DOSSIER/RAPPORTO SULLA QUALITA DELLA NORMAZIONE E SULLA SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA NEGLI ORDINAMENTI REGIONALI

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1 DIREZIONE AFFARI DELLA PRESIDENZA E LEGISLATIVI Servizio Legislativo DOSSIER/RAPPORTO SULLA QUALITA DELLA NORMAZIONE E SULLA SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA NEGLI ORDINAMENTI REGIONALI VIII ^ Legislatura I

2 DOSSIER/RAPPORTO SULLA QUALITA DELLA NORMAZIONE E SULLA SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA NEGLI ORDINAMENTI REGIONALI Il Dossier/Rapporto è stato curato dal Servizio Legislativo con il coordinamento della Dott.ssa Giovanna Colangelo, Dirigente del Servizio, ed è stato redatto dal Dott. Giovanni Giardino e dalla Dott.ssa Francesca Di Muro, con la collaborazione del Sig. Franco Berardi e del Sig. Vittorio Achille. II

3 LA QUALITA DELLA NORMAZIONE E LA SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA NEGLI ORDINAMENTI REGIONALI Il presente rapporto si suddivide in tre Sezioni. La prima è dedicata all esame delle criticità che si registrano con maggior frequenza nella vigente legislazione ed alla enucleazione degli strumenti atti a garantire una normazione di qualità in ambito regionale. Nella Sezione, inoltre, sono esaminate le disposizioni sulla qualità della normazione presenti negli Statuti regionali approvati dopo la riforma del titolo V della Costituzione. Infine, viene illustrato sinteticamente il contenuto di varie leggi regionali che perseguono talune la finalità di riordino e della semplificazione normativa mediante l adozione di testi unici, ed altre l obiettivo del contenimento dell inflazione normativa e dell inquinamento legislativo. La seconda Sezione racchiude in allegato il testo integrale delle predette leggi regionali e dell Accordo tra Governo, Regioni e Autonomie locali in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione del 29 marzo La terza Sezione, infine, contiene il Rapporto 2007 dell OCSE intitolato Assicurare la Qualità della Regolazione a tutti i livelli di governo che analizza l assetto istituzionale per la regolazione multilivello in Italia - con specifico riguardo alla ripartizione dei poteri fra Stato e Regioni ed ai relativi strumenti di coordinamento orizzontale e verticale nonché l utilizzo degli strumenti di regolazione e delle politiche pubbliche in quattro Regioni italiane (Veneto, Calabria, Campania e Toscana). III

4 INDICE Prefazione pag.1 SEZIONE I 1. Le tecniche di normazione pag.2 2. Le disposizioni statutarie in materia di qualità della normazionepag. pag.3 3. Le leggi regionali di riordino e semplificazione normativapag. pag.8 SEZIONE II Le leggi di riordino e di semplificazione normativa mediante l adozione di testi unici: pag.10 - L.R. Basilicata 17 aprile 2001, n. 19 recante Introduzione e disciplina dell analisi di impatto della regolazione e dell analisi tecnico-normativa. Norme per la redazione dei testi unici; - L.R. Calabria 12 agosto 2002, n. 34 recante Riordino delle funzioni amministrative regionali e locali, che contiene il titolo VI dedicato al riordino della legislazione regionale vigente; - L.R. Lombardia 9 marzo 2006, n. 7 recante Riordino e semplificazione della normativa regionale mediante testi unici; - Art. 36 della L.R. Umbria 9 luglio 2007, n. 23 recante Riforma del sistema amministrativo regionale e locale Unione europea e relazioni internazionali Innovazione e semplificazione Le leggi di contenimento dell inflazione normativa e dell inquinamento legislativo :pag.17 - L.R. Liguria 11 novembre 1999, n. 34 recante Legge di semplificazione dell ordinamento regionale; - L.R. Liguria 3 gennaio 2001, n. 1 recante Secondo provvedimento di semplificazione dell ordinamento regionale; - L.R. Liguria 31 ottobre 2006, n. 31 recante Terzo provvedimento di semplificazione dell ordinamento regionale; - L.R. Lombardia 1 febbraio 2005, n. 1 recante Interventi di semplificazione Abrogazione di leggi e regolamenti regionali Legge di semplificazione 2004; - L.R. Piemonte 1 agosto 2005, n. 13 recante Legge regionale di semplificazione e disciplina dell analisi di impatto della regolamentazione. L impegno di Stato e Regioni per la qualità della normazione: l Accordo in Conferenza unificata del 29 marzo 2007 (da il Giorn. di dir. Amm. n.9/2007 ) pag.28 IV

5 SEZIONE III Il Rapporto 2007 dell OCSE Assicurare la Qualità della Regolazione a tutti i livelli di governo pag.38 V

6 PREFAZIONE Le politiche di qualità della normazione indicano criteri, principi e regole da applicare e seguire affinché il sistema normativo vigente in una determinata società svolga al meglio il suo ruolo direttivo della società stessa, a prescindere dai suoi contenuti, che sono quelli determinati dalle scelte politiche. A seguito della riforma del titolo V della Costituzione e con l attribuzione di ampie competenze legislative, regolamentari e amministrative, le Regioni hanno assunto un ruolo fondamentale nell ambito della realizzazione delle politiche di qualità della regolazione. Tale obiettivo, peraltro, deve essere perseguito secondo un approccio coordinato e nell ambito di una strategia unitaria di qualità delle regole (cfr. Adunanza Generale del Consiglio di Stato, parere n. 4/2004). Nell Accordo siglato in data 29 marzo 2007 fra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, le Province, i Comuni e le Comunità montane in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione, si afferma infatti all art.1 che lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano concordano che il processo normativo si conformi ai principi di qualità della regolazione condivisi in ambito europeo, quali quelli di necessità, proporzionalità, sussidiarietà, trasparenza, responsabilità, accessibilità e semplicità delle norme e concordano per il miglioramento della qualità della regolazione - l utilizzo di strumenti quali l analisi tecnico-normativa (ATN), l analisi di impatto della regolamentazione ex ante (AIR) e la consultazione, l analisi di fattibilità, la verifica di impatto della regolamentazione ex post (VIR), l impiego di clausole valutative, la semplificazione normativa, la misurazione e riduzione degli oneri amministrativi, il drafting normativo. I profili di criticità della legislazione vigente sono ricollegali ai seguenti aspetti: - cattiva redazione delle leggi (leggi dal contenuto oscuro, non omogeneo, lacunoso); - sovrabbondanza di leggi e regolamenti non coordinati fra di loro; - permanenza di norme ormai superate dai cambiamenti della realtà; - leggi che non si possono attuare, in tutto o in parte, perché non è stata valutata preventivamente la loro fattibilità ; - leggi emanate senza farsi carico degli effetti che produrranno sui cittadini e sulle imprese; - leggi che, una volta approvate, non vengono riconsiderate al fine di introdurre modifiche e integrazioni per avvicinarsi il più possibile al raggiungimento degli obiettivi che il legislatore si era proposto (c.d. implementazione); - difficile conoscibilità delle leggi da parte dei destinatari, perché Stato e Regioni si limitano a rendere possibile la conoscibilità delle loro norme mediante la pubblicazione legale. Tali problemi non possono essere risolti esclusivamente con la semplificazione normativa, peraltro già in atto si pensi alle leggi di semplificazione o all utilizzo dei testi unici - ma si rende necessario un quid pluris, rappresentato da un nuovo modo di produrre le leggi. Infatti, la semplificazione è il rimedio ad un fenomeno di complicazione della legislazione che si è verificato nel tempo e rappresenta uno strumento necessariamente transitorio. Per evitare che, terminata la semplificazione, si ripetano le stesse disfunzioni che l hanno resa necessaria, è opportuno incidere sul modo di produzione delle leggi. Occorre introdurre, in buona sostanza, nuove metodologie o tecniche di normazione. 1

7 1. Le tecniche di normazione Si parla più correttamente di tecniche legislative e non più di tecnica legislativa, la quale identifica esclusivamente il c.d. drafting legislativo, vale a dire l applicazione di regole e suggerimenti per la redazione dei testi, in relazione al linguaggio normativo, alle modalità di scrittura, alla struttura dell atto normativo. Il panorama si è, infatti, allargato fino a comprendere nuove e diversificate metodiche. La regolazione delle materie attraverso leggi e regolamenti di qualità comporta l adozione di un percorso diverso (viene usata l espressione processo legislativo ), finalizzato a rispondere nel modo migliore alle esigenze che le leggi stesse devono soddisfare. Tale percorso comprende l analisi dei reali bisogni, l ascolto dei destinatari, la valutazione delle possibili diverse soluzioni e dei loro costi in rapporto ai benefici prodotti, l effettuazione della scelta più adeguata ed utile. Il primo intervento riguarda sicuramente il linguaggio normativo: da questo punto di vista si tratta di garantire l adozione di una tecnica normativa chiara e semplice, ponendo fine, ad esempio, all emanazione di leggi in cui confluisce il contenuto più vario o alla redazione di articoli di legge costituiti da tantissimi commi. Il linguaggio deve essere comprensibile anche ai non addetti ai lavori, ma nello stesso tempo tecnicamente preciso. Si è messo in evidenza come sia opportuno parlare di tecniche legislative in quanto la qualità della normazione viene perseguita anche attraverso altri strumenti innovativi: 1) la motivazione della legge, non prevista dalla legge 241/90, ma non per questo vietata. Con la motivazione l autore dell atto esprime quali sono gli scopi, gli obiettivi, le ragioni delle scelte compiute. Da questo punto di vista non può ritenersi sufficiente la sola relazione che attualmente accompagna il testo di legge; 2) l improcedibilità del disegno di legge presentato al Consiglio, nel caso in cui non vengano rispettati i parametri di qualità. Essa rappresenta un primo strumento di garanzia dei principi sulla qualità. Si affida al regolamento consiliare il compito di prevedere modalità e limiti della dichiarazione di improcedibilità; 3) la comunicazione preventiva ai soggetti interessati in maniera tale da garantire, esattamente come accaduto per il procedimento amministrativo, la partecipazione del cittadino al processo legislativo, anche attraverso la possibilità di fare osservazioni o proporre modifiche; 4) la divulgazione della legge mediante forme nuove, integrative alla tradizionale pubblicazione nel bollettino regionale, idonee a garantire realmente la conoscenza o conoscibilità della legge. Si parla di divulgazione secondaria o di comunicazione legislativa che dovrebbe riassumere i contenuti essenziali della legge, indicare i suoi destinatari, in sostanza fornire una spiegazione istituzionale della legge; 5) la valutazione degli effetti della legge al fine di capirne il reale impatto, di accertare il raggiungimento degli obiettivi che ci si era proposti esplicitati con la motivazione e di rendere possibili eventuali modifiche. Si distingue tra: - valutazione ex ante, realizzabile tramite l analisi di fattibilità, che consiste nella valutazione preventiva dell idoneità del progetto a perseguire le finalità per le quali è prevista l adozione, o attraverso il più complesso strumento dell AIR (analisi di impatto della regolamentazione), volto ad individuare la soluzione 2

8 normativa più idonea per disciplinare una data materia e a verificare l impatto del progetto sull organizzazione amministrativa, sui cittadini e sulle imprese; - valutazione ex post, finalizzata a valutare l utilità delle soluzioni normative adottate e a portare in luce eventuali inefficienze. Per quanto concerne la valutazione ex ante si tratta di un analisi di impatto non generalizzata, che dovrebbe riguardare le leggi più rilevanti. Per quanto riguarda, invece, la valutazione ex post si dovrebbe consentire una verifica dello stato di attuazione di una legge (rispetto della tempistica, adozione di atti esecutivi) e una verifica di efficacia della politica regionale. Uno strumento già sperimentato in proposito da diverse Regioni è rappresentato dalle clausole valutative. Per clausola valutativa si intende uno specifico articolo di legge attraverso il quale viene attribuito ai soggetti incaricati dell attuazione della legge il mandato specifico di produrre, elaborare e comunicare all organo legislativo le informazioni necessarie a conoscere tempi e modalità di attuazione e a valutare le conseguenze che ne sono scaturite per i diretti destinatari della legge e per la collettività. Una buona clausola valutativa dovrebbe: - definire chiaramente gli obiettivi conoscitivi che l Assemblea legislativa si pone e le informazioni che dovranno essere prodotte; - individuare chiaramente i soggetti istituzionali che devono attivarsi per produrre le informazioni richieste; - definire le modalità e i tempi previsti per l elaborazione e la trasmissione delle informazioni all organo legislativo; - stanziare le risorse finanziarie da destinare allo svolgimento delle attività di controllo e valutazione. In ogni caso, l obiettivo è impostare un sistema completo di monitoraggio della qualità della normazione al fine di evitare l approvazione di leggi che comportino un costo maggiore del vantaggio prodotto o che non soddisfino in modo adeguato le esigenze fatte emergere in sede di valutazione ex ante. 2. Le disposizioni statutarie in materia di qualità della normazione Negli statuti regionali 1 approvati dopo la riforma del titolo V della Costituzione sono previste diverse disposizioni sulla qualità della normazione con contenuto più o meno articolato che spaziano dalla mera enunciazione dei principi di semplicità e di chiarezza dei testi, alla disciplina del procedimento di approvazione dei testi unici, sino alla previsione di meccanismi - istituzione di organismi con funzioni di verifica del rispetto delle regole di tecnica della legislazione - volti ad assicurare la buona qualità dei testi normativi. La scelta di inserire nei nuovi Statuti alcune regole di tecnica della normazione si fonda su motivazioni non solo di carattere politico, ma anche tecnico-giuridico. Difatti l art. 123 cost., come riformulato dalla legge cost. n.1/1999, attribuisce allo Statuto il valore di fonte normativa che si colloca in una posizione intermedia tra la Costituzione e le leggi regionali e ciò ha favorito l emergere dell idea per cui lo Statuto rappresenta la sede naturale in cui vanno sancite le regole sulla produzione 1 Si prendono in considerazione gli Statuti delle seguenti Regioni: Calabria (L.r. Calabria n. 25 del 2004), Emilia-Romagna (l.r. Emilia-Romagna n. 13 del 2005), Lazio (l. statutaria Lazio n. 1 del 2004), Liguria (l. statutaria Liguria n. 1 del 2005) Marche (l. statutaria Marche n. 1 del 2005), Piemonte (l.r. statutaria Piemonte n. 1 del 2005), Puglia (l.r. Puglia n. 7 del 2004) Toscana (Statuto Toscana del 2005 pubblicato sul BURT n. 12 dell 11 febbraio 2005, parte prima), Umbria (l.r. Umbria n. 21 del 2005) e Abruzzo (Statuto della regione Abruzzo, pubblicato nel BURA 10 gennaio 2007, n. 1 Straordinario ed entrato in vigore il giorno successivo). 3

9 normativa e sulla qualità della normazione. Si ritiene comunemente in dottrina che le disposizioni statutarie sulla qualità della normazione rientrino tra i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, in quanto informano l attività degli organi regionali titolari di poteri normativi. Di conseguenza, le previsioni contenute con finalità attuative nella legge regionale sulla normazione avrebbero il valore di norme interposte la cui violazione potrebbe determinare la conseguente illegittimità costituzionale della legge regionale con esse contrastanti (M. Picchi, Controllo sulle leggi, nel Commentario allo Statuto della Regione Toscana, Giappichelli, Ottobre 2005). A questo punto appare opportuno illustrare il contenuto degli articoli che nei nuovi Statuti regionali sono dedicati alla qualità della normazione. Lo Statuto della Toscana (art. 44) 2 lega l aspetto del riordino normativo al tema della qualità trattando insieme le questioni relative alla elaborazione dei testi unici ed alla chiarezza e semplicità dei testi. Lo Statuto del Lazio (art. 36) 3, invece, demanda al regolamento la disciplina della verifica della redazione dei testi normativi e attribuisce alla Giunta il potere di predisporre testi unici compilativi. Altre Regioni collegano il tema della qualità alla valutazione ed al controllo delle leggi. Lo Statuto della Regione Marche (art. 34, co. 2) 4 prevede che le proposte di legge, assegnate alle commissioni, siano accompagnate da un analisi tecnico-normativa e di impatto della regolamentazione. Lo Statuto dell Emilia-Romagna (art. 53) 5 e dell Umbria (art. 2 Art. 44 (Qualità delle fonti normative) 1. La Regione tutela la certezza del diritto e a tal fine cura la qualità delle fonti normative regionali e ne garantisce l organicità, la chiarezza, la semplicità delle procedure. 2. E promossa, per le finalità del primo comma, la formazione di testi unici legislativi e regolamentari per settori organici. 3. I testi unici legislativi sono approvati con legge e possono essere abrogati o modificati, anche parzialmente, solo in modo espresso. 4. Le parti del testo unico di mero coordinamento delle leggi esistenti sono approvate dal consiglio con un unico voto. 5. I testi unici regolamentari possono essere abrogati o modificati, anche parzialmente, solo in modo espresso. 6. La legge e i regolamenti interni, del consiglio e della giunta, stabiliscono gli obblighi volti a garantire la qualità delle fonti normative e le modalità di formazione, approvazione e mantenimento dei testi unici. 7. Le proposte di legge che non osservano le disposizioni stabilite a tutela della qualità della legislazione sono dichiarate improcedibili dal presidente del consiglio, d intesa con l ufficio di presidenza. 3 Art. 36 (Esercizio della funzione) 1. La funzione legislativa della Regione è esercitata dal Consiglio regionale. 2. Il regolamento dei lavori del Consiglio disciplina la verifica della redazione dei testi normativi, ai fini della chiara formulazione e agevole interpretazione delle disposizioni ivi contenute, dell omogeneità delle materie trattate e del coordinamento con la normativa vigente. 3. La Giunta regionale, al fine della semplificazione e del conferimento di organicità alla normativa vigente nei vari settori di materie omogenee, procede periodicamente alla predisposizione ovvero all aggiornamento di testi unici a carattere compilativo, previa comunicazione al Consiglio. Ove tale attività consista in un riordino normativo ovvero comporti modifiche di carattere non meramente formale, la Giunta sottopone l iniziativa all esame del Consiglio sotto forma di proposta di legge per la successiva approvazione da parte del Consiglio stesso. 4. I testi unici legislativi e quelli di riordino normativo non possono essere modificati, integrati o derogati se non mediante disposizione espressa che preveda, in ogni caso, l inserimento della nuova disposizione nel testo unico. 5. (omissis) 4Art. 34 (Qualità della normazione) 1.I testi normativi della Regione sono improntati a principi di chiarezza e semplicità di formulazione e al rispetto delle regole di tecnica legislativa e qualità della normazione. 2.Le proposte di legge assegnate alle commissioni sono accompagnate da un'analisi tecnico-normativa e di impatto della regolamentazione. 3. Nell'ambito dell'organizzazione amministrativa del Consiglio sono individuate le strutture finalizzate alla verifica della qualità della normazione. 5 Art. 53 (Impatto delle leggi e redazione dei testi) 1. Le leggi e il Regolamento interno dell'assemblea legislativa prevedono procedure, modalità e strumenti per la valutazione preventiva della qualità e dell'impatto delle leggi. Prevedono altresì forme di monitoraggio sugli effetti e sui risultati conseguiti nella loro applicazione, in rapporto alle finalità perseguite. 2. Clausole valutative eventualmente inserite nei testi di legge dettano i tempi e le modalità con cui le funzioni di controllo e valutazione devono essere espletate, indicando anche gli oneri informativi posti a carico dei soggetti attuatori. 4

10 61) 6 trattano insieme la qualità e l impatto delle leggi, anche con riferimento alle clausole valutative. Gli Statuti del Piemonte (art. 48) 7 e dell Abruzzo 8 enunciano il principio che i testi legislativi siano improntati alla chiarezza e semplicità, mentre lo Statuto della Puglia (art. 37) 9 rinvia al regolamento la definizione delle regole a tutela della qualità dei testi legislativi. In merito alla redazione di testi unici, il meccanismo più frequentemente adottato è quello della predisposizione del testo unico da parte della Giunta, magari su delega del Consiglio, cui segue - nel caso dell Emilia-Romagna (art. 54) 10 - l approvazione consiliare con procedimento legislativo in commissione redigente. In 3. Il Regolamento definisce le procedure, le modalità e gli strumenti di cui al comma 1 e il coinvolgimento delle Commissioni assembleari e della Commissione per le Pari Opportunità fra donne e uomini di cui all'articolo 41. 6Articolo 61 (La valutazione delle politiche regionali ed il controllo sull attuazione delle leggi) 1. Il Consiglio regionale valuta gli effetti delle politiche regionali, verificandone i risultati, ed esercita il controllo sul processo di attuazione delle leggi anche mediante l inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative. 2. La Regione assicura la qualità dei testi normativi, adottando strumenti adeguati per l analisi di impatto, per la loro progettazione e fattibilità. 3. Il Regolamento consiliare disciplina il funzionamento del Comitato per la legislazione, composto da un numero pari di Consiglieri della maggioranza e della minoranza. 4. Il Comitato esprime pareri sulla qualità dei testi, con riguardo alla loro omogeneità, alla semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all efficacia di essi per la semplificazione e il coordinamento con la legislazione vigente. 5. Il Comitato formula proposte per la previsione e l inserimento nei testi legislativi di apposite clausole valutative ai fini del controllo sull attuazione delle leggi regionali. 6. Il Comitato presenta annualmente al Consiglio regionale una relazione sulla propria attività. 7 Art. 48 (Qualità della legislazione) 1. I testi normativi della Regione sono improntati ai principi di chiarezza, semplicità e al rispetto delle regole di tecnica legislativa e qualità della normazione. 8Art. 40 La qualità delle norme e i Testi unici 1. I testi normativi della Regione sono improntati a principi di chiarezza e semplicità di formulazione e al rispetto delle regole di tecnica legislativa e qualità della normazione. 9Art. 37 (Regolamento interno del Consiglio regionale) 1. Il funzionamento del Consiglio regionale è disciplinato da un regolamento approvato a maggioranza dei consiglieri in carica. 2. Il regolamento determina le regole poste a presidio della qualità dei testi di legge per garantire il requisito della chiarezza della legge e prevede l improcedibilità dei disegni di legge e delle proposte normative che intervengono nelle materie già codificate senza provvedere, in modo espresso, alla modifica o integrazione dei relativi testi. 3. Il regolamento determina, altresì, le ulteriori norme cui deve attenersi il procedimento legislativo. 4. Il regolamento è approvato entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente Statuto. 10 Art. 54 (Testi Unici) 1. Al fine di attuare un processo di razionalizzazione e semplificazione della normativa regionale, l'assemblea legislativa riunisce e coordina la legislazione vigente in testi unici, in conformità ai seguenti criteri: a) il testo unico disciplina l'intero settore considerato, indicando espressamente le disposizioni abrogate; b) la redazione del testo unico tende a ridurre il numero delle disposizioni originarie, riservando alle norme riunificate il compito di determinare discipline generali e direttive e attribuendo alla Giunta regionale l'eventuale ulteriore disciplina in forma regolamentare; c) nel testo unico possono essere riunificate anche disposizioni formalizzate con regolamento se ciò è necessario ai fini di un coordinamento organico della disciplina; d) le disposizioni riunite nel testo unico esprimono il testo vigente del complesso di norme da esso coordinate, tenendo conto delle abrogazioni e della cessata vigenza per qualsiasi causa, ma anche di materie riservate alla competenza regolamentare dei Comuni, nonché delle esigenze di aggiornamento derivanti da pronunce della Corte costituzionale, da modifiche dei principi fondamentali di cui all'articolo 117 della Costituzione, dalla normativa comunitaria e da qualsiasi altra causa; e) previa verifica della funzionalità e snellezza dei procedimenti disciplinati dalla legislazione vigente, il testo unico modifica le disposizioni che prevedono passaggi procedimentali, cui non corrisponde una rilevante e comprovata utilità nell'acquisizione degli elementi di valutazione necessari all'adozione del provvedimento. 2. L'Assemblea legislativa, con propria delibera, individua i casi ed avvia le procedure per la definizione del testo unico, e può incaricare la Giunta di predisporre il progetto di testo unico, indicando le fonti legislative e regolamentari da raccogliere e stabilendo un termine entro cui operare il riordino delle materie. 3. I testi unici sono, di norma, approvati con procedura redigente. 4. Nel tempo fissato per portare all'esame dell'assemblea il testo unico, le proposte di modifica dei provvedimenti oggetto del coordinamento o del riordino, se formalmente presentate, sono sospese sino all'emanazione del testo unico o possono formare oggetto di modifica della delibera di cui al comma 2. 5

11 Calabria (art. 44) 11, in Umbria (art. 40 ) 12 e in Abruzzo 13 è prevista l approvazione finale con unico voto da parte del Consiglio regionale. Il Lazio (art. 36) ha assegnato alla Giunta la predisposizione e l aggiornamento di testi unici a carattere compilativo, previa comunicazione al Consiglio. Qualora i testi unici presuppongano un riordino normativo tale da implicare modifiche sostanziali e non meramente formali, la Giunta sottopone l iniziativa all esame del Consiglio sotto forma di proposta di legge. Si rileva inoltre che negli Statuti, pur facendosi riferimento comunemente a testi unici per settori organici o omogenei, spesso non vi sono ulteriori specificazioni in merito all eventuale carattere di innovatività che dovrebbe contraddistinguerli 14. In questi casi si ritiene che la norma statutaria consenta l adozione sia di testi unici innovativi (cd. di riassetto), che realizzano una revisione sostanziale della vigente legislazione, sia di testi unici di mero coordinamento, che hanno una funzione sostanzialmente conservativa della legislazione vigente. E frequente inoltre l inserimento negli Statuti di norme aventi, quale peculiare caratteristica, che ogni modificazione o abrogazione del testo unico debba avvenire unicamente in modo espresso 15. Dalla lettura di tali disposizioni, risulta evidente l intento del legislatore regionale, il quale, preoccupandosi che l organicità e la chiarezza siano principi costantemente caratterizzanti la legislazione, anche a 11 Articolo 44 (Testi unici) 1. Il Consiglio può, con legge, delegare la Giunta a riordinare e coordinare in un testo unico le disposizioni riguardanti uno o più settori omogenei. La legge indica l ambito del riordino e del coordinamento, ne precisa i caratteri e i criteri direttivi ed individua le fonti legislative e regolamentari da raccogliere nel testo unico disponendone l abrogazione dalla data di entrata in vigore della disciplina di riordino. 2. Nel termine assegnato dalla legge, la Giunta presenta il testo unico al Consiglio, che lo approva con unico voto, previo parere del Consiglio delle Autonomie locali e della Consulta statutaria. 3. Nel tempo previsto per la presentazione al Consiglio del testo unico, le proposte di legge tendenti a modificare i provvedimenti oggetto di riordino e coordinamento possono essere discusse e approvate solo sotto forma di proposte di modifica alla legge di delega. 4. Le disposizioni contenute nei testi unici possono essere abrogate o derogate solo da previsioni esplicite, che comunque devono prevedere l inserimento della nuova norma all interno del testo unico. 12 Articolo40(Testiunici) 1. Il Consiglio regionale autorizza con legge la Giunta a redigere, entro un tempo stabilito, progetti di testi unici di riordino e di semplificazione delle disposizioni riguardanti uno o più settori omogenei. La legge determina l ambito del riordino e della semplificazione e fissa i criteri direttivi, nonché gli adempimenti procedurali a cui la Giunta si deve conformare. 2. Nel termine assegnato dalla legge la Giunta presenta al Consiglio il progetto di testo unico delle disposizioni di legge. Il progetto è sottoposto all approvazione finale del Consiglio con sole dichiarazioni di voto. 3. Le proposte di legge tendenti a modificare gli atti legislativi oggetto di riordino e di semplificazione e presentate nel periodo prefissato per la predisposizione del progetto di testo unico, sono discusse ed approvate solo sotto forma di proposte di modifica della legge di autorizzazione. 4. Le disposizioni contenute nei testi unici possono essere abrogate solo con previsione espressa; la approvazione di deroghe, di modifiche e di integrazioni deve essere testuale e prevedere, previa verifica del coordinamento formale, l inserimento delle nuove norme nel testo unico. 5. Nelle materie oggetto del testo unico legislativo, la Giunta, nel rispetto dei criteri di riordino e semplificazione fissati dalla legge e acquisito il parere favorevole della Commissione competente, approva il testo unico delle disposizioni regolamentari di esecuzione di quelle autorizzate e provvede alla redazione di un testo unico compilativo, con l indicazione per ogni disposizione della relativa fonte, legislativa o regolamentare. 13 Art. 40 La qualità delle norme e i Testi unici 2. La legge, per materie determinate ed omogenee, può prevedere la redazione di Testi unici regionali, fissando termini, principi e criteri direttivi. 3. I Testi unici sono approvati dal Consiglio con la sola votazione finale e possono essere abrogati o modificati, anche parzialmente, solo in modo espresso. 14 Cfr., ad esempio, gli Statuti della Toscana e dell Abruzzo, in cui si parla rispettivamente di testi unici legislativi e regolamentari per settori organici e di testi unici per materie determinate ed omogenee, senza ulteriori specificazioni, o quello della Regione Umbria, in cui, al contrario, si parla di progetti di testi unici di riordino e di semplificazione delle disposizioni riguardanti uno o più settori omogenei. 15 Cfr. l art. 44 dello Statuto della Regione Toscana; art. 40 dello Statuto dell Umbria; art. 36 Statuto Regione Lazio; art. 32 Statuto Regione Marche; art. 44 Statuto Regione Calabria; art. 40 Statuto Regione Abruzzo secondo cui i testi unici possono essere abrogati o modificati, anche parzialmente, solo in modo espresso. 6

12 seguito di eventuali successivi interventi sul testo originario, assicura che ciò avvenga per espressa previsione normativa. Ulteriore questione, non meno importante, riguarda le modalità con cui si assicura il rispetto delle testè citate disposizioni, affinché, oltre ad essere considerate delle apprezzabili norme di principio, siano anche rispettate nella pratica legislativa quali cogenti ed ineludibili. A tal proposito appare interessante quanto previsto dalla Regione Toscana all art. 44, commi 6 e 7, dello Statuto, laddove si dispone che siano la legge e i regolamenti interni, del Consiglio e della Giunta, a stabilire gli obblighi volti a garantire la qualità delle fonti normative e le modalità di formazione, approvazione e mantenimento dei testi unici, sanzionando con una dichiarazione di improcedibilità le proposte di legge che non osservino le disposizioni stabilite a tutela della qualità della legislazione. Tale previsione introduce un meccanismo volto ad assicurare il rispetto delle buone regole di normazione in un determinato settore, sia nel momento della prima introduzione della normativa che successivamente, in caso di riforma parziale o totale della stessa. In dottrina si ritiene che un ulteriore meccanismo di salvaguardia dell organicità e chiarezza di una determinata disciplina legislativa, per arginare le modifiche non espresse dei testi unici organici introdotti a livello regionale, potrebbe essere rappresentato dalla possibilità di sollevare, in via diretta o in via incidentale, la questione di costituzionalità, per contrasto con l art. 123 Cost., delle disposizioni che non rispettino le previsioni sancite a livello statutario sulla qualità della normazione, in quanto norme riconducibili tra i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione. Alcuni Statuti, infine, contengono disposizioni dirette a preservare l organicità della legislazione. A titolo di esempio, si segnala l art. 37 dello Statuto della Puglia nel quale è prevista l improcedibilità dei disegni di legge e delle proposte normative che intervengono nelle materie già codificate senza provvedere, in modo espresso, alla modifica o integrazione dei relativi testi. Infine, vari Statuti hanno previsto la costituzione di organismi collegiali, interni o esterni al Consiglio, cui è affidato il compito di verificare la qualità dei testi legislativi. In particolare, lo Statuto della Regione Calabria (art. 26) prevede l istituzione del Comitato per la qualità e fattibilità delle leggi. Lo Statuto dell Abruzzo dispone che il Consiglio istituisce, secondo le disposizioni del Regolamento, il Comitato per la legislazione. Anche lo Statuto dell Umbria (art. 61), pur rinviando al regolamento la disciplina dettagliata del funzionamento del Comitato per la legislazione, fissa alcuni principi, in ordine alla composizione paritaria ed al suo ambito di attività (ad esempio pareri sulla qualità dei testi e proposte in ordine all inserimento di clausole valutative), nonché alla presentazione al Consiglio di una relazione annuale sulla propria attività. L art. 34, co. 3, dello Statuto della Regione Marche stabilisce che nell ambito dell organizzazione amministrativa del Consiglio sono individuate le strutture finalizzate alla verifica della qualità della normazione. L art. 45 dello Statuto della Toscana demanda alle commissioni consiliari i controlli preventivi e di fattibilità sulle proposte di legge, nonché la valutazione degli effetti delle leggi sui loro destinatari. E prevista l adozione di una legge regionale sulla normazione, volta a disciplinare l inserimento di clausole valutative; spetta, invece, al regolamento interno del Consiglio la disciplina delle forme di esercizio delle funzioni sopra richiamate. L art. 26 dello Statuto dell Abruzzo, nel disciplinare la funzione di controllo spettante al Consiglio, prevede che, per l espletamento di tale funzione, le leggi possono prevedere clausole valutative che disciplinano dati e informazioni che i soggetti 7

13 attuatori sono tenuti a fornire. Diversi Statuti prevedono, infine, l istituzione di organi di garanzia statutaria (composti esclusivamente o prevalentemente da giuristi) chiamati a esprimere pareri, tra l altro, sulla conformità allo Statuto delle fonti normative regionali, talora con limitazione alle sole leggi, in base a diverse modulazioni ed in differenti fasi dell iter di esame. A titolo esemplificativo, il parere concerne le leggi regionali, prima della loro promulgazione nella Regione Lazio (art. 68 Statuto), i progetti di legge regionale e i regolamenti regionali di competenza consiliare in Liguria (art. 75 Statuto), i progetti di legge regionale ed i regolamenti in Piemonte (art. 92 Stat.), le leggi ed i regolamenti in Emilia-Romagna (art. 69 Stat.) ed in Toscana (dove lo Statuto, all articolo 57, si riferisce alle fonti normative regionali), le deliberazioni legislative, quando il rilievo di compatibilità con lo Statuto è sollevato da un quinto dei Consiglieri, in Abruzzo (art. 80). 3. Le leggi regionali di riordino e semplificazione normativa Nonostante si sia sviluppata sempre di più l esigenza di una disciplina sulle fonti e sulla qualità della normazione, al momento attuale ai tre livelli U.E, Stato e Regioni non è ancora stata adottata una legge generale sulla normazione. In ambito regionale, si registrano peraltro vari interventi normativi riconducibili a due macro gruppi: il primo, caratterizzato dalla finalità di riordino e della semplificazione normativa mediante l adozione di testi unici; il secondo, dall obiettivo del contenimento dell inflazione normativa e dell inquinamento legislativo. Sono riconducibili al primo gruppo le seguenti leggi regionali: - L.R. Basilicata 17 aprile 2001, n. 19 recante Introduzione e disciplina dell analisi di impatto della regolazione e dell analisi tecnico-normativa. Norme per la redazione dei testi unici; - L.R. Calabria 12 agosto 2002, n. 34 recante Riordino delle funzioni amministrative regionali e locali, che contiene il titolo VI dedicato al riordino della legislazione regionale vigente; - L.R. Lombardia 9 marzo 2006, n. 7 recante Riordino e semplificazione della normativa regionale mediante testi unici; - Art. 36 della L.R. Umbria 9 luglio 2007, n. 23 recante Riforma del sistema amministrativo regionale e locale Unione europea e relazioni internazionali Innovazione e semplificazione che prevede l approvazione di un programma di riordino normativo. I provvedimenti testè elencati sono caratterizzati dal fatto di perseguire gli obiettivi del coordinamento e della semplificazione del corpo normativo regionale, mediante l emanazione di testi unici regionali riguardanti materie e settori omogenei. Segnatamente, la L.R. Basilicata 17 aprile 2001, n. 19 e la L.R. Calabria 12 agosto 2002, n. 34 attribuiscono ad un Gruppo di lavoro interdipartimentale Giunta- Consiglio, assistito da tre esperti di particolare qualificazione, il compito di procedere al riordino normativo mediante la predisposizione di modelli per l emanazione di testi unici. Il gruppo di lavoro, con cadenza temporale (ogni mese, in Calabra; ogni due mesi in Basilicata), riferisce, mediante apposita relazione, alla Commissione consiliare competente (Calabria) o alla Commissione consiliare permanente per gli affari istituzionali (Basilicata) sullo stato dell attività svolta e formula proposte per il coordinamento e la semplificazione normativa. La Commissione, sulla base della relazione del Gruppo e dopo aver acquisito i pareri delle competenti commissioni di merito, formula apposito progetto di legge per la redazione dei testi unici, da 8

14 presentare al Consiglio per l approvazione. Anche la L.R. Lombardia 9 marzo 2006, n. 7 affida, su impulso della Commissione permanente per gli affari istituzionali o del Consiglio regionale, a un gruppo di lavoro tecnico, composto in modo paritetico da tecnici delle strutture della Giunta e del Consiglio, il compito di redigere il testo unico sulla base dei criteri indicati nella medesima legge. Tuttavia, a differenza del modello accolto dalle citate leggi della Basilicata e della Calabria, la proposta del testo unico è approvata dalla Giunta regionale ed è trasmessa al Consiglio per l approvazione. Si segnala infine che la L.R. Basilicata 17 aprile 2001, n. 19 stabilisce e disciplina l introduzione dell analisi di impatto della regolazione (AIR) e dell analisi tecniconormativa (ATN), nell iter di formazione degli atti normativi e amministrativi della Regione, prevedendo dapprima una fase sperimentale di predisposizione di modelli di AIR e di ATN affidata al Gruppo di lavoro interdipartimentale competente anche in materia di testi unici di cui si è detto e, a regime, attribuendo alla Giunta e all Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale il compito di incardinare, ciascuno per i rispettivi ambiti di competenza e per l esercizio delle rispettive funzioni istituzionali, i procedimenti relativi all AIR ed all ATN nelle strutture regionali e di adeguarne la disciplina organizzativa. Sono riconducibili al secondo gruppo (e quindi sono caratterizzate dal citato obiettivo del contenimento dell inflazione normativa e dell inquinamento legislativo) le seguenti leggi regionali: - L.R. Liguria 11 novembre 1999, n. 34 recante Legge di semplificazione dell ordinamento regionale; - L.R. Liguria 3 gennaio 2001, n. 1 recante Secondo provvedimento di semplificazione dell ordinamento regionale; - L.R. Liguria 31 ottobre 2006, n. 31 recante Terzo provvedimento di semplificazione dell ordinamento regionale; - L.R. Lombardia 1 febbraio 2005, n. 1 recante Interventi di semplificazione Abrogazione di leggi e regolamenti regionali Legge di semplificazione 2004; - L.R. Piemonte 1 agosto 2005, n. 13 recante Legge regionale di semplificazione e disciplina dell analisi di impatto della regolamentazione. I provvedimenti testè elencati (cd. Leggi di disinquinamento ) sono caratterizzati dal fatto di contenere solo uno o due articoli più gli allegati e stabiliscono che vengono abrogate o restano abrogate o, comunque, dispongono che non sono più in vigore per decorso del tempo o per altri motivi, le leggi e le disposizioni contenute negli allegati. La L.R. Lombardia 1 febbraio 2005, n. 1 e la L.R. Piemonte 1 agosto 2005, n. 13 introducono inoltre l analisi di impatto della regolamentazione (AIR). Segnatamente, la Regione Lombardia prevede che ogni proposta di legge e di regolamento predisposta dalla Giunta, ad eccezione di quelle espressamente indicate nella legge, sia accompagnata da una relazione sull AIR. La Regione Piemonte, invece, attribuisce alla Giunta regionale il compito di individuare di volta in volta i casi a cui applicare l AIR e di informare dell esito la Commissione consiliare competente. 9

