RACCOLTA MATAERIALI ED ARTICOLI di Alfonso Rubinacci SUL TEMA DEL FEDERALISMO

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1 RACCOLTA MATAERIALI ED ARTICOLI di Alfonso Rubinacci INDICE SUL TEMA DEL FEDERALISMO FEBBRAIO 2002 MARZO 2002 APRILE 2002 MAGGIO 2002 GIUGNO 2002 COSTITUZIONE - prima e dopo l entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, concernente Il potere legislativo dal centro alla periferia - di Alfonso Rubinacci La riforma fra unità e differenza - di Alfonso Rubinacci Addio al vecchio modello dei controlli - di Alfonso Rubinacci Le modifiche Costituzionali e la riforma del sistema scolastico SETTEMBRE 2002 La legislazione concorrente e la questione dei principi fondamentali NOVEMBRE 2002 Quando prevale la logica dei numeri - GENNAIO 2003 FEBBRAIO 2003 APRILE 2003 OTTOBRE 2003 NOVEMBRE 2003 MARZO 2006 APRILE 2006 la nuova proposta di modifica dell art. 117 della costituzione (devolution) Federalismo fiscale: ecco che cosa c e in ballo RIFORME COSTITUZIONALI E PROSPETTIVE DI RUOLO della dirigenza delle amministrazioni pubbliche LE DIRIGENZE DEI SERVIZI PUBBLICI E DELLE AUTONOMIE VALUTAZIONE E DECISIONE NELLE AUTONOMIE SCOLASTICHE E TERRITORIALI Definire le priorità per un piano di sistema La forzatura della sperimentazione MAGGIO 2006 L incidenza degli assetti costituzionali sull istruzione e formazione GIUGNO 2006 Referendum costituzionale. Un appuntamento importante per il futuro della scuola NOVEMBRE 2006 Prospettive ordinamentali e istituzionali DICEMBRE 2006 GENNAIO 2007 MARZO 2007 APRILE 2007 MAGGIO 2007 OTTOBRE 2007 MARZO 2008 LUGLIO 2009 La dirigenza pubblica. Un quadro legislativo e un sistema professionale in cerca di stabilità Puntare sull autonomia e sui rapporti con il territorio Passi concreti verso il federalismo scolastico Collaborazione istituzionale e partecipazione dei cittadini Il Master Plan. Una scommessa sulle autonomie Migliorare il governo della scuola. Idee e iniziative dei livelli istituzionali del Paese. Attuazione del Titolo V della Parte Seconda della Costituzione per quanto attiene alla materia della Istruzione -Documento elaborato dal Gruppo degli Esperti Titolo V Costruire il federalismo scolastico Federalismo scolastico

2 A cura di Alfonso Rubinacci La legge 18 ottobre 2001, n. 3, che ha modificato ed integrato il titolo V della Costituzione, è entrata in vigore il 9 novembre Si è trattato di un avvenimento importante. Questo speciale rappresenta la testimonianza di un lavoro d approfondimento su un tema di rilevante attualità e un ulteriore contributo alla conoscenza di una legge che si basa essenzialmente su quattro principi: 1. il legislatore statale e quello regionale operano in un regime di separatezza e in una posizione di parità gerarchica nel sistema delle fonti normative; 2. è sancita la parità fra Stato, Regioni, Province, Comuni e Città Metropolitane quali soggetti costitutivi della Repubblica, anche se restano affidati alla competenza esclusiva dello Stato importanti materie, quali tra le altre: il coordinamento della finanza pubblica, la perequazione delle risorse, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni per l esercizio dei diritti sociali e civili, le norme generali sull istruzione; 3. l amministrazione ha il suo habitat primariamente nei Comuni, indipendentemente dal legislatore competente. Soltanto a fronte di esigenze che non trovano nella dimensione comunale le condizioni per essere soddisfatte, la competenza è attribuita al soggetto territoriale posto più in alto; 4. la Carta costituzionale svolge un ruolo unificante di tutto il sistema. I cambiamenti che si prospettano hanno significative ricadute sul governo e sull organizzazione generale del servizio di istruzione e formazione e sulle proposte di riforma del sistema educativo attualmente all esame del Parlamento. Informazioni e conoscenze, dialogo e confronto sono indispensabili per permettere ai professionisti dell educazione, ai genitori e agli studenti di vivere consapevolmente le innovazioni e di sviluppare il loro impegno concreto e la loro progettualità. FEBBRAIO 2002 COSTITUZIONE Articoli prima e dopo l entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, concernente Modifiche al Titolo V, parte II, della Costituzione Costituzione pre legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 TITOLO V LE REGIONI, LE PROVINCE, I COMUNI Testo integrato con le modifiche introdotte dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 TITOLO V LE REGIONI, LE PROVINCE, I COMUNI Art. 114 La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni. Art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento. Art. 115 Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione. Art. 115 Abrogato

