Michele Barghini Politiche dell'istruzione in Europa Una visione d'insieme

Michele Barghini Politiche dell'istruzione in Europa Una visione d'insieme 1

Introduzione 1. Le competenze europee 2. La legislazione 2.1 Sintesi generale 2.2 Il processo di Bologna 2.3 Il processo di Copenhagen 3. L'opera del Parlamento Europeo 2007-2013 3.1 La scuola dell'infanzia 3.2 L'abbandono scolastico precoce 3.3 Il quadro europeo delle qualifiche per l'apprendimento permanente 3.4 Il processo di Bologna nel contesto del Parlamento 3.5 Il riconoscimento delle qualifiche professionali 3.6 Ripensare l'istruzione 3.7 Le nuove tecnologie e le risorse educative aperte 4. La mobilità europea 4.1 Introduzione 4.2 Un po' di storia 4.3 Qualche dato sui risultati ad oggi 4.4 Il nuovo programma Erasmus+ Introduzione L'istruzione ha un valore fondamentale per l'unione Europea. Senza la capacità di fornire ai giovani e giovanissimi di oggi gli strumenti per affrontare il futuro, nessuna Unione Europea avrà la possibilità di affrontare i numerosi ostacoli e le numerose sfide che si parano al suo orizzonte. Questo è tanto più vero ora, che in molti Stati membri la disoccupazione giovanile sta raggiungendo livelli sempre più preoccupanti. La generale rassegnazione ad una situazione stagnante, la sfiducia verso il futuro, l'incapacità di riuscire a sognare un domani migliore, 2

conducono un numero crescente di giovani non solo a smettere di cercare un impiego che non credono più di essere in grado di trovare, ma persino a cessare ogni attività formativa ormai vista come inutile e persino dannosa in quanto fonte di spese spesso diventate poco sostenibili. Si tratta di uno spreco enorme di risorse intellettuali il cui costo, già ora, è destinato a pesare sul futuro dell'unione in maniera pesante. Non solo. La cosiddetta fuga dei cervelli, espressione ormai diventata proverbiale, sottrae materiale umano indispensabile alle nostre economie, e avvantaggia quelle altrui. L'imponente disoccupazione e disperazione sociale rischiano invece, al contrario, di nutrire quelle economie sommerse che troppo spesso significano delinquenza e criminalità. Occorre quindi che l'unione faccia la sua parte, non solo procurando di riavviare il motore produttivo europeo e lasciarsi definitivamente la crisi alle spalle, ma intervenendo da un lato per minimizzare i danni, e dall'altro perché in futuro le criticità esasperate dalla congiuntura negativa non si ripetano nei medesimi termini. Non c'è da farsi illusioni su questo: la mobilità della forza lavoro deve incrementarsi, se vogliamo sperare di appaiare offerta e domanda nel migliore dei modi, e questo deve essere fatto evitando ogni forma di dumping e competizione al ribasso che nuocerebbe allo scopo invece di aiutare. Si tratta di sfide importanti nell'ambito delle quali il legislatore europeo può fare molto; parte di questi compiti esulano dal settore dell'istruzione, ma c'è molto che può e deve essere fatto anche in questo campo. Instillare nei giovani l'abitudine a spostarsi dal proprio luogo di origine, andando a studiare lontano da casa, possibilmente in un contesto straniero e rescindendo quindi precocemente il legame con la famiglia, responsabilizza e aiuta la maturazione dei giovani, contribuendo in modo determinante ad aprire ai futuri cercatori di impiego un mondo di possibilità, conoscenze, e modi di pensare che allargano l'orizzonte mentale e professionale dei ragazzi. In questo contesto si colloca la necessità di sviluppare prima possibile le competenze linguistiche, che sono indispensabili allo scopo di travalicare gli ostacoli nazionali e permettere di usufruire dell'intera gamma di opportunità offerte dal panorama europeo. Ultimo, ma non meno importante, e anzi fondamentale in questi tempi di euroscetticismo, a cadere non devono essere tanto, o solo, le barriere doganali o i confini nazionali o linguistici, ma quelli psicologici e culturali. Dobbiamo volere una generazione per la quale uscire dai confini dell'italia per andare in Germania, in Francia, in Polonia, non è espatriare, non è vivere in esilio, ma è rimanere in Europa. Dobbiamo volere una generazione che è orgogliosa di contribuire al 3

benessere di un altro Stato come se fosse il suo, perché è anche il suo. Non nascondiamocelo: questa è una battaglia dura, anzi forse la più dura di tutte, perché si scontra con resistenze antiche che fanno parte del retaggio storico e culturale di ognuno di noi. Eppure fino a che non esisterà un senso di comunità di fatto, oltre che di diritto, al di là delle belle proposizioni di circostanza che sempre vengono offerte al pubblico per l'occasione, tutti i tentativi e le costruzioni politiche del mondo cadranno nel vuoto. E questo sentimento di appartenenza va costruito sin da piccoli, rinforzato durante la crescita e sviluppato appieno negli anni della formazione. La scuola può essere lo strumento principalmente deputato a questo. Non soltanto inculcando un'idea di Europa più aperta, ma mostrando nella pratica che è proprio così. Certo, nulla di tutto ciò è possibile senza la convergenza dei corsi di studio, la riconoscibilità dei titoli, la portabilità dei crediti, e molto altro. Eppure il percorso è aperto e la strada è segnata. Dobbiamo solo trovare la forza di percorrerla fino in fondo. 1. Le competenze europee Le competenze europee in materia di istruzione sono chiaramente delineate nella Parte Prima, Titolo I, Articoli 2 e 6, del Trattato sul Funzionamento dell Unione Europea. L Articolo 2, comma 5, stabilisce: In taluni settori e alle condizioni previste dai trattati, l'unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali settori. L Articolo 6 specifica invece in quali dei settori previsti dall Articolo 2 l Unione può esercitare la competenza suddetta: L'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri. I settori di tali azioni, nella loro finalità europea, sono i seguenti: [...] e) istruzione, formazione professionale, gioventù e sport. Quella nel settore dell istruzione è quindi una competenza di sostegno, coordinamento o completamento delle politiche nazionali realizzate dai singoli Stati membri. Questo significa che in ultima analisi gli Stati sono responsabili dei loro sistemi di istruzione, sia dal punto di vista 4

