Deliberazione n. 1/pareri/2008 REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Antonio Caruso dott. Donato Fino dott. Giorgio Cancellieri dott. Giancarlo Penco dott. Giuliano Sala dott. Giancarlo Astegiano dott. ssa Alessandra Sanguigni Presidente Referendario Referendario Relatore nell adunanza del 27 novembre 2007 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la nota prot. n. 40858 del 30 ottobre 2007, con la quale il Sindaco del Comune di Legnano (MI) ha chiesto il parere della Sezione, ai sensi dell articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista la deliberazione n. 1 /pareri/2004 del 3 novembre 2004, con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione del parere; Vista l ordinanza n. 42 pareri/2007 del 16 novembre 2007, con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna, per deliberare sulla richiesta di parere del Sindaco del Comune di Legnano (MI): Udito il relatore, Referendario Alessandra Sanguigni; Premesso Il sindaco del Comune di Legnano (MI), con la nota prot. n. 40858 del 30 ottobre 2007, ha chiesto, ai sensi dell art. 7, co.8 della legge 131/2003, il parere della Sezione, in merito all utilizzo dei proventi derivanti da monetizzazioni nelle more dell approvazione del Piano dei servizi. In particolare il Sindaco chiede di conoscere se, in attesa dell approvazione del piano dei servizi, previsto dall art. 9 della legge regionale della Regione Lombardia n.12 dell 11 marzo 2005 Legge per il governo del territorio-, i proventi derivanti dalla monetizzazione per la mancata cessione di aree possano essere utilizzati per il finanziamento di investimenti già previsti nel piano triennale delle opere pubbliche (nella fattispecie la costruzione di una residenza socio assistenziale R.S.A. per anziani.). Considerato La richiesta di parere in esame è presentata ai sensi dell art.7, co.8 L.131/2003, in cui è previsto che le Regioni, Province, Comuni e Città metropolitane possano chiedere pareri in materia di contabilità pubblica, alle competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. La funzione consultiva delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei conti, in materia di contabilità pubblica, per quanto attiene ai principi ed alle modalità attuative, è stata oggetto di un atto di indirizzo, adottato dalla Sezione delle Autonomie, ai fini del coordinamento, nell Adunanza del 27 aprile 2004, nel quale si è provveduto ad individuare i criteri volti a garantire l uniformità nella funzione consultiva ed a stabilire i requisiti soggettivi e l ambito oggettivo di ammissibilità. I profili di ammissibilità sono stati precisati ulteriormente da questa Sezione nella delibera n.1/pareri/2004 del 3/11/2004, nonché, successivamente, nella delibera n. 9/pareri/2006 in data 29 giugno 2006. In particolare, nella delibera da ultimo citata, è stato sottolineato che, nell espletamento dell attività consultiva il giudice contabile deve interpretare, come ogni giudice, la domanda che gli è sottoposta ed individuare l istituto di carattere generale oggetto della richiesta medesima, desumendone un principio di carattere generale e rendendo quindi il parere in astratto, senza pregiudicare le decisioni e le scelte dell Amministrazione.
Questa Sezione, quindi, è chiamata preliminarmente a pronunciarsi sull ammissibilità della richiesta, con riferimento ai parametri definiti nell atto di indirizzo e nella citata delibera. In primo luogo, sussistono i requisiti soggettivi di ammissibilità della richiesta di parere, essendo sottoscritta dal Sindaco. La Sezione ha, difatti, precisato che la richiesta dei Comuni deve essere sottoscritta dal Sindaco, poiché esclusivamente i rappresentanti degli enti locali sono i soggetti legittimati a promuovere l attività consultiva della Corte dei conti. In secondo luogo, in ordine ai requisiti oggettivi di ammissibilità, occorre accertare se la richiesta di parere rientri nella materia della contabilità pubblica e se sussistano gli ulteriori caratteri, sulla base di considerazioni che ormai costituiscono jus receptum e che succintamente si riassumono. La funzione consultiva non dovrà svolgersi in ordine a questioni che non abbiano carattere generale, ovvero a quesiti che implichino valutazione di comportamenti amministrativi, oggetto di indagini della procura regionale o di giudizio innanzi alla sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ed infine questioni oggetto di contenzioso penale, civile o amministrativo. Inoltre, il parere può essere reso solo in via prodromica rispetto all attività dell Ente e riguardare fattispecie di portata ed interesse generale, non atti gestori specifici. Particolare attenzione, quindi, deve essere dedicata alla determinazione degli elementi che devono configurare il requisito del carattere generale della questione sottoposta al parere della Corte dei conti. Quindi, il quesito non può investire la scelta operata o da operarsi dall Amministrazione nello svolgimento dell attività gestionale, specialmente quando la scelta comporti l esercizio di poteri discrezionali. Infatti, le attribuzioni conferite alla Corte dei conti escludono poteri di coamministrazione. L attività consultiva delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei conti è prevista nella sola materia della contabilità pubblica: la nozione, richiamata dal legislatore nell art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, attiene alle disposizioni che regolano il sistema del bilancio ed i relativi equilibri, l acquisizione e gestione dei mezzi finanziari ed il patrimonio pubblico e, quindi, in particolare, riguarda la disciplina dei bilanci, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli (C. conti, Sez. delle autonomie, 17 febbraio 2006 n. 5/AUT/2006 e sez. contr. Lombardia, 27 giugno 2006, n. 9/pareri/2006). La richiesta di parere in esame presenta i caratteri di ammissibilità oggettiva: difatti attiene alla materia della contabilità pubblica, poiché attiene all utilizzo di specifiche entrate, derivanti dalla monetizzazione per la mancata cessione di aree, nella materia dei permessi a costruire, e pur lasciando impregiudicate le scelte discrezionali dell amministrazione, è possibile enucleare la fattispecie giuridica astratta, sulla quale rendere il parere. Nel merito si rappresenta quanto segue.
La legge regionale Lombardia n.12 dell 11 marzo 2005 dispone, all art.46, che la convenzione, alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle denunce di inizio attività relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione -qualora l'acquisizione delle aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento-, che all'atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree. La norma prevede ancora che i proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l acquisizione di altre aree a destinazione pubblica. Si osserva, in primis, che il contributo di costruzione consiste in un provento connesso al rilascio del permesso di costruire commisurato, secondo quanto disposto dall art. 16 D.P.R. n. 380/2001, a tariffe determinate dal Consiglio Comunale; invece, i proventi della monetizzazione trovano fondamento nelle convenzioni che consentono a soggetti privati, obbligati a cedere la proprietà di aree a favore dei Comuni, di corrispondere, in alternativa totale o parziale, una somma commisurata all utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non superiore al costo di acquisto di altre aree avente analoghe caratteristiche. La monetizzazione costituisce, quindi, un obbligazione alternativa alla cessione da parte dei privati di aree che potrebbero risultare non utili ai fini dell interesse pubblico. Pertanto, tale entrata non può che essere classificata, secondo quanto previsto dal D.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194, al titolo IV Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossione di crediti. Come tale deve essere destinata al finanziamento di spese di investimento, ed in particolare, nell ambito territoriale della Regione Lombardia, ai sensi dell art. 46, comma 1 lett. A) della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12, alla realizzazione degli interventi previsti nel Piano dei servizi, ivi compresa l acquisizione di altre aree a destinazione pubblica (al riguardo la questione in generale è già esaminata da questa Sezione nel parere reso con Deliberazione n. 6/pareri/2006). L art.9 della citata legge regionale definisce gli adempimenti dei Comuni, prevedendo in particolare che i comuni redigano ed approvino il piano dei servizi, al fine di assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, le eventuali aree per l edilizia residenziale pubblica e le dotazioni a verde, i corridoi ecologici e il sistema del verde di connessione tra territorio rurale e quello edificato ed una loro razionale distribuzione sul territorio comunale, a supporto delle funzioni insediate e previste. Il carattere delle previsioni contenute nel piano dei servizi e concernenti le aree necessarie per la realizzazione dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, è configurato dalla legge come prescrittivo e vincolante.
Infine il comma 14 del medesimo articolo dispone che il piano dei servizi non ha termini di validità ed è sempre modificabile. L art. 25, tuttavia, pone una norma transitoria, in base alla quale gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all approvazione del PGT e comunque non oltre quattro anni dalla data di entrata in vigore della presente legge (cioè della legge regionale n.12 dell 11 marzo 2005). Infine, l art. 26 della legge regionale pone una tempistica per l adeguamento dei piani, ma sancisce che sino alla loro scadenza convenzionale conservano efficacia e non sono soggetti ad adeguamento i piani attuativi comunque denominati e gli atti di programmazione negoziata vigenti. Dal combinato disposto delle norme richiamate, si può desumere che i proventi derivanti dalla monetizzazione per la mancata cessione di aree possano essere utilizzati per il finanziamento di investimenti, che devono essere individuati negli strumenti urbanistici in vigore, e previsti nel piano triennale delle opere pubbliche, atteso che gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all approvazione del PGT e comunque non oltre quattro anni dalla data di entrata in vigore della legge in argomento. Occorre precisare che in generale la destinazione del contributo per permesso di costruire a spese di investimento è stata temperata dal legislatore che, con l art.1, comma 43 della legge 30 dicembre 2004 n. 311, ha posto un nuovo limite alla destinazione dei contributi di costruzione al finanziamento della spesa corrente, fissato al 75% per l anno 2005 e al 50% per il 2006; da ultimo con l art. 1, comma 713 legge n.296/2006 ha fissato detto limite al 50% per spese correnti e 25% per spese di manutenzione ordinaria del patrimonio. Tuttavia le monetizzazioni non possono essere computate nelle suddette percentuali di entrata da destinare alla spesa corrente: pertanto correttamente il Comune intende destinare integralmente i proventi in parola a spese in conto capitale. P.Q.M. Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. Il Relatore (Alessandra Sanguigni) Il Presidente (Nicola Mastropasqua) Depositata in Segreteria il 17 gennaio 2008 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini)