chiunque della sezione di archivio a condizione che i soggetti destinatari degli obblighi di pubblicazione in materia di trasparenza adottino opportune misure a tutela degli interessati avendo cura di rendere anonimi i dati personali contenuti nella documentazione inserita in archivio, fermo restando il rispetto delle disposizioni normative sulla tenuta degli "archivi" sopra richiamate. Sulle misure e sugli accorgimenti necessari per l'anonimizzazione dei dati si rimanda alle indicazioni contenute supra in par. 3. Per espressa previsione normativa, infine, i dati e le informazioni concernenti la situazione patrimoniale dei titolari di incarichi politici, di cui al citato art. 14, non devono essere trasferiti nelle sezioni di archivio dei siti web istituzionali alla scadenza del termine di pubblicazione (art. 14, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013). 8. Indicizzazione tramite motori di ricerca (art. 9, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) L'art. 9 del d. lgs. n. 33/2013 stabilisce che "Le amministrazioni non possono disporre filtri e altre soluzioni tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche all'interno della sezione "Amministrazione trasparente"". Si evidenzia che l'obbligo di indicizzazione nei motori generalisti durante il periodo di pubblicazione obbligatoria è limitato ai soli dati tassativamente individuati ai sensi delle disposizioni in materia di trasparenza da collocarsi nella "sezione "Amministrazione trasparente"", con esclusione di altri dati che si ha l'obbligo di pubblicare per altre finalità di pubblicità diverse da quelle di "trasparenza", come esposto nell'"introduzione" e nella parte seconda delle presenti Linee guida. Sono, fra l'altro, espressamente sottratti all'indicizzazione i dati sensibili e i dati giudiziari (art. 4, comma 1, d. lgs. n. 33/2013). Pertanto, i soggetti destinatari degli obblighi di pubblicazione previsti dal d. lgs. n. 33/2013 devono provvedere alla relativa deindicizzazione tramite ad esempio l'inserimento di metatag noindex e noarchive nelle intestazioni delle pagine web o alla codifica di regole di esclusione all'interno di uno specifico file di testo (il file robots.txt) posto sul server che ospita il sito web configurato in accordo al Robot Exclusion Protocol (avendo presente, comunque, come tali accorgimenti non sono immediatamente efficaci rispetto a contenuti già indicizzati da parte dei motori di ricerca Internet, la cui rimozione potrà avvenire secondo le modalità da ciascuno di questi previste)(39). 9. Indicazioni per specifici obblighi di pubblicazione 9.a. Obblighi di pubblicazione dei curricula professionali (es. art. 10, comma 8, lett. d, del d. lgs. n. 33/2013 et al.) 32

35 La disciplina in materia di trasparenza prevede di rendere visibile al pubblico, rispetto a taluni soggetti, informazioni personali concernenti il percorso di studi e le esperienze professionali rilevanti, nella forma del curriculum redatto in conformità al vigente modello europeo (art. 10, comma 8, lett. d). Le ipotesi previste riguardano, ad esempio, i curricula professionali dei titolari di incarichi di indirizzo politico (art. 14), dei titolari di incarichi amministrativi di vertice, dirigenziali e di collaborazione o consulenza (art. 15, comma 1, lett. b), nonché delle posizioni dirigenziali attribuite a persone anche esterne alle pubbliche amministrazioni individuate discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, di cui all'articolo 1, commi 39 e 40, della legge 6 novembre 2012, n. 190 (art. 15, comma 5), dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione (art. 10, comma 8, lett. c), nonché dei dirigenti in ambito sanitario come individuati dall'art. 41, commi 2 e 3. Il riferimento del legislatore all'obbligo di pubblicazione del curriculum non può tuttavia comportare la diffusione di tutti i contenuti astrattamente previsti dal modello europeo (rispondendo taluni di essi alle diverse esigenze di favorire l'incontro tra domanda e offerta di lavoro in vista della valutazione di candidati oppure, nel corso del rapporto di lavoro, per l'assegnazione dell'interessato a nuovi incarichi o per selezioni concernenti la progressione di carriera), ma solo di quelli pertinenti rispetto alle finalità di trasparenza perseguite. Prima di pubblicare sul sito istituzionale i curricula, il titolare del trattamento dovrà pertanto operare un'attenta selezione dei dati in essi contenuti, se del caso predisponendo modelli omogenei e impartendo opportune istruzioni agli interessati (che, in concreto, possono essere chiamati a predisporre il proprio curriculum in vista della sua pubblicazione per le menzionate finalità di trasparenza). In tale prospettiva, sono pertinenti le informazioni riguardanti i titoli di studio e professionali, le esperienze lavorative (ad esempio, gli incarichi ricoperti), nonché ulteriori informazioni di carattere professionale (si pensi alle conoscenze linguistiche oppure alle competenze nell'uso delle tecnologie, come pure alla partecipazione a convegni e seminari oppure alla redazione di pubblicazioni da parte dell'interessato). Non devono formare invece oggetto di pubblicazione dati eccedenti, quali ad esempio i recapiti personali oppure il codice fiscale degli interessati, ciò anche al fine di ridurre il rischio di c.d. furti di identità.(40) Deve inoltre essere garantita agli interessati la possibilità di aggiornare periodicamente il proprio curriculum ai sensi dell'art. 7 del Codice evidenziando gli elementi oggetto di aggiornamento.(41) 9.b. Obblighi di pubblicazione della dichiarazione dei redditi dei componenti degli organi di indirizzo politico e dei loro familiari (art. 14 del d. lgs. n. 33/2013) L'art. 14 del d. lgs. n 33/2013 prevede la pubblicazione delle "dichiarazioni di cui all'articolo 2, della legge 5 luglio 1982, n. 441, nonché le attestazioni e dichiarazioni di cui agli articoli 3 e 4 della medesima legge, come modificata dal presente decreto, limitatamente al soggetto, al coniuge non separato e ai parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi consentano"(42). Con riferimento all'obbligo di pubblicazione della dichiarazione dei redditi, la predetta disposizione deve essere coordinata con le altre disposizioni dello stesso d. lgs. n. 33/2013 (art. 4, comma 4), con i principi di pertinenza e non eccedenza (art. 11, comma 1, lett. d, del Codice), nonché con le previsioni a tutela dei dati sensibili (art. 22 del Codice). Pertanto, ai fini dell'adempimento del previsto obbligo di pubblicazione, risulta sufficiente pubblicare copia della dichiarazione dei redditi dei componenti degli organi di indirizzo politico e, laddove vi acconsentano, del coniuge non separato e dei parenti entro il secondo grado previo però oscuramento, a cura dell'interessato o del soggetto tenuto alla pubblicazione qualora il primo non vi abbia provveduto, delle informazioni eccedenti e non pertinenti rispetto alla ricostruzione della situazione patrimoniale degli interessati (quali, ad esempio, lo stato civile, il codice fiscale, la sottoscrizione, etc.), nonché di quelle dalle quali si possano desumere indirettamente dati di tipo sensibile, come, fra l'altro, le indicazioni relative a: - familiari a carico tra i quali possono essere indicati figli disabili; - spese mediche e di assistenza per portatori di handicap o per determinate patologie; - erogazioni liberali in denaro a favore dei movimenti e partiti politici; - erogazioni liberali in denaro a favore delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale, delle iniziative umanitarie, religiose, o laiche, gestite da fondazioni, associazioni, comitati ed enti individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri nei paesi non appartenenti all'ocse; - contributi associativi versati dai soci alle società di mutuo soccorso che operano esclusivamente nei settori di cui all'art. 1 della l. 15 aprile 1886, n. 3818, al fine di assicurare ai soci medesimi un sussidio nei casi di malattia, di impotenza al lavoro o di vecchiaia, oppure, in caso di decesso, un aiuto alle loro famiglie; - spese sostenute per i servizi di interpretariato dai soggetti riconosciuti sordomuti ai sensi della l. 26 maggio 1970, n. 381; - erogazioni liberali in denaro a favore delle istituzioni religiose; - scelta per la destinazione dell'otto per mille; - scelta per la destinazione del cinque per mille. Si ricorda che non possono essere pubblicati i dati personali del coniuge non separato e dei parenti entro il secondo grado che non abbiano prestato il consenso alla pubblicazione delle attestazioni e delle dichiarazioni di cui all'art. 14, comma 1, lett. f), del d. lgs. n. 33/ c. Obblighi di pubblicazione concernenti corrispettivi e compensi (artt. 15, 18 e 41, del d. lgs. n. 33/2013) La disciplina in materia di trasparenza prevede che informazioni concernenti l'entità di corrispettivi e compensi percepiti da alcune tipologie di soggetti formino oggetto di pubblicazione secondo le modalità previste dal d. lgs. n. 33/2013. Tra questi ultimi sono annoverati, ad esempio, i titolari di incarichi amministrativi di vertice, dirigenziali e di collaborazione o consulenza (cfr. artt. 15 e 41, commi 2 e 3), nonché i dipendenti pubblici cui siano stati conferiti o autorizzati incarichi (art. 18). Pertanto, ai fini dell'adempimento degli obblighi di pubblicazione, risulta proporzionato indicare il compenso complessivo percepito dai singoli soggetti interessati, determinato tenendo conto di tutte le componenti, anche variabili, della retribuzione. Non appare, invece, giustificato riprodurre sul web la versione integrale di documenti contabili, i dati di dettaglio risultanti dalle dichiarazioni fiscali oppure dai cedolini dello stipendio di ciascun lavoratore(43) come pure l'indicazione di altri dati eccedenti riferiti a percettori di somme (quali, ad esempio, i recapiti individuali e le coordinate bancarie utilizzate per effettuare i pagamenti). Non risulta inoltre giustificata la pubblicazione di informazioni relative alle dichiarazioni dei redditi dei dipendenti e dei loro familiari, ipotesi questa che la legge impone esclusivamente nei confronti dei componenti degli organi di indirizzo politico (art. 14, del d. lgs. n. 33/2013). 9.d. Obblighi di pubblicazione concernenti i provvedimenti amministrativi (ad es. concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera, art. 23 del d. lgs. n. 33/2013) 33

