Deliberazione n. 97/2008/G REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione regionale del controllo per l Emilia-Romagna composta dai Magistrati dr. Mario Donno dr. Antonio Libano dr. Massimo Romano dr.ssa Maria Teresa D Urso Presidente Consigliere Consigliere Referendario Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione, Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti approvato con deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000, 1
successivamente modificato con deliberazione delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e con deliberazione n. 229 del 19 giugno 2008 del Consiglio di Presidenza; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sugli enti locali e successive modificazioni; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Visto l art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), che fa obbligo agli organi di revisione degli enti locali di inviare alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti relazioni apposite in ordine ai bilanci preventivi e ai rendiconti degli enti; Viste le linee-guida predisposte dalla Corte dei conti per la redazione delle relazioni sui bilanci preventivi 2008, approvate dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 3/AUT/08 del 14 marzo 2008; Considerato che dette linee-guida ed il questionario relativo al bilancio preventivo 2008 sono stati trasmessi al Sindaco del COMUNE di CATTOLICA ed all Organo di revisione economico-finanziaria degli enti locali interessati con lettera presidenziale di questa Sezione regionale di controllo prot. n. 790/Linee Guida/Com. del 23/04/2008; Presa visione della relazione inoltrata a questa Sezione regionale di Controllo della Corte dei Conti predisposta dall organo di revisione del 2
Comune di Cattolica; Considerate le richieste di chiarimenti istruttori e le risposte dell Ente locale e dell organo di revisione, nonché la documentazione allegata alle medesime ; Vista l ordinanza presidenziale n. 39 del 22 ottobre 2008 con la quale è stata convocata la Sezione per la Camera di consiglio il 13 novembre 2008; Udito nella Camera di Consiglio del 13 novembre 2008 il magistrato relatore referendario Maria Teresa D urso; FATTO Dalla relazione dell organo di revisione sul bilancio preventivo 2008 è risultato nella Sezione Seconda una mancata coincidenza tra l importo dei nuovi prestiti indicato nelle tabelle 3.1 e 1.3. L Ente ha risposto che il dato indicato nella tabella 1.3 è quello riferito ai nuovi mutui da contrarre per il finanziamento di opere incluse nel titolo 2 della spesa, mentre il dato riportato nella tabella 3.1 include, oltrechè i nuovi mutui, anche la quota residua di un mutuo di 663.379,70, originariamente stipulato dalla società sportiva A.C. Cattolica Calcio srl con l Istituto del Credito Sportivo, che il comune di Cattolica ha deciso di accollarsi. Si precisa che il mutuo in questione risulta interamente riscosso dalla società mutuataria per i lavori dalla stessa eseguiti e già interamente pagati, pertanto l operazione di accollo non produce effetti sul titolo V delle entrate né sul titolo II delle spese del bilancio comunale, per questo motivo non risulta incluso nella tabella 3
1.3; tuttavia lo stesso influisce sull andamento dell indebitamento globale dell Ente, come rappresentato nella tabella 1.3. A seguito di ulteriori richieste di chiarimenti, tutte prontamente ottemperate, l Ente ha inviato copiosa documentazione e chiarimenti. In sintesi vengono, qui di seguito, riportate le complesse vicende succedutesi negli anni. Con convenzione rep. N. 19193 del 4 settembre 2000, approvata con delibera del C.C. n. 53 del 24 luglio 2000, il Comune di Cattolica concedeva alla associazione sportiva A.C. Cattolica l uso e la gestione dello stadio Giorgio Calbi, impianto sportivo di proprietà comunale, sito in Cattolica, via del Partigiano 4, per la durata di cinque anni. Nella citata delibera veniva stabilito un versamento a favore del Comune di lire 3.000.000 oltre I.V.A., mentre il Comune, a titolo di contributo per le spese di gestione dell impianto e per le spese di manutenzione ordinaria, poste in capo alla società concessionaria, si obbligava a corrispondere un contributo annuo di lire 112.000.000 oltre I.V.A.. La convenzione veniva modificata in data 25 luglio 2002 con atto rep. 19.487, con cui il Comune autorizzava la società A.C. Cattolica Calcio srl, già associazione sportiva A.C. Cattolica, ad eseguire i lavori di ristrutturazione ed i lavori di messa a norma dell impianto elettrico ed altri lavori indicati nel progetto preliminare approvato con delibera del C.C. n. 38 del 2002. Quale corrispettivo delle spese che la società sportiva avrebbe 4