contenutistico che organizzativo, mentre l Europa, dal canto suo, può intervenire soltanto se e in quanto gli obiettivi dell azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri né a livello centrale né a livello regionale e locale, in base al principio di sussidiarietà (TFUE, Articolo 5). In base a tutto questo, il Trattato sull Unione Europea dettaglia al Titolo XII, Articoli 165 e 166, il campo di intervento dell Unione stessa. Converrà riportare per intero il Titolo XII qui di seguito. TITOLO XII: ISTRUZIONE, FORMAZIONE PROFESSIONALE, GIOVENTÙ E SPORT Articolo 165 1. L'Unione contribuisce allo sviluppo di un'istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione nel pieno rispetto della responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell'insegnamento e l'organizzazione del sistema di istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche. L'Unione contribuisce alla promozione dei profili europei dello sport, tenendo conto delle sue specificità, delle sue strutture fondate sul volontariato e della sua funzione sociale ed educativa. 2. L'azione dell'unione è intesa: a sviluppare la dimensione europea dell'istruzione, segnatamente con l'apprendimento e la diffusione delle lingue degli Stati membri; a favorire la mobilità degli studenti e degli insegnanti, promuovendo tra l'altro il riconoscimento accademico dei diplomi e dei periodi di studio; a promuovere la cooperazione tra gli istituti di insegnamento; a sviluppare lo scambio di informazioni e di esperienze sui problemi comuni dei sistemi di istruzione degli Stati membri; a favorire lo sviluppo degli scambi di giovani e di animatori di attività socioeducative e a incoraggiare la partecipazione dei giovani alla vita democratica dell'europa; a incoraggiare lo sviluppo dell'istruzione a distanza; a sviluppare la dimensione europea dello sport, promuovendo l'equità e l'apertura nelle 5

competizioni sportive e la cooperazione tra gli organismi responsabili dello sport e proteggendo l'integrità fisica e morale degli sportivi, in particolare dei più giovani tra di essi. 3. L'Unione e gli Stati membri favoriscono la cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti in materia di istruzione e di sport, in particolare con il Consiglio d'europa. 4. Per contribuire alla realizzazione degli obiettivi previsti dal presente articolo: il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando in conformità della procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, adottano azioni di incentivazione, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta raccomandazioni. Articolo 166 1. L'Unione attua una politica di formazione professionale che rafforza ed integra le azioni degli Stati membri, nel pieno rispetto della responsabilità di questi ultimi per quanto riguarda il contenuto e l'organizzazione della formazione professionale. 2. L'azione dell'unione è intesa: a facilitare l'adeguamento alle trasformazioni industriali, in particolare attraverso la formazione e la riconversione professionale, a migliorare la formazione professionale iniziale e la formazione permanente, per agevolare l'inserimento e il reinserimento professionale sul mercato del lavoro, a facilitare l'accesso alla formazione professionale ed a favorire la mobilità degli istruttori e delle persone in formazione, in particolare dei giovani, a stimolare la cooperazione in materia di formazione tra istituti di insegnamento o di formazione professionale e imprese, a sviluppare lo scambio di informazioni e di esperienze sui problemi comuni dei sistemi di formazione degli Stati membri. 3. L'Unione e gli Stati membri favoriscono la cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti in materia di formazione professionale. 6

4. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle Regioni, adottano le misure atte a contribuire alla realizzazione degli obiettivi di cui al presente articolo, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri e il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta raccomandazioni. Lingue, mobilità, cooperazione, scambio di informazioni e buone pratiche, scambi di giovani, e- learning, sono dunque i principali nodi di intervento dell'unione per quanto riguarda l'istruzione; mentre per quanto concerne la formazione professionale, l'europa si focalizza su riconversione, formazione iniziale e permanente, mobilità, cooperazione e scambio di informazioni e buone pratiche. Il testo ribadisce esplicitamente l impossibilità per la legislazione dell Unione di armonizzare le disposizioni di legge o regolamentari degli Stati membri. In altri termini, nessuna misura dell Unione può comportare un intervento diretto a uniformare le pratiche che ogni paese conduce nei punti sopra elencati. Questo implica che le attività e le iniziative dell Europa saranno in generale limitate all implementazione di metodi per portare in contatto le varie professionalità in materia, in modo che gli Stati possano selezionare idee e misure che ritengono adeguate ed importarle eventualmente nella propria legislazione. Quindi, per quanto riguarda gli strumenti a disposizione del legislatore, essi sono quelli convenzionalmente stabiliti dai Trattati: regolamenti, direttive e decisioni, deliberate secondo la procedura ordinaria di codecisione tra Parlamento e Consiglio, e in più le raccomandazioni che il Consiglio ha facoltà di emanare indipendentemente. Tuttavia, a causa del fatto che la competenza in materia di istruzione è di coordinamento e supporto, la raccomandazione, che non è un atto legislativo e non è vincolante, viene usata in maniera più estensiva che in altri casi. Vediamo come. Il Metodo Aperto di Coordinamento L'impossibilità pratica di intervenire direttamente nelle legislazioni nazionali è vista a volte con disagio, a volte con sollievo, specie da parte di coloro che guardano con sospetto ogni intervento 7