36 L'art. 23 del d. lgs. n. 33/2013 prevede la pubblicazione obbligatoria di elenchi dei provvedimenti adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti, tra i quali vanno menzionati i provvedimenti finali dei procedimenti relativi a concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera. In attuazione di tale disposizione, di questi provvedimenti devono essere pubblicati solo gli elementi di sintesi, indicati nel comma 2, quali il contenuto, l'oggetto, l'eventuale spesa prevista e gli estremi dei principali documenti contenuti nel fascicolo del procedimento. Con particolare riferimento ai provvedimenti finali adottati all'esito dell'espletamento di concorsi oppure di prove selettive non devono formare quindi oggetto di pubblicazione, in base alla disposizione in esame, gli atti nella loro veste integrale contenenti (anche in allegato), le graduatorie formate a conclusione del procedimento, né le informazioni comunque concernenti eventuali prove intermedie che preludono all'adozione dei provvedimenti finali (per i quali restano salve altre forme di conoscibilità previste dall'ordinamento: v. in merito, con riguardo alle forme di pubblicità delle graduatorie e degli altri atti riguardanti i concorsi, le prove selettive e le progressioni di carriera, le indicazioni contenute nel par. 3.b. della seconda parte delle presenti Linee guida). 9.e. Obblighi di pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici e dell'elenco dei soggetti beneficiari (artt. 26 e 27 del d. lgs. n. 33/2013) L'art. 26, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 stabilisce l'obbligo di pubblicazione degli atti di concessione "delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese, e comunque di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati ai sensi del citato articolo 12 della legge n. 241 del 1990, di importo superiore a mille euro". Il comma 3 del medesimo articolo aggiunge che tale pubblicazione "costituisce condizione legale di efficacia dei provvedimenti che dispongano concessioni e attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell'anno solare al medesimo beneficiario". Per le predette pubblicazioni è prevista l'indicazione delle seguenti informazioni: a) il nome dell'impresa o dell'ente e i rispettivi dati fiscali o il nome di altro soggetto beneficiario; b) l'importo del vantaggio economico corrisposto; c) la norma o il titolo a base dell'attribuzione; d) l'ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministrativo; e) la modalità seguita per l'individuazione del beneficiario; f) il link al progetto selezionato e al curriculum del soggetto incaricato (art. 27, comma 1). In tale quadro, lo stesso d. lgs. n. 33/2013 individua una serie di limiti all'obbligo di pubblicazione di atti di concessione di benefici economici comunque denominati. Non possono, infatti, essere pubblicati i dati identificativi delle persone fisiche destinatarie dei provvedimenti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici, nonché gli elenchi dei relativi destinatari: a) di importo complessivo inferiore a mille euro nel corso dell'anno solare a favore del medesimo beneficiario(44) ; b) di importo superiore a mille euro nel corso dell'anno solare a favore del medesimo beneficiario "qualora da tali dati sia possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute" (art. 26, comma 4, d. lgs. n. 33/2013; nonché artt. 22, comma 8, e 68, comma 3, del Codice); c) di importo superiore a mille euro nel corso dell'anno solare a favore del medesimo beneficiario "qualora da tali dati sia possibile ricavare informazioni relative [ ] alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati" (art. 26, comma 4, d. lgs. n. 33/2013). Si ribadisce, con specifico riferimento alle informazioni idonee a rivelare lo stato di salute, che è vietata la diffusione di qualsiasi dato o informazione da cui si possa desumere lo stato di malattia o l'esistenza di patologie dei soggetti interessati, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici (cfr. supra par. 2). Si pensi, ad esempio, all'indicazione: - della disposizione sulla base della quale ha avuto luogo l'erogazione del beneficio economico se da essa è possibile ricavare informazioni sullo stato di salute di una persona (si pensi all'indicazione "erogazione ai sensi della legge 104/1992" che, come noto, è la "Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate"); - dei titoli dell'erogazione dei benefici (es. attribuzione di borse di studio a "soggetto portatore di handicap", o riconoscimento di buono sociale a favore di "anziano non autosufficiente" o con l'indicazione, insieme al dato anagrafico, delle specifiche patologie sofferte dal beneficiario); - delle modalità e dei criteri di attribuzione del beneficio economico (es. punteggi attribuiti con l'indicazione degli "indici di autosufficienza nelle attività della vita quotidiana")(45) ; - della destinazione dei contributi erogati (es. contributo per "ricovero in struttura sanitaria" o per "assistenza sanitaria"). Analogamente, è vietato riportare dati o informazioni da cui si può desumere la condizione di indigenza o di disagio sociale in cui versano gli interessati (art. 26, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013). Si tratta di un divieto funzionale alla tutela della dignità, dei diritti e delle libertà fondamentali dell'interessato (art. 2 del Codice), al fine di evitare che soggetti che si trovano in condizioni disagiate economiche o sociali soffrano l'imbarazzo della diffusione di tali informazioni, o possano essere sottoposti a conseguenze indesiderate, a causa della conoscenza da parte di terzi della particolare situazione personale. Si pensi, fra l'altro alle fasce deboli della popolazione (persone inserite in programmi di recupero e di reinserimento sociale, anziani, minori di età, etc.). Alla luce delle considerazioni sopra espresse, spetta agli enti destinatari degli obblighi di pubblicazione online contenuti nel d. lgs. n. 33/2013, in quanto titolari del trattamento, valutare, caso per caso, quando le informazioni contenute nei provvedimenti rivelino l'esistenza di una situazione di disagio economico o sociale in cui versa il destinatario del beneficio e non procedere, di conseguenza, alla pubblicazione dei dati identificativi del beneficiario o delle altre informazioni che possano consentirne l'identificazione. Tale decisione rimane comunque sindacabile da parte del Garante che assicura il rispetto dei predetti principi in materia di protezione dei dati personali. In ogni modo, si evidenzia che i soggetti destinatari degli obblighi di pubblicazione contenuti nel d. lgs. n. 33/2013 sono tenuti, anche in tale ambito, al rispetto dei principi di necessità (art. 3, comma 1, del Codice), pertinenza e non eccedenza (art. 11, comma 1, lett. d, del Codice), nonché delle disposizioni a tutela dei dati sensibili (art. 22 del Codice). Non risulta, pertanto, giustificato diffondere, fra l'altro, dati quali, ad esempio, l'indirizzo di abitazione o la residenza, il codice fiscale di persone fisiche, le coordinate bancarie dove sono accreditati i contributi o i benefici economici (codici IBAN), la ripartizione degli assegnatari secondo le fasce dell'indicatore della situazione economica equivalente-isee, l'indicazione di analitiche situazioni reddituali, di condizioni di bisogno o di peculiari situazioni abitative, etc. Si evidenzia, inoltre, che il riutilizzo dei dati personali pubblicati ai sensi dei predetti artt. 26 e 27, non è libero, ma subordinato come stabilito dallo stesso art. 7 del d. lgs. n. 33/2013 alle specifiche disposizioni di cui alla direttiva comunitaria 2003/98/CE e al d. lgs. n. 36 del 24 gennaio 2006 di recepimento della stessa, che non pregiudicano in alcun modo il livello di tutela delle persone con riguardo al trattamento dei dati personali (sul punto si rimanda alle indicazioni fornite supra nel par. 6). 9.e.i. Albo dei beneficiari di provvidenze di natura economica (d.p.r. 7 aprile 2000, n. 118) L'assolvimento degli obblighi di pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici descritti nel paragrafo precedente deve essere coordinato con le disposizioni che regolano la predisposizione dell'albo dei beneficiari di provvidenze di natura economica (d.p.r. 7 aprile 2000, n. 118). 34

37 Per tale motivo alla luce di un'interpretazione sistematica del quadro normativo emergente dalla recente novella in tema di trasparenza e al fine di non duplicare in capo alle pubbliche amministrazioni gli oneri di pubblicazione deve ritenersi che l'adempimento delle prescrizioni contenute negli artt. 26 e 27 del d. lgs. n. 33/2013, con le relative modalità ed eccezioni descritte nel paragrafo precedente, assorbe gli obblighi previsti dagli artt. 1 e 2 del d.p.r. n. 118(46). Per gli stessi motivi, il Garante ritiene, inoltre, che i soggetti diversi dalle pubbliche amministrazioni(47) parimenti tenuti alla pubblicazione dell'albo dei beneficiari di provvidenze di natura economica ai sensi del d.p.r. n. 118/2000 devono comunque rispettare le medesime cautele ed eccezioni previste dagli artt. 26 e 27 descritte nel paragrafo precedente (es.: divieto di pubblicazione dei dati identificativi dei soggetti beneficiari di importi inferiori a mille euro nell'anno solare, di informazioni idonee a rivelare lo stato di salute o la situazione di disagio economico-sociale degli interessati, di dati eccedenti o non pertinenti). PARTE SECONDA PUBBLICITÀ PER ALTRE FINALITÀ DELLA P.A. 1. Limiti alla diffusione di dati personali nella pubblicazione di atti e documenti sul web per finalità diverse dalla trasparenza Come illustrato nell'"introduzione" alle presenti Linee guida, esistono casi e obblighi di pubblicità online di dati, informazioni e documenti della p.a., contenuti in specifiche disposizioni di settore diverse da quelle previste in materia di trasparenza, come, fra l'altro, quelli volti a far conoscere l'azione amministrativa in relazione al rispetto dei principi di legittimità e correttezza, o quelli necessari a garantire la pubblicità legale degli atti amministrativi (es.: pubblicità integrativa dell'efficacia, dichiarativa, notizia). Per un'elencazione non esaustiva degli obblighi di pubblicità che ricadono in tale categoria si rinvia agli esempi già illustrati nell'"introduzione" alle presenti Linee guida. Anche per tali fattispecie occorre come già indicato per gli obblighi di pubblicità di dati personali per finalità di "trasparenza" che le pubbliche amministrazioni, prima di mettere a disposizione sui propri siti web istituzionali atti e documenti amministrativi (in forma integrale o per estratto, ivi compresi gli allegati) contenenti dati personali, verifichino se la normativa di settore preveda espressamente tale obbligo (art. 4, comma 1, lett. m, e art. 19, comma 3, del Codice, con riguardo ai dati comuni, nonché artt. 20, 21 e 22, comma 11, con riferimento ai dati sensibili e giudiziari). Laddove l'amministrazione riscontri l'esistenza di un obbligo normativo che impone la pubblicazione dell'atto o del documento nel proprio sito web istituzionale è necessario selezionare i dati personali da inserire in tali atti e documenti, verificando, caso per caso, se ricorrono i presupposti per l'oscuramento di determinate informazioni. Ciò pure in considerazione del fatto che, anche in tale ipotesi, i soggetti pubblici sono tenuti a ridurre al minimo l'utilizzazione di dati personali e di dati identificativi (art. 4, comma 1, lett c, del Codice), ed evitare il relativo trattamento quando le finalità perseguite nei singoli casi possono essere realizzate mediante dati anonimi o altre modalità che permettano di identificare l'interessato solo in caso di necessità (c.d. "principio di necessità" di cui all'art. 3, comma 1, del Codice). Pertanto, anche in presenza di un obbligo di pubblicità è consentita la diffusione dei soli dati personali la cui inclusione in atti e documenti sia realmente necessaria e proporzionata al raggiungimento delle finalità perseguite dall'atto (c.d. "principio di pertinenza e non eccedenza" di cui all'art. 11, comma 1, lett. d, del Codice). Il procedimento di selezione dei dati personali suscettibili di essere resi diffusi deve essere, inoltre, particolarmente accurato nei casi in cui tali informazioni sono idonee a rivelare l'origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, filosofiche, le opinioni politiche, l'adesione a partiti, sindacati, associazioni o organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale, la vita sessuale ("dati sensibili"), oppure nel caso di dati idonei a rivelare provvedimenti di cui all'articolo 3, comma 1, lettere da a) a o) e da r) a u), del d.p.r. 14 novembre 2002, n. 313, in materia di casellario giudiziale, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti, nonché la qualità di imputato o di indagato ("dati giudiziari") (art. 4, comma 1, lett. d ed e, del Codice). I dati sensibili e giudiziari, infatti, sono protetti da un quadro di garanzie particolarmente stringente che prevede la possibilità per i soggetti pubblici di diffondere tali informazioni solo nel caso in cui sia previsto da una espressa disposizione di legge e di trattarle solo nel caso in cui siano in concreto "indispensabili" per svolgere l'attività istituzionale che non può essere adempiuta, caso per caso, mediante l'utilizzo di dati anonimi o di dati personali di natura diversa (artt. 22, in particolare commi 3, 5 e 11 e 68, comma 3, del Codice). Resta, invece, del tutto vietata la diffusione di "dati idonei a rivelare lo stato di salute" (art. 22, comma 8, del Codice). Ciò significa, di conseguenza, che è vietata la pubblicazione di qualsiasi informazione da cui si possa desumere lo stato di malattia o l'esistenza di patologie dei soggetti interessati, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici (48). A tale scopo, fin dalla fase di redazione degli atti e dei documenti oggetto di pubblicazione, nel rispetto del principio di adeguata motivazione, non dovrebbero essere inseriti dati personali "eccedenti", "non pertinenti", "non indispensabili" (e, tantomeno, "vietati"). In caso contrario, occorre provvedere, comunque, al relativo oscuramento(49). Si pensi oltre al caso dei dati sensibili e giudiziari, a quelle informazioni delicate (come ad esempio agli atti adottati nel quadro dell'attività di assistenza e beneficenza, che comportano spesso la valutazione di circostanze e requisiti personali che attengono a situazioni di particolare disagio). Specie in tali casi come già evidenziato con riferimento alla trasparenza (nel par. 2 della parte prima delle presenti Linee guida) può risultare utile menzionare i predetti dati solo negli atti a disposizione negli uffici (richiamati quale presupposto della deliberazione e consultabili solo da interessati e controinteressati), oppure fare riferimento a delicate situazioni di disagio personale solo sulla base di espressioni di carattere più generale o, se del caso, di codici numerici(50). Per esigenze di chiarezza espositiva, i limiti alla diffusione di dati personali sopradescritti sono sinteticamente rappresentati nello schema 1 riportato in calce al par. 2 della parte prima delle presenti Linee guida. 2. Accorgimenti tecnici in relazione alle finalità perseguite A fronte della messa a disposizione online di atti e documenti amministrativi contenenti dati personali per finalità di pubblicità dell'azione amministrativa, occorre assicurare forme corrette e proporzionate di conoscibilità di tali informazioni. A tal fine, è necessario impedire la loro indiscriminata e incondizionata reperibilità in Internet e garantire il rispetto dei principi di qualità ed esattezza dei dati, delimitando la durata della loro disponibilità online. 2.a. Evitare l'indicizzazione nei motori di ricerca generalisti Occorre evitare, ove possibile, la reperibilità dei dati personali da parte dei motori di ricerca esterni (es. Google), stante il pericolo di decontestualizzazione del dato personale e la riorganizzazione delle informazioni restituite dal motore di ricerca secondo una logica di priorità di importanza del tutto sconosciuta, non conoscibile e non modificabile dall'utente. 35