15 SEZIONE II Leggi di riordino e di semplificazione normativa mediante l adozione di testi unici: Regione BASILICATA L.R. 17 aprile 2001, n. 19(1). Introduzione e disciplina dell'analisi di impatto della regolazione e dell'analisi tecnico-normativa. Norme per la redazione di testi unici (1) Pubblicata nel B.U. Basilicata 21 aprile 2001, n. 26. Art. 1 Finalità. 1. La presente legge stabilisce e disciplina l'introduzione dell'analisi di impatto della regolazione (A.I.R.) e dell'analisi tecnico-normativa (A.T.N.) nell'iter di formazione degli atti normativi e amministrativi della Regione Basilicata. 2. L'adozione dell'a.i.r. è diretta a favorire il perseguimento di obiettivi di: a) miglioramento della qualità dei processi decisionali; b) trasparenza dei procedimenti di formazione degli atti; c) valutazione dei costi e degli effetti dell'attività amministrativa; d) tutela degli interessi degli amministrati. 3. L'applicazione dell'a.t.n. è finalizzata a perseguire esigenze di: a) semplificazione, legislativa e regolamentare; b) delegificazione, deregolamentazione, autoregolamentazione; c) riordino e coordinamento automatico delle normative vigenti. Art. 2 Analisi di impatto della regolazione. 1. L'A.I.R. è uno strumento tecnico-amministrativo, che accompagna la relazione illustrativa degli schemi di atti legislativi e regolamentari da sottoporre all'esame ed all'approvazione degli organi competenti. 2. L'A.I.R. prende in esame lo schema di provvedimento dal punto di vista esclusivamente tecnico, avendo riguardo: a) all'opportunità dell'intervento regolatorio ed alle possibili opzioni alternative; b) all'adeguatezza degli strumenti amministrativi prescelti; c) al contesto normativo dì riferimento; d) agli obiettivi e ai destinatari dell'atto; e) agli oneri ed ai vincoli previsti per l'amministrazione e per i soggetti interessati; f) alla congruità dei mezzi attivabili in rapporto ai risultati attesi; g) alla fattibilità procedurale ed organizzativa della disciplina prevista. 3. L'A.I.R. ha valenza tecnico-consultiva e non costituisce impedimento o motivo dirimente per l'adozione, da parte dell'organo competente, dello schema di provvedimento sottoposto al suo esame. 10

16 Art. 3 Analisi tecnico-normativa. 1. L'A.T.N. è uno strumento di verifica tecnica delle proposte di legge o di regolamento. che è parte integrante della relazione di accompagnamento agli schemi di provvedimenti medesimi. 2. L'A.T.N. prende in esame lo schema di provvedimento dal punto di vista esclusivamente tecnico, avendo riguardo: a) al quadro normativo vigente: b) alla legittimità costituzionale; c) alla compatibilità dell'intervento con l'ordinamento comunitario e con le competenze proprie della Regione; d) alla coerenza con le fonti legislative primarie; e) alla struttura ed al linguaggio del testo normativo; f) alla correttezza dei riferimenti normativi: g) agli effetti della rilegificazione, delegificazione ed abrogazione nelle materie considerate. Art. 4 Redazione dei testi unici. 1. Per perseguire gli obiettivi di coordinamento e semplificazione del corpo normativo regionale in vigore, si procede al riordino delle norme mediante l'emanazione di testi unici riguardanti materie e settori omogenei, anche in attuazione di quanto previsto dalla legge regionale 8 marzo 1999, n Il Gruppo di lavoro di cui al successivo articolo 5 predispone modelli per l'emanazione dei testi unici entro il 30 giugno Entro quattro mesi dalla sua costituzione e successivamente con cadenza bimestrale, il Gruppo riferisce mediante apposita relazione alla Commissione Consiliare permanente per gli Affari istituzionali sullo stato del lavoro svolto e formula proposte per il coordinamento e la semplificazione normativa. 4. La Commissione competente, esaminato il lavoro predisposto dal Gruppo di lavoro di cui al precedente comma 2 ed acquisiti i pareri delle competenti commissioni di merito, formula apposito progetto di legge per la redazione dei testi unici, da presentare in Consiglio regionale per l'approvazione. 5. Il riordino normativo, determinato a seguito delle attività previste dal presente articolo, si adegua al criterio di automatico coordinamento delle norme successivamente emanate. 6. Per la formulazione dei progetti di legge di riordino, semplificazione e redazione dei testi unici, l'attività si uniforma ai seguenti criteri: a) puntuale individuazione del testo vigente delle norme; b) esplicita indicazione delle norme abrogate, anche implicitamente, da successive disposizioni; c) coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa, anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio normativo; d) esplicita abrogazione di tutte le rimanenti disposizioni, non richiamate, con espressa indicazione delle stesse in apposito allegato al testo unico. 11

17 Art. 5 Fase preparatoria. 1. Al fine di mettere a punto modelli sperimentali di applicazione dell'a.i.r., è costituito un Gruppo dì lavoro interdipartimentale, composto da 9 dirigenti e funzionari designati per 2/3 dalla Giunta regionale e per 1/3 dali'ufficio di Presidenza del Consiglio, che è assistito e supportato da 3 esperti di particolare qualificazione. I 3 esperti e il coordinatore del Gruppo di lavoro sono a loro volta individuati dalla Giunta regionale, previa intesa con l'ufficio di Presidenza del Consiglio. 2. Al Gruppo di lavoro e agli esperti è altresì affidato il compito di predisporre modelli di applicazione dell'a.t.n. e di procedere al riordino normativo mediante la predisposizione di modelli per l'emanazione di testi unici. 3. Il Gruppo di lavoro è costituito ed insediato entro 60 giorni dall'entrata in vigore della presente legge. Art. 6 Implementazione dell'a.i.r. e dell'a.t.n Ultimata la fase preparatoria di cui al precedente art. 5, la Giunta regionale e l'ufficio di Presidenza del Consiglio provvedono, ciascuno per i rispettivi ambiti di competenza e per l'esercizio delle rispettive funzioni istituzionali, ad incardinare i procedimenti relativi all'a.i.r. ed all'a.t.n. nelle strutture regionali e di adeguarne la disciplina organizzativa, prevedendo comunque una prima applicazione a titolo sperimentale. 2. L'Istituto F.S. Nitti, di cui alla L.R. n. 6/1998 e successive modificazioni, promuove specifici interventi di formazione ed aggiornamento per l'implementazione dell'a.i.r., dell'a.t.n. e degli altri strumenti dì valutazione delle politiche pubbliche, anche attraverso il confronto con esperienze extraregionali. 3. Gli strumenti ed i materiali predisposti ed utilizzati, sia nelle attività formative dell'istituto F.S. Nitti sia nell'esercizio della funzione di valutazione da parte delle strutture regionali competenti, sono resi disponibili per le amministrazioni locali che vi abbiano interesse. Art. 7 Pubblicazione. 1. La presente legge sarà pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge della Regione Basilicata. Regione CALABRIA L.R. 12 agosto 2002, n. 34(1) (1) Pubblicata nel B.U. Calabria 19 agosto 2002, n. 15, supplemento straordinario n. 1. (2) Vedi, anche, l'art. 5, comma 6, L.R. 26 febbraio 2003, n. 2, il D.Dirig. 1 dicembre 2005, n e la Delib.G.R. 12 giugno 2006, n Con Delib.G.R. 29 giugno 2006, n. 422 è stato disposto il differimento al 31 dicembre 2006 della 12

18 data di conferimento delle funzioni amministrative ai comuni, alle comunità montane e alla Camera di commercio. Con Delib.G.R. 31 luglio 2006, n. 498 è stata data attuazione alla presente legge. TITOLO VI Riordino della legislazione regionale vigente Art. 156 Redazione dei testi unici. 1. Al fine di perseguire gli obiettivi di coordinamento e semplificazione del corpo normativo regionale in vigore, si procede al riordino delle norme mediante l'emanazione di testi unici riguardanti materie e settori omogenei, anche in attuazione di quanto previsto dalla presente legge. 2. Il Gruppo di lavoro di cui all'articolo 157, predispone modelli per l'emanazione dei testi unici entro sei mesi dalla data di costituzione. 3. Entro tre mesi dalla sua costituzione e successivamente con cadenza mensile, il Gruppo di lavoro riferisce, mediante apposita relazione, alla Commissione consiliare competente sullo stato dell'attività svolta e formula proposte per il coordinamento e la semplificazione normativa 4. La Commissione competente, esaminato il lavoro predisposto dal Gruppo di lavoro ed acquisiti i pareri delle competenti Commissioni di merito, formula apposito progetto di legge per la redazione dei testi unici, da presentare in Consiglio per l'approvazione. 5. Il riordino normativo, determinato a seguito delle attività previste dal presente articolo, si adegua al criterio di automatico coordinamento delle norme successivamente emanate. 6. Per la formulazione dei progetti di legge di riordino, semplificazione e redazione dei testi unici, l'attività si uniforma ai seguenti criteri: a) puntuale individuazione del testo vigente delle norme; b) esplicita indicazione delle norme abrogate, anche implicitamente, da successive disposizioni; c) coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa, anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio normativo; d) esplicita abrogazione di tutte le rimanenti disposizioni, non richiamate, con espressa indicazione delle stesse in apposito allegato al testo unico. Art. 157 Gruppo di lavoro. 1. Per il raggiungimento degli obiettivi di cui all'articolo 153 è costituito un Gruppo di lavoro interdipartimentale, composto da tre dirigenti e sei funzionari dei ruoli regionali, designati per 2/3 dalla Giunta regionale e per 1/3 dall'ufficio di Presidenza del Consiglio, che è supportato da tre esperti di particolare qualificazione. I tre esperti ed il coordinatore del Gruppo di lavoro sono individuati dall'ufficio di Presidenza del Consiglio, sentita la Giunta regionale. 2. Al Gruppo di lavoro ed agli esperti è affidato il compito di procedere al riordino normativo mediante la predisposizione di modelli per l'emanazione di testi unici. 13

19 3. Il Gruppo di lavoro è costituito ed insediato entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge. Regione LOMBARDIA L.R. 9 marzo 2006, n. 7 (1). Riordino e semplificazione della normativa regionale mediante testi unici (1) Pubblicata nel B.U. Lombardia 14 marzo 2006, I S.O., al B.U. 13 marzo 2006, n. 11. Art. 1 Finalità e oggetto. 1. Al fine del riordino e della semplificazione della normativa regionale vigente, la presente legge disciplina le modalità e le procedure per la redazione e l'approvazione di testi unici, riguardanti materie o settori omogenei. Art. 2 Caratteristiche ed effetti dei testi unici. 1. Ciascun testo unico racchiude l'intera disciplina legislativa regionale vigente nella materia o nel settore omogeneo cui è dedicato. 2. Il testo unico provvede, con effetto dalla propria entrata in vigore, ad abrogare espressamente, elencandole in modo distinto, le disposizioni vigenti il cui contenuto ha trovato collocazione nel testo unico medesimo, nonché le altre eventuali disposizioni che, pur non avendo trovato collocazione nel testo, devono comunque essere abrogate. Il testo unico indica altresì esplicitamente le eventuali disposizioni, non inserite nello stesso e vertenti sulla medesima materia o settore omogeneo, che restano in vigore. 3. Le disposizioni vigenti non abrogate espressamente dal testo unico mantengono l'efficacia loro propria. 4. Le disposizioni dei testi unici non possono essere abrogate, derogate, sospese o comunque modificate se non espressamente, mediante l'indicazione precisa delle norme da abrogare, derogare, sospendere o modificare; in caso di abrogazioni o modifiche, queste devono intervenire direttamente sul testo unico. I successivi interventi normativi sulla materia o sul settore disciplinato dal testo unico sono attuati esclusivamente attraverso la modifica o l'integrazione delle disposizioni del testo unico medesimo. Art. 3 Redazione dei testi unici. 1. Nella redazione dei testi unici si osservano i seguenti criteri direttivi: a) il testo unico deve avere contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo; b) la materia o il settore omogeneo cui il testo unico è dedicato deve essere delimitato in modo da evitare o ridurre al minimo problemi di interferenza con altre materie o settori omogenei; 14

20 c) il testo unico deve contenere la puntuale individuazione del testo vigente delle norme e l'esplicita indicazione delle eventuali disposizioni, non inserite nel testo unico e vertenti nella medesima materia o settore omogeneo, che restano in vigore; d) in un articolo finale del testo unico deve essere contenuta la formula dell'abrogazione esplicita delle leggi e delle norme che hanno concorso alla formazione del testo unico medesimo; e) il testo unico deve procedere al coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, nonché adeguare e semplificare il linguaggio normativo. 2. La decisione di predisporre testi unici è assunta dalla commissione consiliare competente in materia di affari istituzionali, con una maggioranza che rappresenti almeno due terzi dei consiglieri regionali. Qualora non si raggiunga tale maggioranza la decisione è rimessa al Consiglio regionale sulla base di una risoluzione adottata dalla commissione stessa. 3. La redazione dei testi unici è affidata a un gruppo di lavoro tecnico, composto in modo paritetico da tecnici delle strutture organizzative della Giunta regionale e del Consiglio regionale; il gruppo di lavoro redige il testo unico sulla base dei criteri di cui al comma 1, tenendo conto che, in ogni caso, sono ammesse solo le variazioni, rispetto alle disposizioni vigenti, derivanti dalle seguenti operazioni: a) coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, comprese le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica delle norme anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio; b) adeguamento di espressioni superate al linguaggio corrente e uniformazione della terminologia; c) aggiornamento dell'indicazione di organi o uffici a una loro nuova denominazione o in relazione a una nuova ripartizione di competenze derivante da altre disposizioni; d) correzione di errori materiali; e) eliminazione di ridondanze e modifiche alle disposizioni unificate necessarie per rispettare sentenze della Corte Costituzionale; f) apposizione di una rubrica agli articoli, capi e altre partizioni che ne siano privi; g) abrogazione espressa delle disposizioni precedentemente in vigore e di altre disposizioni collegate che siano tacitamente abrogate o comunque non più vigenti; h) aggiornamento dei rinvii ad altre disposizioni i quali non corrispondano più allo stato della legislazione; i) adeguamento della disciplina sostanziale, organizzativa e procedimentale allo sviluppo delle tecnologie informatiche; j) mero recepimento della normativa statale e comunitaria. 4. Il gruppo di lavoro predispone apposita documentazione relativa all'attività svolta. Art. 4 Approvazione dei testi unici. 1. La proposta di testo unico, predisposta dal gruppo di lavoro di cui all'articolo 3, è approvata dalla Giunta regionale e, corredata della documentazione predisposta dal gruppo di lavoro e della relazione, trasmessa al Consiglio regionale per l'approvazione come disciplinata dal regolamento interno del Consiglio regionale. La presente legge regionale è pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge della Regione lombarda. 15

21 Regione UMBRIA L.R n. 23(1). Riforma del sistema amministrativo regionale e locale - Unione europea e relazioni internazionali - Innovazione e semplificazione (1)Pubblicata nel B.U. Umbria 18 luglio 2007, n. 32, suppl. ord. n. 1. TITOLO IV Riassetto normativo Capo I - Semplificazione normativa e amministrativa Art. 36 Armonizzazione e semplificazione. 1. La Regione approva un programma di riordino normativo per: a) armonizzare la disciplina sostanziale delle funzioni conferite con l'assetto istituzionale delle stesse; b) redigere, ai sensi dell'articolo 40 dello Statuto regionale, testi unici di riordino e di semplificazione delle disposizioni riguardanti uno o più settori omogenei. 16

22 Leggi di contenimento dell inflazione normativa e dell inquinamento legislativo: Regione LIGURIA L.R. 11 novembre 1999, n. 34 (1). Legge di semplificazione dell'ordinamento regionale (2) (1) Pubblicata nel B.U. Liguria 1 dicembre 1999, n. 17. (2) Con L.R. 3 gennaio 2001, n. 1, è stato promulgato il secondo provvedimento di semplificazione dell'ordinamento regionale. Art. 1 Finalità. 1. La presente legge è finalizzata a semplificare il sistema normativo regionale mediante l'abrogazione espressa di leggi regionali già implicitamente abrogate o comunque non più operanti o applicate. Art. 2 Abrogazione di leggi regionali. 1. Sono o rimangono abrogate le leggi regionali contenute nell'elenco "A" allegato alla presente legge. Art. 3 Norma transitoria. 1. Le disposizioni abrogate dalla presente legge continuano a trovare applicazione per i rapporti sorti nel periodo della loro vigenza e per l'esecuzione degli accertamenti dell'entrata e degli impegni di spesa assunti. 2. Le procedure per la concessione e la liquidazione di contributi richiesti alla data di entrata in vigore della presente legge sono concluse ai sensi e per gli effetti delle normative previgenti. 3. Alle obbligazioni in annualità relative a vecchi limiti di impegno ed a corresponsione di differenze tassi, assunte in base alle leggi abrogate, si provvede per la durata residua con i bilanci degli esercizi in cui vengono a scadere. 4. Restano inoltre salve le obbligazioni relative alle rate successive alla prima dei contributi già concessi alla data di entrata in vigore della presente legge. Art. 4 Capitoli di bilancio. 1. Con il bilancio dell'esercizio finanziario 2000 si provvede alla soppressione dei capitoli conseguente alle abrogazioni disposte con la presente legge. 17

23 Art. 5 Regimi di aiuto. 1. I contributi previsti dalle seguenti leggi sono concessi nei limiti del regime di aiuto "de minimis", di cui alla comunicazione della Commissione delle Comunità europee pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee del 6 marzo 1996: a) legge regionale 14 luglio 1978, n. 40 (norme in materia di manifestazioni fieristiche); b) legge regionale 24 marzo 1980, n. 17 (disciplina degli interventi a favore delle cooperative artigiane di garanzia); c) legge regionale 30 gennaio 1995, n. 8 (sub-delega ai comuni delle funzioni amministrative delegate in materia di distribuzione di carburanti per autotrazione e loro disciplina); d) legge regionale 14 agosto 1995, n. 41 (disposizioni in materia di promozione occupazionale); e) legge regionale 11 novembre 1997, n. 45 (disciplina degli interventi da attuarsi nell'ambito dei distretti industriali della Liguria). Regione LIGURIA L.R. 3 gennaio 2001, n. 1 (1). Secondo provvedimento di semplificazione dell'ordinamento regionale (1) Pubblicata nel B.U. Liguria 17 gennaio 2001, n. 1, parte prima. (2) Con L.R. 11 novembre 1999, n. 34 è stato promulgato il primo provvedimento di semplificazione regionale. Art. 1 Finalità. 1. La presente legge è finalizzata a semplificare il sistema normativo regionale mediante l'abrogazione espressa di leggi regionali già implicitamente abrogate o comunque non più operanti o applicate. Art. 2 Abrogazione di leggi regionali. 1. Sono o rimangono abrogate le leggi regionali contenute nell'elenco ''A'' allegato alla presente legge. Art. 3 Norma transitoria. 1. Le disposizioni abrogate dalla presente legge continuano a trovare applicazione per i rapporti sorti nel periodo della loro vigenza e per l'esecuzione degli accertamenti dell'entrata e degli impegni di spesa assunti. 18

24 2. Le procedure per la concessione e la liquidazione di contributi richiesti alla data di entrata in vigore della presente legge sono concluse ai sensi e per gli effetti delle normative previgenti. 3. Alle obbligazioni in annualità relative a vecchi limiti di impegno ed a corresponsione di differenze tassi, assunte in base alle leggi abrogate, si provvede per la durata residua con i bilanci degli esercizi in cui vengono a scadere. 4. Restano inoltre salve le obbligazioni relative alle rate successive alla prima dei contributi già concessi alla data di entrata in vigore della presente legge. Art. 4 Capitoli di bilancio. 1. Con il bilancio dell'esercizio finanziario 2001 si provvede alla soppressione dei capitoli conseguente alle abrogazioni disposte con la presente legge. Regione LIGURIA L.R. 31 ottobre 2006, n. 31 (1). Terzo provvedimento di semplificazione dell'ordinamento regionale (1) Pubblicata nel B.U. Liguria 2 novembre 2006, n. 16, parte prima. Art. 1 Finalità. 1. La presente legge è finalizzata a semplificare il sistema normativo regionale mediante l'abrogazione espressa di leggi regionali e di regolamenti regionali già implicitamente abrogati o comunque non più operanti o applicati. Art. 2 Abrogazione. 1. Sono o rimangono abrogate le leggi regionali contenute nell'elenco "A", allegato alla presente legge e sono o rimangono abrogati i regolamenti regionali contenuti nell'elenco "B", allegato alla presente legge. Art. 3 Norma transitoria. 1. Le disposizioni abrogate dalla presente legge continuano a trovare applicazione per i rapporti sorti nel periodo della loro vigenza e per l'esecuzione degli accertamenti dell'entrata e degli impegni di spesa assunti. 2. Le procedure per la concessione e la liquidazione di contributi richiesti alla data di entrata in vigore della presente legge sono concluse ai sensi e per gli effetti delle normative previgenti. 19