dell'unione nelle faccende nazionali definendole ingerenze. Per questo è invalso, a partire dal 2000 e specialmente nelle questioni che riguardano le politiche sociali e dell'istruzione, il cosiddetto Metodo di Coordinamento Aperto adottato per la prima volta nel quadro della Strategia di Lisbona. Il metodo di coordinamento aperto fornisce un nuovo quadro di cooperazione tra gli Stati membri per far convergere le politiche nazionali al fine di realizzare certi obiettivi comuni. Contestualmente a questo metodo intergovernativo, gli Stati membri sono valutati da altri Stati membri ( peer pressure ) e la Commissione si limita a svolgere un ruolo di sorveglianza. Il Parlamento europeo e la Corte di giustizia sono quasi completamente estranei al processo del metodo di coordinamento aperto. Il metodo di coordinamento aperto funziona appunto in ambiti che rientrano nella competenza degli Stati membri quali l'occupazione, la protezione sociale, l'inclusione sociale, l'istruzione, la gioventù e la formazione. Esso si basa essenzialmente su: identificazione e definizione congiunta di obiettivi da raggiungere (adottati dal Consiglio); strumenti di misura definiti congiuntamente (statistiche, indicatori, linee guida); il benchmarking, vale a dire l'analisi comparativa dei risultati degli Stati membri e lo scambio di pratiche ottimali (sorveglianza effettuata dalla Commissione). A seconda dei diversi ambiti il metodo di coordinamento aperto comporta misure dette di soft law che sono più o meno vincolanti per gli Stati membri, ma che non si configurano mai in forma di direttive, di regolamenti o di decisioni. Ad esempio, nel quadro della strategia di Lisbona, il metodo di coordinamento aperto imponeva agli Stati membri di elaborare piani di riforma nazionali e di trasmetterli alla Commissione. 2. La legislazione 2.1 Sintesi generale Per comodità, possiamo considerare come quadri legislativi generali al cui interno è possibile rinvenire gli indirizzi più recenti in materia di policy sull'istruzione i testi seguenti: A. il quadro strategico per la cooperazione europea nell istruzione e formazione ET2020 ; 8

B. le priorità per una maggiore cooperazione europea in materia di istruzione e formazione professionale per il periodo 2011-2020; C. il Quadro rinnovato di cooperazione europea in materia di gioventù (2010-2018). Il programma Istruzione e formazione 2020 (ET 2020) Il programma, detto anche quadro strategico aggiornato per la cooperazione europea nel settore dell'istruzione e della formazione, prende le mosse dai progressi realizzati nel quadro del programma di lavoro Istruzione e formazione 2010 (ET 2010). Esso istituisce degli obiettivi strategici comuni per gli Stati membri, incluso un certo numero di misure volte a raggiungere gli obiettivi stabiliti, nonché metodi di lavoro comuni che definiscono una serie di settori prioritari per ciascun ciclo di lavoro periodico. Lo scopo essenziale del quadro strategico è incoraggiare il miglioramento dei sistemi d'istruzione e di formazione nazionali, i quali devono fornire i mezzi necessari per porre tutti i cittadini nelle condizioni di realizzare appieno le proprie potenzialità, nonché garantire una prosperità economica sostenibile e l'occupabilità. Il quadro strategico dovrebbe abbracciare i sistemi di istruzione e formazione nel loro complesso, in una prospettiva di apprendimento permanente, contemplando l apprendimento in tutti i contesti, siano essi non formali o informali, e a tutti i livelli. Il quadro dovrebbe affrontare, in particolare, i seguenti quattro obiettivi strategici: 1. fare in modo che l'apprendimento permanente e la mobilità divengano una realtà: è necessario proseguire i lavori di attuazione delle strategie di apprendimento permanente, di sviluppo dei quadri nazionali delle qualifiche collegati al Quadro europeo delle qualifiche e di creazione di percorsi di apprendimento più flessibili. Occorre intensificare la mobilità e applicare i principi sanciti nella Carta europea di qualità per la mobilità; 2. migliorare la qualità e l'efficacia dell'istruzione e della formazione: tutti i cittadini devono essere in grado di acquisire le competenze fondamentali; l eccellenza e l attrattiva dell'istruzione e della formazione devono essere sviluppate a tutti i livelli; 9

3. promuovere l'equità, la coesione sociale e la cittadinanza attiva: le politiche d'istruzione e di formazione devono fare in modo che tutti i cittadini siano in grado di acquisire e sviluppare le loro competenze professionali e le competenze essenziali necessarie per favorire la propria occupabilità e l'approfondimento della loro formazione, la cittadinanza attiva e il dialogo interculturale. Lo svantaggio educativo dovrebbe essere affrontato fornendo un'istruzione della prima infanzia di qualità elevata e un istruzione inclusiva; 4. incoraggiare la creatività e l'innovazione, inclusa l'imprenditorialità, a tutti i livelli dell'istruzione e della formazione: occorre incoraggiare l'acquisizione di competenze trasversali da parte di tutti i cittadini e garantire il buon funzionamento del triangolo della conoscenza (istruzione/ricerca/innovazione). Occorre promuovere i partenariati tra il mondo imprenditoriale e gli istituti di formazione, e incoraggiare comunità di insegnamento più ampie, comprendenti rappresentanti della società civile e altre parti interessate. Per misurare i progressi conseguiti in rapporto agli obiettivi, si applicano gli indicatori e i criteri di riferimento europei. Nell'ambito degli sforzi volti a conseguire gli obiettivi strategici sopra menzionati, devono essere rispettati diversi principi. Fra di essi, vi è l'attuazione della cooperazione europea nei settori dell'istruzione e della formazione in una prospettiva di apprendimento permanente facendo un uso più efficace del metodo di coordinamento aperto (vedi sopra) e sviluppando sinergie tra i differenti settori dell'istruzione e della formazione. La cooperazione europea nei settori dell'istruzione e della formazione deve essere intersettoriale e trasparente, e coinvolgere le aree politiche correlate e tutte le pertinenti parti interessate. I risultati della cooperazione devono essere diffusi e rivisti regolarmente. Si dovrebbe tendere altresì a una stretta sinergia con i processi di Copenaghen e di Bologna, nonché a un dialogo e a una cooperazione rafforzati con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali. Per poter disporre di metodi di lavoro efficaci e flessibili nel contesto della cooperazione europea in materia di istruzione e formazione, il quadro strategico prevede una serie di cicli di lavoro fino al 2020, il primo dei quali copriva il periodo 2009-2011. Per ciascun ciclo il Consiglio adotterà vari 10