sostenuto per la realizzazione dei lavori il Comune autorizzava la Società a gestire gli impianti sportivi per trenta anni a decorrere dal 25 luglio 2002. Con ulteriore modifica ( rep. 19555 del 23 aprile 2003) alla originaria convenzione del 2000, le parti (Comune e società A.C. Cattolica Calcio srl) stabilivano che, in caso di risoluzione della originaria convenzione, il Comune si impegnava ad accollarsi le quote passive residuali vantate dall Istituto per il Credito sportivo di Roma relative al finanziamento che la concessionaria avrebbe, poi, assunto per l esecuzione delle opere di ristrutturazione degli impianti sportivi con contratto di mutuo stipulato in data 18.11.2003. Con deliberazione del C.C. n. 20 del 27 marzo 2003 il Consiglio comunale di Cattolica, nel ratificare le modifiche suindicate all originaria convenzione del 2000, autorizzava la società A.C. Cattolica Calcio alla cessione pro solvendo del contributo annuo per 15 anni al Credito Sportivo e stabiliva che il medesimo contributo acquisisse il carattere della irrevocabilità e che non fosse più connesso alla gestione dell impianto. Con deliberazione n. 104 del 4 dicembre 2007 il Consiglio comunale, a seguito della rinegoziazione della convenzione con la riduzione del rapporto concessorio da 30 a 15 anni, si è accollato il pagamento delle residue rate del mutuo. Questi i fatti. 5
L Ente, con riferimento specifico all accollo di mutuo di cui trattasi, ha risposto motivando di ravvisare...ragioni di convenienza ed opportunità nella rinegoziazione della convenzione con la società A.C. Cattolica Calcio nella riduzione della durata della convenzione prima del previsto termine contrattuale,..sotto il profilo della economicità,.. il debito residuo derivante dal mutuo contratto dalla concessionaria con l Istituto per il credito sportivo è di gran lunga inferiore all importo che il Comune sarebbe tenuto a corrispondere alla concessionaria a titolo di contributo per 30 anni dal 25.07.2002.... Il Magistrato delegato al controllo non ha ritenuto tali argomentazioni adatte a superare i rilievi formulati, per cui il Presidente, con propria ordinanza, ha convocato l odierna Camera di consiglio. DIRITTO Ai sensi delle disposizioni introdotte dalla legge 23 dicembre 2006 n. 266 (art. 1, commi 166 e seguenti), gli organi di revisione degli enti locali devono trasmettere alla Corte dei Conti apposite relazioni sui bilanci preventivi e rendiconti degli enti stessi; le Sezioni regionali di controllo della Corte, qualora accertino comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, adottano specifica pronuncia e vigilano sull adozione da parte dell ente locale delle necessarie misure correttive. Le pronunce rese dalle Sezioni regionali di Controllo ai sensi della citata legge finanziaria 2006, ispirate alla natura collaborativa 6
dell attività esercitata, così come ampiamente delineata dalla nota sentenza della Corte costituzionale n. 29 del 27 gennaio 1995, tendono a sollecitare provvedimenti di autocorrezione degli Enti interessati rispetto ai comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o al mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno, rilevati anche sulla base dell esame delle relazioni predisposte dagli organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali. Deve, altresì, rappresentarsi che il Comune di Cattolica è stato oggetto di verifica contabile amministrativa, eseguita (dal 24.10.2005 al 11.11.2005) dal Ministero dell Economia e delle Finanze Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale di Finanza - del 22.03.2006 Prot. N. 43920. In particolare il rilievo n. 11 riguarda Irregolare previsione nei provvedimenti di concessione degli impianti sportivi di consistenti contributi a carico dell Ente che fanno perdere agli oneri di cui trattasi la loro caratteristica di spesa non obbligatoria ed eventuale, facilmente comprimibile. Il rilievo di cui trattasi fa espresso riferimento al rapporto intercorso con la società A.C. Cattolica Calcio srl in forza del contratto rep. N. 19193 del 04.09.2000 e delle successive appendici contrattuali rep. N. 19487 del 25.07.2002 e rep. N. 19.555 del 23.04.2003 e si basa principalmente su tre aspetti: esiguità del canone richiesto alla concessionaria rispetto alla consistenza del contributo elargito; garanzia 7