25 3. Alle obbligazioni in annualità relative a vecchi limiti di impegno ed a corresponsione di differenze tassi, assunte in base alle leggi abrogate, si provvede per la durata residua con i bilanci degli esercizi in cui vengono a scadere. 4. Restano inoltre salve le obbligazioni relative alle rate successive alla prima dei contributi già concessi alla data di entrata in vigore della presente legge. Art. 4 Adeguamento finanziario. 1. Con il bilancio dell'esercizio finanziario 2006 si provvede all'eventuale adeguamento delle unità previsionali di base conseguente alle abrogazioni disposte con la presente legge. La presente legge regionale sarà pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge della Regione Liguria. Regione LOMBARDIA L.R. 1 febbraio 2005, n. 1 (1). Interventi di semplificazione - Abrogazione di leggi e regolamenti regionali - Legge di semplificazione 2004 (2) (1) Pubblicata nel B.U. Lombardia 4 febbraio 2005, I S.O. al B.U. 31 gennaio 2005, n. 5. (2) Si veda, per chiarimenti, la circolare 16 febbraio 2005, n. 10. CAPO I Semplificazione legislativa e qualità della regolamentazione Art. 1 Abrogazione di leggi e regolamenti regionali. 1. Sono o restano abrogati le leggi e i regolamenti elencati nell'allegato A. Sono o restano abrogati i regolamenti emanati in attuazione delle leggi elencate nell'allegato A. 2. Le leggi e i regolamenti di cui al comma 1 continuano ad applicarsi fino alla conclusione dei procedimenti amministrativi da essi disciplinati e per l'esecuzione degli impegni di spesa già assunti. Art. 2 Analisi d'impatto della regolamentazione 1. Le proposte di legge e di regolamento predisposte dalla Giunta regionale sono accompagnate da una relazione che: a) evidenzia gli elementi che rendono necessario l'intervento; b) motiva in ordine all'idoneità dell'atto rispetto agli obiettivi perseguiti; c) offre elementi chiari di valutazione in ordine all'impatto della regolamentazione sull'organizzazione interna, su quella degli enti locali e delle pubbliche 20

26 amministrazioni in genere, sui cittadini e sulle imprese, nonché in termini di formalità amministrative. 2. Entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale: a) approva un modello di relazione; b) avvia, in via sperimentale, un sistema di analisi preventiva sull'impatto delle proposte di legge e di regolamento; c) approva un programma che assicuri, entro la data di cui al comma 3, la progressiva sottoposizione degli atti di cui al comma 1 a verifica preventiva di fattibilità. 3. A decorrere dall'1 gennaio 2006, l'analisi preventiva di impatto riguarderà tutti gli atti di cui al comma 1, salvo i progetti di legge statutaria, i progetti di legge di approvazione del bilancio, del rendiconto e delle variazioni, nonché i progetti di legge di cui all'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Regione). 4. Resta fermo quanto disposto dall'articolo 28 della L.R. n. 34/1978. CAPO II Semplificazione amministrativa Sezione I Semplificazione del rapporto con i cittadini e le imprese Art. 3 Liberalizzazione dell'attività d'impresa. 1. Il presente articolo, nel rispetto della competenza legislativa esclusiva dello Stato e dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente, reca disposizioni dirette a favorire la liberalizzazione dell'attività d'impresa. 2. L'avvio, lo svolgimento, la trasformazione e la cessazione dell'attività d'impresa non sono soggetti a provvedimenti di autorizzazione, di licenza o di assenso comunque denominati, salvo che: [a) nei casi espressamente previsti dalle leggi vigenti a tutela di diritti e interessi garantiti dall'articolo 41, secondo comma, della Costituzione] (3); [b) nei casi derivanti dagli obblighi imposti dalla normativa comunitaria] (4). 3. La Giunta regionale, entro il 31 dicembre 2005, individua i procedimenti di autorizzazione, di licenza o di assenso comunque denominati, rientranti nelle fattispecie di cui alle lettere a) e b) del comma 2, anche con riferimento agli atti di programmazione generale e settoriale. Sul provvedimento della Giunta regionale è acquisito il parere della commissione consiliare competente e della Conferenza regionale delle autonomie istituita dall'articolo 1, commi 16 e seguenti, della legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1 (Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»). Il provvedimento è pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione. 4. Sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari regionali relative a procedimenti di autorizzazione, di licenza o di assenso comunque denominati non rientranti nelle fattispecie di cui alle lettere a) e b) del comma 2. L'abrogazione ha effetto a decorrere dalla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione del provvedimento della Giunta regionale di cui al comma 3. 21

27 5. Nelle materie di competenza legislativa regionale, gli enti locali adeguano i propri regolamenti che prevedono autorizzazioni, licenze o atti di assenso comunque denominati al principio stabilito dal presente articolo. 6. Al fine di assicurare la massima efficacia degli interventi previsti dal presente articolo, la Regione favorisce la stipulazione di intese o accordi con lo Stato nelle forme e nelle sedi previste dalla legislazione vigente, per armonizzare le rispettive legislazioni e raggiungere il comune obiettivo della semplificazione a favore delle imprese (3) Lettera abrogata dall'art. 28, comma 1, lettera i), L.R. 12 marzo 2008, n. 3. (4) Lettera abrogata dall'art. 28, comma 1, lettera i), L.R. 12 marzo 2008, n. 3. Art. 4 Silenzio assenso. 1. Nei procedimenti amministrativi relativi a materie rientranti nella competenza legislativa regionale, fatto salvo quanto disposto dal comma 2, la domanda di rilascio di un'autorizzazione, di una licenza o di un atto di assenso comunque denominato cui sia subordinato lo svolgimento di un'attività si considera accolta qualora non venga comunicato al richiedente il provvedimento di diniego entro il termine fissato per ciascun procedimento dalle relative disposizioni di legge regionale o di regolamento o provvedimento regionale, provinciale o comunale o, in mancanza, entro sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza, della domanda o di altro atto di avvio del procedimento. 2. La Giunta regionale, d'intesa con le rappresentanze regionali delle province e dei comuni e previo parere della commissione consiliare competente, individua, entro il 31 dicembre 2005, gli atti di autorizzazione, licenza o assenso comunque denominati cui non si applica quanto disposto dal comma Entro sei mesi dalla pubblicazione della deliberazione di cui al comma 2, i comuni e le province adeguano i propri regolamenti e provvedimenti a quanto disposto dal comma Gli effetti previsti dal comma 1 decorrono dal giorno successivo alla scadenza dei sei mesi dalla pubblicazione della deliberazione di cui al comma Ai casi di silenzio assenso previsti dal presente articolo si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 4, comma 2, e all'articolo 5 della legge regionale 22 luglio 2002, n. 15 (legge di semplificazione Semplificazione legislativa mediante abrogazione di leggi regionali. Interventi di semplificazione amministrativa e delegificazione). Art. 5 Modifica alla legge regionale 14 luglio 2003, n. 10 in materia tributaria. 1. Alla legge regionale 14 luglio 2003, n. 10 (Riordino delle disposizioni legislative regionali in materia tributaria - Testo unico della disciplina dei tributi regionali) è apportata la seguente modifica: a) il comma 3 dell'articolo 84 è sostituito dal seguente: «3. Il rimborso può essere concesso anche mediante la compensazione dell'importo indebitamente o erroneamente versato a valere sui tributi di cui al Titolo III. Le modalità applicative sono stabilite con apposito provvedimento della Giunta regionale. Previa autorizzazione del dirigente della struttura tributaria regionale, la compensazione può essere, comunque, utilizzata per assolvere pagamenti inerenti il medesimo tributo.». 22

28 Art. 6 Accesso ai servizi della Regione. 1. I rapporti tra la Regione, ivi compresi gli enti dipendenti e le agenzie, e i soggetti esterni all'amministrazione sono improntati a principi di rispetto e di tutela della persona, di trasparenza, di collaborazione e di spirito di servizio. 2. Nell'accesso ai servizi erogati dalla Regione o da altri enti, con costi a carico del bilancio regionale, i soggetti esterni hanno diritto a essere informati sui livelli del servizio che l'amministrazione è tenuta ad assicurare e hanno, altresì, diritto ad essere accompagnati sin dalla fase iniziale e sino alla conclusione del rapporto con l'ente. Gli organi competenti di ciascun ente individuano idonei strumenti per assicurare l'esercizio dei diritti all'informazione e all'accompagnamento e adottano iniziative per promuovere la diffusione tra i soggetti esterni della conoscenza dei servizi erogati; di tali iniziative è data comunicazione alla Giunta regionale. 3. Per i servizi erogati dalla Regione, ivi compresi gli enti dipendenti e le agenzie, la Giunta provvede, entro il 31 dicembre 2005, all'individuazione degli strumenti idonei e all'adozione delle iniziative previsti dal comma La Regione riconosce strumenti di firma elettronica e digitale quali forme di identificazione ufficiale nei rapporti con i soggetti esterni all'amministrazione. La Giunta regionale, nel rispetto della legge statale, può definire particolari livelli di sicurezza per la presentazione, mediante gli strumenti elettronici o digitali, di atti, istanze o richieste comunque denominati. CAPO II Semplificazione amministrativa Sezione II Conferenza di servizi Art. 7 Disciplina della conferenza di servizi. 1. Il presente articolo disciplina la conferenza di servizi decisoria, quale strumento di coordinamento e semplificazione dell'attività amministrativa, nei procedimenti regolati da leggi regionali ovvero comunque di competenza della Regione. 2. Restano escluse dall'ambito di applicazione del presente articolo le conferenze istruttorie finalizzate all'esame contestuale di più interessi coinvolti in un unico procedimento o in procedimenti connessi. Tali conferenze si svolgono secondo procedure informali. 3. Nel caso in cui debbano essere acquisiti pareri, intese, nulla-osta o altri atti di assenso comunque denominati di competenza di altre amministrazioni pubbliche, l'amministrazione competente all'adozione del provvedimento finale, di seguito denominata amministrazione procedente, convoca la conferenza tramite il responsabile del procedimento. 4. L'avviso di convocazione della prima riunione della conferenza deve pervenire alle amministrazioni coinvolte almeno quindici giorni prima della relativa data, corredato di un ordine del giorno che definisca l'oggetto della conferenza stessa. In occasione della convocazione, nonché nel corso della conferenza, il responsabile del procedimento verifica che le amministrazioni siano in possesso di tutta la documentazione necessaria al fine di una corretta e completa informazione. 23

29 5. Ai fini del presente articolo, s'intendono per amministrazioni coinvolte sia le amministrazioni di cui al comma 3, che concorrono alla determinazione conclusiva della conferenza, sia le altre amministrazioni alle quali il provvedimento finale potrebbe recare pregiudizio. 6. Le amministrazioni partecipano alla conferenza tramite il rappresentante legale o un suo delegato, o altro soggetto comunque legittimato ad esprimere la volontà dell'amministrazione. I partecipanti possono essere affiancati da tecnici. 7. Un'amministrazione regolarmente convocata, che non presenzi alla conferenza, può far pervenire per iscritto osservazioni, pareri, proposte o determinazioni, che vengono acquisiti agli atti, dopo averne data lettura. 8. Il responsabile del procedimento di cui al comma 3 comunica al privato, la cui attività sia subordinata ad atti di consenso, comunque denominati, di competenza di più amministrazioni, l'accoglimento o il diniego dell'eventuale richiesta di convocazione della conferenza rivolta all'amministrazione competente all'adozione del provvedimento finale. La comunicazione è effettuata entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta. Il diniego è motivato. 9. I soggetti portatori di interessi privati nonché i soggetti portatori di interessi diffusi, costituiti in enti, associazioni o comitati, ai quali possa derivare un pregiudizio dal provvedimento finale, possono essere uditi in sede di conferenza, su richiesta degli stessi o su invito dell'amministrazione procedente. Può essere, altresì, ascoltato il soggetto che ha presentato l'istanza di avvio del procedimento. 10. Le sedute della conferenza dedicate alle audizioni sono pubbliche. 11. Nel corso della prima riunione, le amministrazioni che vi partecipano stabiliscono, a maggioranza, modalità e tempi di svolgimento dei lavori, che devono comunque concludersi entro i successivi sessanta giorni e, in ogni caso, compatibilmente con la durata prevista per la conclusione del procedimento. 12. Nel caso in cui si richieda la valutazione di progetti, l'amministrazione procedente acquisisce, sin dalla prima riunione, eventuali proposte di modifica, integrazioni e prescrizioni progettuali finalizzate al raggiungimento dell'assenso. 13. Per ogni riunione è redatto apposito verbale, sottoscritto dai partecipanti e corredato della documentazione prodotta, compresa quella eventualmente inviata da amministrazioni assenti. Il verbale della seduta conclusiva riporta le posizioni espresse da ciascuna amministrazione e la determinazione conclusiva della conferenza, proponendo i contenuti del provvedimento finale. 14. Il responsabile del procedimento provvede alla corretta informazione delle amministrazioni assenti, anche trasmettendo copia dei verbali. 15. Si considera acquisito l'assenso dell'amministrazione, regolarmente convocata, che non si sia pronunciata nel termine di conclusione dei lavori della conferenza. 16. Il provvedimento finale, conforme alla determinazione conclusiva della conferenza, sostituisce, a tutti gli effetti, ogni atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni di cui al comma In caso di dissenso motivato manifestato da una o più amministrazioni di cui al comma 3, l'amministrazione procedente adotta il provvedimento finale in base alle posizioni espresse a maggioranza delle amministrazioni stesse, salvo quanto previsto dal comma Nel caso di dissenso espresso da amministrazioni non statali preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute, il responsabile del procedimento rimette gli atti della conferenza al Presidente della Regione, che decide con decreto entro i successivi trenta giorni. Qualora il dissenso sia espresso da amministrazioni statali, si applica la disposizione di cui all'articolo 14-ter, comma 3, della legge 7 agosto 1990 n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). 24

30 19. Le disposizioni del presente articolo non possono essere abrogate o derogate se non in modo esplicito. 20. È fatta salva l'applicazione delle discipline di settore per la parte in cui non rinviano alla legge n. 241/ Alla legge regionale 30 dicembre 1999, n. 30 (Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto d'accesso ai documenti amministrativi) sono apportate le seguenti modifiche: a) l'articolo 20 è abrogato; b) alla lettera c) del comma 1 dell'articolo 11 sono soppresse le parole «di cui all'articolo 20»; c) al comma 1 dell'articolo 21, sono soppresse le parole «e nelle ipotesi di conferenza di servizi, di cui all'articolo 20, comma 1»; d) al comma 1 dell'articolo 22 sono soppresse le parole «al di fuori delle ipotesi previste dall'articolo 20». CAPO III Disposizioni in materia di funzionamento delle strutture socio-sanitarie e socio-assistenziali) Art. 8 Modificazioni a leggi regionali in materia di strutture socio-sanitarie e socio-assistenziali. 1. Alla legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1 (Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59») sono apportate le seguenti modifiche: a) il secondo periodo del comma 50 dell'articolo 4 è sostituito dal seguente: «Nel rispetto della normativa statale e regionale, competono: a) ai comuni l'autorizzazione, la sospensione, la revoca dell'autorizzazione al funzionamento e l'accreditamento delle strutture socio-assistenziali; b) alle ASL l'autorizzazione, la sospensione e la revoca dell'autorizzazione al funzionamento delle strutture socio-sanitarie; c) alla Regione l'accreditamento delle strutture sociosanitarie, nonché il finanziamento delle prestazioni rese con contributi a carico del fondo sanitario.»; b) dopo il comma 50 dell'articolo 4 è inserito il seguente: «50-bis. Con provvedimento della Giunta regionale sono stabilite le modalità per la verifica dei requisiti per il rilascio dell'autorizzazione al funzionamento delle strutture socio-assistenziali di proprietà e/o gestite dai comuni.»; c) il comma 45 e la lettera a) del comma 58 dell'articolo 4 sono abrogati. [2. Alla legge regionale 7 gennaio 1986, n. 1 (Riorganizzazione e programmazione dei servizi socio-assistenziali della Regione Lombardia) sono apportate le seguenti modifiche: a) al comma 5 dell'articolo 50, le parole «dalla Provincia» sono sostituite dalle parole «dal Comune o dall'asl, secondo le rispettive competenze»; b) al comma 7 dell'articolo 50, le parole «la Provincia» sono sostituite dalle parole «il Comune o l'asl, secondo le rispettive competenze»; c) al comma 8 dell'articolo 50, le parole «della Provincia» sono sostituite dalle parole «del Comune o dell'asl, secondo le rispettive competenze»; d) al comma 9 dell'articolo 50, le parole «la Provincia» sono sostituite dalle parole «il Comune o l'asl, secondo le rispettive competenze»; 25

31 e) il comma 10 e il secondo periodo del comma 11 dell'articolo 50 sono abrogati] (5). 3. Alla legge regionale 11 luglio 1997, n. 31 (Norme per il riordino del servizio sanitario regionale e sua integrazione con le attività dei servizi sociali) è apportata la seguente modifica: a) la lettera c) del comma 4 dell'articolo 6 è abrogata. (6) La presente legge regionale è pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge della Regione lombarda (5) Comma abrogato dall'art. 28, comma 1, lettera i), L.R. 12 marzo 2008, n. 3. (6) Si veda la Delib.G.R. 29 dicembre 2005, n. 8/1648 e il D.Dirett. 20 gennaio 2006, n Regione PIEMONTE L.R. 1 agosto 2005, n. 13 (1). Legge regionale di semplificazione e disciplina dell'analisi d'impatto della regolamentazione (1) Pubblicata nel B.U. Piemonte 4 agosto 2005, n. 31. Art. 1 Finalità. 1. In attuazione dell'articolo 48 dello Statuto, la presente legge semplifica il complesso normativo regionale mediante l'abrogazione espressa di leggi regionali già implicitamente abrogate o comunque non più operanti o applicate e introduce l'analisi d'impatto della regolamentazione (AIR) quale strumento per migliorare la qualità della normazione. Art. 2 Abrogazione di leggi regionali. 1. Sono abrogate le leggi regionali elencate nell'allegato A alla presente legge. 2. Le disposizioni abrogate con la presente legge continuano ad applicarsi ai rapporti sorti nel periodo della loro vigenza e per l'esecuzione degli accertamenti dell'entrata e degli impegni di spesa assunti. 3. Restano fermi gli effetti delle abrogazioni implicite di disposizioni regionali, non comprese nell'allegato alla presente legge, che si fossero comunque prodotti ai sensi dell'articolo 15 (Abrogazione delle leggi) delle disposizioni sulla legge in generale che precedono il codice civile. Art. 3 Analisi d'impatto della regolamentazione. 1. L'analisi d'impatto della regolamentazione è uno strumento tecnico-normativo che consiste nella valutazione preventiva degli effetti delle proposte di atti legislativi e regolamentari, su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni. 2. L'AIR prende in esame lo schema di provvedimento con riferimento: 26

32 a) al contesto normativo; b) all'effettiva necessità dell'intervento di regolazione ed alle possibili opzioni alternative; c) all'adeguatezza della soluzione selezionata; d) ai costi e ai benefici previsti per l'amministrazione ed i soggetti interessati. 3. La Giunta regionale individua i casi a cui applicare l'air, per supportare le decisioni dell'esecutivo in ordine all'opportunità dell'intervento normativo ed informa la Commissione consiliare competente. 27

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44 Esame OCSE sulla Riforma della Regolazione ITALIA ASSICURARE LA QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE A TUTTI I LIVELLI DI GOVERNO 39

45 Esame OCSE sulla Riforma della Regolazione ITALIA ASSICURARE LA QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE A TUTTI I LIVELLI DI GOVERNO 40

46 La versione originale è pubblicata dall OCSE in inglese e in francese con i titoli: titolo Inglese: OECD Reviews of Regulatory Reform Italy: Ensuring Regulatory Quality across Levels of Government; titolo Francese: Examens de l OCDE de la réforme de la réglementation Italie: Veiller à la qualité de la réglementation à tous les niveaux d administration OCSE Tutti i diritti riservati (Dipartimento della Funzione Pubblica - Formez) per l edizione italiana. Pubblicata con il consenso dell OCSE, Parigi. Tradotto dall OCSE dalla versione originale in inglese. 41