settori prioritari fondati sugli obiettivi strategici indicati. La cooperazione deve essere realizzata mediante iniziative di apprendimento reciproco, sulla base di mandati, scadenzari e risultati previsti ben definiti. I risultati della cooperazione saranno ampiamente diffusi tra tutte le parti interessate e la classe politica al fine di migliorarne la visibilità e l'impatto. Al termine di ciascun ciclo dovrebbe essere elaborata una relazione comune del Consiglio e della Commissione sull andamento dei lavori, anche per stabilire una nuova serie di settori prioritari per il ciclo successivo. Insieme agli Stati membri, la Commissione controllerà la cooperazione nell'istruzione e nella formazione. Gli Stati membri devono collaborare utilizzando il metodo di coordinamento aperto al fine di sviluppare la cooperazione europea nell istruzione e nella formazione, sulla base degli obiettivi strategici, dei principi e dei metodi di lavoro di cui sopra. Allo stesso tempo, gli Stati membri devono adottare misure nazionali per raggiungere gli obiettivi strategici e contribuire al raggiungimento dei criteri di riferimento europei. Il quadro strategico per la cooperazione europea nell istruzione e formazione ET2020 Le priorità per una maggiore cooperazione europea in materia di istruzione e formazione professionale per il periodo 2011-2020 sono inestricabilmente legate al processo di Copenhagen. Queste priorità, in effetti, non sono altro che quelle che il processo in questione si propone per il periodo cronologico in esame, e costituiscono la ratifica di quanto concordato all'interno del Comunicato di Bruges, per il quale vedi sotto. Nel quadro di queste priorità, entro il 2020, i sistemi di IFP dovrebbero essere resi più attrattivi e inclusivi, capaci di fornire un insegnamento di qualità ed elevata pertinenza ai fini del mercato del lavoro. Devono essere sufficientemente flessibili da consentire la permeabilità tra diversi sistemi di insegnamento (istruzione scolastica, istruzione superiore, ecc.). L IFP continua deve essere facilmente accessibile e più orientata alla carriera. Devono aumentare le possibilità di svolgere una parte della propria istruzione o formazione professionale all estero. Obiettivi 2011-2020 11

Sono stati definiti vari obiettivi strategici da realizzare entro il 2020, tutti corredati da obiettivi a breve termine (2011-2014) che dovranno essere perseguiti a livello nazionale e da precisazioni sul sostegno fornito dall Unione europea (UE) per la relativa realizzazione. Sono emersi sei obiettivi strategici, ovvero: 1. rendere l IFP iniziale un opzione di apprendimento attrattiva. A breve termine, si invitano le autorità nazionali a promuovere l attrattiva dell IFP, ma anche a sostenere le attività che consentono agli studenti di familiarizzarsi con le varie categorie professionali e le opportunità di carriera offerte. 2. Promuovere l eccellenza, la qualità e la pertinenza dell IFP ai fini del mercato del lavoro. Entro la fine del 2014, si dovrà finire l introduzione di quadri nazionali per la garanzia della qualità. Si dovrà rafforzare anche la cooperazione tra istituti di IFP e le imprese, in particolare mediante tirocini presso le imprese per gli insegnanti. Gli istituti di IFP dovrebbero anche ricevere informazioni sull occupabilità dei diplomati dell IFP. 3. Rendere più flessibili le condizioni d accesso alla formazione e alle qualifiche. A livello nazionale e a breve termine, sarà necessario riesaminare il ricorso a incentivi per la partecipazione all IFP e i diritti e obblighi delle parti interessate. Le autorità nazionali dovrebbero anche adottare adeguate iniziative per incoraggiare la partecipazione all IFP continua. 4. Promuovere la mobilità internazionale nell IFP. Al riguardo, gli Stati membri dovrebbero in particolare incoraggiare gli studenti e i professionisti del settore a partecipare a un programma di mobilità, ma dovrebbero anche incoraggiare le autorità locali e regionali e i fornitori di IFP a sviluppare strategie di internazionalizzazione. Nei programmi dovrà essere integrato l apprendimento delle lingue. 5. Promuovere innovazione, creatività e imprenditorialità, nonché l uso delle nuove tecnologie. A livello nazionale, dovrebbero essere incoraggiati i partenariati fra istituti di IFP, istituti di istruzione superiore, centri di design, arte, ricerca e innovazione. Gli istituti di IFP dovrebbero essere dotati delle attrezzature necessarie in materia di nuove tecnologie. La promozione delle esperienze pratiche nelle imprese dovrebbe incoraggiare un maggiore spirito imprenditoriale. 6. Rendere l IFP inclusiva, in particolare massimizzando il suo contributo alla lotta contro la 12

dispersione scolastica. Si dovrebbe favorire la partecipazione delle persone scarsamente qualificate e di altri gruppi a rischio attraverso servizi di sostegno e di orientamento adeguati, l utilizzo delle nuove tecnologie e dei sistemi di monitoraggio esistenti. Il Consiglio definisce parimenti quattro obiettivi trasversali: A. potenziare il coinvolgimento delle parti IFP interessate e la visibilità dei risultati della cooperazione europea; B. coordinare la governance degli strumenti europei e nazionali nei settori della trasparenza, del riconoscimento, della garanzia della qualità e della mobilità; C. intensificare la cooperazione tra l IFP e gli altri settori politici pertinenti; D. migliorare la qualità e la comparabilità dei dati per la definizione delle politiche in materia di IFP a livello UE. Il quadro rinnovato di cooperazione europea in materia di gioventù Il quadro, per il periodo 2010-2018, punta a due obiettivi globali correlati: 1. creare, all'insegna della parità, maggiori opportunità nell'istruzione e nel mercato del lavoro; 2. promuovere la cittadinanza attiva, l'inclusione sociale e la solidarietà. A tal fine si sviluppano e si promuovono iniziative specifiche rivolte ai giovani e iniziative di integrazione per inserire le questioni relative ai giovani in altre politiche. Il quadro rinnovato delinea otto campi d azione in cui vanno avviate iniziative intersettoriali per sostenere i giovani: istruzione e formazione; occupazione e imprenditorialità; salute e benessere; partecipazione; volontariato; 13

