REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA. composta dai magistrati: dott. Nicola Mastropasqua

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1 Lombardia/45/2014/PAR REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Giuseppe Roberto Mario Zola dott. ssa Laura De Rentiis dott. Andrea Luberti dott. Paolo Bertozzi dott. Cristian Pettinari dott.ssa Marta D Auria dott. Giovanni Guida dott.ssa Sara Raffaella Molinaro Presidente Consigliere (relatore) nell adunanza in camera di consiglio del 16 gennaio 2014 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti del 16 giugno 2000, n. 14, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite del 3 luglio 2003, n. 2 e del 17 dicembre 2004, n. 1; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; 1

2 Vista la nota n. 8555/185/2013, con la quale il Sindaco del Comune di Orzivecchi (BS) ha richiesto un parere in materia di contabilità pubblica; Vista la deliberazione n. 1/PAR/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003; Vista l ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del Sindaco di Orzivecchi (BS); Udito il relatore Cons. Giuseppe Zola; FATTO Il Comune di Orzivecchi (BS), con lettera n.8555/185/2013 chiede quale interpretazione dare al comma 5 dell'art. 92 del D:Igs. N. 163/2006. Il quesito viene richiesto sulla base del presupposto che una certa interpretazione dei commi 5 e 6 del citato art. 92 produrrebbe una grave disparità di trattamento tra i tecnici dipendenti di una Pubblica Amministrazione: e ciò perché il comma 5 prevede che l'incentivo ivi previsto opererebbe " solo quando l'opera progettata sia posta a gara", mentre per il comma 6 Sarebbe "sufficiente per la liquidazione dell'incentivo tra i dipendenti dell'amministrazione solo aver redatto l'atto dì pianificazione, a prescindere che l'amministrazione l'abbia poi adottato". AMMISSIBILITA SOGGETTIVA La richiesta di parere di cui sopra è intesa ad avvalersi della facoltà prevista dalla norma contenuta nell'art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale dispone che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti "pareri in materia di contabilità pubblica". La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge 131/2003, recante adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti. La Sezione, preliminarmente, è chiamata a pronunciarsi sull'ammissibilità della richiesta, con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva prevista dalla formazione sopra indicata. Con particolare riguardo all'individuazione dell'organo legittimato a inoltrare le richieste di parere dei Comuni, si osserva che il sindaco del comune è l'organo 2

3 istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell'ente ai sensi dell'art. 50 T.U.E.L. Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall'organo legittimato a proporla. AMMISSIBILITA OGGETTIVA Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo di ammissibilità del quesito, occorre rilevare che la disposizione contenuta nell'art. 7, comma 8, della legge 131/2003 deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo. Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite in particolare con l'attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica. Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che anzi le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva. Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 17, comma 31 del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3; agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria di contabilità pubblica incentrata sul "sistema di principi e di norme che regolano l'attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici" da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010). Il limite della funzione consultiva come sopra delineato fa escludere qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell'autorità che la svolge o che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali. Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all'evolversi dell'ordinamento, seguendo anche i nuovi 3

4 principi di organizzazione dell'amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l'ambito di attività. Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia, la Sezione osserva che la stessa risulta oggettivamente ammissibile. MERITO Come ha fatto il comune, riportiamo qui il testo integrale delle due norme in questione: Art. 92, comma 5: "Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo, dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono; economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri". Art. 92, comma 6: "Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto". In primis va rilevato che le due norme non provocano una discriminazione in quanto volte a regolare due fattispecie diverse. Il comma 5 regolamenta una situazione in cui è implicata, con il responsabile del procedimento, una attività riguardante la progettazione, la sicurezza, la direzione lavori, il collaudo. 4

5 Il comma 6, invece, non riguarda un'opera o un lavoro, ma " un atto di pianificazione", che attiene più direttamente al potere operativo e decisionale dell'ente. Detto questo, il quesito posto dal Comune di Orzivecchi è già stato affrontato da questa Sezione, che ha reso un parere organico ed esaustivo: trattasi del parere n. 425/2012 a cui si rimanda integralmente: del resto, il Comune mostra di conoscere già tale delibera. In particolare, si riporta qui la parte finale del parere appena citato: "Alla luce del dettato normativo e dei precedenti sopra richiamati, appare necessario ribadire, in primo luogo, che l'amministrazione non può, in sede di regolamento, adottare disposizioni in contrasto con quanto previsto dalla legge, sia, in particolare, dall'art. 92 comma 5 del d.lgs. n. 165/2006 che, in generale, dai principi posti in tema di pubblico impiego dal cl.lgs. n. 165/2001 e dall'ulteriore normativa di rango primario. Nello specifico non è legittima l'erogazione dell'intero incentivo, suddiviso dal regolamento interno fra fase di aggiudicazione e fase di esecuzione, nel caso in cui l'opera non sia stata successivamente appaltata ed eseguita (e, di conseguenza, l'attività del personale interno, in relazione a tali ulteriori fasi, non sia stata espletata). Nel caso in cui l'attività di progettazione sia stata affidata a professionisti esterni, le rispettive quote del fondo incentivante sono devolute in economia, costituendo un risparmio per l'amministrazione. L'eventuale attività prestata dal personale interno prima della fase di aggiudicazione (RUP e "collaboratori" specificatamente individuati ex art. 10 e 92 comma 5 digs. 163/2006), ove l'incentivazione sia prevista dal regolamento interno (e quest'ultimo non richieda anche la successiva aggiudicazione) deve essere limitata alla quota spettante per la fase di gara (e non anche alle quote previste, sempre per RUP e collaboratori, per la fase esecutiva non realizzata). Nessun compenso è dovuto in questo caso (in quanto non riferibile ad attività espletata) per la direzione lavori, il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione ed il collaudo. Quanto esposto non esclude la valutazione dell'operato dell'amministrazione sia ai fini dell'affidamento ed esecuzione della singola opera o lavoro che del complessivo programma di opere pubbliche attuato nel corso di un più ampio arco temporale. Appare evidente, infatti, che la redazione di un progetto o la pubblicazione di un bando di gara senza la successiva aggiudicazione ed esecuzione dell'opera costituiscono un sintomo di carente programmazione amministrativa (mancata effettuazione di espropri, assenza di titoli abilitativi o autorizzativi urbanistici, etc.), finanziaria (sottostima del fabbisogno, distorsione verso iniziative non preventivate, etc.) o progettuale (emersione di lacune in sede di verifica, incoerenza dei costi, etc.) da parte dell'ente. 5

6 Nel caso tale carente programmazione sia dovuta a colpa dell amministrazione (o meglio di alcuni suoi organi) appare evidente come non solo il costo per i progetti non utilizzati ma anche l incentivo attribuito ai dipendenti interni può costituire, in presenza degli altri presupposti previsti dalla legge, voce di danno risarcibile. PQM Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. L Estensore Il Presidente (Cons. Giuseppe Zola) (dott. Nicola Mastropasqua) Depositata in Segreteria il 5 febbraio 2014 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini) 6