47 RINGRAZIAMENTI Gli Esami - Paese sulla riforma della regolazione sono coordinati dalla Direzione per la Governance Pubblica e lo Sviluppo Territoriale. Il Rapporto è stato elaborato dalla Divisione della politica della regolazione, sotto la responsabilità di Josef Konvitz. L OCSE desidera ringraziare il Dipartimento della Funzione Pubblica che ha avviato il presente progetto pilota e l Esame sulla governance della regolazione multilivello. Il Rapporto intitolato Assicurare la Qualità della Regolazione a tutti i livelli di governo riflette i contributi di tutti coloro che hanno partecipato all elaborazione in Italia, in particolare il Dipartimento della Funzione Pubblica, il FORMEZ, il Dipartimento per gli Affari Regionali e l Unità per la Semplificazione e la Qualità della Regolazione a livello nazionale nonché i partecipanti delle Regioni Campania, Calabria, Toscana e Veneto. Il FORMEZ ha fornito supporto nei rapporti con le Regioni e nell organizzazione dei seminari e delle missioni regionali. L insieme del Rapporto è stato anche esaminato dal gruppo di lavoro sulla gestione e sulla riforma della regolazione del Comitato sulla Governance Pubblica dell OCSE. Delia Rodrigo, Administrator, ha predisposto le parti generali del Rapporto. Stéphane Jacobzone, Principal Administrator, ha supervisionato il Rapporto. I capitoli regionali sulla Calabria, Campania e Veneto sono stati curati dalla Professoressa Nicoletta Rangone, Politecnico di Milano e il capitolo sulla Toscana da Elisabetta D Agostino, consulente. La documentazione è stata predisposta da Jennifer Stein. 42

48 INDICE 5 PREFAZIONE 9 NOTA DI SINTESI 11 PARTE I. GOVERNANCE DELLA REGOLAZIONE MULTILIVELLO IN ITALIA 13 Condivisione delle competenze di regolazione tra i diversi livelli di governo 13 Assetto amministrativo e legislativo della politica di regolazione 13 Programmi a favore delle Regioni e dei governi locali 19 Conseguenze per il bilancio pubblico 23 Politica e gestione della regolazione 24 Politica della regolazione: contenuto e obiettivi principali 24 L impatto della politica di regolazione nazionale sulle Regioni e sui livelli locali di Governo 27 Coordinamento orizzontale e verticale della regolazione 31 Meccanismi di coordinamento fra livelli nazionali, regionali e locali 31 La dimensione sovranazionale: l impatto dell Unione Europea sulla regolazione regionale e locale 35 APPENDICE I.1 - Il potere legislativo statale e regionale in Italia 37 PARTE II. LA CAPACITÀ DI PRODURRE UNA REGOLAZIONE DI ALTA QUALITÀ NELLE REGIONI ITALIANE 39 Capitolo 1. Veneto 43 L uso di strumenti di regolamentazione 43 La trasparenza regolamentare 43 Conformità, attuazione e ricorsi 48 L applicazione dell Analisi di Impatto della Regolamentazione a livello regionale 51 La scelta di strumenti di policy: regolazione e strumenti alternativi 52 L aggiornamento delle leggi a livello regionale e locale 53 Aggiornamento e revisione della regolazione 53 La semplificazione amministrativa e l amministrazione elettronica a livello regionale e locale 54 Analisi di settore: il commercio al dettaglio 57 Struttura di base e regolazione del settore in un ambito multilivello 57 Evoluzione della normativa regionale 60 Capitolo 2. Calabria 67 L uso di strumenti di regolamentazione 67 La trasparenza regolamentare 67 Conformità, attuazione e ricorsi 73 L applicazione dell Analisi di Impatto della Regolamentazione a livello regionale 75 L aggiornamento delle leggi a livello regionale e locale 76 43

49 Aggiornamento e revisione della regolazione 76 La semplificazione amministrativa e l amministrazione elettronica a livello regionale e locale 77 Analisi di settore: il commercio al dettaglio 79 Evoluzione della normativa regionale 79 Orari di apertura 86 Impatto della regolazione regionale sulle diverse forme di distribuzione 86 Capitolo 3. Campania 89 L uso di strumenti di regolamentazione 89 La trasparenza regolamentare 89 Conformità, attuazione e ricorsi 93 L applicazione dell Analisi di Impatto della Regolamentazione a livello regionale 96 L aggiornamento delle leggi a livello regionale e locale 97 Aggiornamento e revisione della regolazione 97 La semplificazione amministrativa e l amministrazione elettronica a livello regionale e locale 97 Analisi di settore: i trasporti pubblici locali 100 La struttura di base del settore e la sua regolazione in un contesto multilivello 100 Evoluzione della normativa regionale 104 Capitolo 4. Toscana 113 L uso di strumenti di regolamentazione 114 La trasparenza regolamentare 114 Conformità, attuazione e ricorsi 122 L applicazione dell Analisi di Impatto della Regolamentazione a livello regionale 124 L aggiornamento delle leggi a livello regionale e locale 126 Aggiornamento e revisione della regolazione 126 La semplificazione amministrativa e l amministrazione elettronica a livello regionale e locale 128 CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI 131 Governance multilivello della regolazione: questioni essenziali per l Italia 131 Responsabilità e ruoli chiari per ogni attore nel processo di regolazione 132 Responsabilità a diversi livelli di governo 133 Aumentare la trasparenza nel processo di regolazione 134 Coordinamento fra i diversi livelli di governo 135 Promuovere una politica e degli strumenti di regolazione efficienti a livello regionale 137 Conclusione e opzioni di politica da considerare 145 Esame generale 145 Opzioni da esaminare

50 PREFAZIONE La governance della regolazione multilivello merita un attenzione sempre maggiore nella misura in cui i Paesi trasferiscono le loro politiche di regolazione a un livello locale, per soddisfare meglio le esigenze dei cittadini e adeguarsi ai differenti contesti. Nel corso degli ultimi venti anni, le aspirazioni ad una maggiore democrazia ed efficienza hanno alimentato il diffondersi del regionalismo nei Paesi OCSE. Tale tendenza è condivisa da Paesi con diverse strutture istituzionali e costituzionali e con diversi valori politici e sociali. Si sono diffuse espressioni come dall alto verso il basso e dal basso verso l alto, competitività regionale, coerenza della regolazione e cooperazione transfrontaliera, che indicano come le tematiche della governance multilivello siano necessarie per vincere la sfida di rafforzare la fiducia nel governo, ispirandosi ai principi di responsabilità, di trasparenza e di leadership e migliorando l assetto dei servizi pubblici. Tale impulso dovrebbe facilitare la crescita e la prosperità, aumentare gli standard di vita e le possibilità di scelta attraverso le dinamiche della concorrenza e del mercato. Assicurare la qualità della regolazione, ossia riformare le politiche di regolazione per far sì che contribuiscano pienamente alla realizzazione degli obiettivi delle politiche pubbliche nel loro complesso, senza creare inutili ostacoli alla concorrenza, all innovazione e alla crescita, è una priorità politica. Il quadro economico e istituzionale diventa sempre più complesso e sia gli attori economici che i cittadini diventano sempre più esigenti sulla qualità dei servizi pubblici. La globalizzazione e l interdipendenza economica hanno incrementato la necessità di regolazione, come strumento di definizione degli assetti del mercato, sottoponendo i decisori a sfide crescenti, sia a livello nazionale che a livello locale. Ciò ha contribuito allo sviluppo di nuovi meccanismi, più elaborati e più partecipativi di governance della regolazione. In tale ambito, la dimensione multilivello esige una speciale attenzione. I sistemi di regolazione si articolano in complessi livelli che riguardano i livelli di governo subnazionale, nazionale e internazionale, in particolare in un Paese come l Italia, uno dei membri fondatori dell Unione Europea. La dimensione regionale è divenuta sempre più importante in un contesto europeo. I sistemi di regolazione complessi e pluristratificati sono da molto tempo sotto osservazione per gli effetti che possono produrre sull efficienza delle economie nazionali e sull efficacia dell azione dei Governi. Una regolazione di qualità, attuata da un dato livello di governo, può essere compromessa o avere effetti non desiderati a causa di politiche e prassi di regolazione non coerenti, attuate da altri livelli di governo. Di contro, il coordinamento può ampiamente contribuire all espansione dei benefici delle riforme. 45 9

51 Gli Esami (Reviews) dell OCSE condotti per diversi Paesi hanno messo in evidenza il contributo dei diversi livelli di governo agli sforzi di riforma della regolazione. Tuttavia, sono pochi gli studi disponibili che esaminano quanto le riforme dell assetto della regolazione nazionale abbiano tenuto conto della dimensione locale. Il successo delle riforme dipenderà in parte dalla capacità dei leader politici di promuovere una regolazione di alta qualità a ogni livello di governo e di migliorare l efficienza globale con l applicazione di adeguati strumenti di coordinamento. Il Rapporto Assicurare la qualità della regolazione a tutti i livelli di governo si articola in tre parti. La prima analizza l assetto istituzionale per la regolazione multilivello in Italia, le specificità della ripartizione dei poteri fra Stato e Regioni e gli strumenti di coordinamento orizzontale e verticale in uso nel Paese. Nella seconda parte si esamina l utilizzo degli strumenti di regolazione e delle politiche pubbliche in quattro Regioni italiane: Veneto, Calabria, Campania e Toscana. Nella parte conclusiva, il Rapporto propone alcune raccomandazioni specifiche per l Italia elaborate dall OCSE durante il processo di esame

52 NOTA DI SINTESI L Italia ha assistito a un rapido processo di devoluzione dei poteri legislativi e normativi alle Regioni. La riforma costituzionale del 2001 ha previsto un riassetto della ripartizione delle competenze normative fra livello nazionale e regionale, in particolare nelle materie a legislazione concorrente fra Stato e Regioni e nelle materie che sono ora di esclusiva competenza delle Regioni. Tali materie comprendono i settori economici fondamentali, quali il commercio al dettaglio, l agricoltura, il turismo, i trasporti, la formazione professionale, ecc. Questo assetto di governance esige efficaci meccanismi di coordinamento fra i diversi livelli di governo al fine di rafforzare la coerenza delle politiche di regolazione e di garantire la certezza del diritto attraverso la revisione giudiziaria. Inoltre, tale assetto è fondamentale per promuovere la responsabilità (accountability) di tutti i livelli di governo. Per quanto attiene al coordinamento, un recente accordo istituzionale concluso tra Stato e Regioni mira a estendere il campo di applicazione dei programmi di regolazione a livello regionale. L accordo integra una serie di strumenti di coordinamento già esistenti, fra cui la Conferenza Stato-Regioni, la Conferenza Stato-Città e Autonomie locali e la Conferenza Unificata che riunisce le due precedenti. Con questo accordo si promuove anche lo sviluppo delle competenze professionali e tecniche necessarie per includere gli strumenti delle politiche di regolazione nel processo decisionale regionale. L accordo, inoltre, ratifica la necessità di assicurare un continuo sostegno politico ai diversi livelli di governo per le politiche di regolazione. L Osservatorio Legislativo Interregionale (OLI) oggi é uno strumento di collegamento e formazione tra gli uffici legislativi dei Consigli e delle Giunte Regionali. Nell attuale assetto, le Regioni sono dotate di notevoli poteri normativi e dispongono di un proprio Statuto che definisce il sistema regolativo regionale. Tuttavia, lo stato dello sviluppo delle politiche di regolazione varia in modo significativo a seconda delle Regioni esaminate nel presente studio, Veneto, Calabria, Campania e Toscana. Mentre la politica di regolazione della Toscana è relativamente avanzata, poche altre Regioni hanno introdotto nei propri Statuti un esplicito riferimento agli strumenti di buona regolazione. Alcune Regioni hanno, tuttavia, previsto di seguire i principi di regolazione di qualità nel processo legislativo. Esistono, però, ancora significativi divari nell implementazione, che riguardano, ad esempio, la piena attuazione di strumenti di qualità della regolazione, quali l Analisi d Impatto della Regolamentazione (AIR), la semplificazione normativa e amministrativa. Per migliorare la capacità di elaborare regolazione di qualità a livello regionale, è necessaria un ulteriore sistematizzazione delle procedure di consultazione e un adeguata formazione delle autorità regionali all uso dell AIR. Occorre incoraggiare gli 11 47

53 sforzi a consolidare la legislazione regionale sin dalle prime tappe di elaborazione, in vista di semplificarla e di migliorare l uso delle tecnologie dell informazione e delle comunicazioni (ICT), allo scopo di ridurre gli adempimenti burocratici per i cittadini e per le imprese. L attività economica potrebbe essere incentivata dalla definizione di un migliore quadro normativo che garantisca la certezza del diritto, la chiarezza e la trasparenza delle procedure e che promuova la competitività. Efficaci disposizioni normative e l introduzione di strumenti di qualità della regolazione, associate a una maggiore trasparenza e competitività, potrebbero contribuire a migliorare le performance economiche delle Regioni italiane. Il presente Rapporto analizza la governance multilivello in Italia e la capacità delle Regioni di elaborare una regolazione di alta qualità, una tematica fondamentale per garantire una coerenza generale della regolazione. Lo studio verte sulla valutazione dei meccanismi di coordinamento e sulla divisione delle competenze fra Stato e Regioni. Il Rapporto si articola in una parte di presentazione generale della governance della regolazione multilivello e in capitoli dedicati alle Regioni coinvolte nel progetto. Questi ultimi vertono essenzialmente sull uso degli strumenti della regolazione, quali la consultazione, la comunicazione, le procedure di impugnazione, l AIR, la semplificazione amministrativa e l introduzione delle tecnologie dell informazione e delle comunicazioni a sostegno della regolazione di alta qualità. Inoltre, in una ulteriore sezione si esaminano alcuni specifici settori economici per i quali le Regioni hanno poteri di regolazione. Il Rapporto si conclude con un analisi delle questioni fondamentali e dei suggerimenti sulle politiche da seguire. Le opzioni suggerite mirano a consolidare le strutture della governance per migliorare l efficacia di tutta l attività di regolazione e il coordinamento fra i diversi livelli di governo. Pertanto, si suggerisce di: migliorare la definizione dei ruoli e delle responsabilità nelle politiche di qualità della regolazione; rafforzare le capacità necessarie per una regolazione di qualità in un contesto multilivello; rafforzare i meccanismi di coordinamento esistenti fra Stato e Regioni; migliorare la coerenza delle politiche per facilitare il conseguimento degli obiettivi di politica economica; incoraggiare l uso dell AIR in un contesto di governance multilivello; proseguire e incrementare gli sforzi in materia di semplificazione amministrativa; ottimizzare i sistemi per le procedure di impugnazione e i meccanismi di risoluzione delle controversie

54 PARTE I. GOVERNANCE DELLA REGOLAZIONE MULTILIVELLO IN ITALIA Condivisione delle competenze di regolazione tra i diversi livelli di governo Assetto amministrativo e legislativo della politica di regolazione I principi direttivi dell OCSE per la qualità e la performance della regolazione del 2005 consigliano ai governi di incoraggiare una migliore regolazione a tutti i livelli di governo, migliorare il coordinamento ed evitare la sovrapposizione di responsabilità fra le autorità e i diversi livelli di governo 1. Tale difficile compito è sempre più importante dato che le responsabilità di regolazione sono ripartite fra il livello di governo sovranazionale, nazionale e infranazionale (Box I.1). Una regolazione di alta qualità a un dato livello di governo rischia di essere compromessa da carenti politiche di regolazione e di attuazione ad altri livelli, ma il coordinamento può ampiamente contribuire ad aumentare i benefici della riforma. Le politiche e i meccanismi di coordinamento tra i diversi livelli di governo sono quindi sempre più importanti per lo sviluppo e il mantenimento di un efficace assetto di regolazione. Box I.1 Governance della regolazione multilivello in alcuni Paesi dell OCSE La dimensione multilivello della governance della regolazione richiede un analisi sistematica della interazione tra diversi attori. Considerando gli Esami nei Paesi OCSE, il successo della riforma della regolazione a tutti i livelli di governo dipende in parte dalla capacità dei leader politici di promuovere la regolazione di alta qualità a ogni livello di governo e di migliorare l efficienza globale istituendo appropriati meccanismi di coordinamento. Nel corso degli ultimi venti anni, il dinamismo del regionalismo nei Paesi OCSE è stato stimolato dalle aspirazioni a una maggiore democrazia e migliore efficienza nell accesso ai servizi e nelle performance economiche. Il modello istituzionale e il grado di decentramento dipendono dai fattori politici, storici ed economici di ogni Paese. Tuttavia, nella maggior parte dei Paesi, siano essi unitari o federali, l accento è stato sempre più spesso posto sui livelli di governo subnazionali quale appropriato livello per l articolazione delle politiche pubbliche. In Canada, la Costituzione conferisce al Parlamento federale la facoltà generale di legiferare per la pace, l ordine e il buon governo del Paese, eccettuate le questioni che sono di esclusiva competenza delle legislature provinciali. Ci sono numerose e notevoli aree di giurisdizione condivisa e in caso di conflitto prevale il diritto federale. Inoltre, tutti i poteri residuali ossia i poteri che non sono specificamente attribuiti alle Province spettano al Parlamento federale. La cooperazione intergovernativa è particolarmente importante nel contesto di un Paese federale. La cooperazione è necessaria per risolvere i problemi di sovrapposizione e di duplicazione delle diverse regolazioni, così come i problemi collegati alle barriere commerciali a livello nazionale. In Germania, la Costituzione del 1949 ha istituito un sistema federale che comprende il livello del Governo federale e quello dei Länder, con i Comuni che sono parte integrante dei Länder e che stabiliscono rilevanti parametri per l attività dei governi locali. La Costituzione attribuisce una forte indipendenza ai Länder 1 OECD (2005), Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, Paris, p

55 nonché poteri di regolazione e responsabiltà. I Länder hanno poteri esclusivi o quasi esclusivi di regolazione in settori quali la sanità, l istruzione e la sicurezza. Essi sono responsabili dell attuazione della maggior parte delle regolazioni federali considerate come una questione di loro proprio interesse sotto la loro propria responsabilità. Inoltre, i Länder intervengono come agenti della federazione quando applicano specifici Statuti federali previsti dalla costituzione. In Spagna, la Costituzione del 1978, anche se non definisce il Paese come una federazione, prevede comunque un assetto di continua e ampia devoluzione dei poteri dall Amministrazione generale dello Stato alle Comunità Autonome. Le diverse funzioni governative sono distribuite fra lo Stato e le 17 Comunità Autonome in tre categorie: funzioni esclusive nelle materie per le quali lo Stato o la Comunità Autonoma hanno un pieno potere legislativo o esecutivo; funzioni condivise per congiunti poteri legislativi ed esecutivi; funzioni concorrenti nelle materie nelle quali possono intervenire sia lo Stato che le Comunità Autonome. L esperienza italiana è significativa. Come verrà chiarito in seguito, diversi emendamenti costituzionali hanno definito un assetto istituzionale in cui i servizi pubblici sono prevalentemente forniti a livello locale. Tale cambiamento è una sfida per le Regioni che devono ricercare incentivi economici idonei a rendere i servizi più efficienti, sviluppare appropriate valutazioni d impatto, semplificare le procedure amministrative e applicare i principi di concorrenza a livello locale. L Italia è suddivisa in 20 Regioni, 106 Province e 8011 comuni. Forti spinte al decentramento hanno influito sulla politica del Paese. La Costituzione del 1948 ha garantito una certa autonomia regionale: ha riconosciuto, tutelato e promosso l autonomia locale, assicurando il maggior decentramento possibile dei servizi dello Stato e adeguando i principi e le leggi allo sviluppo dell autonomia e del decentramento dei poteri. Il Paese ha sperimentato notevoli riforme delle relazioni tra governi centrali e subnazionali. La prima, fra il 1970 e il 1972, prevedeva che le Regioni stabilissero i loro propri Statuti ordinari (ossia le leggi regionali fondamentali). La seconda tappa, più importante, si è svolta nel 1977 quando il Governo centrale ha iniziato a trasferire le competenze costituzionali contemplate dagli articoli 117 e La terza tappa della riforma, una parte fondamentale delle riforme Bassanini (Leggi n. 59/1997 e n. 127/1997), ha accelerato il trasferimento di specifici poteri ai governi subnazionali e, secondo il principio di sussidiarietà verticale, ha esplicitamente delimitato i poteri del Governo centrale e ha lasciato poteri non specificati alle Regioni e alle autorità locali. La prima legge Bassanini ha devoluto alle Regioni competenze e facoltà di controllo sulle questioni attinenti all agricoltura, ai trasporti e al commercio, ai settori industriali e dell energia, agli investimenti pubblici, ai servizi locali, al patrimonio culturale e storico, all istruzione e alla formazione professionale. Ha anche previsto un quadro normativo per l introduzione di strumenti di 2 Gli articoli 117 e118 della Costituzione italiana si riferiscono rispettivamente alle potestà legislative e alla funzioni amministrative dello Stato e delle Regioni