3 Art. 116 Alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia Giulia e alla Valle d Aosta sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati con leggi costituzionali. Art. 117 La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempre che le norme stesse non siano in contrasto con l interesse nazionale e con quello di altre Regioni: - ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione; - circoscrizioni comunali; - polizia locale urbana e rurale; - fiere e mercati; - beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera; - istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica; - musei e biblioteche di enti locali; - urbanistica; - turismo ed industria alberghiera; - tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale; - viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale; - navigazione e porti lacuali; - acque minerali e termali; - cave e torbiere; - caccia; - pesca nelle acque interne; - agricoltura e foreste; - artigianato. Altre materie indicate da leggi costituzionali. Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione. Art. 116 Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d Aosta/Vallée d Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale. La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano. Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata. Art. 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; j) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; k) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e

4 sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; l) norme generali sull istruzione; m) previdenza sociale; n) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; o) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; p) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell amministrazione statale, regionale e locale; opere dell ingegno; q) tutela dell ambiente, dell ecosistema e dei beni culturali. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l Unione europea delle Regioni; commercio con l estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all attuazione e all esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La potestà regolamentare spetta allo Stato

5 nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato. Art. 118 Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali. Lo Stato può con legge delegare alla Regione l esercizio di altre funzioni amministrative. La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici. Art. 119 Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali. La Regione ha un proprio demanio e Art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. Art. 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per

6 patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica. abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. Art. 120 La Regione non può istituire dazi d importazione o esportazione o transito fra le Regioni. Non può adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni. Non può limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro. Art. 120 La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né limitare l esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale. Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell unità giuridica o dell unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione. Art. 121 Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo presidente. Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Può fare proposte di legge alle Camere. La Giunta regionale è l organo esecutivo delle Regioni. Art. 121 Identico

7 Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne e responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica. Art. 122 Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi. Nessuno può appartenere contemporaneamente a un Consiglio o a una Giunta regionale e ad una delle Camere del Parlamento, ad un altro Consiglio o ad altra Giunta regionale, ovvero al Parlamento europeo. Il Consiglio elegge tra i suoi componenti un Presidente e un ufficio di presidenza. I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell esercizio delle loro funzioni. Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta. Art. 122 Identico Art. 123 Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli Art. 123 Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli

8 elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali». Art. 124 Un commissario del Governo, residente nel capoluogo della Regione, sopraintende alle funzioni amministrative esercitate dallo Stato e le coordina con quelle esercitate dalla Regione. Art. 124 Abrogato Art. 125 Il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione è esercitato, in forma decentrata, da un organo dello Stato, nei modi e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica. La legge può in determinati casi ammettere il controllo di merito, al solo effetto di promuovere, con richiesta motivata, il riesame della deliberazione da parte del Consiglio regionale. Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione. Art. 125 Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione Art. 126 Con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Lo scioglimento e la rimozione possono altresì essere disposti per ragioni di sicurezza nazionale. Il decreto è adottato sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica. Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione. L approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l impedimento permanente, la Art. 126 Identico