fornita al Credito sportivo ad accollarsi le quote residue di mutuo relative al finanziamento assunto dalla società per la ristrutturazione del credito sportivo; mancata espletamento della procedura di evidenza pubblica per la realizzazione dei lavori di ristrutturazione dello stadio. In merito, la Sezione ritiene che l analisi operata dall Ispettorato generale di Finanza sia pienamente condivisibile, anche sotto il profilo della regolarità contabile. Con riferimento specifico al contributo erogato dal Comune a favore della società A.C. Cattolica Calcio, deve rilevarsi come lo stesso generi perplessità. Infatti, a partire dal 2003, cessa di essere un contributo all associazione/società (connesso, quindi, all attività sportiva espletata dalla società - rientrante nel più ampio concetto di tutela dell interesse generale connesso al fenomeno sportivo e, comunque, modificabile negli anni) per divenire un vero e proprio diritto di credito verso il Comune (irrevocabile per una durata trentennale e non più connesso alla gestione dell impianto) poi ceduto all Istituto mutuante. Genera, pertanto, dubbi la contabilizzazione di tale posta operata dal Comune, che ha continuato a considerarla compartecipazione nelle spese per la gestione degli impianti sportivi. Con riferimento all accollo di mutuo, rilevato dalle scritture contabili del Comune, si precisa che esso consegue, in concreto, i medesimi effetti di una fideiussione, la cui attivazione per gli Enti locali è 8
sottoposta a precisi limiti e condizioni dall articolo 207 TUEL. Si premette che il negozio di fideiussione, ai sensi degli articoli 1936 e seguenti del Codice civile, rappresenta una forma di garanzia dell adempimento di una obbligazione altrui, cui il garante è tenuto in solido con il debitore principale, (fatta salva l espressa pattuizione del beneficium escussionis ). L articolo 207 TUEL stabilisce che, a mezzo di deliberazione consiliare, il Comune può prestare fideiussione a favore di aziende da esso dipendente, consorzi in cui si abbia partecipazioni e Comunità montane di cui si fanno parte per mutui destinati ad investimenti e per altre obbligazioni di indebitamento. Il comma 3 del medesimo articolo prevede la possibilità di assumere garanzie fideiussorie anche a favore di soggetti terzi, ma limita tale possibilità ai soli casi di mutui destinati alla realizzazione o alla ristrutturazione di opere ai fini culturali, sociali o sportivi, su terreni di proprietà dell ente locale, ed a precise condizioni, quali l approvazione del progetto da parte dell ente, la stipula di una convenzione con il soggetto mutuatario che regoli la possibilità di utilizzo delle strutture in funzione delle esigenze della collettività locale, l acquisizione della struttura realizzata al patrimonio dell ente al termine della concessione, la previsione in convenzione dei rapporti tra ente locale e mutuatario nel caso di rinuncia di quest ultimo alla realizzazione o ristrutturazione dell opera. Il complesso degli interessi delle operazioni garantite con le 9
fideiussioni concorre alla formazione del limite di indebitamento, fissato dall articolo 204 TUEL, e, comunque, non può superare la misura di un quinto di tale limite. L adozione dell accollo di mutuo, pur differenziandosi sotto il profilo dell operatività dal negozio di fideiussione, si pone quindi, nell ipotesi in esame, come uno schema negoziale elusivo dei vincoli normativi stringenti in materia di indebitamento degli Enti locali, con particolare riferimento alla mancata evidenziazione nelle scritture contabili dell Ente del limite di cui all articolo 204 TUEL. Deve, altresì, rilevarsi come l allungamento della concessione da cinque a trenta anni era stata prevista nella convenzione (del 2002) di affidamento dei lavori di ristrutturazione proprio.a compensazione delle spese che la società sportiva andrà a sostenere per la realizzazione dei lavori di cui trattasi. e avrebbe dovuto rappresentarne nello schema sinallagmatico, sorto con la convenzione medesima, il corrispettivo per le spese di ristrutturazione; in realtà le rate di ammortamento del mutuo sono state, sin dall inizio, pagate con il contributo comunale. Inoltre, l accollo del mutuo era stato convenuto nella successiva convenzione del 23 aprile 2003 per l ipotesi di risoluzione in toto della convenzione di concessione dell impianto alla società sportiva, ipotesi che avrebbe consentito all Ente di ottemperare a quanto prevede la Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per le 10
politiche comunitarie n. 3944 del 1 marzo 2001, secondo cui anche l affidamento in concessione delle strutture sportive, pur non rientrando nella disciplina comunitaria, deve essere effettuato secondo criteri di trasparenza, parità di trattamento, proporzionalità e non discriminazione. Invece, il Consiglio Comunale, con la delibera n 104 del 2007, ha, a fronte dell accollo delle quote residue di mutuo, operato una riduzione della durata della concessione, rendendola coincidente con la durata dell ammortamento delle residue rate di mutuo. Ciò, come sostiene l Ente, ha comportato un sicuro vantaggio, sia in termini di convenienza economica (riducendo l obbligo di versamento del contributo, inizialmente previsto per trenta anni), sia sotto l aspetto dell opportunità, con riferimento ad una futura diversa utilizzazione del bene dato in concessione. Tuttavia, ciò ha reso ancor più evidente l esistenza di un collegamento negoziale elusivo di normative vincolistiche, quali, appunto, l articolo 207 del TUEL e le procedure di evidenza pubblica vigenti in tema di scelta del contraente, che avrebbero dovuto essere applicate in quanto le opere di ristrutturazione di cui trattasi sono state interamente finanziate con risorse pubbliche (più di ottocentomila euro), conseguite con prelievo fiscale e con altri strumenti propri della finanza pubblica. Deve, infatti, rilevarsi come l affidamento diretto di lavori di 11
straordinaria amministrazione ad una società sportiva, inizialmente concessionaria dell uso e della gestione dell impianto sportivo e responsabile della sola manutenzione ordinaria dello stadio, rappresenta una evidente violazione delle procedure di evidenza pubblica, funzionali alla individuazione del contraente che offra le migliori garanzie al prezzo più conveniente per la corretta esecuzione dell opera pubblica, con finalità di controllo della spesa pubblica e nel contempo di garanzia dei principi della concorrenza del mercato. Tanto premesso, la Sezione deve, pertanto, dichiarare che, ai sensi dell'art. 1, comma 168 della l. 23 dicembre 2005 n. 266, dall esame della relazione inviata dall organo di revisione del Comune di CATTOLICA sul bilancio preventivo 2008 e dall attività istruttoria svolta è stato accertato un comportamento difforme dalla sana gestione finanziaria, e segnalarlo all Organo consiliare. D E L I B E R A di riferire al Consiglio Comunale di CATTOLICA (RN) nei termini di cui in premessa, invitando l Ente all adozione delle opportune misure correttive, dandone tempestiva comunicazione a questa Sezione, per quanto di ulteriore competenza. Considerato, inoltre, che l articolo 76 del D.L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 133 del 6 agosto 2008, innovando la disciplina dettata in materia di spese di personale per gli enti locali dalla legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria 2008) 12
ha demandato ad un emanando decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri la definizione di...parametri e criteri di virtuosità, con correlati obiettivi differenziati di risparmio, tenuto conto delle dimensioni demografiche degli enti, delle percentuali di incidenza delle spese di personale attualmente esistenti rispetto alla spesa corrente e dell'andamento di tale tipologia di spesa nel quinquennio precedente, la Sezione si riserva di valutare in sede di esame del consuntivo relativo all anno 2008 il dato relativo alla spesa del personale. Ritenuto, peraltro, che la natura collaborativa del controllo esercitato rende doveroso, da parte della Sezione, segnalare la presenza di aspetti di criticità e/o di irregolarità, si rileva che: - con riferimento ai contratti di strumenti finanziari, anche derivati e in particolare ai criteri di contabilizzazione delle operazioni, premesso che i flussi (premi o sconti) in entrata che si originano alla stipula del contratto (cd. up front) devono essere contabilizzati al Titolo IV, la Sezione ribadisce che la corretta allocazione in bilancio di differenziali positivi generati nel corso dell operazione è costituita dal Titolo IV delle Entrate. Ove, tuttavia, l Ente ritenga di iscriverli al Titolo III, a fronte di un tale accertamento deve essere contabilizzato sul Titolo I intervento 8 un impegno di corrispondente importo, a titolo di accantonamento a fondo, da mantenere per dare copertura a eventuali futuri differenziali negativi e, comunque, fino all estinzione dell operazione. D I S P O N E 13
che copia della presente deliberazione sia trasmessa al Consiglio Comunale, al Sindaco e, per conoscenza, all Organo di revisione del Comune di CATTOLICA (RN). Così deliberato in Bologna, nella Camera di consiglio del 13 novembre 2008. IL PRESIDENTE (F.to Mario Donno) IL RELATORE (F.to Maria Teresa D Urso) Depositata in segreteria il 13 novembre 2008. Il Direttore di segreteria (F.to dr.ssa Rossella Broccoli) 14