56 semplificazione quali gli Sportelli Unici per le Attività Produttive (SUAP). Gli Sportelli sono stati istituiti dal Decreto legislativo n. 122/1998, mentre il Decreto legislativo n.143/1998 ha introdotto gli Sportelli Unici per l Internazionalizzazione delle Imprese (SPRINT). Una quarta tappa della riforma risale all ottobre del 2001 con una riforma costituzionale contenuta nella legge costituzionale n.3 che ha notevolmente ampliato le competenze delle Regioni e in particolare i loro poteri legislativi e che ha abolito la maggior parte dei poteri di controllo dello Stato. La riforma del Titolo V della Costituzione ha modificato gli articoli e previsto una cornice normativa per nuove strutture istituzionali, la divisione dei poteri legislativi e amministrativi, un regime finanziario e le relazioni finanziarie fra le varie entità, la possibilità di soluzioni di autonomia differenziata per le Regioni a Statuto ordinario, l abrogazione dei controlli di bilancio degli interventi regionali. Alcuni degli articoli più importanti per la riforma in oggetto sono i seguenti: l articolo 114 riconosce che la Repubblica italiana è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri Statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione; l articolo 117 della Costituzione definisce il ruolo e la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni, indicando le materie per le quali lo Stato ha la legislazione esclusiva e quelle per le quali si può applicare la legislazione concorrente sia dello Stato che delle Regioni (si veda l Appendice alla fine di questo capitolo). Alle Regioni spetta la potestà legislativa esclusiva in ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Di conseguenza, le Regioni hanno poteri sufficienti nelle materie in cui esercitano la potestà legislativa esclusiva, quali: l agricoltura, il turismo, il commercio al dettaglio, l artigianato, i trasporti, la formazione professionale, ecc. dal momento che tali attività garantiscono i diritti sociali e civili della popolazione vigenti nel Paese; l articolo 118 introduce il principio di sussidiarietà, secondo il quale tutte le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, ma è prevista la possibilità di conferire tali competenze a livelli più elevati di Governo (Città Metropolitane, Province, Regioni, Stato) per assicurare l attuazione uniforme delle funzioni di spesa nel Paese; l articolo 119 riguarda il finanziamento dei governi subnazionali e introduce la possibilità per i livelli inferiori di Governo di definire e di prelevare tributi e altre entrate proprie secondo i termini previsti dalla Costituzione e in conformità al sistema fiscale e di finanza pubblica nazionale. Inoltre i governi subnazionali devono poter usufruire di un sufficiente ammontare di entrate cosiddette libere quali i tributi propri o i trasferimenti senza vincolo di destinazione sia sotto forma di accordi di ripartizione delle entrate nazionali derivate dai tributi che di trasferimenti perequativi per finanziare la spesa decentrata

57 In Italia, le riforme costituzionali sono state seguite da intensi dibattiti sulla concreta fattibilità del federalismo. I diversi cambiamenti introdotti hanno richiesto l adozione di diverse norme che dovrebbero portare a una effettiva applicazione degli emendamenti. Fra queste si annovera la legge n.131 del 5 giugno 2003 (legge La Loggia)3, sostenuta ed approvata da una ampia maggioranza in Parlamento, che contiene alcuni principi direttivi su come adeguare la legge al nuovo dettato Costituzionale. I principali punti riguardano: la delimitazione dei poteri legislativi concorrenti fra Stato e Regioni; la delega al Governo per la ricognizione dei principi fondamentali; il trasferimento dei poteri amministrativi alle Regioni e alle autorità locali; la definizione del potere legislativo delle autorità locali; la trasposizione della legislazione UE e il potere normativo delle Regioni rispetto al diritto internazionale; le nuove competenze della Corte dei Conti e l integrazione del diritto di appello davanti alla Corte Costituzionale. A fianco della Costituzione, la giurisprudenza prodotta dalla Corte Costituzionale dopo gli emendamenti del 2001 riconosce che i conflitti istituzionali che derivano dall assegnazione dei poteri allo Stato e alle Regioni contribuiscono, in modo concreto, a definire i limiti fra materie di competenza e potere legislativo. Le leggi regionali possono essere oggetto di un ricorso davanti alla Corte Costituzionale per incompatibilità con la Costituzione e per i conflitti di attribuzione tra Regioni o tra Stato e Regioni. Tali conflitti sono aumentati inizialmente in modo sostanziale a seguito della nuova ripartizione delle competenze legislative fra lo Stato e le Regioni, portando spesso il primo e le seconde a contestare le leggi o le regolazioni considerate in conflitto con la propria autorità. Ma a partire dal 2006 la Corte ha fornito delle linee guida in campi chiave e i meccanismi di coordinamento fra Stato e Regioni sono migliorati. Questi fattori stanno riducendo sensibilmente la dimensione dei conflitti. I conflitti potenziali sono risolti da un riesame della Corte Costituzionale con significative implicazioni per l elaborazione delle politiche a livello regionale. Per il potere legislativo delegato, la Costituzione prevede anche che la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia (art.117). I Comuni, le Province e le Città Metropolitane hanno altresì un potere regolamentare in ordine all organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro assegnate. Nel nuovo equilibrio costituzionale di attribuzione di poteri ai diversi livelli di Governo, i meccanismi di coordinamento hanno un ruolo fondamentale nel regolare i rapporti tra il livello nazionale, regionale e locale. In Italia, lo strumento principe per questo scopo è il cosiddetto sistema delle «Conferenze», composto di tre entità di coordinamento: 1) la Conferenza Stato-Regioni; 2) la Conferenza Stato-Città e Autonomie Locali; 3) la Conferenza Unificata Stato-Regioni, Città e Autonomie 3 Legge 5 giugno 2003, N. 131 Disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, N

58 Locali. Le tre Conferenze sono presiedute dal Presidente del Consiglio dei Ministri e per sua delega dal Ministro competente e costituiscono il più importante strumento di cooperazione e coordinamento tra i diversi livelli di governo. Le tre Conferenze sono di seguito descritte: la Conferenza Stato-Regioni è stata istituita nel 1988 dalla Legge n Le sue funzioni sono state rafforzate dalla Legge n.59 del 1997 per consentire ai governi regionali di svolgere un ruolo chiave nel processo di innovazione istituzionale, specie in materia di trasferimento delle funzioni dal Governo centrale alle Regioni e alle autorità locali. La sua composizione comprende il Primo Ministro (o il Ministro degli Affari Regionali) quale Presidente della Conferenza, i Presidenti delle Regioni e altri ministri qualora materie di loro competenza siano discusse nell ambito della Conferenza. Il Governo centrale consulta la Conferenza su qualsiasi iniziativa legislativa connessa ai settori di interesse regionale; la Conferenza Stato-Città e Autonomie Locali è stata istituita con un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri nel luglio La sua composizione comprende il Primo Ministro, quale Presidente della Conferenza, il Ministro dell Interno, il Ministro degli Affari Regionali, il Ministro dell Interno, il Ministro degli Affari Regionali, il Ministro del Tesoro, il Ministro delle Finanze, il Ministro dei Lavori Pubblici, il Ministro della Sanità, il Presidente dell Associazione dei Comuni italiani (ANCI), il Presidente dell Unione delle Province (UPI) e il Presidente dell Unione Nazionale Comuni, Comunità, Enti Montani (UNCEM), 14 Sindaci e 6 Presidenti di Province. La Conferenza svolge le seguenti funzioni: i) il coordinamento delle relazioni fra Stato e autonomie locali; ii) lo studio, le informazioni e la discussione delle questioni che riguardano le autonomie locali; la Conferenza unificata Stato-Regioni-Città e Autonomie Locali è stata istituita nel 1997 (decreto legislativo n. 281 del 1997) e rappresenta la sede istituzionale per le relazioni fra Governo centrale, Regioni e autonomie locali. La Conferenza Unificata riunisce tutti i membri delle due suddette Conferenze (Stato-Regioni e Stato-Città e Autonomie Locali). Essa deve essere consultata su qualsiasi atto nelle materie di comune interesse. In particolare, la Conferenza Unificata è consultata dal Governo centrale sulla legge finanziaria e sui decreti che riguardano l allocazione di personale e di risorse finanziarie alle Regioni e alle autonomie locali. Un disegno di legge delega presentato in Parlamento nel dicembre 2006 propone di unificare le tre Conferenze in un unica istituzione. La riforma costituzionale del 2001 ha anche implicato l abolizione della supervisione diretta e dei meccanismi di controllo dello Stato sulle Regioni. Oggi, i controlli sono effettuati tramite un sistema di monitoraggio e di valutazione istituito a livello nazionale. L Intesa Istituzionale di Programma è lo strumento di programmazione 17 53

59 che consente ad ogni Regione o Provincia autonoma di concordare con il Governo centrale gli obiettivi, i settori e le aree dove effettuare gli interventi infrastrutturali di interesse comune per lo sviluppo del territorio regionale. Tale strumento consente alle Regioni di trasferire le risorse nazionali per gli investimenti pubblici verso progetti prioritari. I Paesi OCSE hanno sperimentato varie soluzioni a tale riguardo (Box I.2). L attuazione dell Intesa Istituzionale di Programma è realizzata attraverso diversi Accordi di Programma Quadro. Si tratta di documenti attuativi dell Intesa che l amministrazione centrale e le Regioni stipulano con le autorità locali e il settore privato per definire il piano d intervento da realizzare. Fra gli elementi necessari per concludere l Intesa ci sono i seguenti: la definizione delle iniziative e le risorse finanziarie relative; l identificazione delle responsabilità e degli obblighi; la definizione delle procedure di monitoraggio e degli attori incaricati del monitoraggio; l individuazione dell organo dotato di potere sostitutivo in caso di ritardo o di inadempienza; la definizione delle procedure di risoluzione. Box I.2 Forme istituzionali di cooperazione fra i livelli di governi nei diversi Paesi OCSE In Francia, sono stati istituiti strumenti di coordinamento per gestire un sistema complesso creato dal processo di decentramento, in particolare con la creazione di contratti di programma tra Stato e Regioni dal 1984 fino ad oggi. I contratti servono a riunire una o diverse autorità tramite accordi multilaterali per realizzare progetti comuni in un certo numero di settori, dato che le autorità locali hanno poteri che si sovrappongono. Essi consentono di stabilire un accordo fra lo Stato e le Regioni e in modo più esteso con le autorità locali a vari livelli, sui contributi finanziari da stanziare per specifici progetti. La partecipazione dei governi locali diversi dal livello regionale deve essere ancora rafforzata, ma tale tipo di meccanismo è utile in termini di ottimizzazione della spesa pubblica. In Spagna, le relazioni fra Governo centrale (Amministrazione Generale dello Stato) e Comunità Autonome sono basate sul principio fondamentale di cooperazione fra pubbliche amministrazioni. Tale cooperazione è realizzata attraverso una serie di strumenti, quali gli accordi amministrativi, le conferenze trasversali e le commissioni di cooperazione bilaterali, come da diversi organi che discutono e prendono decisioni su importanti problemi che riguardano l insieme delle pubbliche amministrazioni. In Svezia, lo Stato segue lo sviluppo delle attività del governo locale prendendo come punto di riferimento gli obiettivi nazionali. Tali obiettivi sono intesi ad assicurare che tutti i cittadini, in tutto il Paese, possano usufruire di servizi di uguale qualità. Nello stesso tempo, l autogoverno locale consente alle autorità locali di realizzare le loro attività sulla base di specifiche condizioni locali e regionali. In ciascuna delle 20 Contee esiste un Consiglio Direttivo di amministrazione locale. Tale Consiglio è una agenzia governativa che rappresenta il Parlamento e il Governo nella Contea. Esso è responsabile di verificare che le decisioni prese dalle istituzioni centrali abbiano il migliore impatto sulla Contea: assicura che gli obiettivi nazionali siano raggiunti a livello della Contea, coordinando interessi diversi nella comunità da una prospettiva nazionale complessiva; informa il Governo ed esercita poteri di supervisione e controlla che i vari organi rispettino la legge e i principi direttivi. I Consigli hanno anche notevoli responsabilità per i numerosi servizi forniti dalle autorità locali e verificano la conformità di tali servizi con le leggi e i principi direttivi

60 A livello subnazionale, il coordinamento è realizzato tramite il Programma Operativo Regionale (POR) che organizza la gestione regionale delle risorse finanziarie stanziate dall UE nel quadro dei fondi strutturali. Il POR definisce la strategia di sviluppo di ogni Regione, le priorità e le condizioni che devono essere migliorate per stimolare la crescita economica. Nella attuale struttura, ci sono importanti settori nei quali la produzione e le forniture dei servizi, assicurati da alcune istituzioni che operano a determinati livelli, sono controllati da istituzioni sia nazionali sia regionali. Fra gli strumenti utilizzati in fase di concreta esecuzione dell intervento pubblico, la Conferenza dei Servizi svolge un ruolo particolarmente importante per accelerare le procedure di autorizzazione, per assicurare che i diversi interessi pubblici concorrenti siano rappresentati da accordi stipulati simultaneamente, per ottenere il parere favorevole e l impegno degli organi istituzionali interessati. Le decisioni prese con tale strumento sostituiscono le procedure standard (Box I. 6). Programmi a favore delle Regioni e dei governi locali Le trasformazioni che gli emendamenti costituzionali hanno portato al processo di elaborazione delle politiche in Italia hanno richiesto un continuo sostegno a favore delle Regioni. In un Paese con forti eterogeneità territoriali, dove coesistono ancora notevoli disparità fra il Nord e il Sud, il Governo nazionale ha ancora un ruolo importante. Il Dipartimento per gli Affari Regionali è l unità della Presidenza del Consiglio dei Ministri preposta a coordinare l azione del Governo nelle relazioni fra lo Stato, le Regioni e le autorità locali. Le sue principali funzioni sono di: coordinare lo sviluppo e la collaborazione fra lo Stato, le Regioni e le autorità locali; migliorare le relazioni fra Stato, Regioni e autorità locali; garantire un esercizio coerente e coordinato dei poteri e delle soluzioni adottate in caso di inadempienze; curare le attività delle Regioni all estero, l applicazione degli Statuti regionali, delle minoranze linguistiche e della promozione dell azione del Governo per salvaguardare le zone montane; provvedere agli adempimenti giuridici e amministrativi conseguenti alla revisione della legislazione regionale sotto il profilo della sua compatibilità con la Costituzione e all analisi dei profili generali del contenzioso Stato-Regioni. Il Dipartimento della Funzione Pubblica, creato nel 1983, è responsabile dell adozione di politiche tese ad ammodernare e a migliorare l efficienza della pubblica amministrazione italiana. Uno dei pilastri di tale politica è l adozione della riforma della regolazione come componente chiave della strategia. Una migliore regolazione significa una migliore qualità della regolazione e la semplificazione delle procedure 19 55

61 che interessano le imprese e i cittadini. L Ufficio del Dipartimento per l attività normativa e amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure è attualmente incaricato di un vasto programma di semplificazione amministrativa. Il Dipartimento promuove, tra l altro, l attivazione degli Sportelli Unici sull intero territorio. Un Comitato Interministeriale per l indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione è stato istituito a livello del Governo centrale come strumento generale di coordinamento delle politiche di semplificazione a livello nazionale, con il supporto tecnico dell Unità per la Semplificazione e Qualità della Regolazione (vedi di seguito). Il Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri ed è composto dai Ministri della Riforma e dell Innovazione della Pubblica Amministrazione, degli Affari Regionali e delle Autonomie locali, delle Politiche europee, dell Attuazione del Programma di Governo, dell Interno, dell Economia, dello Sviluppo Economico e dal Sottosegretario di Stato della Presidenza del Consiglio dei Ministri. I principali compiti del Comitato sono: preparazione di un Piano d azione per raggiungere gli obiettivi del Governo sui temi della semplificazione; coordinamento delle attività proposte per realizzare gli obiettivi del Piano; esame preventivo delle misure giuridiche per la semplificazione; guida e coordinamento per l amministrazione nazionale sulle questioni concernenti la semplificazione; collaborazione al coordinamento con altri organi governativi e altri livelli di governo. Nel Settembre 2006, nell ambito della Presidenza del Consiglio è stata istituita l Unità per la Semplificazione e la Qualità della Regolazione che fornisce supporto tecnico al Comitato Interministeriale. Tale Unità si avvale di una segreteria tecnica ed è responsabile dell attuazione di un Piano di azione per la Semplificazione (vedi di seguito). L Unità si articola nelle seguenti aree operative : Semplificazione normativa e riduzione del numero di leggi; Misura e riduzione degli oneri burocratici; Semplificazione dell Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR); Monitoraggio e riduzione dei tempi per le procedure; Consultazione con le parti sociali e relazioni con le Regioni e le autorità locali. Controllo, verifica e aggiornamento degli indicatori di qualità della regolazione. Nel marzo 2007 è stato istituito un Tavolo permanente per la semplificazione, composto da alcuni Ministri e alcuni alti rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il Tavolo è la principale sede per definire un accordo sulle questioni di semplificazione fra organi istituzionali e le parti sociali, rappresentato da 20 56

62 tutte le organizzazioni imprenditoriali, i sindacati, le Regioni e le autorità locali mediante i presidenti della Conferenza Stato-Regioni, della Associazione Nazionale dei Comuni italiani (ANCI), dell Unione Nazionale delle Province d Italia (UPI) e dell Unione Nazionale Comuni, Comunità, Enti Montani (UNCEM). Il Governo centrale fornisce supporto alle Regioni con specifiche azioni, con un assistenza tecnica e una formazione mirata, allo scopo di sviluppare politiche di regolazione di alta qualità ai livelli regionali e locali (Box I.3). Tali politiche sono destinate a tutte le Regioni del Paese, ma anche, e in particolare, al Mezzogiorno, attraverso i fondi del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE). L istituzione ha funzioni di coordinamento per la pianificazione e la politica economica nazionale. Il CIPE è incaricato particolarmente di: i) definire le principali linee della politica economica a livello nazionale e dell UE e a livello internazionale; ii) individuare i settori prioritari per lo sviluppo economico del Paese e di coordinare tali priorità con le Regioni, le Province e le autorità locali, di allocare le risorse finanziarie dello Stato mediante programmi istituzionali di sviluppo territoriale; iii) definire le linee guida per le istituzioni pubbliche che hanno funzioni di regolazione dei servizi pubblici

63 Box I.3. Sostegno alle Regioni e Analisi di Impatto della Regolamentazione Dal 2003, il Dipartimento della Funzione Pubblica e il FORMEZ - Centro di formazione studi hanno condotto 16 progetti pilota sull Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) con 12 Regioni in Italia. Alla sperimentazione hanno preso parte più di 140 funzionari, partecipando a gruppi di lavoro regionali e rappresentando, in genere, le Giunte regionali (organi esecutivi). In alcuni casi, come in Veneto, hanno partecipato i rappresentanti del Consigli (organi legislativi). Negli ultimi mesi la sperimentazione ha riguardato la Calabria e la Campania. La seguente tavola le diverse misure intraprese : Regione Misura Settore Piemonte I Sicurezza nella fruizione delle piste da sci in Piemonte Turismo Piemonte II D.D.I.R. Interventi di sostegno alle attività produttive. Industria Il sistema di controllo e artigianato Piemonte III Commercializzazione della stampa quotidiana e periodica Commercio Veneto I Semplificazione della disciplina dell artigianato Artigianato (Legge Regionale 31 dicembre 1987 n. 67 Veneto II Paniere Veneto a prezzo controllato Commercio Emilia Nuove misure per la prevenzione delle malattie trasmissibili Sanità Romagna attraverso gli alimenti (abolizione del libretto sanitario) Umbria I Nuove misure per la raccolta e la coltivazione dei tartufi Agricoltura Umbria II Regolazione della sentieristica regionale e della viabilità minore Viabilità Lazio Disciplina in materia di autorizzazione all apertura e al funziona- Servizi sociali mento di strutture che prestano servizi socio-assistenziali Molise Istituzione di una eco-tassa con fondo incentivante Ambiente Campania I Le nuove procedure di ammissione ed erogazione del finanzia- Attitivtà mento previste dal nuovo DDL sull imprenditoria giovanile in produttive Campania Campania II Regolazione per le procedure inerenti l accesso dei produttori Attività al settore energetico. produttive Calabria Disciplina della raccolta, coltivazione e commercio di tartufi Agricoltura freschi e conservati Abruzzo Commercio su aree pubbliche: deroga di istituire nuovi mercati Commercio e fiere nei giorni domenicali e festivi (art. della l.r. 135/1999) Sardegna Disciplina delle attività turistico - ricreative nell ambito del de- Turismo manio marittimi Sicilia Trasporto navale di rifiuti solidi urbani nelle isole minori Ambiente Il FORMEZ ha pubblicato una valutazione sui progetti pilota a livello regionale. Per ognuna di queste Regioni, i documenti di divulgazione dei risultati contenevano le specificazioni dell AIR, la documentazione tecnica a sostegno dell analisi, un esame delle difficoltà tecniche e organizzative incontrate durante il processo di valutazione ed alcuni elementi per risolvere i problemi metodologici e d implementazione che si sono presentati nella sperimentazione. Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica/FORMEZ (2006), L analisi d impatto della regolamentazione. Le esperienze regionali , Roma