9 morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio. Art. 127 Ogni legge approvata dal Consiglio regionale è comunicata al Commissario che, salvo il caso di opposizione da parte del Governo, deve vistarla nel termine di trenta giorni dalla comunicazione. La legge è promulgata nei dieci giorni dalla apposizione del visto ed entra in vigore non prima di quindici giorni dalla sua pubblicazione. Se una legge è dichiarata urgente dal Consiglio regionale, e il Governo della Repubblica lo consente, la promulgazione e l entrata in vigore non sono subordinate ai termini indicati. Il Governo della Repubblica, quando ritenga che una legge approvata dal Consiglio regionale ecceda la competenza della Regione o contrasti con gli interessi nazionali o con quelli di altre Regioni, la rinvia al Consiglio regionale nel termine fissato per l apposizione del visto. Ove il Consiglio regionale la approvi di nuovo a maggioranza assoluta dei suoi componenti, il Governo della Repubblica può, nei quindici giorni dalla comunicazione, promuovere la questione di legittimità davanti alla Corte costituzionale, o quella di merito per contrasto di interessi davanti alle Camere. In caso di dubbio, la Corte decide di chi sia la competenza. Art. 127 Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un altra Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell atto avente valore di legge. Art. 128 Le Province e i Comuni sono enti autonomi nell ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni. Art. 128 Abrogato Art. 129 Le Province e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale. Le circoscrizioni provinciali possono essere suddivise in circondari con funzioni esclusivamente amministrative per un ulteriore decentramento. Art. 129 Abrogato Art. 130 Un organo della Regione, costituito nei modi stabiliti da legge della Repubblica, esercita, anche in forma decentrata, il controllo di legittimità sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali. Art. 130 Abrogato

10 In casi determinati dalla legge può essere esercitato il controllo di merito, nella forma di richiesta motivata agli enti deliberanti di riesaminare la loro deliberazione. Art. 131 Sono costituite le seguenti Regioni: - Piemonte; - Valle d Aosta; - Lombardia; - Trentino-Alto Adige; - Veneto; - Friuli-Venezia Giulia; - Liguria; - Emilia-Romagna; - Toscana; - Umbria; - Marche; - Lazio; - Abruzzo; - Molise; - Campania; - Puglia; - Basilicata; - Calabria; - Sicilia; - Sardegna. Art. 131 Identico Art. 132 Si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione di abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse. Si può, con referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un altra. Art. 132 Si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione di abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse. Si può, con l approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un altra. Art. 133 Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province nell ambito di una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziative dei Comuni, sentita la stessa Regione. La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni. Art. 133 Identico

11 MARZO 2002 Il potere legislativo dal centro alla periferia - di Alfonso Rubinacci Il nuovo testo dell art. 117 della Costituzione mette sullo stesso piano comuni, province, regioni, città metropolitane e Stato. Ribalta la tradizionale struttura piramidale dello Stato. Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, approvate definitivamente in seconda deliberazione con la maggioranza dei suoi componenti dal Senato della Repubblica l 8 marzo 2001, sono state sottoposte a referendum popolare, in quanto la legge di riforma costituzionale non è stata, come prevede l art. 138, comma 3, della Costituzione votata nella seconda votazione da ciascuna camera a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti. Il Referendum costituzionale del 7 ottobre 2001 ha concluso il procedimento di revisione ed ha consentito la promulgazione e la pubblicazione della legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. La riforma approvata sul finire della XIII Legislatura fa seguito alle modifiche costituzionali in materia di elezione diretta del presidente della Giunta regionale e di autonomia statutaria delle Regioni. Il motivo informatore del nuovo assetto dei rapporti tra i diversi livelli di governo è la sussidiarietà. Secondo tale principio le funzioni sono allocate al livello più basso possibile. Il principio non mette in discussione il ruolo e l importanza dello Stato a cui rimangono le funzioni che non possono essere svolte a livello locale. Lo Stato assurge a garante ultimo dell interesse generale, intervenendo nelle materie di competenza delle amministrazioni decentrate solo quando queste non riescono a soddisfare adeguatamente i bisogni delle collettività locali. La revisione del titolo V ha importanti implicazioni per l organizzazione del settore pubblico, rappresenta un elemento di particolare significato nel processo di riforma dell autonomia territoriale, realizza un concreto decentramento istituzionale, legislativo, amministrativo e fiscale, spogliando lo Stato di competenze, strutture, uffici e spese. Il nuovo art. 117 della Costituzione secondo il quale la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato, inverte la precedente elencazione, assegnando un ruolo paritario a ciascuna articolazione, ivi compreso lo Stato che conseguentemente perde la posizione di preminenza prima rivestita. Il modello di Stato che ha delineato la riforma non è quello di una tradizionale federazione di venti regioni, ma piuttosto un sistema complesso di collettività territoriali autonome e costituzionalmente garantite. Gli elementi principali che caratterizzano il nuovo modello possono essere riassunti nel modo seguente: a) Inversione del criterio di riparto del potere legislativo tra lo Stato, che diviene soggetto a competenza enumerata, e le regioni, che diventano soggetti a competenza generale, e conseguente a configurazione delle due potestà esclusive. b) Eliminazione del controllo preventivo sulle leggi regionali e loro assoggettamento al solo limite costituzionale. Rispetto alla previsione del predetto punto b) si condivide l opinione di chi ritiene che si sia di fronte ad un affievolimento del sistema di garanzie in quanto il sindacato della Corte Costituzionale è possibile solo attraverso una impugnativa del Governo, successiva alla pubblicazione della disciplina contestata. Il primo comma del nuovo art. 117 pone, quali limiti alla potestà legislativa dello Stato e delle regioni non solo il rispetto della costituzione, ma anche quello dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. A differenza del testo previgente, Stato e regioni vengono collocati su un piano di parità. La legislazione statale e quella regionale incontrano gli stessi limiti: la Costituzione e i vincoli comunitari ed internazionali. I successivi commi dell art. 117 indicano le materie sulle quali lo Stato mantiene competenza esclusiva, le materie rimesse alla legislazione concorrente di Stato e regioni, nonché le materie rimesse alla sfera di potestà legislativa delle regioni. L elenco delle materie, rimesse alla legislazione esclusiva dello Stato, di cui al secondo comma del nuovo art. 117 non può certamente ritenersi esaustivo, atteso che molti articoli della Costituzione prevedono riserve di legge statale. Il nuovo testo costituzionale qualifica come esclusiva la competenza dello Stato sulle sue materie mentre la competenza regionale non è definita esclusiva né riservata. Il nuovo terzo comma dell art. 117 della Costituzione esplicita le materie di legislazione concorrente in cui la potestà legislativa dello Stato e quello