inclusione sociale; i giovani nel mondo; creatività e cultura. La cooperazione europea in materia di gioventù deve osservare alcuni principi guida e nello specifico: A. promuovere il principio delle parità di genere; B. combattere la discriminazione in qualsiasi forma; C. tenere presente le differenze tra i giovani soprattutto di quelli più svantaggiati; D. prevede la partecipazione dei giovani all elaborazione delle politiche. La cooperazione europea dovrebbe fondarsi su dati certi ed essere pertinente e concreta. Dovrebbe produrre risultati chiari e visibili che dovrebbero essere presentati, riesaminati e diffusi periodicamente. Dovrebbe avvenire nel quadro rinnovato del metodo di coordinamento aperto. Il successo dipende dall impegno politico degli Stati membri e dai metodi di lavoro basati su: una serie di 3 cicli triennali (il primo ciclo ha coperto il triennio 2010-2012); una priorità tematica generale per ogni trio di presidenza e priorità specifiche per ogni paese della presidenza che contribuiranno alla priorità tematica generale ; strumenti di attuazione (acquisizione di conoscenze, apprendimento reciproco, relazioni sull'andamento dei lavori, divulgazione dei risultati, controllo del processo, dialogo con i giovani, mobilitazione dei programmi e fondi dell UE). Nell ambito di questo quadro rinnovato di cooperazione europea è necessario rafforzare il ruolo dell animazione socioeducativa che deve essere sostenuta e riconosciuta per il suo contributo sociale ed economico. Il dibattito dovrebbe evidenziare la formazione, il riconoscimento di competenze e la mobilità degli operatori ed animatori socioeducativi e sulla promozione di soluzioni innovative nell ambito dell animazione socioeducativa. 14

Gli Stati membri sono chiamati a collaborare sulla base di questa risoluzione per migliorare la cooperazione europea nel settore della gioventù e sono invitati ad adottare a livello nazionale misure che contribuiscano al conseguimento degli obiettivi delineati per tale cooperazione. La Commissione è invitata a collaborare con gli Stati membri e a sostenere la loro cooperazione in questo quadro. Si invita la Commissione a monitorare la realizzazione degli obiettivi e in questo contesto essa dovrebbe istituire un gruppo di lavoro che discuta i dati disponibili sulla situazione dei giovani e valutare la necessità di elaborare nuovi indicatori in settori collegati ai giovani. Inoltre si invita la Commissione a proporre attività di apprendimento tra pari e avviare studi pertinenti. 2.1. Il Processo di Bologna Il processo di Bologna è un processo di riforma internazionale dei sistemi di istruzione superiore dell'unione Europea, che si era originariamente riproposto di realizzare, entro il 2010, lo Spazio europeo dell'istruzione superiore. Nel 1999, una Dichiarazione congiunta di 29 Ministri dell'istruzione ha dato vita a quello che sarà poi noto come Processo di Bologna. La dichiarazione di Bologna del 19 giugno 1999 è stata sottoscritta da 30 paesi europei, fra cui i 15 Stati membri dell UE dell epoca (Austria, Belgio, Germania, Danimarca, Grecia, Spagna, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Svezia, Regno Unito) e i 10 paesi che hanno aderito all Unione europea il 1 maggio 2004 (Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lituania, Lettonia, Malta, Polonia, Slovenia, Slovacchia). Sono firmatari anche l Islanda, la Norvegia e la Confederazione svizzera, come pure la Bulgaria e la Romania che sono Stati membri dell UE dal 1 gennaio 2007. Il Kazakstan ha aderito al processo di Bologna nel marzo 2010. Attualmente, 47 paesi partecipano al processo di Bologna dopo aver soddisfatto le condizioni e le procedure di adesione. Paradossalmente, quindi, il processo di Bologna, dal momento che riguarda molte più nazioni degli Stati membri dell Unione, non ha luogo all interno del panorama istituzionale europeo. Tuttavia, tra i 47 membri c è anche la Commissione Europea; l Unione è quindi parte integrante di 15

questo processo, dai risultati del quale non può prescindere e al quale comunque guarda. Scopo finale di quello che possiamo considerare il punto di partenza di tutte le successive iniziative europee in materia di istruzione era quello di introdurre un sistema di titoli accademici che fossero facilmente riconoscibili e comparabili, oltre alla necessità di promuovere la mobilità e in generale di assicurare un insegnamento di alta qualità al cui interno fosse stata riportata la dimensione europea. La dichiarazione di Bologna è stata un impegno volontario di ciascun paese firmatario a riformare il proprio sistema di insegnamento: tale riforma non è imposta ai governi nazionali o alle università. La dichiarazione di Bologna si articola in sei azioni: a. un sistema di titoli accademici facilmente riconoscibili e comparabili. Comprende l attuazione di un supplemento al diploma condiviso per migliorare la trasparenza; b. un sistema fondato essenzialmente su due cicli: un primo ciclo utile per il mercato del lavoro di una durata di almeno 3 anni e un secondo ciclo (Master) che richiede il completamento del primo ciclo; c. un sistema di cumulo e trasferimento di crediti del tipo ECTS, utilizzato nell ambito degli scambi Erasmus; d. la mobilità degli studenti, degli insegnanti e dei ricercatori: l eliminazione di tutti gli ostacoli alla libertà di circolazione; e. la cooperazione per assicurare la qualità; f. la dimensione europea nell insegnamento superiore: accrescere il numero di moduli e di filoni d insegnamento e di studio, il cui contenuto, orientamento o organizzazione presentino una dimensione europea. Da quel momento, nel corso degli anni si sono succeduti una serie di incontri ufficiali dei Ministri firmatari volti a stabilire a che punto fosse la messa a punto degli obiettivi stabiliti per il Processo. In sintesi, i risultati dei vari incontri sono i seguenti. Comunicato di Praga (2001): la creazione di uno Spazio europeo di istruzione superiore 16

Il comunicato di Praga ha aggiunto le seguenti azioni al processo di Bologna: 1. l apprendimento permanente, un elemento essenziale dello Spazio europeo dell istruzione superiore (EHEA), per accrescere la competitività economica; 2. il coinvolgimento degli istituti di insegnamento superiore e degli studenti: i ministri sottolineano l importanza della partecipazione delle università, degli altri istituti superiori e degli studenti per creare uno Spazio europeo dell'istruzione superiore in modo costruttivo; 3. la promozione dello Spazio europeo dell istruzione superiore tra gli studenti in Europa e tra quelli delle altre parti del mondo. Comunicato di Bergen (2005): raggiungere gli obiettivi dello Spazio europeo dell'istruzione superiore Il comunicato di Bergen constata la realizzazione di progressi significativi riguardo agli obiettivi del processo di Bologna. Comunicato di Londra (2007): rispondere alle sfide di un mondo globalizzato Nel Comunicato di Londra, valutati buoni i progressi raggiunti fino a quel momento, si è rivolta l'attenzione alle azioni seguenti: 1. promuovere la mobilità degli studenti e dei docenti, nonché sviluppare misure per valutare tale mobilità; 2. valutare l impatto delle strategie nazionali sulla dimensione sociale dell istruzione; 3. sviluppare indicatori e dati volti a misurare i progressi relativamente a mobilità e dimensione sociale; 4. esaminare come migliorare l occupabilità in relazione al sistema di titoli accademici a tre cicli e nel contesto dell apprendimento permanente; 5. migliorare la diffusione delle informazioni sullo Spazio europeo dell istruzione superiore e il 17

suo riconoscimento nel mondo; 6. continuare a fare un bilancio dei progressi verso l EHEA, sviluppando in tale bilancio l analisi qualitativa. Comunicato di Lovanio (2009): il Processo di Bologna 2020 Il Comunicato ha valutato che permanevano ancora alcuni obiettivi da raggiungere interamente e da applicare in modo adeguato a livello europeo, nazionale ed istituzionale. Il comunicato ha stabilito quindi che il processo di Bologna proseguisse oltre il 2010 con le seguenti priorità per il decennio successivo: 1. offrire un accesso paritario a un istruzione di qualità la partecipazione all istruzione superiore dovrebbe essere ampliata; in particolare, occorre garantire agli studenti appartenenti ai gruppi sottorappresentati le condizioni necessarie per parteciparvi; 2. accrescere la partecipazione all apprendimento permanente occorre garantire l accesso all apprendimento permanente, la sua qualità nonché la trasparenza delle informazioni che lo riguardano. Le politiche in materia di apprendimento permanente dovrebbero essere attuate insieme a quadri nazionali delle qualifiche e attraverso solidi partenariati fra tutte le parti interessate; 3. promuovere l occupabilità le parti interessate dovrebbero collaborare per innalzare le qualifiche iniziali, rinnovare una manodopera qualificata e migliorare l offerta, l accesso e la qualità dei servizi di orientamento alla carriera e all impiego. Occorre inoltre incoraggiare ulteriormente l inclusione di periodi di stage nei programmi di studio nonché la formazione sul posto di lavoro; 4. sviluppare risultati di apprendimento incentrati sugli studenti e missioni di insegnamento ciò dovrebbe comprendere lo sviluppo di punti di riferimento internazionali per diverse aree tematiche e il miglioramento della qualità dell insegnamento dei programmi di studio; 5. integrare fra loro istruzione, ricerca e innovazione l acquisizione di competenze in materia di ricerca va potenziata, la ricerca dovrebbe essere maggiormente integrata nei programmi di dottorato e le prospettive di carriera per i ricercatori nella fase iniziale della loro carriera dovrebbero essere rese più attraenti; 18

6. aprire gli istituti d istruzione superiore alle sedi di cooperazione internazionale gli istituti europei dovrebbero internazionalizzare maggiormente le loro attività e collaborare a livello globale; 7. accrescere le opportunità di mobilità e la qualità della mobilità entro il 2020 il 20% dei laureati dovrebbe avere effettuato un periodo di studio o di formazione all estero; 8. migliorare la raccolta dei dati dovrebbero essere raccolti dati per monitorare e valutare i progressi compiuti verso gli obiettivi del processo di Bologna; 9. sviluppare strumenti multidimensionali per la trasparenza per acquisire informazioni dettagliate sugli istituti d istruzione superiore e i loro programmi occorre sviluppare strumenti per la trasparenza insieme alle principali parti interessate. Tali strumenti dovrebbero basarsi su dati comparabili e indicatori adeguati nonché tenere conto dei principi di certificazione della qualità e riconoscimento del processo di Bologna; 10. garantire i finanziamenti dovrebbero essere individuate nuove e diversificate soluzioni di finanziamento a complemento dei finanziamenti pubblici. Il primo decennio del processo di Bologna si chiudeva così con una valutazione complessivamente buona, ma anche con l'esigenza di portare avanti gli obiettivi ivi stabiliti. Comunicazione di Bucharest (2012) Ad oggi la prima comunicazione sul processo di Bologna nel nuovo decennio, questo testo ha sottolineato come le priorità per l'immediato futuro dei sistemi di istruzione europei debbano essere la mobilità, l'utilità ai fini dell'impiego, e l'innalzamento generale della qualità. 2.2 Il Processo di Copenhagen Il processo di Copenaghen è una strategia orientata al mercato del lavoro dell UE volta all aumento dell'attrattiva della formazione professionale (o IFP, istruzione e formazione professionale). Il processo di Copenaghen prende il via dalla Dichiarazione di Copenaghen del 2002 elaborata nell ambito della Strategia di Lisbona, avviata nel 2000 in risposta alle sfide della globalizzazione e 19

dell invecchiamento della popolazione nell UE. Contrariamente al Processo di Bologna, l obiettivo del Processo di Copenaghen non è l armonizzazione internazionale dei sistemi di formazione professionale, ma la promozione della loro diversità. I Paesi aderenti hanno infatti un ampio margine di manovra in merito alle modalità di attuazione del processo di Copenaghen. Il processo di Copenhagen è costituto da: - una dimensione politica, che ha lo scopo di stabilire una serie di obiettivi europei comuni e riformare i sistemi di formazione professionale nazionali; - lo sviluppo di quadri europei comuni e altri strumenti che aumentino la trasparenza e la qualità delle competenze e delle qualifiche e facilitino l'aumento della mobilità; - la cooperazione fra Stato per incrementare l'apprendimento reciproco a livello europeo e coinvolgere tutti i portatori di interesse a livello nazionale. Originariamente pensati per essere settati sul 2010, gli obiettivi del processo di Copenhagen così come espressi nella Dichiarazione del 2002 sono i seguenti: - rinforzare la dimensione europa della formazione professionale; - aumentare l'informazione e la capacità di consulenza sulla IFP, assieme ad un consistente rinforzo della trasparenza; - sviluppare strumenti per il mutuo riconoscimento e la reciproca convalida di competenze e qualifiche; - migliorare in generale l'affidabilità e la qualità della formazione professionale. Come per il processo di Bologna, anche per quello di Copenhagen si sono succeduti nel tempo una serie di comunicati emessi a seguito degli incontri tra ministri competenti in materia, con cadenza circa biennale e l'obiettivo di arrivare al 2010 con un'agenda di lavoro di biennio in bienno. Questi comunicati si possono brevemente sintetizzare come segue. Comunicato di Maastricht del 14 dicembre 2004 sulle future priorità della cooperazione europea rafforzata in tema di istruzione e formazione professionale (IFP). 20

Il comunicato di Maastricht conferma il successo del processo di Copenaghen nel migliorare la visibilità e l immagine dell'istruzione e formazione professionale a livello europeo. Allo stesso tempo, sviluppa le priorità fissate dalla dichiarazione di Copenaghen. Inoltre, e per la prima volta, fissa priorità specifiche a livello nazionale nel campo dell'istruzione e della formazione professionale: l'uso di strumenti e riferimenti comuni a sostegno della riforma e dello sviluppo dei sistemi e delle pratiche di IFP; il miglioramento degli investimenti pubblici e/o privati nell'ifp; il ricorso ai finanziamenti europei (come il Fondo sociale europeo e il Fondo europeo di sviluppo regionale) a sostegno dello sviluppo dell'ifp; lo sviluppo dei sistemi di IFP per soddisfare le esigenze delle persone e dei gruppi svantaggiati; l'attuazione di approcci all'apprendimento aperti nonché quadri flessibili e aperti per l'ifp al fine di favorire la mobilità tra livelli e contesti educativi diversi; la maggiore pertinenza e qualità dell'ifp in collaborazione con tutte le parti interessate; lo sviluppo di contesti che favoriscano l'apprendimento, sia negli istituti di formazione che sul luogo di lavoro; il continuo sviluppo delle competenze di insegnanti e formatori responsabili dell'ifp. Comunicato di Helsinki del 5 dicembre 2006 sulla cooperazione europea rafforzata in materia di istruzione e formazione professionale. Il comunicato di Helsinki valuta il processo di Copenaghen, rivedendo le sue priorità e strategie. Dopo l'adozione del comunicato di Maastricht, sono stati compiuti progressi sui quadri e sugli strumenti comuni europei per l'ifp. Il quadro unico EUROPASS per la trasparenza delle qualifiche e delle competenze è stato adottato e si sta lavorando sul Quadro europeo delle qualifiche, sul Sistema europeo di crediti per l'istruzione e la formazione professionale (ECVET) e sul Quadro europeo di riferimento per la garanzia della qualità dell'istruzione e della formazione professionale. Un'azione rafforzata è ora necessaria per le seguenti priorità: migliorare l'immagine, lo status, l'attrattiva e la qualità dell'istruzione e della formazione professionale; 21

sviluppare, testare e attuare strumenti europei comuni per l'ifp, in modo che siano operativi entro il 2010; adottare un approccio sistematico al rafforzamento dell'apprendimento reciproco e della cooperazione, in particolare con l'uso di dati e indicatori coerenti e comparabili; coinvolgere tutte le parti interessate nell'attuazione del processo di Copenaghen. Comunicato di Bordeaux del 26 novembre 2008 sulla cooperazione europea rafforzata in materia di istruzione e formazione professionale. Il comunicato di Bordeaux riesamina le priorità e le strategie del processo di Copenaghen, alla luce di un futuro programma in materia di istruzione e formazione professionale dopo il 2010. Il processo ha dimostrato di essere efficace nel promuovere l'immagine dell'ifp, pur mantenendo la diversità dei sistemi nazionali di istruzione e formazione professionale. Tuttavia, è necessario un nuovo impulso, in particolare per quanto riguarda: l'attuazione degli strumenti e dei sistemi di IFP per promuovere la cooperazione sia a livello europeo che nazionale; l ulteriore miglioramento della qualità dei sistemi IFP e promozione dell attrattiva dell'ifp tra tutti i gruppi destinatari; la creazione di legami più forti tra l'ifp e il mercato del lavoro; il consolidamento degli accordi di cooperazione europea. Comunicato di Bruges del 7 dicembre 2010 su una maggiore cooperazione europea in materia di istruzione e formazione professionale per il periodo 2011-2020. Il comunicato di Bruges prevede obiettivi strategici a lungo termine per la cooperazione europea in materia di IFP per il periodo 2011-2020. Questi obiettivi si basano sui risultati conseguiti in passato e intendono rispondere alle sfide attuali e future, tenendo conto dei principi di fondo del processo di Copenaghen. Il processo di Copenaghen ha svolto un ruolo cruciale nella sensibilizzazione all importanza dell IFP 22