64 A livello regionale e locale esistono altri progetti di formazione per i dipendenti del settore pubblico che operano nei settori legislativi, realizzati dal FORMEZ, quale agenzia del Dipartimento della Funzione Pubblica che fornisce servizi di accompagnamento alla pubblica amministrazione in diversi ambiti di policy, e da altre istituzioni specializzate nel campo della riforma della regolazione. Il FORMEZ ha realizzato ulteriori iniziative, come i progetti Simpliciter, che mirano a introdurre e a rafforzare gli strumenti di semplificazione amministrativa a livello locale. Si tratta di progetti volti a semplificare e ad accelerare le procedure amministrative a livello regionale e locale, al fine di accrescere la trasparenza e la partecipazione pubblica alle attività amministrative e di promuovere attivamente lo sviluppo economico locale e territoriale in tutto il Paese. La finalità principale è quella d integrare i principi di buona qualità della regolazione nelle attività delle istituzioni regionali e locali a cui ora sono devoluti nuovi poteri legislativi e di regolazione. Conseguenze per il bilancio pubblico Le riforme costituzionali del 2001 hanno contribuito a far progredire in modo sostanziale il processo di decentramento. Tali riforme hanno esteso il trasferimento delle funzioni amministrative dal centro alle Regioni, il che ha portato ad un riparto quasi uguale della spesa pubblica totale tra il livello centrale di Governo e i livelli regionali (rispettivamente il 53% e il 47%)4. Secondo l articolo 119 della Costituzione, tre principali aspetti definiscono la struttura del nuovo sistema di finanziamento dei governi subcentrali: risorse ordinarie. La struttura di finanziamento è basata sul principio fondamentale dell autonomia fiscale. I Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni hanno la facoltà di introdurre tasse all interno del proprio territorio (le Regioni hanno potere legislativo, mentre per le autorità locali tale potere si limita alle norme di attuazione delle leggi regionali o centrali). I trasferimenti perequativi definiti dalla legge centrale, dovrebbero essere allocati alle Regioni secondo la loro capacità fiscale. L uso del fondo perequativo non è vincolato da specifiche finalità di spesa; risorse aggiuntive. Lo Stato può stanziare risorse aggiuntive o intraprendere azioni straordinarie a favore di alcuni Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni, al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione sociale e rimuovere le disparità economiche e sociali; prestiti per finanziare le spese d investimento. I Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni hanno un loro patrimonio stabilito dalla legge centrale. Essi possono indebitarsi solo per finanziare spese d investimento e non spese correnti. La legge prevede un limite al livello dell indebitamento locale, che non deve superare il 25%. Inoltre, non è possibile alcuna garanzia dello Stato sui prestiti contratti a livello locale. 4 OECD (2005), OECD Economic Surveys: Italy, Paris, p

65 Con il processo di decentramento dei poteri e l applicazione del principio di sussidiarietà, la maggior parte dei servizi forniti ai cittadini sono stati devoluti a livello regionale e locale. Tuttavia, non ci sono risorse finanziarie specifiche allocate nei bilanci regionali che siano collegate all esercizio delle competenze di regolazione. L assenza di fondi specifici è un aspetto del problema dovuto alla restrizione di risorse da cui derivano difficoltà ricorrenti per la fornitura di servizi, per le attività e i mezzi disponibili da parte dell istituzione interessata. Dato che la maggior parte dei servizi è fornita a livello locale, emergono nuove sfide per le Regioni: la ricerca di nuovi e migliori incentivi economici per migliorare l efficienza della prestazione di servizi, l integrazione di meccanismi per semplificare le procedure a vantaggio dell attività economica e l introduzione della concorrenza in alcuni settori chiave a livello subnazionale. Politica e gestione della regolazione Politica della regolazione: contenuto e obiettivi principali Gli emendamenti introdotti dalla Costituzione, con la Legge Costituzionale n. 3 del 2001, prevedono il trasferimento delle competenze legislative e di regolazione dallo Stato alle Regioni in varie materie. In generale, le Regioni hanno incrementato i loro poteri legislativi a seguito dell aumento delle materie di competenza concorrente. Esse hanno anche rafforzato i loro poteri per le materie che non sono più di competenza dello Stato. In alcuni casi, tuttavia, sussistono interrogativi sulla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, specie nelle materie in cui le Regioni non hanno adottato una legislazione regionale e per le quali la legislazione nazionale continua a definire, per inferenza, il sistema regolativo. Inoltre, la mancanza di un potere esplicito per le Regioni di adottare strumenti legislativi, quali i decreti legge, aumenta le tensioni fra Stato e Regioni, dato che non è stato chiaramente definito quale livello dovrebbe intervenire in caso di situazioni urgenti o di pericolo. In un contesto amministrativo, istituzionale e regolamentare in mutamento, gli emendamenti hanno avuto notevoli conseguenze per l assetto istituzionale della politica della regolazione e per la valutazione e l analisi della qualità della regolazione. Con il profondo cambiamento del sistema regolativo e la nuova ripartizione dei poteri, è urgente accrescere la consapevolezza dei decisori e degli amministratori in materia di politiche e di strumenti di semplificazione. Negli ultimi anni, benché la produzione di leggi regionali abbia registrato un calo nella maggior parte delle Regioni (Tavola I.1), principalmente a causa di ostacoli tecnici e politici, la promulgazione delle leggi e delle regolazioni rimane una delle responsabilità essenziali delle Regioni

66 Tavola I.1 Numero di leggi promulgate dalle Regioni ( ) Regione Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Toscana Umbria Veneto Totale Fonte: Data base dei siti Internet dei Consigli regionali menzionati dal Comitato per la Qualità e la fattibilità delle leggi (2006), Secondo Rapporto sulla qualità della legislazione regionale calabrese, Consiglio Regionale della Calabria, Reggio Calabria. Fino ad oggi, tale trasformazione non ha condotto ad un esplicito obbligo prescrittivo di applicazione dei principi di alta qualità della regolazione a livello regionale. Tuttavia, la maggior parte delle Regioni hanno spontaneamente introdotto alcuni strumenti e meccanismi di qualità della regolazione, quali misure di semplificazione amministrativa, l Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) e procedure formali e diffuse per il drafting delle proposte di legge (Box I.4)

67 Box I.4 I poteri regionali regolamentari secondo gli Statuti regionali Da quando i poteri legislativi delle Regioni sono stati rafforzati dalle riforme costituzionali del 2001, diverse Regioni hanno adottato Statuti volti a definire i principi di organizzazione e di funzionamento. La Toscana, l Emilia Romagna, la Calabria, il Lazio, le Marche, il Piemonte, la Puglia, l Umbria, l Abruzzo e la Liguria hanno già adottato i loro Statuti regionali nell ambito della riforma costituzionale. Conformemente all articolo 123 della Costituzione italiana, Ciascuna Regione ha uno Statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento». La legge costituzionale n.1 del 1999 prevede che le Regioni approvino in modo autonomo i loro Statuti senza il controllo del Parlamento. Solo il Governo centrale ha la facoltà di presentare un ricorso davanti alla Corte Costituzionale sullo Statuto regionale secondo i termini della Decisione n. 2/2004. Nella Costituzione, i poteri di regolazione non sono assegnati in modo esplicito né al Consiglio né alla Giunta regionale. La facoltà di esercitare il potere di regolazione, di conseguenza, è chiarita solo mediante l adozione dello Statuto regionale. Nei casi in cui lo Statuto non è ancora attuato, i poteri di regolazione sono esercitati dalla Giunta e dal Consiglio secondo le vecchie procedure. In diverse Regioni, gli Statuti definiscono i principi per istituire alcune strutture responsabili della qualità e la fattibilità delle leggi e della regolamentazione in genere. Secondo i termini dell articolo 123 della Costituzione, «lo Statuto regola l esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali». Alcuni Statuti regionali fanno riferimento alla necessità di una regolazione di qualità e all integrazione dell uso di strumenti di regolazione nel processo di elaborazione legislativa. Ma l esaustività e il campo di applicazione di tale approccio varia da regione a regione. Lo Statuto dell Emilia Romagna, per esempio, fa riferimento nell articolo 53 a procedure, modalità e strumenti per la valutazione preventiva della qualità e dell impatto delle leggi e al monitoraggio sugli effetti e sui risultati conseguiti nella loro applicazione. La Regione Calabria ha recepito la necessità di consultazione pubblica durante il processo di elaborazione legislativa (art. 4) per garantire la partecipazione pubblica. L Articolo 61 dello Statuto dell Umbria dispone che la Regione assicura la qualità dei testi normativi, adottando strumenti adeguati per l analisi di impatto, per la loro progettazione e fattibilità». Tenendo conto dell importanza della qualità della regolazione, il Parlamento italiano ha anche istituito meccanismi volti a promuovere la politica di regolazione a diversi livelli di governo. L Osservatorio sulla Legislazione è una struttura della Camera dei Deputati che contribuisce all attività di documentazione. Oltre a svolgere un ruolo di sostegno tecnico a favore del Comitato per la Legislazione, l Osservatorio è incaricato dei seguenti compiti: analisi delle tendenze della legislazione basata su una raccolta informatizzata di dati e precedenti giurisprudenziali, di statistiche e ricerche sull attività giuridica, al fine di monitorare le tendenze della produzione legislativa a livello nazionale. Per conseguire tali obiettivi, l Osservatorio è responsabile delle seguenti pubblicazioni: i Rapporti annuali sullo stato della legislazione, promossi dal Comitato per la Legislazione, che raccolgono tutti i dati concernenti l attività legislativa (Box I.5)

68 gli Appunti del Comitato, pubblicati ogni quattro mesi, su specifici aspetti della legislazione. predisposizione di manuali quali il Manuale per la Legislazione; Relazioni interistituzionali per la qualità della regolazione. L Osservatorio cura le relazioni interistituzionali sulle diverse problematiche affrontate dalle Regioni inerenti la qualità della regolazione e le tecniche legislative. Inoltre, organizza seminari e convegni su tali questioni. Box I.5. Rapporti annuali sullo stato della legislazione Dal 1998, l Osservatorio sulla Legislazione della Camera dei Deputati, pubblica ogni anno e in stretto coordinamento e collaborazione con gli uffici legislativi dei Consigli regionali, un Rapporto sullo stato della legislazione, che contiene tutti i dati concernenti l attività legislativa delle Regioni e del Governo centrale. Il Rapporto analizza le sinergie e la dinamica di diversi livelli di produzione legislativa (legislazione proposta dai Consigli, attività normativa e di regolazione delle Giunte, legislazione UE). I rapporti sono preparati in stretto coordinamento con gli uffici legislativi dei Consigli regionali, con l Osservatorio sulle fonti dell Università di Firenze e con l Istituto degli studi sui sistemi regionali, federali e sulle autonomie del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR). Inoltre, l Osservatorio sul federalismo e i processi governativi ha partecipato al rapporto del La pubblicazione di tali rapporti coincide con la crescente necessità di un quadro completo dell attività legislativa dei diversi livelli di produzione normativa, Stato, Regioni, Unione europea, che tenga conto della natura intersettoriale e interterritoriale della produzione legislativa. Tutti i rapporti contengono una nota di sintesi che fornisce una visione globale del fenomeno legislativo nell assetto italiano. L argomento trattato dalla nota di sintesi varia secondo le esigenze, ma si prefigge l obiettivo di evidenziare le diverse interconnessioni della produzione normativa fra i livelli di governo. Le successive parti del rapporto si concentrano sulle tendenze e le sfide dell attività legislativa nelle Regioni, sulla giurisprudenza costituzionale nei rapporti fra Stato e Regioni, sui dati e sulle tendenze della produzione legislativa nazionale, sulle tendenze della legislazione dell UE e sulla comparazione della produzione legislativa internazionale. impatto della politica di regolazione nazionale sulle Regioni e sui livelli locali di Governo Dagli anni novanta, la politica di regolazione e le misure di semplificazione hanno svolto un ruolo fondamentale nella modernizzazione dell amministrazione italiana. Durante gli anni 90, l Italia ha lanciato un programma di semplificazione della regolazione molto esteso. La Legge n.241 del 1990 in materia di procedimento amministrativo si è concentrata sul miglioramento della struttura di ogni procedura riducendo i provvedimenti e i meccanismi amministrativi che limitano la facoltà dell amministrazione di ritardare o vietare l azione (p.es. con la regola del silenzio assenso, l autocertificazione, la sostituzione di concessioni e autorizzazioni con dichiarazioni alla pubblica amministrazione). La legge sopra menzionata integra la semplificazione con disposizioni fondamentali sui diritti dei cittadini e sui meccanismi di responsabilità

69 Con la XIII Legislatura ( ), la politica di regolazione è stata integrata in modo organico nella pubblica amministrazione. Gli sforzi di semplificazione e l aggiornamento delle regolamentazioni sono stati inclusi in un sistema regolativo migliore. Per realizzare gli obiettivi di migliore qualità della regolazione, si prevede che siano usati a livello nazionale nuovi strumenti e meccanismi, quali la semplificazione delle procedure, l AIR e la valutazione ex post, ecc.. Inoltre, sono predisposte leggi annuali di semplificazione per definire un assetto organico di semplificazione delle procedure che interessano la vita dei cittadini e le imprese. L approccio in materia di regolazione adottato dal Governo italiano è articolato secondo due principali linee: semplificazione dell ordinamento normativo. Il contesto normativo italiano è complesso e richiede un azione articolata per renderlo più comprensibile, trasparente e chiaro. Le diverse leggi sulla semplificazione hanno introdotto una completa revisione del corpus legislativo che ha condotto all abrogazione di un gran numero di leggi. Tale riassetto era finalizzato a contribuire alla piena realizzazione del processo di codificazione. semplificazione amministrativa. Diversi sforzi sono stati compiuti per ridurre l onere delle procedure amministrative per i cittadini e le imprese. Nel 2003, per esempio, procedure che riguardavano le attività imprenditoriali, ma anche il funzionamento interno dell amministrazione, sono state riviste e semplificate. Oltre 5 milioni di persone hanno beneficiato degli sportelli unici. Il tempo stimato per avviare un attività produttiva è stato ridotto da 11 a 5 giorni e il costo per le imprese è diminuito da 1150 a Un interessante innovazione istituzionale è stata introdotta dalla legge n. 246 del 2005 (Legge sulla Semplificazione e Riassetto normativo per l anno 2005), che ha modificato l art. 20 della legge 59 del 1997 (Bassanini I). Secondo tale normativa, il Governo, le Regioni e le Province autonome, nell ambito dei lavori della Conferenza Unificata e in base al principio di mutua cooperazione, devono concludere accordi e intese6 con l obiettivo di migliorare la qualità delle diverse leggi e regolamentazioni. Gli accordi devono: favorire il coordinamento nell esercizio delle rispettive competenze normative e svolgere attività di interesse comune in tema di semplificazione, riassetto normativo e di qualità della regolazione; definire principi, criteri, metodi e strumenti omogenei per migliorare la qualità della regolazione statale e regionale, in armonia con i principi generali stabiliti dalla legge n. 246/2005 e dalle leggi annuali di semplificazione e di riassetto normativo, con specifico riguardo ai processi di semplificazione, di riassetto e codificazione, di analisi e verifica dell impatto della regolazione e di consultazione; 5 Dipartimento della Funzione Pubblica. 6 Secondo la Legge n. 287/

70 concordare forme e modalità omogenee di analisi e verifica dell impatto della regolazione e di forme di consultazione con le organizzazioni imprenditoriali per emanazione di provvedimenti statali e regionali; valutare, con l ausilio istruttorio dei gruppi di lavoro già esistenti tra Regioni, la configurazione di modelli procedimentali omogenei sul territorio nazionale per specifiche attività private e valorizzare le attività dirette all armonizzazione delle normative regionali. La Legge 246/2005 consolida, inoltre, l uso dell AIR e di altri strumenti. L articolo 14 della suddetta legge definisce un nuovo assetto per l uso di questo strumento di regolazione, prescrivendo la necessità di una «valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative». A seguito della promulgazione di tale legge, alcune Regioni hanno introdotto l uso della AIR con legge regionale (Piemonte e Basilicata) mentre altre hanno promosso alcune applicazioni operative per verificarne l uso in termini realistici. Le disposizioni previste dal Governo nel sono intese ad integrare un ampio programma di semplificazione volto a ridurre i costi che gravano sulle imprese e che hanno un impatto diretto sulla competitività del sistema economico italiano. Tali costi (principalmente riconducibili alla gestione del personale, alle tasse e alla conformità con le regolazioni ambientali e sociali) ammontano a 5,7 miliardi di euro8. Le Regioni e le autorità locali sono state invitate a partecipare al suddetto programma dato che svolgono un ruolo importante nell imporre regolazioni alle imprese e ai cittadini. Dopo gli emendamenti al Titolo V della Costituzione, la semplificazione amministrativa e la qualità della regolazione, strumenti importanti per aumentare la competitività del Paese, sono comprese nelle iniziative autonome delle Regioni. Ciò è di particolare interesse per settori quali l industria, il commercio al dettaglio, l artigianato, il turismo e l agricoltura, che fanno parte delle materie di legislazione esclusiva regionale. In particolare, la semplificazione delle procedure amministrative è parte della politica regionale; le Regioni devono scegliere il modo di regolare le procedure nei settori nei quali hanno potestà legislativa ed amministrativa, ma le norme di principio nazionali rimangono valide quando si tratta di attività che ricadono in materie a legislazione concorrente. 7 Dipartimento della Funzione Pubblica (2006), Linee programmatiche d indirizzo. Audizione per il ministro per le Riforme e le Innovazioni nella pubblica amministrazione in Dipartimento della Funzione Pubblica Funzione Pubblica, Rivista Quadrimestrale, Anno XII, No. 2, pp FORMEZ e Fondazione Rosellini, Pubblica amministrazione e imprese: radiografia in chiaroscuro, Roma,

71 Box I.6. Impatto delle strategie e delle politiche di semplificazione a livello regionale Il FORMEZ e l Osservatorio Legislativo Regionale (OLI) hanno realizzato nel 2005 una ricerca per offrire una riflessione sistematica sullo status regionale della semplificazione amministrativa, secondo le principali linee definite nella legge sul procedimento amministrativo del 1990 (L. n. 241/1990) e nei diversi regolamenti di attuazione nonché negli emendamenti costituzionali del 2001 e la novella del I risultati della ricerca hanno mostrato che oggi le Regioni sono più interessate all introduzione e all attuazione delle pratiche di semplificazione amministrativa e delle politiche di regolazione di buona qualità rispetto al passato. I risultati sono tuttavia contradittori. Una piena applicazione delle misure di semplificazione che tengono conto dell assetto definito nella Legge 241/1990 e delle successive leggi di semplificazione a livello nazionale non è stata ancora realizzata dalle Regioni e dagli enti locali. Ciò è soprattutto ascrivibile a problemi di applicazione, all incompatibilità degli strumenti normativi esistenti e a un complesso assetto legislativo di attuazione. Ma le soluzioni proposte dalle leggi nazionali sono state sostituite, in alcuni casi, da proposte innovative a livello regionale che sono più efficaci rispetto alle soluzioni suggerite a livello centrale. Successivamente all emanazione della L. 241/90, dieci Regioni hanno adottato una propria legge sul procedimento amministrativo, e l istituto nei cui confronti si è maggiormente soffermata l attenzione del legislatore regionale è stata proprio la Conferenza di Servizi. La Conferenza di Servizi è stata istituita dalla suddetta legge quale strumento di accelerazione e di semplificazione di procedimenti amministrativi caratterizzati da particolare complessità in quanto implicano una valutazione contestuale di diversi interessi pubblici di competenza di distinte amministrazioni. Si tratta di un istituto centrale della semplificazione del procedimento amministrativo che consente il coordinamento di interessi diversi tra le amministrazioni coinvolte. Molte Regioni non sono riuscite ad adottare una disciplina specifica dell istituto all interno del proprio ordinamento, ma hanno disciplinato l istituto della Conferenza di Servizi mediante leggi regionali di settore. Fonte: FORMEZ, La semplificazione tra Stato, Regioni ed autonomie locali. Il caso della legge 241, Roma, Nel settembre 2006 il Governo ha approvato una proposta di legge presentata dal Ministero per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione volta a introdurre un maggior numero di misure di semplificazione per i cittadini e le imprese e a facilitare le loro relazioni con l amministrazione pubblica. La proposta modifica alcuni articoli della legge sul procedimento amministrativo n. 241/1990, per ridurre i tempi delle procedure amministrative, per fornire elementi di certezza e chiarezza sui tempi dell amministrazione per rispondere alle richieste dei cittadini e delle imprese, per risarcire i danni subiti dai cittadini e dalle imprese nel caso in cui i tempi amministrativi esigibili non sono rispettati, per aumentare la trasparenza delle procedure amministrative e per una migliore applicazione delle tecniche di e-government per la semplificazione amministrativa. Il 31 marzo 2007, il Governo ha presentato un Piano d Azione sulla Semplificazione (Box I.7) sostenuto dal Comitato Interministeriale per la Semplificazione, che fissa specifici obiettivi per ridurre gli adempimenti burocratici in Italia: in particolare, la riduzione del 25% degli oneri amministrativi che derivano dalla legislazio