12 delle regioni concorrono. Nelle materie a legislazione concorrente spetta alle regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e dei principi fondamentali riservati alla legislazione dello Stato. L esame della norma mette in chiaro che il legislatore ha mutato la formula rispetto al dettato della vecchia versione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione dello Stato. La Costituzione del 1948 qualificava come limite i principi fondamentali, che il nuovo testo non ha. A detta disposizione si possono dare diverse letture. La più forte è che la nuova formulazione usata dal legislatore costituisca un limite più pregnante alla legislazione concorrente che non potrebbe essere mai innovativa perché la determinazione dei principi sarebbe riservata alla legge dello Stato. Il quarto comma dell art. 117 attribuisce alla potestà legislativa delle regioni a statuto ordinario ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. La norma di carattere aperto e residuale rischia di innescare un ampio contenzioso sulle materie non nominativamente deferite alla potestà legislativa regionale. Per quanto concerne lo specifico profilo del sistema scolastico il secondo comma del nuovo articolo 117 della Costituzione riserva allo Stato la competenza esclusiva sulle norme generali sull istruzione e sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente. A titolo puramente indicativo possiamo pensare che i principi generali dell ordinamento scolastico, i programmi, il sistema di certificazione, di valutazione, lo stato giuridico del personale rientrino nella competenza esclusiva dello Stato a garanzia di conformità di trattamento sul territorio nazionale. Il nuovo terzo comma dell art. 117 della Costituzione afferma che sono materie di legislazione concorrente istruzione, salva l autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell istruzione e della formazione professionale. Ricerca scientifica e tecnologica. Lo specifico riferimento salva l autonomia delle istituzioni scolastiche non comporta una costituzionalizzazione dell autonomia, ma sottrae la materia alla legislazione concorrente per riservarla alla competenza esclusiva dello Stato. Il nuovo modello di riparto delle competenze normative disposte dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3 non può far considerare superato l intervento legislativo di riforma avviato con il D. Lgs. n. 112/98. La mancanza di una disciplina transitoria impedisce, infatti, di procedere subito alla concreta attuazione della riforma costituzionale. Il nuovo testo costituzionale, così indefinito e del tutto privo di norme transitorie e di attuazione, spinge necessariamente i diversi soggetti istituzionali coinvolti nel processo di attuazione a raggiungere un accordo politico sui tempi, le condizioni, le modalità, i percorsi, gli strumenti, su come fare entrare in vigore la riforma. Il risultato da raggiungere è la riduzione degli aspetti di incertezza e conflittualità tra centro e periferia. In caso contrario le riforme potrebbero alimentare un fertile terreno di contenzioso giuridico fra lo Stato e le autonomie locali. APRILE 2002 La riforma fra unità e differenza - di Alfonso Rubinacci La funzione amministrativa: il comune centro del sistema amministrativo locale. Il nuovo art.118 della Costituzione. Questo articolo si pone l obiettivo di favorire la conoscenza del contenuto del nuovo art. 118 della Costituzione e di consentire ai lettori della rivista Tuttoscuola una informazione puntuale sui cambiamenti e sui processi avviati o da attivare per effetto della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, pubblicata nella G.U. del 24 ottobre 2001, n L esame si concentra sui nuovi assetti dell ente territoriale locale definiti dalla riforma costituzionale, che pongono, indubbiamente, una serie di questioni interpretative assai complesse e di non facile soluzione e che richiedono una fase di approfondimento e di studio volta a perseguire obiettivi di chiarezza delle norme e di garanzia per gli operatori scolastici e per i cittadini.

13 Va privilegiata, fin dove possibile, una lettura positiva della riforma al fine di evitare che prenda il sopravvento un analisi eccessivamente problematica che non aiuterebbe a coglierne le potenzialità. Questo atteggiamento trova conforto nelle dichiarazioni rese, nella seduta del 19 febbraio 2002, dal Ministro La Loggia alla Commissione Affari Costituzionali del Senato, impegnata a condurre una indagine conoscitiva sulla riforma, secondo cui è perfettamente inutile litigare sulle regole, perché sono già scritte.si deve soltanto cercare di esaminare come farle funzionare nel modo migliore, in attesa che inizino il proprio percorso parlamentare sia la devolution sia la riforma della riforma, anzi il disegno di legge di attuazione della riforma La novellata norma costituzionale definisce un percorso di decentramento che sottrae quasi integralmente le funzioni amministrative allo Stato ed alle REGIONI e le riversa sulle autonomie locali. Nel nuovo sistema risalta la primarietà dei comuni e degli enti locali nell assunzione e nello svolgimento delle funzioni amministrative. La complessità dei contenuti esige un impegno attuativo inversamente proporzionale al livello di definizione costituzionale della distribuzione della funzione amministrativa che è basso. Il nuovo art. 118 della Costituzione contiene alcune disposizioni di principio, evitando di specificarne in modo puntuale i contenuti. Il testo pone come regola generale il principio che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurare l esercizio unitario, siano conferite a Province, città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidarietà, differenziazione ed adeguatezza. Il criterio base per l attribuzione delle funzioni amministrative è costituito dal principio di sussidiarietà, temperato da quello di indivisibilità delle funzioni, il solo che giustifichi il loro esercizio unitario. L art.117, comma secondo, lettera p) e m) riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la disciplina: delle funzioni fondamentali di comuni, Province e Città metropolitane ; dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. L art.118, comma secondo, afferma che i comuni..sono titolari di funzioni amministrative e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. L intreccio tra funzioni amministrative attribuite, funzioni conferite e funzioni proprie, in ragione della loro complessità strutturale, è denso e richiede un notevole sforzo di lettura per rintracciare le linee portanti del nuovo disegno. La materia è disciplinata in modo non lineare e rispetto alle tre fattispecie possono essere messi in campo ragionamenti,almeno, ambivalenti. Dalla lettura combinata delle norme in esame si trae il convincimento che non siamo di fronte a tre tipologie di funzioni: fondamentali, proprie e conferite, ma a due perché la linea divisoria tra quelle fondamentali e quelle proprie è assai labile, quasi inesistente. La riduzione a due tipologie delle funzioni amministrative dei comuni si giustifica, tenendo presente che lo Stato una volta esercitato il potere di riserva legislativa attribuisce in senso proprio la funzione amministrativa ai comuni che ne diventano titolari. Ciò avviene non per effetto di una delega che inerisce l esercizio di una funzione e non la titolarità, ma a seguito di un atto dovuto di legislazione statale. Corre l obbligo di rilevare il contrasto tra la predetta lettura della norma e la previsione contenuta nell art.121, quarto comma, secondo cui il Presidente della Giunta dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica Il contenuto del comma predetto è stato definito con la legge Costituzionale 22/XI/1999, n.1, pubblicata nella G.U.n.299, del 22 dicembre 1999 Il contrasto è il frutto di una volontà politica o conseguenza di un mancato coordinamento? Propendiamo per la seconda ipotesi. Gli elementi principali che caratterizzano il nuovo sistema amministrativo locale possono essere riassunti nel modo seguente: a) la generalità delle funzioni e dei compiti amministrativi è svolta dalle autonomie locali, salvo quelle che, ricorrendo esigenze di esercizio unitario, sono conferite, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, ai livelli superiori di governo;. b) lo Stato e le Regioni svolgono solo le funzioni amministrative individuate tassativamente; c) le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, indipendentemente dalla assegnazione di funzioni legislative; d) la competenza amministrativa dei Comuni deriva direttamente dalla Costituzione;