38 Pertanto, è opportuno privilegiare funzionalità di ricerca interne al sito web, poiché in tal modo si assicurano accessi maggiormente selettivi e coerenti con le finalità di volta in volta sottese alla pubblicazione, garantendo, al contempo, la conoscibilità sui siti istituzionali delle informazioni che si intende mettere a disposizione(51). A tale scopo, alla luce dell'attuale meccanismo di funzionamento dei più diffusi motori di ricerca, in relazione ai dati personali di cui si intende limitare la diretta reperibilità online tramite tali strumenti, è possibile utilizzare regole di accesso convenzionali concordate nella comunità Internet. Come già visto (cfr. parte prima, par. 8), si fa riferimento, a titolo esemplificativo, all'inserimento di metatag noindex e noarchive nelle intestazioni delle pagine web o alla codifica di regole di esclusione all'interno di uno specifico file di testo (il file robots.txt) posto sul server che ospita il sito web configurato in accordo al Robot Exclusion Protocol (avendo presente, comunque, come tali accorgimenti non sono immediatamente efficaci rispetto a contenuti già indicizzati da parte dei motori di ricerca Internet, la cui rimozione potrà avvenire secondo le modalità da ciascuno di questi previste)(52). 2.b. Tempi limitati e proporzionati di mantenimento della diffusione dei dati personali nel web I soggetti pubblici sono tenuti ad assicurare il rispetto delle specifiche disposizioni di settore che individuano circoscritti periodi di tempo per la pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi contenenti dati personali, rendendoli accessibili sul proprio sito web solo per l'ambito temporale individuato dalle disposizioni normative di riferimento, anche per garantire il diritto all'oblio degli interessati (es.: art. 124, del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267, riguardante la pubblicazione di deliberazioni sull'albo pretorio degli enti locali per quindici giorni consecutivi, su cui infra par. 3.a.). Nei casi in cui, invece, la disciplina di settore non stabilisce un limite temporale alla pubblicazione degli atti, vanno individuati a cura delle amministrazioni pubbliche titolari del trattamento congrui periodi di tempo entro i quali mantenerli online(53). Tale lasso di tempo non può essere superiore al periodo ritenuto, caso per caso, necessario al raggiungimento degli scopi per i quali i dati personali stessi sono resi pubblici(54). Trascorsi i predetti periodi di tempo specificatamente individuati dalla normativa di settore o, in mancanza, dall'amministrazione, determinate notizie, documenti o sezioni del sito devono essere rimossi dal sito web oppure devono essere privati degli elementi identificativi degli interessati e delle altre informazioni che possano consentirne l'identificazione. Resta salva la possibilità di consultare il documento completo, con i riferimenti in chiaro, tramite una rituale richiesta di accesso agli atti amministrativi presso gli uffici competenti, laddove esistano i presupposti previsti dalla l. 7 agosto 1990, n c. Evitare la duplicazione massiva dei file contenenti dati personali Devono essere adottate opportune cautele per ostacolare operazioni di duplicazione massiva dei file contenenti dati personali da parte degli utenti della rete, rinvenibili sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, mediante l'utilizzo di software o programmi automatici, al fine di ridurre il rischio di riproduzione e riutilizzo dei contenuti informativi in ambiti e contesti differenti. A tale scopo si può fare ricorso ad accorgimenti consistenti, ad esempio, nell'uso di strumenti tecnologici in grado di riconoscere accessi che risultino anomali per la loro frequenza o perché realizzati tramite l'azione di strumenti automatizzati e non da persone: si può ricorrere in tal caso a sistemi di verifica captcha'(55). Gli accorgimenti che si intende utilizzare devono comunque essere conformi ai principi di fruibilità, di usabilità e di accessibilità dei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni, garantendo in particolare l'accessibilità alle informazioni riprodotte online anche alle persone disabili(56). 2.d. Dati personali esatti e aggiornati Per garantire la qualità dei dati personali trattati, le amministrazioni pubbliche, nel procedere alla divulgazione online nei casi previsti dalla disciplina di settore di dati e informazioni, sono tenute a mettere a disposizione soltanto dati personali esatti e aggiornati (art. 11, comma 1, lett. c, del Codice). A tale fine, occorre adottare idonee misure per eliminare o ridurre il rischio di cancellazioni, modifiche, alterazioni o decontestualizzazioni delle informazioni e dei documenti resi disponibili tramite il proprio sito web istituzionale. Un utile accorgimento consiste, ad esempio, nell'indicazione, tra i dati di contesto riportati all'interno del contenuto informativo dei documenti(57), delle fonti attendibili per il reperimento dei medesimi documenti. Un ulteriore accorgimento la cui adozione potrà essere valutata dalle amministrazioni pubbliche titolari del trattamento, anche in relazione a specifiche categorie di documenti, è la sottoscrizione del documento pubblicato sul sito web con firma digitale(58) o altro accorgimento equivalente, in modo da garantirne l'autenticità e l'integrità. Il rischio della decontestualizzazione è strettamente correlato alla possibilità che i contenuti informativi disponibili sul sito istituzionale sono accessibili mediante l'utilizzo di motori di ricerca esterni, oppure sono reperibili attraverso la consultazione di siti web dove sono ospitate copie dei medesimi contenuti informativi. Pertanto, ogni file oggetto di pubblicazione sui siti web istituzionali, potendo essere letto in un altro ambito e in un momento successivo alla sua diffusione, dovrebbe prevedere l'inserimento dei "dati di contesto" (es. data di aggiornamento, periodo di validità, amministrazione, segnatura di protocollo o dell'albo). 3. Fattispecie esemplificative 3.a. Albo pretorio online degli enti locali La disposizione di ordine generale sulla tenuta dell'albo pretorio negli enti locali è contenuta nel "Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali", il quale sancisce che "Tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante affissione all'albo pretorio, nella sede dell'ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge" e che "Tutte le deliberazioni degli altri enti locali sono pubblicate mediante affissione all'albo pretorio del comune ove ha sede l'ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni" (art. 124, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 267/2000). Va aggiunto che, accanto a tale regola, nel corso del tempo si sono susseguite molteplici disposizioni di natura statale, regionale e locale che sanciscono a carico degli enti locali ulteriori obblighi di pubblicazione di atti e documenti nella bacheca dell'albo pretorio per periodi di tempo differenziati, producendo una frammentazione della disciplina in materia(59). A seguito dell'entrata in vigore della riforma contenuta nella l. 18 giugno 2009, n. 69, recante "Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile", gli enti locali hanno provveduto all'istituzione dell'albo pretorio online al fine di adempiere agli obblighi di pubblicità legale dei propri atti. La disciplina appena richiamata, infatti, senza abrogare le precedenti disposizioni in materia di tenuta dell'albo pretorio, ha sancito espressamente che "a far data dal 1 gennaio 2010, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati" e che "a decorrere dal 1 gennaio 2011 [ ] le pubblicazioni effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale" 36

39 (art. 32, commi 1 e 5). Dal 1 gennaio 2011, dunque, gli obblighi di pubblicità legale che gli enti locali assolvevano attraverso l'affissione all'albo pretorio sono sostituiti dalla pubblicazione della medesima documentazione nei rispettivi siti web istituzionali(60). Pertanto, l'amministrazione locale che ha intenzione di pubblicare sull'albo pretorio online un atto contenente dati personali (cfr. la definizione contenuta nell'art. 4, comma 1, lett. b, del Codice) è tenuta a verificare, preliminarmente, per i dati comuni, l'esistenza di una norma di legge o di regolamento (ai sensi dell'art. 19, comma 3, del Codice) oppure, per i dati sensibili e giudiziari, di una norma di legge (ai sensi degli artt. 20, 21 e art. 22, comma 11, del Codice) che le prescriva l'affissione di quell'atto all'albo pretorio. Inoltre, anche alle pubblicazioni nell'albo pretorio online si applicano tutti i limiti previsti supra nel par. 1, della parte seconda, delle presenti Linee Guida (cfr. divieto di diffusione di dati idonei a rivelare lo stato di salute e cautele per gli altri dati sensibili e giudiziari; nonché divieto di diffondere dati personali non necessari, non pertinenti o eccedenti). Con specifico riferimento, inoltre, ai dati sensibili e giudiziari, gli enti locali devono agire nel rispetto del proprio regolamento sul trattamento dei dati sensibili e giudiziari adottato in conformità agli schemi tipo Anci, Upi e Uncem su cui il Garante ha già espresso parere favorevole, rispettivamente, il 21 settembre 2005, il 7 settembre 2005 e il 19 ottobre 2005 (v. doc. web n , doc. web n , doc. web n ). Una volta trascorso il periodo temporale previsto dalle singole discipline per la pubblicazione degli atti e documenti nell'albo pretorio, gli enti locali non possono continuare a diffondere i dati personali in essi contenuti. In caso contrario, si determinerebbe, per il periodo eccedente la durata prevista dalla normativa di riferimento, una diffusione dei dati personali illecita perché non supportata da idonei presupposti normativi (art. 19, comma 3, del Codice). Ciò, salvo che gli stessi atti e documenti non debbano essere pubblicati in ottemperanza agli obblighi in materia di trasparenza (cfr. parte prima delle presenti Linee guida). A tal proposito, ad esempio, la permanenza nel web di dati personali contenuti nelle deliberazioni degli enti locali oltre il termine di quindici giorni, previsto dall'art. 124 del citato d. lgs. n. 267/2000, può integrare una violazione del suddetto art. 19, comma 3, del Codice, laddove non esista un diverso parametro legislativo o regolamentare che preveda la relativa diffusione(61). Nell'ipotesi in cui, invece, la normativa di riferimento non indichi la durata temporale dell'affissione all'albo, l'amministrazione deve comunque individuare un congruo periodo di tempo non superiore al periodo ritenuto, caso per caso, necessario al raggiungimento dello scopo per il quale l'atto è stato adottato e i dati stessi sono stati resi pubblici entro il quale i dati personali devono rimanere disponibili. Per i motivi esposti nell'"introduzione" e nel par. 1 della parte prima delle presenti Linee guida alle pubblicazioni nell'albo pretorio online non si applica l'arco temporale dei cinque anni previsto per la pubblicità di dati e informazioni sui siti web istituzionali per finalità di trasparenza di cui all'art. 8 del d. lgs. n. 33/2013. Pertanto una volta trascorso il periodo di pubblicazione previsto dalle singole discipline di riferimento oppure, in mancanza, decorso il periodo di tempo individuato dalla stessa amministrazione se gli enti locali vogliono continuare a mantenere nel proprio sito web istituzionale gli atti e i documenti pubblicati, ad esempio nelle sezioni dedicate agli archivi degli atti e/o della normativa dell'ente, devono apportare gli opportuni accorgimenti per la tutela dei dati personali. In tali casi, quindi, è necessario provvedere a oscurare nella documentazione pubblicata i dati e le informazioni idonei a identificare, anche in maniera indiretta, i soggetti interessati. Poiché, inoltre, la finalità perseguita mediante gli obblighi di pubblicazione nell'albo pretorio online riguarda atti e provvedimenti concernenti questioni rilevanti essenzialmente nell'ambito della collettività locale di riferimento, risulta sproporzionato, rispetto alla finalità di pubblicità, consentire l'indiscriminata reperibilità in rete dei dati personali contenuti in atti e provvedimenti amministrativi tramite i comuni motori di ricerca generalisti (es. Google). Pertanto, si consiglia alle amministrazioni pubbliche responsabili dell'inserzione degli atti nell'albo pretorio online, di adottare gli opportuni accorgimenti tecnici per evitare l'indicizzazione nei motori di ricerca generalisti della documentazione contenente dati personali e pubblicata sull'albo pretorio online dei siti istituzionali degli enti locali (sulle tecniche per deindicizzare si rinvia alle indicazioni contenute supra nel par. 2.a. della presente parte seconda). 3.b. Graduatorie Con riguardo alla pubblicità degli esiti delle prove concorsuali e delle graduatorie finali nonché, nei casi (e con le modalità) previsti, dei risultati di prove intermedie di concorsi e selezioni pubbliche e di altri procedimenti che prevedono la formazione di graduatorie, restano salve le normative di settore che ne regolano tempi e forme di pubblicità (es. affissione presso la sede dell'ente pubblico, pubblicazione nel bollettino dell'amministrazione o, per gli enti locali, all'albo pretorio)(62). Tale regime di conoscibilità, come già rilevato in passato dal Garante(63), assolve alla funzione di rendere pubbliche le decisioni adottate dalla commissione esaminatrice e/o dall'ente pubblico procedente, anche al fine di consentire agli interessati l'attivazione delle forme di tutela dei propri diritti e di controllo della legittimità delle procedure concorsuali o selettive. Anche a questo riguardo devono essere diffusi i soli dati pertinenti e non eccedenti riferiti agli interessati(64). Non possono quindi formare oggetto di pubblicazione dati concernenti i recapiti degli interessati (si pensi alle utenze di telefonia fissa o mobile, l'indirizzo di residenza o di posta elettronica(65), il codice fiscale, l'indicatore Isee, il numero di figli disabili, i risultati di test psicoattitudinali o i titoli di studio), né quelli concernenti le condizioni di salute degli interessati (cfr. art. 22, comma 8, del Codice), ivi compresi i riferimenti a condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici(66). Come già rilevato in passato dal Garante(67), al fine di agevolare le modalità di consultazione delle graduatorie oggetto di pubblicazione in conformità alla disciplina di settore (per finalità diverse dalla trasparenza), le stesse possono altresì essere messe a disposizione degli interessati in aree ad accesso selezionato dei siti web istituzionali consentendo la consultazione degli esiti delle prove o del procedimento ai soli partecipanti alla procedura concorsuale o selettiva mediante l'attribuzione agli stessi di credenziali di autenticazione (es. username o password, numero di protocollo o altri estremi identificativi forniti dall'ente agli aventi diritto, oppure mediante utilizzo di dispositivi di autenticazione, quali la carta nazionale dei servizi). NOTE 1. Ai sensi del d. lgs. n. 33/2013, l'allegato al decreto costituisce parte integrante dello stesso e può essere modificato solo con un d.p.c.m. sentito il Garante per la protezione dei dati personali, la Conferenza unificata, l'agenzia Italia Digitale, la CIVIT e l'istat (art. 48, comma 2). 2. Documento reperibile in 3. Nello stesso d. lgs. n. 33/2013 si fa riferimento più volte a ipotesi di pubblicità legale per finalità diverse da quelle di trasparenza (cfr. artt. 19, comma 1, e 37, comma 1). 4. Dati identificativi sono i "dati personali che permettono l'identificazione diretta dell'interessato" (cfr. art. 4, comma 1, lett. c, del Codice). 37

40 5. Sulla nozione di dato relativo alle condizioni di salute cfr. Linee guida in materia di trattamento di dati personali di lavoratori per finalità di gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico del 14 giugno 2007, doc. web n , punto 6.3; nonché, ex pluribus, i provvedimenti del Garante 27 giugno 2013, doc. web n ; 4 aprile 2013, doc. web n ; 4 aprile 2013, doc. web n ; 22 novembre 2012, doc. web n ; 29 novembre 2012, doc. web n ; 7 ottobre 2009, doc. web n ; 17 settembre 2009, doc. web n ; 25 giugno 2009, doc. web n ; 3 febbraio 2009, doc. web ; 8 maggio 2008, doc. web n ; 18 gennaio 2007, doc. web n ; 7 luglio 2004, doc. web nn e , 27 febbraio 2002, doc. web n Nella giurisprudenza di legittimità v. Cass. civ., sez. I, 8/8/2013, n Ai sensi del Codice "dato anonimo" è "il dato che in origine, o a seguito di trattamento, non può essere associato ad un interessato identificato o identificabile" (art. 4, comma 1, lett n). 7. In proposito, va considerato che ottenere dati effettivamente anonimi' è sempre più difficile stante l'avanzare delle tecnologie informatiche e la crescente e diffusa mole di informazioni disponibili online e offline che aumenta progressivamente il rischio per gli interessati di essere re-identificati. Per un esame delle tecniche con cui anonimizzare i dati si rimanda al Parere del Gruppo Art. 29 n. 6/2013 su dati aperti e riutilizzo delle informazioni del settore pubblico, sez. VI ( Sul tema v. anche il codice di condotta "Anonymisation: Managing data protection risk code of practice" pubblicato dall'information Commissioner's Office del Regno Unito nel novembre 2012 ( ection/topic_guides/~/media/documents/library/data_protection/practical_application/anonymisation-codev2.pdf) e le Linee guida "Gestion des risques vie privée" della Commission Nationale de l'informatique et des Libertés (CNIL) del giugno 2012 (in article/les-guides-de-gestion-des-risques-sur-la-vie-privee-sont-disponibles-en-anglais/?tx_ttnews%5bb ackpid%5d=91&chash=fadc d10784c18391f8fbc6082). La questione relativa alle diverse tecniche di anonimizzazione disponibili è peraltro ancora all'attenzione del Gruppo Art. 29 il quale è in procinto di fornire specifiche indicazioni al riguardo. 8. A mero titolo esemplificativo sono considerati file in formato aperto, fra gli altri, quelli dei file che nei sistemi personal computer sono usualmente registrati con estensione txt, pdf, xml. Sulla tipologia dei diversi "formati di tipo aperto" si rinvia alle citate "Linee guida nazionali per la valorizzazione del patrimonio informativo pubblico", par. 6.2, pagg. 51 ss. 9. Ai sensi dell'art. 68, comma 3, lett b), del CAD sono "dati di tipo aperto" quei dati che presentano le seguenti tre caratteristiche: "1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l'utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato; 2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera a), sono adatti all'utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati; 3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, oppure sono resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione. L'Agenzia per l'italia digitale deve stabilire, con propria deliberazione, i casi eccezionali, individuati secondo criteri oggettivi, trasparenti e verificabili, in cui essi sono resi disponibili a tariffe superiori ai costi marginali. In ogni caso, l'agenzia, nel trattamento dei casi eccezionali individuati, si attiene alle indicazioni fornite dalla direttiva 2003/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 novembre 2003, sul riutilizzo dell'informazione del settore pubblico, recepita con il decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36". 10. Direttiva 17 novembre 2003, 2003/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al riutilizzo dell'informazione del settore pubblico. 11. Direttiva 26 giugno 2013, 2013/37/UE che modifica la direttiva 2003/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al riutilizzo dell'informazione del settore pubblico. 12. Cfr., ad esempio, le indicazioni contenute nel documento "Open Data Handbook" dell'open Knowledge Foundation ( una fondazione non governativa che ha lo scopo di promuovere l'apertura dei contenuti e i dati aperti attraverso gruppi di lavoro internazionali (pag. 6). 13. Art. 1, par. 4, dir. 2003/98/CE, come modificato dall'art. 1, par. 1, lett. c), dir. 2013/37/UE; cfr. art. 4, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 36/ Art. 1, par. 2, lett. c-quater) dir. 2003/98/CE, come modificato dall'art. 1, par. 1, lett. a), punto iii), dir. 2013/37/UE. V. anche Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013 cit., sez. V. 15. Per dati pubblici si intendono dati conoscibili da chiunque (art. 1, comma 1, lett. n, del CAD), ma come, peraltro, specificato anche nelle Linee guida nazionali per la valorizzazione del patrimonio informativo pubblico dell'agid, cit., par. 3.3, pag. 28 "Il concetto di dato pubblico esclude, in linea generale, i dati personali per i quali trovano applicazione le norme del "Codice in materia di protezione dei dati personali" (i.e., D. lgs. n. 196/2003 e deliberazione del 88/2011 dell'autorità Garante per la protezione dei dati personali). Laddove, in un contesto informativo, il dato pubblico contiene riferimenti o è collegato a dati personali trova applicazione il comma 5 dell'articolo 2 del CAD "Le disposizioni del presente codice si applicano nel rispetto della disciplina rilevante in materia di trattamento dei dati personali e, in particolare, delle disposizioni del codice in materia di protezione dei dati personali approvato con decreto legislativo 30 giugno 2003, n I cittadini e le imprese hanno, comunque, diritto ad ottenere che il trattamento dei dati effettuato mediante l'uso di tecnologie telematiche sia conformato al rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell'interessato" o altre norme specifiche che consentono la pubblicazione di certe tipologie di informazioni, come ad esempio le norme sulla trasparenza come prima descritto (D. lgs. n. 33/2013)". 16. Cfr. Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013 cit., sez. VI e Linee guida nazionali per la valorizzazione del patrimonio informativo pubblico dell'agid, cit., par. 3.3, pag Cfr. Parere del Garante del 7 febbraio 2013, doc. web. n , par. 6; v. anche considerando n. 21 dir. 2003/98/CE e considerando n. 11 e n. 34, dir. 2013/37/UE; Corte di Giustizia UE, 16/12/2008, C-73/07, Tietosuojavaltuutettu v. Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy, punto. 48; Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013, cit., sez. IV. 18. Per valutare se i dati personali pubblicamente disponibili online possono essere utilizzati per ulteriori scopi in termini compatibili con quelli originari, si vedano gli elementi condivisi in ambito europeo ed elaborati dal Gruppo Art. 29 nel Parere n. 3/2013 sul principio di limitazione della finalità ( 19. Cfr. Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013, cit., sez. IV e VII.; v. anche i commenti del Garante europeo per la protezione dei dati in risposta alla consultazione pubblica avviata dalla Commissione europea sulle linee guida riguardanti le licenze standard raccomandate, i set 38

41 di dati e l'imposizione di un corrispettivo in denaro per il riutilizzo, in attuazione del considerando n. 36 della dir. 2013/37/UE cit. ( 22_Comments_public_sector_EN.pdf). 20. Al riguardo, il mero rinvio alla disciplina generale sul riutilizzo dei dati pubblici (d. lgs. n. 36/2006 e dir. 2003/98/CE) non può costituire una base giuridica idonea a consentire il riutilizzo dei dati personali contenuti nei documenti degli organismi pubblici, essendo, invece, necessario verificare non solo se esiste una norma di settore che preveda specificamente la diffusione al pubblico di tali informazioni, ma anche se e in quali termini in base a tale previsione sia consentito qualsiasi ulteriore trattamento (v. art. 7 del d. lgs. n. 33/2013 e cfr. Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013, cit., specie sez. IV e par. 7.5, Parere n. 3/2013, cit., specie sez. III.2, e All. n. 2). 21. Come detto, il tema della difficoltà di ottenere dati personali effettivamente anonimi' che impediscano la re-identificazione degli interessati è stato oggetto degli interventi di alcune autorità nazionali di protezione dei dati ed è attualmente all'attenzione del Gruppo ex Art. 29 (v. supra nota 7 e Parere del Gruppo Art. 29 n. 6/2013 cit., sez. VI). 22. Ad esempio, per fini commerciali e/o non commerciali. 23. Ciò sulla base di una rigorosa ponderazione dei rischi di utilizzi impropri e degli effetti negativi che possono derivare agli interessati, tenuto conto delle tipologie di informazioni oggetto di successivo trattamento, delle finalità per le quali esso può essere effettuato, delle categorie di potenziali utilizzatori e degli strumenti utilizzabili. Si fa riferimento in particolare all'adozione di accorgimenti tecnici e giuridici di messa a disposizione dei dati che garantiscano, fra l'altro, l'esattezza e l'aggiornamento delle informazioni rese disponibili, l'ulteriore utilizzo dei dati per finalità e con modalità compatibili con lo scopo iniziale della pubblicazione, la messa a disposizione dei dati per un periodo di tempo limitato e la loro tempestiva cancellazione una volta trascorso tale periodo, nonché l'esercizio dei diritti dell'interessato (compreso il diritto di chiederne la rettifica, l'aggiornamento o la cancellazione) riguardo ai dati personali resi disponibili per il riutilizzo (art. 6 della direttiva 95/46/CE; artt. 3 e 11, del Codice. Cfr. Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013, cit., sez. VII). 24. Le condizioni di riutilizzo cui si fa riferimento dovrebbero riguardare in particolare le questioni relative alle responsabilità in capo agli utilizzatori e alle modalità che garantiscono un uso corretto dei dati sotto il profilo del rispetto dei diritti delle persone cui questi si riferiscono. Cfr. art. 8, comma 2, d. lgs. n. 36/2006; v. anche art. 8 dir. 2003/98/CE così come modificato dall'art. 1, par. 8 della dir. 2013/37/UE e Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013 cit., sezz. VII e X. 25. Cfr. Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013, cit., par Cfr. Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013, cit., par Sulle licenze standard si rinvia agli artt. 2, comma 1, lett. h), 5, comma 1, e 8, comma 1, del d. lgs. n. 36/2006; v. anche art. 8, della dir. 2003/98/CE così come modificato dall'art. 1, par. 8, della dir. 2013/37/UE. 28. Tale esigenza è peraltro imprescindibile al fine di non ingenerare equivoci sulla legittimità del riutilizzo dei dati personali pubblicati online, stante la disposizione del Codice dell'amministrazione digitale in base alla quale, nel rispetto dalla disciplina in materia di trattamento dei dati personali (art. 2, comma 5, d. lgs. n. 82/2005), qualunque informazione o documento pubblicato dall'amministrazione con qualsiasi modalità, senza l'espressa adozione di una licenza, si intende rilasciato come "dato di tipo aperto", disponibile al riutilizzo gratuito da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, e in formato aperto e disaggregato (artt. 52, comma 2, e 68, comma 3, ivi). 29. Tali accorgimenti sono volti, nel primo caso, a evitare che i dati personali accessibili online siano riutilizzati in termini incompatibili con gli scopi originari e, nel secondo, a garantire che questi siano effettivamente utilizzati in forma anonima e aggregata. 30. Cfr. Gruppo Art. 29, Parere n. 6/2013, cit., sez. X. Cfr. anche i sopra citati commenti del Garante europeo per la protezione dei dati in risposta alla consultazione pubblica avviata dalla Commissione europea sulle linee guida previste dal considerando n. 36 della dir. 2013/37/UE. 31. A titolo esemplificativo, è possibile utilizzare a questo scopo sistemi di verifica captcha' o interfacce personalizzate con funzionalità di accesso ai dati limitato (ad esempio, previa registrazione dell'utente oppure limitando le interrogazioni eseguibili sui data base accessibili online o la quantità e il tipo di dati ottenibili); oppure sistemi di web publishing e Cms (Content management systems) in grado di associare ai dati resi pubblici, anche mediante l'utilizzo di parole-chiave (meta-dati), regole di accesso e di utilizzo dei dati che consentono di regolarne la permanenza all'interno del sito istituzionale, consentendone anche la loro agevole rimozione, anche in forma automatica, al verificarsi di determinati eventi quali intervalli temporali o soglie di accessi online. In assenza di meccanismi automatizzati di gestione del termine di scadenza dei dati sul sito istituzionale, andrebbero inoltre previste procedure di verifica della validità temporale e del requisito di disponibilità al pubblico delle informazioni, da programmare con cadenza periodica o in seguito a un aggiornamento dell'informazioni. 32. Cfr. in particolare par Cfr. art. 6, par. 1, lett. e), e art. 12, par. 1, lett. b), dir. 95/46/CE. 34. Cfr., in particolare, ex pluribus, le sentenze della Corte di Giustizia CE, 10 aprile 1984, causa 14/83, Von Colson e Kamann, punto 26; 13 novembre 1990, C-106/89, Marleasing, punto 8; 16 dicembre 1993, causa C- 334/92, Wagner Miret, punto 20; 25 febbraio 1999, causa C-131/97, Carbonari, punto 48; 5 ottobre 2004, C-397/01, Pfeiffer, punto 114; Corte di Giustizia CE, 29/1/2008, C-275/06, Productores de Música de España-Promusicae, punto Cfr. art. 6, par. 1, lett. c), e art. 7, par.1, lett. c) e d), dir. 95/46/CE; artt. 3 e 11 del Codice. V. inoltre, Corte di Giustizia CE, 20/5/2003, cause riunite C-465/00, C-138/01 e C-139/01 e Corte Costituzionale austriaca 28 novembre 2003, KR 1/00-33 (in pdf). Si ricorda che i principi di deriva-zione comunitaria richiamati soddisfano i requisiti dell'immediata applicabilità (cfr. la già citata sentenza della Corte di Giustizia CE, 20/5/2003, punti ), con la conseguenza di obbligare, come già ricordato, non solo i giudici nazionali ma anche gli organi amministrativi a disapplicare la legislazione nazionale contrastante con la normativa comunitaria senza doverne attendere la rimozione in sede legislativa o per il tramite di impugnazioni di incostituzionalità (Corte cost. 11/7/1989, n 389; cfr. anche Corte di Giustizia 9 marzo 1978 causa C-106/77). 36. Cfr. artt. 6, 7 e 12 dir. 95/46/CE cit. Sul punto, peraltro, la Corte di Giustizia dell'unione europea (sent. 9/11/2010, cause riunite C- 92/09 e C-93/09) ha dichiarato l'invalidità di un regolamento comunitario nella parte in cui imponeva la pubblicazione di dati personali di beneficiari di finanziamenti di fondi strutturali senza prevedere, fra l'altro, un limite temporale per la durata della stessa, commisurato ai periodi nel corso dei quali gli interessati hanno percepito gli aiuti. 37. Cfr. artt. 124 ss., del d. lgs. 22/1/2004 n. 42. Al riguardo, vedi anche il Codice di deontologia e di buona condotta per i trattamenti di dati personali per scopi storici (all. A.2 del Codice in materia di protezione dei dati personali, Provv. n. 8/P/2001 del 14 marzo 2001, in G.U. 5 aprile 2001, n. 80). 38. Articolo espressamente richiamato dall'art. 9, comma 2, del d. lgs. n. 33/ Per approfondimenti, si consulti, a tal proposito, l'indirizzo web: 39

42 40. V. Provv. del Garante del 16 luglio 2009 in materia di "Pubblica amministrazione: dirigenza e assenze e presenze del personale" (doc. web n ), e circolare del Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 3/ Ivi. 42. In relazione all'ambito soggettivo di applicazione di tale articolo si rimanda alle indicazioni con-tenute nella Delibera CIVIT n. 65/2013 in tema di "Applicazione dell'art. 14 del d. lgs. n. 33/2013 Obblighi di pubblicazione concernenti i componenti degli organi di indirizzo politico" del 31 luglio 2013, in V. Linee guida in materia di trattamento di dati personali di lavoratori per finalità di gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico del 14 giugno Cfr. sul punto la Delibera CIVIT n. 59/2013 in tema di "Pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati (artt. 26 e 27, d. lgs. n. 33/2013)" (in che in proposito ha indicato: "L'art. 26, c. 2, del d. lgs. n. 33/20013, inoltre, stabilisce che la pubblicazione è obbligatoria e condizione di efficacia solo per importi superiori a mille euro. In base a quanto stabilito dalla norma, questi sono da intendersi sia se erogati con un unico atto, sia con atti diversi ma che nel corso dell'anno solare superino il tetto dei mille euro nei confronti di un unico beneficiario. Ove, quindi, l'amministrazione abbia emanato più provvedimenti i quali, nell'arco dell'anno solare, hanno disposto la concessione di vantaggi economici a un medesimo soggetto, superando il tetto dei mille euro, l'importo del vantaggio economico corrisposto, di cui all'art. 27, c. 1, lett. b), del decreto, è da intendersi come la somma di tutte le erogazioni effettuate nel periodo di riferimento. In tali casi, l'amministrazione deve necessariamente pubblicare, come condizione legale di efficacia, l'atto che comporta il superamento della soglia dei mille euro, facendo peraltro riferimento anche alle pregresse attribuzioni che complessivamente hanno concorso al suddetto superamento della soglia". 45. C.d. scala Adl o di Katz. 46. Cfr. Delibera Civit n. 59/2013 in tema di "Pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati (artt. 26 e 27, d.lgs. n. 33/2013)", cit. 47. Cfr. la definizione contenuta nell'art. 11 del d. lgs. n. 33/2013 che richiama l'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e ss.mm. 48. Cfr. i provvedimenti del Garante citati supra in nota In tal senso v. già il parere del Garante del 26 ottobre 1998, doc. web n ; Provv.ti 17 aprile 2003, doc. web n ; 12 gennaio 2004, doc. web n ; 25 gennaio 2007, doc. web n ; 7 ottobre 2009, doc. web n ; 12 aprile 2012, doc. web n ; 1 agosto 2013, doc. web n Nella giurisprudenza di legittimità, in senso analogo, cfr. Cass. civ., sez. I, 20 luglio 2012, n , che ha confermato il Provv. Garante 9 dicembre 2003, doc. web n ; sulla necessità dell'osservanza del principio di proporzionalità (in occasione alla diffusione sull'albo pretorio di dati riferiti alle condizioni di salute dell'interessato) v. altresì Cass. civ., sez. I, 8 agosto 2013, n ; Cass. civ., sez. I, 13 febbraio 2012, n Cfr. par. 2 del citato parere del Garante del 7 febbraio 2013, doc. web. n V. Provvedimento riguardante "Motori di ricerca e provvedimenti di Autorità indipendenti: le misure necessarie a garantire il c.d. "diritto all'oblio"" del 10 novembre 2004 (doc. web n ). 52. Per approfondimenti, si consulti, a tal proposito, l'indirizzo web: A titolo esemplificativo, è possibile utilizzare a questo scopo sistemi di web publishing e Cms (Content management systems) in grado di attribuire, anche mediante l'utilizzo di parole-chiave (meta-dati), un intervallo temporale di permanenza della documentazione all'interno del sito istituzionale, con-sentendone una sua agevole rimozione, anche in forma automatica. In assenza di meccanismi automatizzati di gestione del termine di scadenza della medesima documentazione, andrebbero inoltre previste procedure di verifica della validità temporale e del requisito di disponibilità al pubblico delle informazioni ivi contenute, da programmare con cadenza periodica o in seguito a un aggiornamento dell'informazione. Cfr. anche le Linee guida per i siti web della PA del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione redatte dall'allora DigitPa (ora AgID) ai sensi dell'art. 4 della Direttiva 8/2009 del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione del 26 novembre 2009 (in Cfr. Provv. 6 dicembre 2012, n. 384, doc. web n Sul punto, si rimanda alle precisazioni contenute supra in nota V., al riguardo, art. 53 del CAD; v. anche d.p.r. 1 marzo 2005, n. 75 "Regolamento di attuazio-ne della l. 9 gennaio 2004, n. 4, per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici" e d.m. 30 aprile 2008 "Regole tecniche disciplinanti l'accessibilità agli strumenti didattici e formativi a favore degli alunni disabili". 57. V. la Delibera n. 105/2010 della CIVIT recante le "Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità (articolo 13, comma 6, lettera e, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150)", in Si rinvia, al riguardo, alle regole tecniche sulla firma digitale dettate da DigitPA (ora AgID) reperibili sul sito istituzionale dell'ente: Cfr., a titolo esemplificativo, ex pluribus, l'affissione nell'albo del comune dell'avviso di deposito dell'atto da notificare a persona irreperibile in materia di accertamento delle imposte sui redditi (art. 60, comma 1, lett. e, del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 600); l'affissione all'albo comunale o provinciale della notizia dell'inadempienza alla diffida ad adempiere l'obbligo di pubblicità della situazione patrimoniale da parte degli amministratori locali (art. 14, comma 1, della legge 5 luglio 1982, n. 441); l'affissione nell'albo comunale da parte del segretario comunale dei dati relativi agli immobili e alle opere realizzati abusivamente, oggetto dei rapporti degli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria e delle relative ordinanze di sospensione (art. 31, comma 7, del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380); l'affissione dell'avviso del sindaco contenente l'invito ai cittadini a presentare eventualmente ricorso contro le decisioni della Commissione elettorale comunale relative l'iscrizione nelle liste elettorali e dell'avviso del deposito presso la segreteria del comune dell'elenco revisionato degli elettori iscritti alle liste elettorali (art. 18, comma 1, e art. 32, comma 6, del d.p.r. 20 marzo 1967, n. 223); l'affissione all'albo pretorio del comune di una copia dell'elenco dei cittadini che, pur essendo compresi nelle liste elettorali, non avranno compiuto, nel primo giorno fissato per le elezioni, il diciottesimo anno di età redatta dalla commissione elettorale comunale (art. 33, comma 3, del d.p.r. n. 223/1967 cit.); l'affissione all'albo pretorio del comune dell'elenco dei giudici popolari di Corte di assise e di Corte di assise di appello (artt. 17 ss. della legge 10 aprile 1951, n. 287). 40

43 60. Per una specifica delle caratteristiche dell'albo pretorio si rimanda alle indicazioni contenute nel Vademecum elaborato da DigitPA (ora AgID) del luglio 2011 intitolato "Modalità di pubblicazione dei documenti nell'albo online", in Modalita_pubblicazione_documenti_Albo_online.pdf. 61. Cfr. Provv. del 23 febbraio 2012, doc. web n V. Linee guida in materia di trattamento di dati personali di lavoratori per finalità di gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico del 14 giugno 2007, cit., punto 6.1. Cfr. art. 15, d.p.r. 9 maggio 1994, n. 487, in particolare commi 5, 6 e 6 bis e, più in generale, sulla pubblicità delle procedure di reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni, art. 35, comma 3, d. lgs. 30 marzo 2001, n Cfr. parr. 6.B.1 e 6.B.2, delle Linee guida in materia di trattamento di dati personali contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e diffusione sul web, 2 marzo 2011 (già par. 6.1 delle Linee guida in materia di trattamento di dati personali di lavoratori per finalità di gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico, 14 giugno 2007 e par delle Linee guida in materia di trattamento di dati personali per finalità di pubblicazione e diffusione di atti e documenti di enti locali, doc. web n ). 64. Cfr. Provv. 6 dicembre 2012, n. 384, doc. web n Linee guida in materia di trattamento di dati personali di lavoratori per finalità di gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico, del 14 giugno 2007, cit., par. 6.1; Provv.ti 6 giugno 2013, n. 274, doc. web n ; del 6 giugno 2013, n. 275, doc. web n ; 6 giugno 2013, n. 276, doc. web n Cfr. già Linee guida in materia di trattamento di dati personali contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e diffusione sul web (pubblicato in G.U. n. 64 del 19 marzo 2011, e doc. web n ; v. altresì, per fattispecie individuali, Provv.ti del 6 giugno 2013, n. 277, doc. web n ; 22 novembre 2012, doc. web n ; 29 novembre 2012, doc. web n ; 7 ottobre 2009, doc. web n ; 17 settembre 2009, doc. web n ; 25 giugno 2009, doc. web n ; 8 maggio 2008, doc. web n ; 18 gennaio 2007, doc. web n ; 27 febbraio 2002, doc. web n Linee guida in materia di trattamento di dati personali di lavoratori per finalità di gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico, del 14 giugno 2007, cit., par

44 3. La struttura di supporto all attività della Commissione Il regolamento 28 giugno 2006 della Commissione per l accesso ai documenti amministrativi, all articolo 3, comma 1, stabilisce che il supporto all attività della Commissione è fornito dal Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo, ai sensi dell art. 33 del d.p.c.m. 1 marzo 2012 e successive modificazioni. Nel corso del 2014, il Dipartimento ha fornito un valido supporto tecnicoamministrativo alla Commissione, provvedendo al coordinamento degli esperti, nominati in seno alla Commissione, ai sensi dell articolo 27 della legge n. 241 del 1990 e alla predisposizione di tutti gli elementi necessari per le attività e le deliberazioni della Commissione. Nell anno 2014, stante l aumento costante dei ricorsi presentati dai cittadini, a fronte della diminuzione dei componenti della Commissione, il lavoro della struttura di supporto ha registrato un forte incremento. In particolare, come evidenziato nella tabella sottostante, nel 2014 sono stati decisi 1181 ricorsi, 2013 sono stati trattati in totale 1095 ricorsi; nel 2012, 1045 ricorsi; nel 2011, 701; nel 2010, 603 e nel 2009, 479; nel 2008, 426; nel 2007, 361, nel 2006, 125 ricorsi. Attività della Commissione dal 2006 al 2014 Anno Ricorsi Pareri

45 3.1 Il servizio dedicato alla Commissione per l accesso presso il Dipartimento per il Coordinamento amministrativo Al servizio preposto, all interno del Dipartimento, al supporto della Commissione per l accesso. fanno capo un dirigente di seconda fascia e cinque funzionari, due di gruppo A e tre di gruppo B, che fungono da supporto e segreteria alla Commissione per l accesso, ma non svolgono la loro attività lavorativa esclusivamente al servizio della Commissione, poiché si occupano contemporaneamente anche delle altre linee di attività istituzionali cui è preposto l ufficio. Con riferimento all attività inerente alla Commissione per l accesso, in particolare, lo staff sopra descritto cura, oltre al servizio di segreteria delle sedute della Commissione, anche l organizzazione dell archivio elettronico dei regolamenti in materia d accesso tenuto dalla Commissione per l accesso. In particolare, è seguita la raccolta e l archiviazione telematica degli atti regolamentari delle pubbliche amministrazioni, relativi alla disciplina del diritto d accesso, ai sensi dell articolo 11, comma 3 del DPR n. 184 del La stessa struttura svolge tutte le attività di raccolta e istruttoria dei documenti da sottoporre alla Commissione per l accesso in occasione delle singole sedute, curando l inserimento di tutti i ricorsi, e delle memorie difensive pervenute dalle amministrazioni resistenti nel sito intranet, riservato ai componenti della Commissione per la lavorazione on line dei fascicoli relativi. Inoltre cura la tenuta di tutte le banche dati dei ricorsi e dei pareri per la trattazione in commissione, le attività di verbalizzazione delle sedute, la tenuta in aggiornamento costante del sito internet della Commissione per l accesso, l invio delle richieste di memorie e delle decisioni, a mezzo PEC a ricorrenti e amministrazioni resistenti, nonché ogni altra attività ad essa demandata dalla Commissione per l accesso. Il numero di risorse umane dedicate a tali attività lavorative è diminuito rispetto al 2008 e al 2009 in cui erano impiegati in tale compito un dirigente di seconda fascia e sei funzionari (tre di gruppo A e tre di gruppo b). L attuale staff, è rimasto invariato dal 2010, pur essendo il flusso di ricorsi e pareri trattati dalla Commissione più che raddoppiato rispetto ad allora. Solo grazie all abnegazione, professionalità ed efficienza degli addetti a tale ufficio è stato comunque possibile far fronte al notevolissimo carico di lavoro, continuando a mantenere gli alti standard qualitativi, oltre che quantitativi. La Commissione auspica che possano, per il futuro, essere rafforzati gli organici addetti a tale settore, atteso anche il diminuito numero dei componenti della Commissione per l accesso, con conseguente aumento del carico di lavoro, per gli stessi e connessa necessità di assicurare una sempre maggiore e più intensa assistenza da parte della struttura di supporto, che dunque andrebbe rinforzata, di almeno tre unità, anche in considerazione del costante aumento dei ricorsi trattati annualmente. In alternativa, occorrerebbe attuare modifiche normative che prevedano il pagamento, in marche da bollo, di una somma, simbolica (20/30 euro a ricorso) da parte dei ricorrenti, al fine di limitare, in parte, il numero dei gravami, che, data la attuale completa gratuità, e la facilità ed immediatezza di presentazione, attraverso l uso degli strumenti elettronici, negli ultimi anni è cresciuto in modo esponenziale, spesso con fenomeni di ricorsi seriali, presentati 43

46 da uno stesso ricorrente, anche ad un ritmo di ricorsi per singola seduta della Commissione. 3.2 Il sito internet Nel sito internet curato direttamente dalla struttura di supporto alla Commissione per l accesso, sono pubblicati, nel rispetto delle esigenze di riservatezza dei dati sensibili, contenuti nelle decisioni e nei pareri, i lavori della Commissione per l accesso, nonché la modulistica utile per la proposizione dei ricorsi, le pubblicazioni in materia di accesso, la giurisprudenza e la normativa in materia di accesso ai documenti. Sul sito è anche accessibile l archivio degli atti concernenti la disciplina del diritto d accesso, previsti dall articolo 24, comma 2, della legge n. 241 del 1990, trasmessi per via telematica alla Commissione per l accesso. Collegandosi al sito internet, i cittadini e le amministrazioni coinvolte vengono posti a conoscenza, in tempo reale, delle convocazioni di ogni seduta plenaria della Commissione per l accesso in cui sono trattate le richieste di parere e i ricorsi presentati avverso i dinieghi di accesso delle amministrazioni. Il successo del sito internet della Commissione presso gli utenti, registrato negli anni 2010, 2011, 2012 e 2013 è stato confermato anche nel 2014, in cui si è registrato un numero dei visitatori e di accessi sempre crescenti. 3.3 Accessi al sito internet della Commissione nell anno 2014 Nelle figure 3 e seguenti è riportato il riepilogo dei dati inerenti le visite al sito internet della Commissione, registrati nel corso dell anno Dall esame del grafico riportato nella figura 3 si osserva che il numero dei visitatori diversi, nell anno 2014, è stato di , in forte aumento rispetto all anno precedente (nel 2013 i visitatori diversi collegatisi al sito della Commissione erano stati ). E inoltre notevolmente aumentato il numero di visite, cioè di esplorazioni più approfondite nella navigazione del sito, che sono passate dalle visite nell anno 2013 (le visite erano state nell anno 2012) a ben nel Le pagine visitate nel 2014 sono state , per un totale di accessi (nel 2013 gli accessi erano stati nel totale ). La banda utilizzata è stata nel 2014 paria GB contro 20 Di seguito si riportano per un raffronto i dati dell anno 2013 In particolare si può osservare che, anche se il numero di visitatori diversi è lievemente diminuito passando dai del 2012 ai del 2013, è tuttavia aumentato il numero di visite, cioè di esplorazioni più approfondite nella navigazione del sito che è passato da nell anno 2012 a visite nell anno Gli accessi mensili, sono stati decine di migliaia, con picchi di accessi nel mese di novembre 2013, di nel mese di ottobre 2013 e di nel mese di maggio. Il totale complessivo di accessi al sito internet della Commissione, per l intero anno 2013, è di ben accessi al sito. Il trend di interesse al sito internet da parte degli utenti risulta essere in continuo aumento e le pagine consultate nel 2013 sono a fronte delle del Nel 2013 il totale della banda usata è stato di GB, in netto aumento rispetto alla banda usata nel 2012, pari per l intero anno a GB, (il dato registrato nel 2011 è stato pari a GB, nel 2010 la banda usata in totale era stata pari a 7.25 GB). 44

47 i utilizzata nel 2013( Nel 2012, GB, nel GB e nel 2010, anno di nascita del sito internet della Commissione, la banda usata in totale era stata pari a soli 7.25 GB). Il confronto dei dati del 2014 con quelli registrati negli anni precedenti, denota il sempre crescente interesse al sito da parte degli utenti. Figura 3: accessi al sito internet della Commissione nell anno 2014 Riepilogo mensile Mese Gen 2014 Feb 2014 Mar 2014 Visitatori diversi Apr 2014 Mag 2014 Giu 2014 Numero di visite Lug 2014 Ago 2014 Set 2014 Ott 2014 Nov 2014 Dic 2014 Pagine Accessi Banda usata Gen GB Feb GB Mar GB Apr GB Mag GB Giu GB Lug GB Ago GB Set GB Ott GB Nov GB Dic GB Totale GB Nelle figure 4,5 e 6, che seguono, sono riportati i dati relativi ai numeri di accessi al sito della Commissione nel 2014, divisi per giorni del mese, per giorni della settimana e per ore. 45

48 Figura 4: riepilogo mensile Giorni del mese Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Dic Medi a Giorno Numero di visite Pagine Accessi Banda usata 01 Dic MB 02 Dic MB 03 Dic MB 04 Dic MB 05 Dic MB 06 Dic MB 07 Dic MB 08 Dic MB 09 Dic MB 10 Dic MB 11 Dic MB 12 Dic MB 13 Dic MB 14 Dic MB 15 Dic MB 16 Dic MB 17 Dic MB 18 Dic MB 19 Dic MB 20 Dic MB 21 Dic MB 22 Dic MB 23 Dic MB 24 Dic MB 25 Dic MB 26 Dic MB 27 Dic MB 28 Dic MB 29 Dic MB 30 Dic MB 31 Dic MB Media MB Totale GB 46

49 Figura 5: accessi al sito per giorni della settimana Giorni della settimana Lun Mar Mer Gio Ven Sab Dom Giorno Pagine Accessi Banda usata Lun MB Mar MB Mer MB Gio MB Ven MB Sab MB Dom MB Figura 6: accessi al sito per ore Ore Ore Pagine Accessi Banda usata MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB Ore Pagine Accessi Banda usata MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB 47

50 Figura 7: Frasi e parole più cercate nel sito della Commissione nell anno 2014 Frasi cercate (Prime 10) Elenco completo 371 frasi chiave diverse Ricerche Percentuale commissione accesso atti % commissione accesso % diniego accesso agli atti % opposizione all accesso agli atti amministrativi % commissione per l accesso % accesso atti % diritto di accesso al protocollo informatico commissione per l accesso ai documenti amministrativi % % al-a % Altre frasi % Parole cercate (Prime 10) Elenco completo 713 parole chiave diverse Ricerche Percentuale accesso % atti % di % agli % commissione % amministrativi % per % documenti % diritto % ai % Altre parole % 48

51 3.4 Il sito intranet riservato ai Componenti della Commissione per la lavorazione telematica dei ricorsi e dei pareri Nel corso del 2014, il Dipartimento ha svolto la sua attività secondo le modalità informatiche già avviate negli anni precedenti, consentendo una sempre maggiore celerità dei lavori della Commissione per l accesso ed un notevole risparmio dei costi per l amministrazione, connesso alla completa abolizione della documentazione cartacea attinente ai lavori della Commissione. Grazie alla dematerializzazione posta in essere, infatti, tutte le riunioni plenarie della Commissione si sono svolte in modalità totalmente informatizzata, mediante la consultazione di un fascicolo virtuale in formato elettronico presso le postazioni informatiche messe a disposizione di ciascun componente. Il sistema classico di fascicolazione cartacea è stato definitivamente abbandonato (l utilizzo del cartaceo negli anni precedenti comportava la produzione, in occasione di ogni singola riunione, di un fascicolo cartaceo di seduta formato, in media, da mille pagine che veniva riprodotto, sempre in cartaceo, in venti copie distribuite a tutti i componenti della Commissione ed agli esperti); per ogni seduta della Commissione, si risparmiano, in media, ventimila fogli di carta. Poiché nel corso del 2014 la Commissione si è riunita 15 volte, come nel , il risparmio effettivo di carta per l intero anno di attività è stato pari a circa fogli, pari a circa 600 risme di carta. La dematerializzazione dei lavori della Commissione per l accesso è stata ulteriormente potenziata anche attraverso l utilizzo del sito intranet riservato la cui implementazione è curata direttamente dalla struttura di supporto alla Commissione ed a cui possono accedere, attraverso l uso di una password personale, esclusivamente i componenti della Commissione stessa, nonchè gli esperti nominati ai sensi dell articolo 27 della legge n. 241 del Grazie a tale piattaforma elettronica, la preparazione dei lavori e l intera istruttoria delle sedute della Commissione (assegnazione dei ricorsi e dei quesiti ai relatori e agli esperti, predisposizione delle proposte di decisione e di parere ecc ) avviene unicamente on line, consentendo a tutti i componenti della Commissione, di poter immediatamente visionare e scaricare, in tempo reale, i ricorsi, le memorie e tutta la documentazione man mano acquisita, inerente i lavori relativi alle riunioni plenarie della Commissione, nonché di inserire, a loro volta, documenti in formato Word e PDF. Nelle figure 8, 9, 10, 11 e 12 è riportata la descrizione delle modalità d utilizzo del sistema operativo impiegato dalla struttura di supporto e dai componenti della Commissione per l accesso. 21 Per l andamento del numero delle riunioni della Commissione per l accesso dal 2006 al 2013, vedi più aventi figura 10 49

52 Figura 8: il sito intranet riservato per i lavori della Commissione ed il suo funzionamento 50

53 Figura 9: il sito intranet riservato per i lavori della Commissione ed il suo funzionamento 2. Inserire nella casella Nome il vostro nome e cognome 3. Inserire nella casella Indirizzo la vostra 4. Cliccare all interno della cella Notifiche 5. Cliccare su Aggiorna Preferenze e avete aggiornato i dati appena inseriti 6. Cliccare in alto su Esplora i documenti e vi troverete nella schermata delle cartelle presenti, come riportato, e cliccare sulla cartella Plenum 51

54 Figura 10: il sito intranet riservato per i lavori della Commissione ed il suo funzionamento Sotto la cartella Plenum troveremo sempre tre cartelle (come da esempio): 1. Cartella Storico Plenum 2. Cartella del plenum successivo in ordine temporale 3. Cartella del Plenum in corso non ancora terminato (successivamente passerà sotto la Cartella Storico Plenum) Tralasciando la cartella al punto 1), passiamo ad analizzare le successive le quali, strutturalmente, sono praticamente identiche, ossia al loro interno hanno sempre due sottocartelle PARERI e RICORSI, le quali, a loro volta, all interno avranno ulteriori sottocartelle univocamente individuate dal nome del Relatore (come da figure di seguito riportate). 52

55 Figura 11: il sito intranet riservato per i lavori della Commissione ed il suo funzionamento Se vogliamo inviare un file dei PARERI in corrispondenza del Relatore Mario Rossi, clicchiamo su PARERI, poi su Mario Rossi, poi nella colonna a sinistra (scritta arancione) clicchiamo su Aggiungi un documento, riempiamo tutti i campi e clicchiamo su Aggiungi. 53

56 Figura 12: Il sito intranet riservato per i lavori della Commissione ed il suo funzionamento 54

57 3.5 La casella di P.E.C. della Commissione per l accesso Ai sensi dell articolo 12, comma 1 del d.p.r. n. 184 del 2006, il ricorso alla Commissione per l accesso da parte dell interessato avverso il diniego espresso o tacito dell accesso ovvero avverso il provvedimento di differimento dell accesso ed il ricorso del controinteressato avverso le determinazioni che consentono l accesso possono essere trasmessi, oltre che mediante raccomandata con avviso di ricevimento, anche a mezzo fax o per via telematica, nel rispetto della normativa anche regolamentare, vigente. Conseguentemente, la Commissione per l accesso, a partire dall anno 2006, ha iniziato a ricevere ed a trattare regolarmente anche i ricorsi pervenuti non in forma cartacea ma a mezzo . Successivamente, dal mese di dicembre 2010, la Commissione per l accesso - pur continuando ad accettare sia i ricorsi pervenuti in forma cartacea, sia i ricorsi pervenuti a mezzo posta elettronica non certificata - si è dotata di una casella di posta elettronica certificata, che ha consentito, dato il valore legale della stessa, di poter trasmettere le decisioni esclusivamente in forma elettronica, omettendo l invio cartaceo a mezzo raccomandata A.R., necessario nei soli casi in cui il ricorrente sia sprovvisto di PEC. Ciò ha comportato un notevole risparmio di risorse, sia in termini di consumo di carta, sia di diminuzione di spese di spedizione delle decisioni. Figura 13: Dematerializzazione ricorsi alla Commissione per l accesso Nel 2011, 2012 e 2013 il numero dei ricorrenti che si sono serviti della P.E.C., in luogo della posta cartacea, è andato sempre maggiormente crescendo. 55

58 Nel corso dell anno 2014 si osserva una nuova forte espansione, rispetto al passato, dell utilizzo della posta elettronica certificata, divenuto lo strumento principale per l invio dei ricorsi da parte degli utenti, che negli anni precedenti inviavano prevalentemente in forma cartacea i ricorsi e le richieste di parere alla Commissione. Come si evince dalla seguente figura 13, di seguito riportata, nel 2014 oltre l 80% è stato trattato in forma immateriale, attraverso l invio delle memorie e delle decisioni esclusivamente in format elettronico, a mezzo PEC. Ciò ha comportato, oltre ad un risparmio di risorse economiche per l erari (in termini di risparmio di spese postali e di risparmio di carta) anche una maggiore velocità nella spedizione e ricezione, con connessa implementazione dell efficienza. 3.6 Massimazione on line delle decisioni e dei pareri Nel 2014, la struttura di supporto alla Commissione per l accesso ha elaborato un progetto di Massimario On line delle decisioni e dei pareri resi dalla Commissione per l accesso L apprezzamento incontrato, presso i cittadini, dalla Commissione per l accesso per la propria opera di tutela in via amministrativa del diritto d accesso è palesemente dimostrato dall enorme numero di ricorsi presentati nel corso dell anno 2014 pari a ben 1181, in aumento rispetto al 2013 (in totale nel corso dell anno 2013 erano stati presentati 1095 ricorsi e nel ) In particolare, la Commissione per l accesso attraverso le decisioni adottate si è soffermata sui rapporti tra le esigenze sottese all esercizio del diritto d accesso e le altre esigenze contrapposte, riconosciute meritevoli di tutela dal nostro ordinamento, sotto il profilo della riservatezza, riconoscendo la prevalenza del diritto d accesso, quando necessario alla difesa della propria posizione giuridica soggettiva. Inoltre, la Commissione si è pronunciata in materia di accesso ambientale, accesso endoprocedimentale, accesso agli atti nelle procedure concorsuali, accesso delle organizzazioni sindacali, accesso agli atti degli enti locali, con riferimento sia ai cittadini residenti che ai consiglieri comunali, confermando la prevalenza della norma speciale contenuta nel TUEL, che prevede un diritto d acceso più ampio per i cittadini residenti rispetto alla disciplina generale prevista dalla legge n. 241 del 1990 e ribadendo il diritto d accesso totale del consigliere comunale e provinciale a tutti gli atti e informazioni dell ente locale, in funzione dello svolgimento del suo munus di consigliere. Nell anno 2014, si è registrato un aumento dei ricorsi trattati, che - come riportato nei grafici e nelle tabelle contenute nella presente relazione hanno superato, per il terzo anno consecutivo, la ragguardevole quota dei 1000 ricorsi annui Al riguardo si osserva che la Commissione, nonostante l intervenuta riduzione del numero dei suoi componenti, che nel in forza delle modifiche dell articolo 27 56

59 della legge n. 241 del sono passati ad undici, compreso il Presidente, ha sempre deciso espressamente tutti i ricorsi presentati dai cittadini, senza mai far formare il silenzio rigetto per decorrenza dei termini, fornendo un efficace strumento di tutela, in via amministrativa, del diritto d accesso. Attraverso le proprie decisioni ed i propri pareri, la Commissione ha dunque continuato a svolgere nel 2014, sempre più intensamente, la propria funzione di tutela e di impulso in materia d accesso ai documenti amministrativi, intervenendo, ai sensi degli articoli 25 e 27 della legge n. 241 del 1990, al fine di promuovere presso le pubbliche amministrazioni comportamenti sempre più aderenti ai principi di trasparenza ed imparzialità. Il progetto di massimazione on line prederà i considerazione tutte le decisioni a partire dall anno 2013 fino alle ultime che verranno adottate nel successivo Per i precedenti anni, fino a tutto il 2012, la massimazione delle decisioni è avvenuta attraverso la pubblicazione di volumi cartacei( in particolare il massimario delle decisioni e pareri, pubblicati in forma cartacea a cura della presidenza del consiglio dei Ministri. Tali pubblicazioni, erano poi inserite, annualmente, in copia elettronica in formato PDF, nel sito della Commissione per l accesso. Dal 2013, si è soppressa la pubblicazione cartacea, attesi i costi derivanti dalla stessa. Il progetto è volto a migliorare la fruibilità delle massime della Commissione attraverso la pubblicazione on line. - Nel sito dedicato è inserita mensilmente una selezione delle principale decisioni e pareri adottate. - La raccolta, nella pagina dedicata del sito delle decisioni più rilevanti della Commissione per l accesso è arricchita da un massimario on line curato dalla Struttura di supporto alla Commissione per l accesso. L'attenzione posta all aggiornamento mensile del massimario on line con l inserimento dopo ogni riunione plenaria, delle massime tratte dalle decisioni e dai pareri della Commissione, coordinati tra loro per argomento trattato, danno alla raccolta di massime l aspetto di un vero e proprio massimario on line delle pronunce della commissione per l accesso che sarà di utilità, non solo agli studiosi della materia e ai funzionari pubblici, tenuti quotidianamente ad applicare la disciplina dell accesso ma anche e, soprattutto, ai cittadini, nell ottica di una sempre maggiore vicinanza della 22 In particolare, l articolo 47 bis della citata legge 9 agosto 2013, n. 98, recante la rubrica (Misure per garantire la piena funzionalità e semplificare l'attività della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi) ha apportato all articolo 27, comma 2, della legge n.241 del 1990, che disciplina la composizione della Commissione per l accesso, le seguenti modificazioni: 1) le parole: "è composta da dodici membri" sono sostituite dalle seguenti: "è composta da dieci membri"; 2) Dopo le parole: "Quattro scelte fra il personale di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97, "sono inserite le seguenti: "Anche in quiescenza"; 3) Le parole: "due fra i professori di ruolo" sono sostituite dalle seguenti: "e uno scelto fra i professori di ruolo"; 4) le parole: "e uno fra i dirigenti dello Stato e degli altri enti pubblici" sono soppresse. Lo stesso articolo 47-bis della legge n. 98 del 2013 ha inserito, dopo il comma 2, dell articolo 27 della L. n. 241 del 1990, il comma 2-bis che recita: La Commissione delibera a maggioranza dei presenti. L'assenza dei componenti, per tre sedute consecutive, ne determina la decadenza". Inoltre, lo stesso articolo, al comma 2 prevede che la Commissione per l accesso, così come da ultimo modificata, è ricostituita entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge 98 del Fino alla data di nuova costituzione, la Commissione continua ad operare nella precedente composizione. Infine il comma 3 sempre dell articolo 47-bis ha soppresso il primo periodo del comma 6 dell articolo 12 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 2006, n. 184, abrogando il quorum di sette componenti, precedentemente previsto per la regolarità delle sedute.] 57

60 pubblica amministrazione alle esigenze degli utenti, attraverso la piena affermazione del principio di trasparenza, indispensabile per realizzare una Pubblica Amministrazione imparziale ed efficiente, funzionale alla gestione ottimale della cosa pubblica. Obiettivo di questo progetto - che prosegue la tradizione avviata con le precedenti pubblicazioni annuali dei massimari cartacei della Commissione per l accesso - è di consentire ai cittadini di monitorare i progressi compiuti nell implementazione dei principi ordinamentali di partecipazione e accesso ai documenti amministrativi, attraverso la consultazione on line delle massime delle decisioni e dei pareri della Commissione, pubblicate in tempo reale sul sito internet dedicato. La Commissione contribuisce concretamente all attuazione dei principi in materia di accesso ai documenti, sia nello svolgimento dell attività consultiva sui regolamenti e quesiti, prestando alle pubbliche amministrazioni la consulenza necessaria per la realizzazione di un organico sistema di disciplina della materia, sia nello svolgimento della funzione giustiziale, attribuitale dal d.p.r. 12 aprile 2006, n Dal giugno 2006, infatti, è stata introdotta una procedura aggiuntiva di ricorso, che permette al cittadino di ricorrere contro il diniego di accesso ad un documento anche in via amministrativa. Pur non configurando uno strumento alternativo rispetto a quello giurisdizionale, il ricorso alla Commissione per l accesso ai documenti amministrativi deve il suo successo non solo alla semplicità della procedura, ma anche alle modalità con le quali può essere presentato, senza costi e senza la necessaria assistenza di un difensore. Negli ultimi anni, la Commissione per l accesso è divenuta un riferimento primario in tema di garanzia della trasparenza non solo per i privati ma anche per le stesse amministrazioni. I dati sui procedimenti attivati innanzi alla Commissione dal 2006 ad oggi non lasciano dubbi sul successo dell organismo. Il numero dei ricorsi decisi, come si evince dalla tabella e dal grafico sulla attività della Commissione, allegati al presente progetto, è in costante ascesa, chiaro segno della capacità dell organo di affrontare il delicato problema del bilanciamento del diritto di accesso con le altre situazioni giuridiche soggettive qualificate. Con le sue pronunce, la Commissione interpreta la normativa, definendo i limiti, le modalità di esercizio e il contenuto dell accesso, anche attraverso un continuo dialogo con le pronunce giurisprudenziali in materia. D altro canto, il continuo incremento nel numero delle istanze e dei ricorsi rivolti alla Commissione indica che il rapporto tra cittadini e pubbliche amministrazioni si evolve attraverso una maggiore consapevolezza dei diritti esercitatili e della disponibilità di diverse vie per la tutela di diritti e interessi. Il Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo, che ospita la Commissione per l accesso fin dalla sua istituzione, fornisce il supporto tecnico amministrativo all organo. Dal 2009, il Dipartimento ha completamente informatizzato i lavori della Commissione per l'accesso, abbandonando, quindi, il sistema classico di fascicolazione cartacea dei ricorsi e dei documenti connessi a ciascuna delle richieste di parere e dei ricorsi presentati in commissione. Il nuovo progetto, ideato nel 2014, nell'ottica del miglioramento del servizio erogato dalla struttura di supporto a vantaggio sia dei componenti della Commissione che del cittadino utente-ricorrente nonché delle amministrazioni resistenti, consiste nella 58

61 creazione di una apposita pagina web per la pubblicazione, on line, in tempo reale delle massime delle decisioni e dei pareri, in sostituzione della pubblicazione annuale dei massimari cartacei della Commissione, avvenuta fino al Oltre al risparmio in termini di materiali impiegati e di costi di pubblicazione cartacea, la pubblicazione on line, una volta avviata, permette il recupero del tempo dedicato alle mere operazioni di fotoriproduzione e fascicolazione e produce una sensazione di benessere organizzativo nei funzionari addetti alla massimazione on line e una migliore e più accurata razionalizzazione del lavoro, nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità che devono orientare l'agire pubblico. Il progetto di massimazione on line si pone, dunque, anche quale completamento del percorso di dematerializzazione dei lavori della Commissione per l accesso, già posto in essere negli anni precedenti dalla struttura di supporto alla Commissione per l accesso. Il progetto di massimario on line consente di avere una completa panoramica, costantemente aggiornata delle attività della Commissione per l accesso ed in particolare modo dell opera di tutela, in via amministrativa del diritto d accesso, in costante crescita negli ultimi anni, come è palesemente dimostrato dall enorme numero di ricorsi presentati ogni anno alla Commissione. Attraverso la massimazione on line sono state enucleate le principali tematiche giuridiche trattate dalla Commissione per l accesso. In particolare, la Commissione per l accesso attraverso le decisioni adottate nel corso dell anno 2013, che sono le prime ad essere oggetto di massimazione on line, si è soffermata sui rapporti tra le esigenze sottese all esercizio del diritto d accesso e le altre esigenze contrapposte, riconosciute meritevoli di tutela dal nostro ordinamento, sotto il profilo della riservatezza, riconoscendo la prevalenza del diritto d accesso, quando necessario alla difesa della propria posizione giuridica soggettiva. Inoltre, la Commissione si è pronunciata in materia di accesso ambientale, accesso endoprocedimentale, accesso agli atti nelle procedure concorsuali, accesso delle organizzazioni sindacali, accesso agli atti degli enti locali, con riferimento sia ai cittadini residenti che ai consiglieri comunali, confermando la prevalenza della norma speciale contenuta nel TUEL, che prevede un diritto d acceso più ampio per i cittadini residenti rispetto alla disciplina generale prevista dalla legge n. 241 del 1990 e ribadendo il diritto d accesso totale del consigliere comunale e provinciale a tutti gli atti e informazioni dell ente locale, in funzione dello svolgimento del suo munus di consigliere. Negli ultimi tre anni si è registrato un forte aumento dei ricorsi trattati, che - come riportato nel grafico e nella tabella, allegata, al presente progetto hanno superato nel 2014, per il terzo anno consecutivo, quota 1000, attestandosi fino ad oggi, a quota Al riguardo si osserva che la Commissione, nonostante l intervenuta riduzione del numero dei suoi componenti, che nel in forza delle modifiche dell articolo 27 59

62 della legge n. 241 del sono scesi ad undici, compreso il Presidente, ha sempre deciso espressamente tutti i ricorsi presentati dai cittadini, senza mai far formare il silenzio rigetto per decorrenza dei termini, fornendo un efficace strumento di tutela, in via amministrativa, del diritto d accesso. Attraverso le proprie decisioni ed i propri pareri, la Commissione continua a svolgere, sempre più intensamente, la propria funzione di tutela e di impulso in materia d accesso ai documenti amministrativi, intervenendo, ai sensi degli articoli 25 e 27 della legge n. 241 del 1990, al fine di promuovere presso le pubbliche amministrazioni comportamenti sempre più aderenti ai principi di trasparenza ed imparzialità. Il progetto di pubblicazione on line delle massime della Commissione prende in considerazione tutte le decisioni e i pareri resi a partire dall anno 2013 e fino alle ultime adottate nel 2014, selezionando e massimando le più rilevanti. Per i precedenti anni, fino a tutto il 2012, la massimazione delle decisioni e dei pareri della Commissione è avvenuta, come detto, attraverso la pubblicazione di volumi cartacei (in particolare il massimario delle decisioni e pareri) editi annualmente dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per l informazione e l editoria. L ultimo volume (contenente le massime delle decisioni e dei pareri adottati dalla Commissione per l accesso nell anno 2012) è stato pubblicato nel maggio Dal 2014 è stata soppressa la pubblicazione cartacea, attesi gli alti costi derivanti dalla stessa Il presente progetto è volto a migliorare la fruibilità delle massime delle decisioni e dei pareri della Commissione, attraverso la loro pubblicazione on line nella nuova pagina web che sarà appositamente creata all interno del sito L'attenzione è posta, in modo particolare, all aggiornamento costante con l inserimento, dopo ogni riunione plenaria della Commissione, delle massime tratte dalle decisioni e dai pareri resi della Commissione, coordinati tra loro per argomento trattato. La raccolta di massime ha l aspetto di un vero e proprio massimario on line delle pronunce della Commissione per l accesso che sarà di utilità, non solo agli studiosi della materia e ai funzionari pubblici, tenuti quotidianamente ad applicare la disciplina dell accesso ma, soprattutto, ai cittadini, nell ottica di una sempre maggiore vicinanza della pubblica amministrazione alle esigenze degli utenti, attraverso la piena affermazione del principio di trasparenza, indispensabile per realizzare una Pubblica Amministrazione imparziale ed efficiente, funzionale alla gestione ottimale della cosa pubblica. 23 In particolare, l articolo 47 bis della citata legge 9 agosto 2013, n. 98, recante la rubrica (Misure per garantire la piena funzionalità e semplificare l'attività della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi) ha apportato all articolo 27, comma 2, della legge n.241 del 1990, che disciplina la composizione della Commissione per l accesso, le seguenti modificazioni: 1) le parole: "è composta da dodici membri" sono sostituite dalle seguenti: "è composta da dieci membri"; 2) Dopo le parole: "Quattro scelte fra il personale di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97, "sono inserite le seguenti: "Anche in quiescenza"; 3) Le parole: "due fra i professori di ruolo" sono sostituite dalle seguenti: "e uno scelto fra i professori di ruolo"; 4) le parole: "e uno fra i dirigenti dello Stato e degli altri enti pubblici" sono soppresse. Lo stesso articolo 47-bis della legge n. 98 del 2013 ha inserito, dopo il comma 2, dell articolo 27 della L. n. 241 del 1990, il comma 2-bis che recita: La Commissione delibera a maggioranza dei presenti. L'assenza dei componenti, per tre sedute consecutive, ne determina la decadenza". Inoltre, lo stesso articolo, al comma 2 prevede che la Commissione per l accesso, così come da ultimo modificata, è ricostituita entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge 98 del Fino alla data di nuova costituzione, la Commissione continua ad operare nella precedente composizione. Infine il comma 3 sempre dell articolo 47-bis ha soppresso il primo periodo del comma 6 dell articolo 12 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 2006, n. 184, abrogando il quorum di sette componenti, precedentemente previsto per la regolarità delle sedute.] 60

63 4 L attività della Commissione per l accesso dal 2006 al 2014 Nel corso dell anno 2014 si è registrato un aumento delle attività della Commissione per l accesso in relazione al continuo incremento dei ricorsi presentati alla stessa, avverso i provvedimenti di diniego d accesso agli atti delle amministrazioni non solo centrali e periferiche dello stato, ma anche degli Enti locali, nel caso di mancanza del difensore civico a livello provinciale e regionale. Nella sottostante figura 14 è riportato, anno per anno, il numero dei ricorsi e dei pareri esaminati dalla Commissione dal 2006 al Dall esame del grafico, in particolare, si può osservare che, a fronte dell ininterrotto incremento del numero dei ricorsi ex articolo 25, comma 4 della legge n. 241/ 90 decisi dalla Commissione, si registra un andamento altalenante dei pareri resi ai sensi dell articolo 27 della stessa legge 241/ 90. Figura 14: pareri e ricorsi trattati dal 2006 al

64 Nel corso dell anno 2014, la Commissione per l accesso si è riunita 15 volte, come avvenuto nell anno precedente. Nel 2013, nonostante un numero minore di riunioni nel corso dell anno (dalle 17 riunioni del 2012 si era passati a 15 nel 2013), si era, comunque, già registrato un ulteriore crescita dei lavori della Commissione per l accesso ai documenti amministrativi. Figura 15: Le riunioni della Commissione dal 2006 al 2014 Il numero dei ricorsi trattati annualmente dalla Commissione, sempre in progressiva crescita a partire dal anno in cui sono state attribuite alla Commissione le funzioni giustiziali, a seguito delle modifiche all articolo 25 della legge n. 241 del 1990, operate dall articolo 21 della legge 11 febbraio 2005, n. 15 ha continuato ad aumentare anche nell anno 2014, raggiungendo quota 1181 ricorsi (contro i 1095 del 2013) e confermando la propensione all aumento degli ultimi anni, come si evince dal grafico riportato nella Figura 14 I giorni nei quali, nel corso dell anno 2014, la Commissione per l accesso si è riunita in adunanza plenaria sono: 16/01/2014; 11/02/2014; 18/03/2014; 09/04/2014; 29/04/2014; 20/05/2014; 17/06/2014; 08/07/2014; 24/07/2014; 11/09/2014; 02/10/2014: 28/10/2014; 12/11/2014; 25/11/2014; 19/12/2014. Esaminando, nel dettaglio, i lavori descritti nella figura 14, svolti dalla Commissione dal anno nel quale, come si è detto, si è aggiunta, alle originarie funzioni consultive della Commissione anche l attività giustiziale di decisione dei ricorsi avverso i dinieghi di accesso fino al 2014, si nota che, sia i ricorsi sia i pareri registrano una crescita tendenziale fino al Crescono, comunque, più velocemente i ricorsi rispetto ai pareri. Dopo il 2007 si registra, invece, una decrescita delle richieste di parere fino al 2008 e fronte di una continua crescita dei ricorsi. Quindi i pareri risultano di nuovo in crescita nel 2009, per poi subire un ulteriore flessione nel 2010 e quindi crescere lievemente nel 2011 e nuovamente decrescere nel 2012 e anche nel 2013, per poi crescere nell anno L andamento altalenante sopradescritto caratterizza, nell intervallo temporale esaminato, le richieste di parere esaminate dalla Commissione per l accesso. In particolare, sono stati 140 i pareri espressi dalla Commissione nel 2006; 194 nel 2007, 62