sia a livello nazionale che europeo, in particolare attraverso l attuazione di strumenti, principi e orientamenti comuni a livello europeo in materia di IFP. Occorre tuttavia migliorare la comunicazione per coinvolgere maggiormente tutti i soggetti interessati nonché collegare meglio l IFP alle altre politiche per poter affrontare le sfide socio-economiche e far sì che la mobilità e l apprendimento lungo tutto l arco della vita diventino una realtà. Affinché l IFP possa rispondere alle sfide attuali e future, i sistemi europei di istruzione e formazione devono: essere flessibili e di elevata qualità; adattarsi all evoluzione del mercato del lavoro e comprendere i settori e le competenze emergenti; garantire una formazione adatta a una società che invecchia; garantire la sostenibilità ed eccellenza dell IFP attraverso un approccio comune in materia di garanzia della qualità; offrire alle persone i mezzi necessari per adattarsi ai nuovi sviluppi e gestire il cambiamento, dando loro la possibilità di acquisire competenze chiave; rimuovere gli ostacoli alla mobilità transnazionale dei discenti e degli insegnanti nell IFP; garantire il finanziamento sostenibile dell IFP e assicurare che le risorse siano assegnate in modo efficace e ripartite equamente. Il processo di Copenaghen è parte integrante del quadro strategico Istruzione e formazione 2020 (ET2020) e può contribuire al raggiungimento degli obiettivi della strategia Europa 2020 fissati per il settore dell istruzione. In tale ottica, la prospettiva globale per l IFP richiede che i sistemi europei d IFP siano resi più attrattivi, più inclusivi, più pertinenti, più accessibili, più orientati alla carriera, più flessibili e innovativi entro il 2020. In base a tale prospettiva, gli 11 obiettivi strategici a lungo termine per la cooperazione europea in materia di IFP per il periodo 2011-2020, insieme ai 22 risultati a breve termine per il periodo 2011-2014, che prevedono azioni concrete a livello nazionale per il conseguimento degli obiettivi strategici, richiedono in particolare di: migliorare la qualità e l efficienza dell IFP e rafforzare attrattiva e pertinenza dell IFP; rendere l apprendimento permanente e la mobilità una realtà; rafforzare creatività, innovazione e imprenditorialità; 23

promuovere equità, coesione sociale e cittadinanza attiva. Il comunicato di Bruges ha permesso di superare la soglia stabilita a Copenaghen degli obiettivi 2010, e resettare il programma in vista di, e in coordinamento con, la nuova strategia di Europa 2020. Parte 3: L'opera del Parlamento Europeo 2007-2013 3.1 Relazione sull'apprendimento durante la prima infanzia nell'unione Europea La relazione data al 29 marzo 2011, e la relatrice era Mary Honeyball. Introduzione L'Europa si compone di un insieme ricco e variato di tradizioni pedagogiche e nel continente l'istruzione precoce è erogata con modalità diverse. Esistono significative differenze tra gli Stati membri in termini di qualità ed offerte, tassi d'iscrizione, approccio ai servizi e gestione degli stessi. La presente relazione riconosce l'inadeguatezza e la difficile realizzazione di un approccio ai servizi di custodia e di educazione per la prima infanzia (in appresso CEPI) nell'ue che preveda una soluzione valida per ogni contesto. Piuttosto, è decisamente più consono sviluppare un quadro europeo comprensivo di obiettivi e valori condivisi che comprendano diritti e strutture comuni. Sebbene molti Stati membri dell'ue siano indubbiamente leader mondiali nell'erogazione di servizi CEPI, occorre fare di più per apportare migliorie generali. Ai fini della presente relazione, "prima infanzia" indicherà il periodo dell'infanzia che va da 0 a 6 anni. Nel 2002 il Consiglio europeo di Barcellona ha invitato gli Stati membri a offrire, entro il 2012, assistenza all'infanzia per almeno il 90% dei bambini di età compresa fra i 3 anni e l'età dell'obbligo scolastico e per almeno il 33% dei bambini con meno di tre anni. Questi obiettivi indicavano un approccio di mercato del lavoro ai servizi CEPI, basato sulla necessità individuata in quel momento di aumentare il numero delle donne che lavorano. Sebbene sia fondamentale prestare la debita attenzione al legame tra i servizi CEPI e le pari opportunità tra uomini e donne, tali obiettivi sono 24

chiaramente problematici e superati, poiché non tengono conto dei numerosi aspetti qualitativi fondamentali di una rigorosa politica dell'istruzione precoce. I centri CEPI non sono semplicemente luoghi dove "parcheggiare" i bambini per consentire alle donne di lavorare, bensì strutture della massima importanza per contribuire al benessere dei bambini e migliorarne le opportunità future. Approccio incentrato sul bambino È fondamentale che la relazione parta dall'accertamento delle questioni, dei problemi e delle difficoltà di primaria importanza, anziché precipitarsi a offrire soluzioni complesse. Un utile punto di partenza consiste nel riflettere esattamente sulla nostra visione del "bambino". Se i bambini sono considerati cittadini attivi, impegnati, che godono di diritti e possiedono un ricco potenziale di creatività e che sono in grado di formulare ed esprimere le proprie opinioni in questioni che li riguardano, allora si è concordi nel ritenere che i dibattiti sulla cura e l'educazione della prima infanzia debbano partire dalla prospettiva del bambino. Il periodo che va dalla nascita ai tre anni è fondamentale per lo sviluppo cerebrale, fisico e cognitivo del bambino nonché per lo sviluppo del linguaggio. Questi primi anni gettano inoltre le basi per l'apprendimento del bambino in tutte le fasi della vita, elemento fondamentale per il conseguimento degli obiettivi di Lisbona. Nella presente relazione le esigenze e l'interesse superiore del bambino sono quindi di fondamentale importanza. Erogazione universale piuttosto che mirata È meno probabile che, rispetto ad altri gruppi, le famiglie povere utilizzino i servizi CEPI, soprattutto nei mercati privatizzati. Uno dei gruppi più a rischio dell'ue è quello dei Rom, il cui accesso ai servizi per la prima infanzia è estremamente basso e si colloca ben al di sotto della media europea. Il dato è preoccupante, poiché è dimostrato che i bambini svantaggiati traggono maggiori benefici dall'accesso ai servizi CEPI. Molti Stati membri dell'ue hanno accolto numerosi bambini immigrati e non madrelingua nella propria popolazione scolastica, il che aumenta considerevolmente le sfide in ambito pedagogico, in particolare se si rileva che, rispetto ad altri gruppi, è meno probabile che i bambini di famiglie appartenenti a minoranze etniche utilizzino i 25