14 e) la funzione amministrativa è svolta dall ente più prossimo ai cittadini per consentire alla popolazione amministrata un diretto controllo sull operato dei vertici amministrativi; f) l assenza di forme di tutela giuridica in caso di impropria valutazione delle esigenze di unitario esercizio delle funzioni ad altro livello di governo; g) la promozione del rafforzamento, nella unità-indivisibilità della Repubblica, delle autonomie; h) l abolizione del sistema dei controlli di legittimità sugli atti degli enti locali che configura la necessità di un nuovo sistema di garanzie e di cooperazione istituzionale. Il primo comma dell art. 118 scinde la funzione amministrativa da quella legislativa. L attribuzione della funzione amministrativa non è di regola connessa alla titolarità della potestà legislativa. La disposizione esclude Roma capitale dai destinatari di competenze amministrative. Il testo costituzionale rimette ad una legge ordinaria dello Stato la disciplina del suo ordinamento.la legge statale non può riconoscere a Roma capitale la potestà legislativa che è riconosciuta dalla Costituzione esclusivamente a Stato e Regioni. A Roma capitale dovrebbe essere riconosciuto uno status particolare che ne consenta l inquadramento nelle linee generali del sistema organizzativo costituzionale per i connotati di fondo (ente autonomo, statuto, poteri e funzioni) con le differenziazioni che può richiedere la capitale della Repubblica che in quanto tale coinvolge lo Stato. Il terzo comma dell art.118 prevede che la legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alla lettera b) e h) del secondo comma dell art.117 e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Il legislatore costituente prospetta forme di coordinamento e di intesa nelle materie dell immigrazione, dell ordine pubblico e sicurezza e della tutela dei beni culturali. Non è chiaro il contenuto e il significato delle forme di coordinamento che è sempre stato figura discussa e tormentata di raccordo in tutti i contesti organizzativi. La norma contiene forti elementi di ambiguità ed incertezza. Potrebbe trattarsi di un coordinamento amministrativo da esercitare solo in via amministrativa, previsto in sostituzione della funzione di indirizzo e di coordinamento generale prima esercitato dallo Stato, oppure il permanere di tale potere in capo allo Stato in forza della previsione dell art.5 della Costituzione che recita la Repubblica una ed indivisibile riconosce e promuove le autonomie locali per quelle tematiche il cui governo amministrativo richiede il concorso di più regioni. La disciplina dei raccordi tra livelli di governo è insufficiente Le nuove norme costituzionali non affrontano con determinazione le questioni della integrazione e interconnessione delle funzioni dei vari organismi all interno di un sistema articolato, che registra un affievolimento degli strumenti a garanzia del valore di unitarietà prima assicurato. Il quarto comma del nuovo art.118 della Costituzione assegna a ciascuno dei soggetti che costituiscono la Repubblica il compito di favorire l autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. Il legislatore ha previsto il meccanismo di sostituzione, sul piano dell esercizio della funzione, espressivo di una complessiva capacità di utilizzare e gestire le funzioni di pertinenza secondo modelli organizzativi autonomamente prescelti. Ad esercitare funzioni amministrative possono essere chiamati soggetti diversi individuati da Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni con riferimento alla propria titolarità delle funzioni. La previsione del legislatore costituzionale, perciò, non può rappresentare uno strumento per eludere le regole, i criteri e le modalità stabilite dall art.118 per l attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, sia nelle materie di legislazione esclusiva dello Stato o delle Regione, sia nelle materie di legislazione concorrente fra Stato e Regione. L esproprio di funzioni amministrative che può subire il comune è strettamente collegato alla sussistenza di esigenze di unitario esercizio delle funzioni ad altro livello di governo, nel rispetto delle condizioni previste dalla legge. Il principio richiama la figura del privato chiamato a prestare attività tecniche a pubbliche autorità secondo la nozione di esercizio privato di pubbliche attività. La dinamica del rapporto tra il 118 e il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