72 ne nazionale entro il Il Piano sarà realizzato in accordo e attraverso la consultazione delle Regioni, delle autorità locali e delle diverse organizzazioni sociali ed economiche, ecc. Per le diverse azioni previste si definiscono in maniera chiara obiettivi, risultati, tempi e responsabilità. Il Piano potrà aiutare il Governo a perseguire le azioni intraprese non solo in materia di semplificazione, ma anche per il riassetto normativo e la qualità della regolazione. Fra le aree di interesse sono state identificate: la semplificazione normativa, la codificazione, l AIR, la riduzione degli oneri per le imprese, la riduzione e la certezza dei tempi delle procedure amministrative. Box I.7. Piano d Azione sulla Semplificazione Le principali iniziative proposte dal Piano sono le seguenti: semplificazione normativa e riduzione del numero di leggi; misure volte a migliorare la qualità delle proposte legislative del Governo, compresa l AIR in versione semplificata; azioni a favore della semplificazione amministrativa, con particolare riferimento a misure settoriali, tra cui: comunicazione unica per la nascita dell impresa abolizione e semplificazione degli adempimenti amministrativi per i nuovi impianti produttivi comunicazione unica per il cittadino semplificazione e reingegnerizzazione dei processi amministrativi per gli immigrati introduzione di un programma per misurare gli oneri derivanti da obblighi informativi; riduzione dei termini procedimentali; un ampio programma per una regolazione di alta qualità a livello regionale da realizzarsi mediante l accordo Stato - Regioni - Autorità locali, basato sui principi e gli strumenti di semplificazione legislativa e amministrativa e su un comune obiettivo di riduzione degli adempimenti burocratici. Coordinamento orizzontale e verticale della regolazione Meccanismi di coordinamento fra livelli nazionali, regionali e locali Il Governo centrale e le Regioni cooperano per l implementazione delle buone pratiche per la qualità della regolazione, applicando numerosi strumenti che vanno dall obbligo di condividere le informazioni ad accordi più formali. Le relazioni amministrative e normative comprendono proposte, richieste di parere, convenzioni, consultazioni, ecc. La ripartizione dei poteri e delle funzioni che risale alla riforma costituzionale del 2001 è stata accompagnata dall introduzione delle Conferenze sopra menzionate come principali strumenti di governance per consentire la partecipazione delle Regioni e delle autorità locali. Questo tipo di strumento è anche utilizzato in altri Paesi OCSE per rafforzare il coordinamento fra i livelli di governo (Box I.8)

73 La Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza unificata costituiscono assetti istituzionali volti a integrare gli strumenti di semplificazione amministrativa a tutti i livelli di governo. Si è infatti costituito un Tavolo ad hoc per definire e mettere in atto un accordo di cooperazione e per attuare i diversi passi da intraprendere. Il 29 marzo 2007, le Regioni italiane, nell ambito della Conferenza Unificata, hanno firmato un Accordo sulla semplificazione normativa con il Governo nazionale. Il documento adottato definisce i principi comuni per il miglioramento della qualità e della trasparenza del sistema normativo, al fine di uniformare le tecniche legislative mediante un costante dialogo fra Stato, Regioni e Province. L accordo prevede che lo Stato, le Regioni e le autorità locali si impegnino ad applicare nella rispettiva attività di produzione normativa, strumenti di valutazione preventiva, quali l analisi dell impatto della regolazione, gli studi di fattibilità e le clausole di valutazione ex post. Le parti hanno anche convenuto di migliorare la comunicazione sulle questioni legislative fra i livelli di Governo e di rendere i testi normativi di facile accessibilità per i cittadini. Inoltre, esse assicurano adeguate forme di consultazione con le parti sociali, le associazioni di categoria e dei consumatori per i provvedimenti normativi di maggiore impatto per i cittadini e le imprese. Al fine di garantire una migliore conoscenza delle azioni normative, esse hanno convenuto di creare specifiche basi di dati gestite d intesa fra il Parlamento e i Consigli Regionali e hanno deciso di unificare le linee guida e i manuali regionali e nazionali per la redazione legislativa. Altri canali di cooperazione fra Stato e Regioni nascono dall attività di controllo e dai giudizi di responsabilità (accountability) della Corte dei Conte e della Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. La Corte dei Conti può eseguire un controllo finanziario su un qualsiasi organo amministrativo locale e renderne conto nel suo rapporto annuale. La Corte Costituzionale ha chiarito in modo esplicito che il controllo della Corte dei Conti non interferisce con l autonomia delle Regioni, ma assicura il rispetto degli equilibri di bilancio fra i livelli locali di Governo e una corretta gestione finanziaria

74 Box I.8. Istituzionalizzare il coordinamento intergovernativo fra lo Stato e le Regioni nei Paesi OCSE Il Canada si avvale di una serie di intese istituzionali per la gestione dei rapporti fra il livello federale e quello provinciale. Le Riunioni dei Primi Ministri sono fondamentali per tali intese. Esse sono convocate dal Primo Ministro secondo le esigenze che emergono e non sono dettate da un calendario predeterminato. Le Riunioni sono la sede per promuovere la cooperazione intergiurisdizionale. Un sostanziale numero di accordi intergovernativi è stato stipulato durante queste Riunioni e la maggior parte degli accordi riguarda l armonizzazione della regolazione e la cooperazione. In Svizzera, esistono numerose sedi per facilitare il dialogo fra autorità federali e cantonali (e anche comunali) che consentono di discutere le proposte delle autorità cantonali e di trasmetterle alle autorità federali. Le più importanti sono le seguenti: a) le Conferenze dei Direttori cantonali, composte dai direttori di 26 cantoni in 13 settori d intervento pubblico, che svolgono due funzioni : i) il coordinamento fra cantoni e ii) il coordinamento fra autorità cantonali e federali. Anche se ufficialmente tali riunioni sono condotte dai governi cantonali, i membri importanti del Consiglio Federale e i pubblici ufficiali federali di alto livello sono invitati a tali riunioni. Le autorità federali presentano piani e proposte di nuovi atti che sono discussi con i ministri dei cantoni. I ministri cantonali presentano a loro volta proposte e richieste e segnalano problemi nelle relazioni cantonali-federali; b) la Conferenza dei Governi cantonali, creata nel 1993, svolge funzioni di coordinamento fra i cantoni e cura gli interessi cantonali per le materie che non sono comprese nei 13 settori d intervento pubblico delle conferenze dei ministri cantonali e della conferenza dei cancellieri cantonali. La Conferenza dei governi cantonali discute quindi dei problemi di rilevanza globale, dei problemi di estrema rilevanza (principalmente di problemi di natura intersettoriale) e di quei problemi che vanno al di là di un singolo settore d intervento pubblico (p.es. la politica estera riguardo alla integrazione europea); c) il Dialogo Federale, è la sede in cui la delegazione del Consiglio Federale e una delegazione della Conferenza dei governi cantonali discutono due volte all anno di argomenti e di progetti di rilevanza globale; d) La Conferenza Tripartita sulle Agglomerazioni riunisce i rappresentanti a livello federale, cantonale e comunale. Essa svolge funzioni di semplificazione degli interventi dei poteri pubblici per le aree metropolitane e i centri urbani svizzeri. L Autorità Garante della Concorrenza ha esteso sempre più le proprie indagini agli abusi di mercato derivanti da misure di regolazione e da prassi dei governi locali. L Autorità ha esaminato diversi settori che sono regolati da un assetto normativo restrittivo per la concorrenza, che deriva principalmente dalla produzione di leggi e di regolamenti a livello subnazionale. L Autorità ha prescritto che «in futuro, le Regioni e le autorità locali dovranno partecipare a un quadro legislativo coordinato e non frammentato, in modo tale che le riforme diventino più incisive e facilitino l emergere di un ambiente più competitivo, con significativi benefici in termini di crescita economica e di creazione di posti di lavoro9». 9 Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Relazione annuale sull attività svolta, Roma, 2005, p

75 Riguardo alla cooperazione orizzontale, l Osservatorio Legislativo Interregionale (OLI) è stato istituito nel 1979 come strumento di scambio e di formazione per il personale di tutti gli uffici legislativi dei Consigli Regionali e delle Giunte (Box I.9). L OLI è dotato di un Segretariato permanente presso la Regione Toscana e organizza riunioni periodiche durante le quali, con un programma specifico, vengono esaminate e discusse questioni di specifico interesse per le Regioni, quali ad es. la nuova legislazione, problemi specifici derivanti da importanti prospettive di evoluzione delle attività regionali, sentenze della Corte Costituzionale, comunicazioni e direttive dell UE che riguardano le Regioni, ecc. I membri della Camera dei Deputati, del Senato, del Governo centrale, delle università e degli istituti di ricerca sono generalmente invitati a partecipare ai dibattiti. Box I.9. L Osservatorio Legislativo Interregionale: funzioni, gruppi di lavoro e pubblicazioni L Osservatorio Legislativo interregionale (OLI) è un forum di discussione e di scambio di esperienze, ma è anche una sede di continua formazione per coloro che partecipano alle riunioni periodiche. Le funzioni dell OLI sono: i) fornire nuove informazioni sullo stato e sulle prospettive delle tendenze legislative ; ii) incoraggiare una migliore comprensione dell attività legislativa e della qualità del processo decisionale; iii) sviluppare una metodologia per seguire l evoluzione della legislazione. L istituzione si avvale di diversi gruppi di lavoro che producono diversi materiali di ricerca e che organizzano seminari nazionali su argomenti tecnici relativi alla redazione legislativa. I gruppi di lavoro curano i seguenti aspetti : semplificazione; attuazione degli statuti regionali; elaborazione del Rapporto annuale sulla legislazione; fattibilità e implementazione delle leggi ; elaborazione di formule standardizzate delle disposizioni normative di uso ricorrente nella legislazione regionale. emendamenti al Titolo V della Costituzione. Nel 2002 l Osservatorio ha pubblicato un Manuale di Tecnica Legislativa che contiene regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi. Alcune Regioni usano il manuale come strumento di riferimento per armonizzare le prassi in materia di redazione legislativa. La Conferenza dei Presidenti delle Assemblee regionali e delle Province Autonome ha firmato un accordo per promuovere il coordinamento permanente dei sistemi informativi che riguardano la legislazione dello Stato e delle Regioni. Dal 1991 l organo, incaricato di portare avanti tale progetto, contribuisce allo sviluppo di un sistema d informazione a sostegno dell attività legislativa e contribuisce allo scambio di norme di comunicazione e di esperienze fra le Regioni e il Governo centrale. Un risultato concreto di tale iniziativa è stata la creazione di una banca dati sulle leggi regionali, un progetto avviato nel 1996 a seguito di un accordo concluso tra i diversi Presidenti regionali e le diverse istituzioni interessate

76 Nell aprile 2003, dopo un lungo processo di elaborazione, realizzato attraverso diversi accordi, è stato creato il portale Normeinrete (NIR) che offre un quadro completo della legislazione italiana a diversi livelli di governo, al fine di accrescere la trasparenza e l accessibilità per il pubblico. Il portale offre una visione generale maggiormente decentrata della produzione legislativa nel Paese. La dimensione sovranazionale: l impatto dell Unione Europea sulla regolazione regionale e locale Gli emendamenti alla Costituzione del 2001 hanno anche modificato i rapporti delle Regioni con l Unione Europea. L articolo 117, comma 5 della Costituzione dispone che le Regioni [...] nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all attuazione e all esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell Unione europea nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato». In particolare, i rappresentanti delle Regioni partecipano alle attività di diversi gruppi di lavoro e comitati dell UE, in accordo con il Ministero degli Affari Esteri e con le risoluzioni decise nell ambito della Conferenza Stato-Regioni. Per migliorare i sistemi di coordinamento con l UE, l Italia ha stabilito un meccanismo ufficiale per recepire le direttive dell UE. La legge n. 86 del 1989 (legge La Pergola) ha introdotto alcuni principi di orientamento sulle modalità con cui le Regioni possono partecipare al processo di regolazione dell UE e all attuazione delle direttive UE con riguardo al loro potere legislativo sia esclusivo che concorrente. Tale procedura ha aiutato l Italia a compensare i suoi ritardi passati nell attuazione della legislazione europea, ritardi ascrivibili alla lentezza delle procedure legislative. Oggi, le procedure di esecuzione e di attuazione degli impegni dello Stato, delle Regioni e delle autorità locali sono disciplinate dalla Legge n.11 del 4 febbraio Il meccanismo principale è rappresentato dalla legge regionale. In particolare, tale meccanismo è attuato da leggi singolari e specifiche che recepiscono le direttive comunitarie. Tale legge ha anche previsto di istituire un Comitato Interministeriale per gli Affari Comunitari Europei (CIACE) incaricato di raggiungere posizioni comuni all interno della pubblica amministrazione italiana sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. Le Regioni possono chiedere di partecipare direttamente a tale Comitato, devono essere informate di ogni regolamento UE che potrebbe interessarle e possono contribuire con i loro commenti a consolidare la posizione italiana. Se la regolazione proposta riguarda una materia di esclusiva competenza della Regione, il Governo deve riunire la Conferenza Stato-Regioni per trovare una posizione comune che sarà sottoposta al Consiglio dei Ministri dell UE. 10 Norme generali sulla partecipazione dell Italia al processo normative dell Unione Europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari, Legge n. 11 del 4 Febbraio

77 APPENDICE I.1 - Il potere legislativo statale e regionale in Italia La Costituzione italiana, all articolo 117, individua le diverse materie soggette alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e delle Regioni. Le Regioni hanno potestà legislativa esclusiva (cd. residuale) in tutte le materie non menzionate dall articolo 117. Il seguente elenco fornisce una sintesi della ripartizione del potere legislativo nel contesto italiano: Potestà legislativa esclusiva dello Stato Politica estera e rapporti internazionali dello Stato con l'unione Europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'unione Europea Potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni Rapporti internazionali e con l'unione europea delle Regioni Immigrazione Rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose Difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi Moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza;sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie Organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali Ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale Cittadinanza, stato civile e anagrafi Giurisdizione e norme processuali;ordinamento civile e penale;giustizia amministrativa Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale Commercio con l'estero Tutela e sicurezza del lavoro Istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale Professioni Ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi Tutela della salute Alimentazione Ordinamento sportivo Protezione civile Governo del territorio 37 72

78 Potestà legislativa esclusiva dello Stato Norme generali sull'istruzione Previdenza sociale Legislazione elettorale, organi di Governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane Dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale Pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno Tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali Potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni Porti e aeroporti civili Grandi reti di trasporto e di navigazione Ordinamento della comunicazione Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia Previdenza complementare e integrativa Armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario Valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali Casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale Enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale 38 73

79 PARTE II. LA CAPACITÀ DI PRODURRE UNA REGOLAZIONE DI ALTA QUALITÀ NELLE REGIONI ITALIANE L Italia Paese membro del G7 e membro fondatore dell Unione europea - presenta un PIL pro capite prossimo alla media europea. Tuttavia, la sua crescita economica è stata inferiore alla media della zona euro, con un basso tasso di crescita della produttività totale dei fattori (OECD, 2005). Lo sviluppo economico dell Italia è stato tradizionalmente caratterizzato da notevoli disparità regionali, in particolare tra il Centro-Nord e il Sud del Paese. Oggi, l Italia si contraddistingue tra i Paesi dell OCSE come uno dei casi più evidenti di dualismo geografico: il PIL pro capite delle Regioni meridionali è inferiore di circa la metà rispetto a quello registrato dalle Regioni del Nord (Figura II.1) Figura II.1. PIL pro capite nelle Regioni italiane, Fonte: OECD (2007), OECD Regions at a Glance, Paris; OECD (2005), OECD in Figures, Paris Si riscontrano anche disparità nel percorso economico che il Paese ha seguito: nel Nord, un processo di crescente industrializzazione negli anni 50 e 60 è stato in seguito compensato dall espansione del settore dei servizi, mentre le Regioni del Sud hanno registrato una rapida crescita economica solo a partire dagli anni 60. La cre

80 scita è stata spesso sostenuta dall intervento statale a livello nazionale che è diminuito negli ultimi decenni. Le attività economiche sono prevalentemente concentrate nel settore dei servizi (Figura II.2), anche se questa tendenza varia a seconda dalle Regioni (Figure 1.1, 2.1 e 3.1). Figura II.2. Occupazione per settore in Italia, 2003 Agricoltura 3% Industria 34% Servizi 63% Fonte : OECD (2007), OECD Regions at a Glance, Paris L Italia è stato uno dei pochi Paesi dell OCSE che ha beneficiato di una forte crescita dell occupazione a partire dal 2000, tale che il tasso di disoccupazione nazionale è calato in maniera consistente. Tuttavia, le disparità regionali in materia occupazionale sono ancora gravi. Le Regioni del Nord Italia sono tra le più prospere d Europa, vicine a una situazione di pieno impiego, mentre le Regioni meridionali fanno fronte ad un alta disoccupazione, con tassi che superano quattro o addirittura cinque volte le percentuali del Centro o del Nord (Figura II.3). Questa struttura dualistica si pone al centro delle sfide della governance pubblica in Italia, poiché essa esige che siano formulati obiettivi di politica che rispettino le diversità del Paese e che offrano al tempo stesso migliori opportunità a tutti i cittadini. I capitoli successivi del presente Rapporto riguardano le capacità di produrre una regolazione di alta qualità e l uso degli strumenti di regolazione in quattro Regioni italiane: Veneto, Calabria, Campania e Toscana. L analisi presentata è ispirata agli esami OCSE sulla riforma della regolazione, che curano in particolare la questione della capacità governativa di assicurare una regolazione di alta qualità. Fino ad oggi, tali esami sono stati condotti a livello nazionale in 23 Paesi, tra cui l Italia. La struttura analitica degli Esami OCSE fornisce elementi di comparabilità nonché uno schema per il presente studio, sebbene sia stata adeguata allo specifico campo d applicazione dei poteri di regolazione devoluti in Italia dallo Stato alle Regioni

81 Figura II.3. Disoccupazione per Regione, Fonte: OECD (2007), OECD Regions at a Glance, Paris e OECD (2005), OECD in Figures, Paris Inoltre, una delle questioni fondamentali per l Italia riguarda la capacità di assicurare la qualità della regolazione e di migliorare la concorrenza nella fornitura di servizi a livello locale. Per tale motivo, la ricerca è stata completata dall analisi di un particolare settore economico in ogni Regione esaminata. Il Veneto e la Calabria hanno scelto il settore del commercio al dettaglio mentre la Campania ha scelto quello dei trasporti regionali di passeggeri. L analisi settoriale mira a fornire indicazioni sull impatto economico degli assetti di regolazione in uno specifico settore, al fine di ampliare il quadro di riferimento con elementi di dettaglio. La mappa che segue indica la posizione geografica delle Regioni esaminate. Le due Regioni meridionali sono vicine e sono situate al Sud della penisola, mentre il Veneto non è distante dalla Svizzera, dall Austria e dalla Slovenia nel Nord. La Toscana è situata al centro del Paese

82 Figura II.4 Mappa dell Italia: distribuzione geografica delle Regioni esaminate 42 77