15 L attuazione dell art.118 in materia di esercizio delle funzioni amministrative impone che lo Stato per le materie di propria competenza esclusiva e le Regioni per le materie di competenza esclusiva e concorrente procedano a ridistribuire le funzioni amministrative sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuendo ai comuni tutte le funzioni amministrative ad eccezione di quelle per le quali occorre assicurare l unità di esercizio e a fissare modalità e forme di cooperazione con gli enti locali che è questione fondamentale per un corretto rapporto interistituzionale Fino all entrata in vigore delle leggi statali o regionali che provvedono a ridistribuire le funzioni amministrative si entra nel nuovo regime costituzionale con le funzioni storiche così come sono distribuite dai decreti legislativi attuativi della legge 15 marzo 1997, N. 59, peraltro basati sugli stessi principi oggi contenuti nell art.118 e dalle altre disposizioni vigenti. Per quanto concerne lo specifico profilo del sistema scolastico non vi è dubbio che continua a trovare immediata attuazione, secondo i tempi, le modalità e le forme già fissate, il decreto legislativo 31 marzo 1998, n.112, con il quale agli enti locali sono state attribuite competenze di rilievo in merito alle politiche scolastiche del territorio.il d.lgs.n.112/98 determina le funzioni e i compiti amministrativi che sono trasferiti nel settore dell istruzione e della formazione alle Regioni ed agli enti locali che comprendono anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali alla concreta e continua erogazione del servizio. Le norme che riguardano il settore scolastico sono riportate negli articoli.136, 138, 139 e 145 del Capo III e IV del decreto legislativo n.112/98. Articolo 136 Comma 2. ( )Tra le funzioni e i compiti : a) la programmazione della rete scolastica b) la provvista delle risorse finanziarie e di personale c) l autorizzazione, il controllo e la vigilanza relativi ai vari soggetti ed organismi, pubblici e privati, operanti nel settore d) la rilevazione delle disfunzioni e dei bisogni, strumentali e finali, sulla base dell esperienza quotidiana del concreto funzionamento del servizio, le correlate iniziative di segnalazione e di proposta. e) l adozione, nel quadro dell organizzazione generale ed in attuazione degli obiettivi determinati dalle autorità preposte al governo del servizio, di tutte le misure di organizzazione amministrativa necessarie per il suo migliore andamento In particolare alle Regioni sono delegate alcune funzioni amministrative. Articolo 138 Comma 1. ( ) le seguenti funzioni amministrative: a) la programmazione offerta formativa integra tra istruzione e formazione professionale b) la programmazione, ( ), rete scolastica, sulla base piani provinciali c) la suddivisione del territorio regionale in ambiti funzionali al miglioramento dell offerta formativa d) la determinazione calendario scolastico e) i contributi alle scuole non statali f) le iniziative e le attività di promozione relative all ambito delle funzioni conferite Le competenze sono attribuite alle province, in relazione alla scuola secondaria superiore, ai comuni in relazione agli altri gradi di istruzione. I compiti e le funzioni ineriscono agli aspetti relativi alle strutture e all organizzazione del servizio di istruzione, anche con riguardo a particolari utenze e a materie che afferiscono ai campi educativi e di supporto all azione didattica delle scuole. Articolo Trasferimento alle province e alle regioni Comma 1. ( ) sono attribuiti alle province in relazione alla scuola secondaria superiore, e ai comuni, in relazione agli altri gradi inferiori di scuola, compiti e funzioni concernenti: a) istituzione, aggregazione, fusione e soppressione di scuole b) piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche